CONCEPTIONS DIVERSES DE LA CONTINUITE DE L'ETAT

À) Historique:

Durant la majeure partie de l’Ancien Régime, la théorie de la continuité de l'Etat a été méconnue. Lebret admet encore au xvr1° siècle, que le Roi n’est point tenu de payer les dettes de son prédécesseur, si ce n’est « pour les lois de la charité, de l’équité et de l’honneur », et parce qu’il est tenu de décharger la conscience de celui - «i Une telle solution constituait un obstacle important au

crédit de la Monarchie, et l’on chercha un moyen pour y.

remédier; on fit, par exemple, confirmer par le Prince, de manière expresse, les actes de Son prédécesseur; où on permit de poursuivre les sujets pour « dettes du Prince » M. Michoud (1), déclare qu’il faut attribuer cette méconnaissance de la continuité au fait que la théorie de la personnalité de l'Etat n’était pas encore dégagée. Nous verrons plus loin que la question de la personnalité morale, si discutée aujourd’hui, en Doctrine, n’a pas à intervenir dans le débat ; il faut rechercher la cause de l’erreur, non pas dans le fait qu’on a refusé à l’Etat une personnalité distincte, mais dans l'identification de l'Etat avec la personne des gouvernants et dans l’attribution à ceux-ci des droits de souveraineté. Nous pensons que les droits ne doivent pas davantage être liés à des personnes morales qu’à des personnes physiques, car c’est l’idée de personnalité qui vient compliquer le problème. Dans Les six Li. vres de la République, Jean Bodin (2), dégage, pour la

() Micnoub: Théorie de l& personnalité Morale, page 50, note Les

(2) Jean Bobin: Les Sir Livres de la République, Chap. VIII, Livre 1E page 160,

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première fois, la véritable théorie de la continuité: « Le Roi ne meurt jamais ». € Si donc le Prince souverain a contracté, en qualité de souverain, pour choses qui touchent à l'Etat et au profit de celui-ci, les successeurs y sont tenus; et beaucoup plus si le traité s’est fait du consentement des Etats, ou des villes et communautés principales, ou des

attendu la foy et l’obligation des sujets ».

N'est-ce pas affirmer la continuité de l'Etat, sans avoir recours à la notion de personnalité? Bodin ne fait pas autre chose que de déclarer hors d'atteinte des change: ments de gouvernement, tous les actes qui ont reçu l’approbation des différents corps qui, à cette époque, représentaient l’opinion du pays. Ces actes étaient censés conformes à la conscience collective et, cet accord n'étant pas détruit par suite de la mort du Monarque, son successeur se trouvait lié dans les mêmes conditions. Les moyens employés par le Prince, que nous avons indiqués plus haut, n'étaient donc pas véritablement des procédés empiriques propres à combler le vide laissé par l’absence de la théorie de la personnalité morale, mais bien plutôt la recherche inconsciente de la véritable solution susceptible -de donner aux actes des gouvernants une pleine valeur juridique.

Après avoir dégagé les caractères de l’acte qui doit s’imposer au Monarque, Bodin fait application du même principe pour définir ceux qui ne jouissent d’aucune garantie de stabilité « Si le Prince a contracté avec l'étranger ou bien avee le sujet pour chose qui touche le publie sans le consentement de ceux que j’ai dit, si le contrat porte grand préjudice au public, le successeur de l'Etat n’y est aucunement tenu; et beaucoup moins s’il y vient par droit d'élection ». Il envisage donc ici, non plus seulement le changement de monarque, mais la substitution du régime électif au régime monarchique, c’est-à-dire, l’hypothèse d’une révolution. En suivant de très près sa pensée, on peut ajouter qu’un gouvernement issu d’une crise révolutionnaire peut toujours abroger les actes contraires à la

conscience collective, mais doit observer le principe que si ( les actes de son prédécesseur ont tourné au profit public, toujours le successeur y est tenu quelque qualité qu'il prenne ».

B) Théories subjéctives modernes:

La plupart des auteurs contemporains adoptent une théorie subjective pour expliquer le fait de la continuité Juridique. Il est constant que les changements de gouvernement, même opérés révolutionnairement, n’ont aueune portée sur les lois et les actes actomplis en vertu de la puissance publique, ainsi que sur les contrats passés par l’Etat avec les particuliers, ou les traités conclus avec un Etat étranger. Cette qualité de continuité étant supposée propre à l’organisation étatique, il faudra rechercher quelle est la conception de l'Etat susceptible de l’expliquer. |

Les théories qui assignent à l'Etat un caractère objectif doivent êtré éliminées : dans le but d'éviter les fictions juridiques, elles ont recherché le caractère naturel de l’Etat dans un des éléments constitutifs qui paraissent avoir une existence réelle: la population, les gouvernants et même le territoire. La théorie, qui identifie l’Etat avec la population et le représente comme une Somme de personnes physiques, comporte une erreur: elle confond les individus pris séparément avee le concept de la Nation; sa conséquence logique serait d'opérer un renouvellement de l'Etat à chaque nouvelle génération d'individus.

