D'EUROPE

Ce régime se présente à nous sous des formes extrêmement variées.

Grande-Bretagne.

La Grande-Bretagne est le pays où règne la plus large décentralisation dans l'administration des ports. D'abord l'État n'y participe que dans une faible mesure aux travaux des ports de commerce ou de pêche et il n'y administre directement que quelques ports dimportance très secondaire. En dehors de cas particuliers où le Board of Trade est appelé à émettre un avis sur un bill soumis au Parlement, ou à donner une autorisation provisoire permettant d'exécuter certains travaux sans attendre un bill privé, il ne semble pas que le |)ouvoir central s'occupe autrement de ce qui se passe dans chaque port.

On peut donc dire qu'en Angleterre, à quelques rares exceptions près, les ports de commerce relèvent de pouvoirs locaux, corporations, villes, sociétés commerciales.

Suivant la tradition anglaise, l'État laisse une extrême liberté aux exploitants. Ceux-ci fixent à leur gré les tarifs d ajjrès la situation commerciale, les besoins du moment et les nécessités de la concurrence; ils se meuvent librement dans la limite des taxes niaxima déterminées parles actes du Parlement qui forment la charte de leur entreprise.

Allemagne.

Les trois grands ports d'Allemagne: Hambourg, Brème, Lubeck, sont le plus souvent classés dans la catégorie des ports municipaux. Ce sont, en réalité, des ports d'État, conslruits, entretenus et administrés par les Etats de

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Hambourg, de lîrème el de Lubeck, et non par les communes qui portent le même nom. Ils n'en jouissent pas moins d'une autonomie à peu près complète, et lautorité locale qui les dirige décide souverainement de tout ce qui les intéresse, réserve faite de quelques questions d'importance particulière qui doivent être nécessairement soumises aux assend)lées supérieures, soit de l'État lui-même, soit de l'Empire d'Allemagne.

Les autres ports allemands, appartenant pour la plupart au royaume de Prusse, sont directement administrés, soit par l'Hitat, soit par les villes.

Autriche -H ongrie .

Le régime des ports de l'Autriche-Hongrie est tout à fait analogue à celui des ports français.

Belgique. — Hollande.

Les grands ports belges ou hollandais, Anvers, Rotterdam et Amsterdam, vivent sous le régime de l'autonomie communale. L'Etat n'intervient que pour participer aux améliorations importantes et pour homologuer les taxes perçues .sur les usagers.

Espagne.

En Espagne, les ports maritimes sont classés en ports d'intérêt général et en ports d'intérêt local. Les premiers sont entièrement placés sous l'autorité de l'État, les seconds n'en dépendent que pour la direction technique des travaux et relèvent, pour le surplus, d'assemblées provinciales ou communales. Des junlcs ont été instituées dans tous les ports où sont des taxes locales, mais elles n'ont guère d'attributions eflectives que dans l'ordre linancier; elles formulent des propositions sur le montant des taxes, encaissent les produit de taxes perçues, contractent les emprunts, en un mot, gèrent les intérêts finan ciers du port sous le contrôle de l'État.

Italie.

Le régime des ports italiens a été longtemps identique à celui des ports français. Vers la fin du siècle dernier, i

fui institué successivement à Gènes, puis à Venise, des Commissions administratives offrant une certaine analogie avec celle d'Anvers, et comprenant des représentants du service des travaux, de la capitainerie du port, de la municipalité, de la Chambre de commerce, et des compagnies de chemins de fer.

Présidées par le préfet de la province,. ces Commissions n'avaient reçu qu'un mandat consultatif et leurs délibérations ne pouvaient être rendues exécutoires qu'autant qu'elles se rapportaient à des mesures n'excédant pas les limites des pouvoirs dévolus à leurs présidents en qualité de préfets.

L'institution avait donné de bons résultats. Elle ne tarda ]jas cependant à paraître insuffisante, au moins pour le jjremier port de Lltalie, et, en 1903, la Commission administrative du port de Gènes fut supprimée et remplacée par une institution nouvelle connue sous le nom de Consorzio.

Le Consorzio est,. comme son nom 1 indique, un consortium, c'est-à-dire un groupement dans lequel sont englobées toutes les entités qui prennent part aux dépenses ou à l'administration du port; KLat. provinces, communes, chambres de commerce, service des chemins de fer.

Le système comporte deux organes principaux : l'Assemblée générale et le Comité exécutif.