Aussi condamnable est la théorie qui tend à identifier l’Etat avec les gouvernants. (est là sans doute l'opinion la plus ancienne,- celle qui s’est imposée À lesprit de l’homme avec le plus de facilité, car de tous temps, la personne du gouvernant a été la concrétisation de la notion de puissance publique. Mais, si cette opinion était exacte, on ne comprendrait pas ce fait que des actes, passés par

des gouvernements disparus, puissent conserver leur.

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valeur sous des gouvernements nouveaux qui doivent parfois leur existence à une révolution. Ces opinions sont done incompatibles avec l’idée de continuité, elles font dépendre les actes de puissance publique du sort de personnes physiques éphémères et n’apportent aucun facteur ie stabilité.

* Nos auteurs proposent alors de rattacher les droits de Duissance publique à l’Etat, personne morale; par suite du caractère permanent de l’entité juridique ainsi créée, on assurera une persistance illimitée aux effets des manifestations de sa volonté et de son activité. Mais il est indispensable de découvrir dans l’Etat un élément durable et permanent qui soit par conséquent le substratum de la per. \sonnalité étatique. Cet élément sera la Nation, qu'il faut se représenter comme une entité distincte des individus éphémères qui la composent; c’est un concept Juridique indépendant de la personnalité de ceux qui vivent à un moment donné et qui subsiste au milieu des changements continuels de personnes. « Sa volonté est immortelle, dit Jellineck, la décision d’une génération passée engage le présent et l’avenir, elle subsiste tant qu’un acte de volonté contraire ne l’a pas abrogée » (1). S'il est très généralement admis en Doctrine que l’Etat constitue une personne morale et que la Nation constitue le facteur primordial de continuité, par contre, il existe de sérieuses divergences d’opinion sur la question des rapports existant entre la Nation et l'Etat.

Pour Michoud, Esmein et Carré de Malberg, l’Etat n’est que la Nation organisée: c’est la personnification de la collectivité, formée par tous ses membres présents, passés et futurs. Les deux concepts sont étroitement liés et ne peuvent exister séparément. De même que l’État ne puise sa substance et son principe de vie que dans la Nation, de mêne la Nation ne deviendra une personnalité juridique et un sujet de droit que dans et par l'Etat ; < finalement

; (1) Carré ne MazBerG: Théorie générale de l'Etat, t. 1, p. 15.

donc, les mots Nation et Etat ne désignent que les deux faces d’une seule et même personne » (2).

D’autres auteurs français traitent la Nation comme une personne juridique distincte de l'Etat et souveraine. On a prétendu que, le Droit publie français, depuis 1789, admettant le principe de la souveraineté nationale, reposait sur cette conception dualiste: la Nation étant le sujet originaire des droits de souveraineté, est antérieure à l'Etat et par conséquent possède une existence indépendante de lui. Il y aurait donc deux personnes Juridiques: Ja Nation d’abord et l’Etat ensuite. Dans ce cas il ne faut plus parler de la continuité de l'Etat, puisque celui-ci devient distinet de la personne-Nation et se vide par suite de l'élément qui lui conférait son caractère de durée et de permanence. La théorie subjective, ainsi présentée, accumule des fictions et complique, par conséquent, la solution des problèmes qui nous intéressent.

En Allemagne, une partie de la Doctrine dénie à Ja Nation toute personnalité et refuse de la considérer comme un sujet de droit. Seul l'Etat est une personne juridique titulaire des droits de puissance publique. On reconnait, sans doute, que la Nation est une entité Juridique permanente qui sert de base à la continuité de l’Etat puisque par elle, «la décision d’une génération passée engage le présent et l’avenir », mais on se refuse à l’ériger en sujet de droit et on la réduit au simple rôle d'organe de l’Etatpersonne. Envisagée du point de vue du problème de la continuité, le seul qui nous intéresse dans cette étude, une pareille thèse nous paraît confuse et contradictoire. Lorsque la théorie subjective affirme que l’idée de personnalité est indispensable pour exprimer le fait Juridique de Ja continuité, elle suppose l'existence d’une personne, somme de toute les générations, aussi bien passées que présentes et futures et à laquelle se rattache tous les droits de puissance publique. Dans la théorie de Jellineck, la seule per-