C'est l'Assemblée générale qui porte, à proprement parler, le nom de Consorzio ; elle est composée de 27 membres et n'est convoquée que deux fois par an. A côté d'elle se trouve un Comité exécutif de 11 membres, qui se réunit tous les dix jours et qui est l'organe essentiel de l'administration du "porL Ces 11 membres sont :

1° Le président du Consorzio, nommé par décret royal;

2° Un conseillei' de préfecture désigné par le ministre de l'Intérieur;

3° L'ingénieur en chef «lu port de Gênes ;

'kO Le capitaine du port;

">" Un fonctionnaire techniiiue des chemins de fer, nommé par le ministre des Travaux publics;

6" Le directeur de la Douane, à Gènes ;

7» Un membre du Conseil municipal, élu par ce Conseil;

.S" Le président de la ('.handjre de commerce ou un membre délégué par lui ;

9» Un capitaine marin. iKunnié par les capitaines marins et par les armateurs :

10» Un mem])ie ouvrici , élu jiar les travailleurs du port;

M" Un membre élu par rnssemblée générale du Consorzio.

Le Consorzio de Gènes dispose de ressources propres ci est chargé de tout ce qui concerne l'exécution des ouvrages, la gestion et la coordination des services du port. Il fonctionne sous le contrôle de l'autorité supérieur< <lan3 des conditions assez analogues à. celles do nos

«.onseils municipaux.

Quel est le régime qui convient le mieux aux ports français.

Tels sont, brièvement résumés, les différents régimes administratifs des principaux ports d'Europe. " Beaucoup de ces régimes sont souvent qualifiés d'auto-^ nomes. Kn réalité, aucun d'eux, pas même le régime des ^ ports anglais, si voisin pourtant de l'autonomie absolue,^ ne l'est dune manière complète, au sens propre du mot. ;,

Donner l'autonomie à un service public, c'est lui conférer , le droit de vivre de sa vie propre, et de se gouverner par ses propres lois. Or, les ports que nous avons énumérés vivent bien assurément de leur vie propre, mais aucun d'eux ne se gouverne exclusivement par ses propres lois. Les ports anglais eux-mêmes ont chacun leur charte spéciale, constituée par un bill du Parlement qui, en accordant le droit d'exproprier et celui de percevoir des taxes, impose toutes les conditions jugées utiles pour sauvegar- • der l'intérêt public.

L'autonomie absolue des ports n'existe en réalité nulle part, et il doit être bien entendu que, lorsqu'on parle de l'autonomie des ports étrangers, il ne s'agit que d'une autonomie relative, appropriée aux nécessités particulières de chaque port et au génie propre de la nation à laquelle il appartient.

Personne, du reste, ne songe à réclamer en France l'indépendance complète des ports vis-à-vis de l'État. Deux raisons s'opposent à cet affranchissement ;

La première, c'est que, privés de l'aide financière de l'Élat, nos plus grands ports eux-mêmes se verraient obligés pour subvenir tout au moins à leurs dépenses d'amélioration de frapi)er les navires et la marchandise de taxes excessives qui risqueraient de leur faire jjordre la majeure partie de leur trafic. Il est bien vrai que les ports anglais ont trouvé le moyen de vivre sans aucun subside de l'Etat; mais s'ils se suffisent à eux-mêmes, c'est grAce

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surtout à leur situation insulaire qui leur donne, pour frapper la navigation de taxes élevées, une latitude que nous enlève la concurrence des ports continentaux et qui, de plus, assure à leur commerce maritime un développement tel que le rendement des taxes y peut atteindre à des chiffres irréalisables partout ailleurs.

La seconde raison, c'est que les travaux d'amélioration ou d'extension d'un port comme le Havre ou Marseille présentent un intérêt national de premier ordre, puisqu'ils intéressent au plus haut degré le développement économique du pays tout entier.

L'Etat a pour mission d'assurer a la nation un système complet et sans cesse perfectionné de voies de communication et de transports, aussi bien par eau que par terre. Il a construit les routes nationales, les canaux, les chemins de fer d'intérêt général; il ne saurait se désintéresser des grands ports de commerce qui forment le complément indisi)ensable de son réseau de communications intélieures.

Ce que critiquent du re^ste les partisans de la réforme, ce n'est pas tant l'ingérence de l'Etat que « les lenteurs et les comidications résultant d'une centralisation excessive ».

Sans doute un des buts du projet est de réduire au minimum les excès de la centralisation administrative.

Il existe, toutefois, des formalités essentielles auxquelles la législation française subordonne l'exécution des grands travaux publics et qu'il ne peut pas être question de supprimer : ce sont notamment les conférences mixtes, les enquêtes et la déclaration d'utilité publique.

Les conférences mixtes sont régies par les décrets des 16 août 1853, 8 septembre 1878 et 12 décembre 1884, rendus en exécution de la loi du 7 avril isril. Alors même que lEtat se dessaisirait complètement des travaux de port, il serait impossible d'envisager la suppression des conférences mixtes dont la tenue est prescrite dans l'intérêt supérieur de la défense nationale.

Les enquêtes se justifient d'elles-mêmes. Il est de prudence élémentaire, avant d'engager un travail et une dépense considérables, de s'assurer auprès des intéressés eux-mêmes que les dispositions projetées sont réellement en état de satisfaire à tous les besoins qu'on a en vue de desservir. Il y a là un élément précieux d'instruction qu'aucune administration, autonome ou non, ne saurait im|iunément négliger.

Ouant à la déclaration d'utilité publique, dont la loi

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organique du 21 juillet 1870 a fait la base de toute grande entreprise de travaux publics, une administration autonome de port ne pourrait pas plus s'y soustraire que ne j)euvont actuellement s'en affranchir les Compagnies li' chemins d<' fer pour rexlension des réseaux concédés.

Dans notre pensée, l'organisation nouvelle doit avoJr, p.our objet, non pais de désarmer l'Etal qui, à raison de. , l'importance des intérêts généraux engagés et des subside» qu'il accorde, doit toujours conserver la haute main sur les grands travaux des ports, mais de réaliser une décen-^ tralisalion profitable à la prompte expédition des affaireâj et un contact aussi intime que possible entre les chels dcfj différentes administrations du port et les représentant^ autorisés des usagers. 1

Elle doit, en outre, fournir le moyen de proportionner,! à chaque instant, dans chaque port, les ressources finan-n cières aux besoins du moment, et c'est là un résultat de*;^ plus importants que les règles ordinaires de la compta bilité publique ne permettraient pas d'obtenir.

Nous avons donc été conduits à envisager la création! d'un organisme nouveau, armé d'un pouvoir de décisioa propre, dans les limites comijalibles avec la nécessité de sauvegarder les intérêts généraux dont l'Etat a la charge

Quel doit être cet organisme?

On a mis bien des fois en avant l'idée de confier l'Admi nistration des ports aux Chambres de commerce. Ne' paraissent-elles pas absolument qualifiées pour gérer des intérêts qui sont au premier chef des intérêts commerciaux?

Nul n'est plus disposé que nous à rendre hommage à l haute compétence des Chambres de commerce et à reconnaître tout le prix du pyissant concours quelles ont apporté et qu'elles continuent d'apporter chaque jour à l'oeuvre ininterrompue du développement de nos ports maritimes., Nous n'en demeurons pas moins formellement convaincus qu'on ne saurait remettre exclusivement aux mains de ces Compagnies la nouvelle administration qu'il s'agit de créer.

Sans doute, les intérêts en jeu sont avant tout d'ordre commercial, et il convient que les Chambres soient largement représentées dans l'administration des port-. Mais il en est des intérêts commerciaux comme de tous les autres intérêts dont se compose la vie économique d'une nation : les uns ont un caractère d'intérêt général, les autres ne sont que des intérêts locaux. Or, telles qu'elles sont con-

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sUluées, les Chambres de commerce ne représentent et ne peuvent représenter que des intérêts locaux.

La gestion des ports doit être assurée au point de vue tant de l'intérêt national (jue des intérêts locaux. Les plus intéressés à ce que cette exploitation soit facile, rapide, économi({ue, ce ne sont pas les seuls commerçants des ports représentés par leurs Chambres de commerce, c'est l'ensemble de tous les commerçants et industriels du pays; c'est la masse des producteurs et des consommateurs, en un mot, c'est la nation tout entière. L'Etat, unique représentant autorisé des intéi-èts nationaux, ne saurait donc se décharger sur les représentants des intérêts industriels et commerciaux d'une seule circonscription territoriale, du soin d'administrer les ports maritimes qui sont, au premier chet, des organes essentiels de la vie nationale.

Ceci établi, est-il possible de trouver dans les institutions qui fonctionnent à l'étranger le type de l'organisme nouveau qu'il est question d'introduire dans nos ports?

Il y a lieu, tout d'abord, d'écarter complètement le .système des ports anglais, système que favorisent la situation insulaire de la Grande-Bretagne et le régime économique en vigueur dans ce pays, mais qui est basé sur deux principes également inapplicables en France : i" indépendance vis-à-vis de l'Etat du port qui se suffit à lui-même au moyen de ses seules ressources, sans aucun subside sur les fonds du Trésor; 2» tarification essentiellement commerciale, faite par le port lui-même dans les limites d'un bill d'institution sans autre ingérence du pouvoir central.

Le régime d'indépendance financière qui a si bien réussi aux ports anglais ne saurait convenir aux ports de notre pays. Aucun port français ne serait d'ailleurs en état de pourvoir par lui-même à tous les travaux que commande le développement incessant des exigences du commerce, sans se trouver amené à établir des droits dont I exagération aurait pour premier résultat d'en éloigner la clientèle.

On a. du reste, en Angleterre même, reconnu les inconvénients de l'état de choses existant, et une grande Commission, nommée en 1883 par le Parlement pour faire une enquête sur le régime des ports du Royaumo-Uni, n'a pas hésité à demander que les moyens d'action du Gouvernement fussent augmentés et que le Board of Trade fût appelé à exercer une véritable surveillance sur tous les ports.

Du régime des ports allemands de Hambourg, de Brème et de Lubeck, il n'y a ([u'un mol à dire : c'est qu'il a été

créé par des Etals dont chacun n'a qu'une étendue à peine supérieure h celle de la ville dont il porte le nom. Il ne peut être (juestion de constituer, en France, de petits Etats indépendants comme le sont ceux des villes hanséatiques.

Il ne semble pas d'avantage possible d'imiter l'organisation des ports belges ou hollandais, qui sont placés sous le régime de l'autonomie communale. Les municipalités françaises n'ont pas été constituées en vue de la gestion des grands intérêts du commerce maritime. Au surplus, elles n'ont jamais réclamé un rôle actif dans l'administration des ports et personne n'a jamais songé à le leur conférer.

Le système des ports espagnols, dont celui de Barcelone est le type le plus important, réalise une autonomie partielle, mais plutôt dans l'ordre fiscal et financier <iue dans l'ordre technique. Le port de Barcelone est, en réalité, resté un port d'Etat, ainsi que les autres ports espagnols d'intérêt général placés sous le même régime.

Reste le système, dit du Consorzio, qui a été, en Italie, inauguré par la loi du 12 février 1903 et qui est depuis le 1" juillet de la môme année en vigueur au port de Gênes.

L'adoption de ce système ou d'un système s'en rapprochant compte, en France, des partisans nombreux et autorisés.

Dans une délibération du 19 novembre 190.5, prise à la suite du rapport très documenté de l'un de ses membres, la Chambre de commerce du Havre a conclu que : « Un système reposant sur la décentralisation et sur l'attribution des grands ports à un Conseil administratif composé d'éléments locaux et régionaux compétents et où le pouvoir central serait représenté, est seul susceptible de leur donner l'initiative féconde et la prospérité dont le pays tout entier se ressentira au point de vue commercial et industriel. «

Le Comité de la Ligue maritime française, présidé par le vice-amiral Gervais, s'est prononcé dans le même sens.

MM. les députés Brindeau et Siegfried, le premier dans une brochure publiée en 1907, le second dans une proposition de loi déposée le 7 mai 1907, sont arrivés aux mêmes conclusions.

M. le sénateur Le Cour-Grandmaison, qui avait, en 1888, proposé de confier l'administration des ports aux Chambres de commerce, s'est, dans la séance du Sénat du 3 avril 190.i, rallié à l'idée de créer de toutes pièces un organe nou veau en s'inspirant de l'exemple du port de Gênes.

Knfin, nou?:; relevons dans le rapport de M. le dépulé Janel sur le budget des Travaux publics, exercice 1907, le passage suivant relatif à l'institution, en France, de l'autonomie des ports :

•' Les villes donneraient aux intérêts locaux une influence prépondérante; il en serait de même pour les Chambres de commerce. Pour faire suite au régime où l'Etat est tout, on pourrait adopter celui du Consorzio de Gènes, où l'Etat se réserve l'autorité prépondérante. »

Une étude approfondie de la question nous a conduits à penser que le système, qui est depuis cincj ans à l'essai dans le grand port italien, ne pouvait être appliqué aux ports français qu'avec de profondes modifications.

Dans ces conditions, il nous a semblé que la tâche du Gouvernement consistait surtout à s'inspirer des différents systèmes pratiqués à l'étranger sans s'asservir à aucun d'eux, et à adapter le mieux possible à nos ports de commerce un organisme nouveau qui ré[)(»ndît à la fois aux Vd'ux des intéressés et aux principes généraux développés <lans notre 'exposé des -motifs. C'est ce que nous nous sommes efforcés de réaliser dans le projet de loi dont il nous reste à analyser devant vous les dispositions essentielles.