(1) JEcrineck: L'Etat moderne el son Droit, page 243,

sonne créée c’est l'Etat, sujet de droit. Il nous paraît difficile en se réclamant de la théorie subjective, c’est-àdire en posant comme principe que la continuité implique la personnalité, de continuer à considérer la Nation comme l'élément essentiel de continuité, alors qu’on lui dénie la qualité de personne. D'ailleurs, pour les auteurs francais la Nation n’est un facteur de continuité que parce qu’elle est sujet des droits de puissance publique, de telle sorte que lorsque l’Etat contracte une obligation, c’est en réalité la Nation qui s’est engagée par un effet de Sa volonté sou- | veraine. La conception allemande, non seulement dénie à la Nation la personnalité juridique, mais ne la reconnaît pas comme sujet de droit; n’est-il pas illogique, dès lors, «en faire un principe de continuité? Mieux vaudrait pour elle, admettre que l’organisation étatique, donnant seule naissance à une personne morale, puisse en elle-même aussi bien le principe de continuité que les droits de puis- | sance publique.

C) Théorie de M. Hauriou:

Dans le débat qui oppose les partisans de la conception subjective de l'Etat aux partisans de la conception objective, M. Hauriou cherche un moyen terme. Selon lui, la Nation est une individualité objective, qui, étant aménagée en régime d'Etat, c’est-à-dire d’une façon rationnelle, pourra être personnifiée à certains égards, mais pourra aussi être envisagée en dehors de la personnification. « La Nation aménagée en régime d'Etat, doit être considérée comme l’individualité objective sous-jacente à la personnalité juridique ». Il convient donc de distinguer la personnalité juridique de l’individualité objective. Par exemple, dans l'Antiquité, l’esclave avait une individualité objective | sans avoir la personnalité juridique. L’utilité de la person- | nalité juridique, aussi bien pour les individus que pour les | Etats, n’apparaît que dans la vie de relation, car « elle É facilite le règlement des responsabilités et pe ermet de ren-

dre l’agent actuellement responsable des actes qu'il a accomplis dans le passé ». C’est donc un facteur essentiel de continuité. Pour illustrer sa théorie, M. Hauriou donne comme exemple la Révolution française de 1789 (1).

L'effet principal de cette Révolution fut de bouleverser l’Ancien Régime en sapant ses principales institutions : les inégalités sociales, les privilèges de la Noblesse et du Clergé, et en supprimant définitivement tout ce qui pouvait encore subsister de l’organisation féodale. Mais toutes ces institutions n'étaient qu’un certain aménagement de la Nation, que l’évolution des idées avait condamné. La Révolution a porté tous ses effets sur l’individualité objective, en donnant à celle-ci des bases nouvelles : les principes d'égalité et de liberté.

La persomnalité juridique de l'Etat n’a, au contraire, subi aucune atteinte sérieuse: la Révolution à eu pour seul effet, en ce domaine, de mettre fin à la longue confusion qui existait entre la personnalité Juridique de l'Etat et celle du Roï. « Elle n’a, dit M. Hauriou, ni liquidé le trésor et le patrimoine de la Royauté, ni répudié ses dettes ».

Par l’effet de ce cantonnement de la personnalité juridique à la vie de relation, on met celle-ci à l’abri des révolutions. Le Droit constitutionnel n'ayant pour fonction que d'organiser et de régler les rapports des grands pouvoirs publics, c’est-à-dire l’aménagement de la Nation, tous les changements qui peuvent s’opérer dans son domaine ne peuvent n1 altérer la personnalité Juridique de l'Etat, ni modifier le catalogue de ses droits subjectifs. Si l’on fait au contraire, intervenir dans toutes les branches du Droit publie, la notion de personnalité Juridique, il faut admettre que celle-ci peut sortir profondément transformée des crises révolutionnaires. Cette théorie a le mérite de vouloir limiter le domaine de la fiction et d’être plus soucieuse des réalités ; néanmoins, une objection assez sérieuse peut être formulée à son égard. D'une part, M. Hauriou a reCOUTrS,

(1) HauRIou: Principes du Droit publie, p. 114 et s.

comme les auteurs précédents, à la notion de personnalité morale pour expliquer le fait de la continuité de l'Etat, et d’autre part, il ne fait intervenir cette personnalité que dans les branches du Droit publie qui intéressent les rapports de l’Etat, soit avec des individus, soit avec des Etats étrangers. La conséquence d’un tel raisonnement sera de cantonner à la vie de relation, non seulement l’idée de personnalité, mais aussi la continuité de l'Etat dont elle est le moyen d'expression. La présomption que nous avons posée comme un prineipe de solution, à savoir la survivance des lois et des droits et obligations de l’Etat, n’interviendra plus dans les branches du Droit public, qui ne mettent en jeu que l’aménagement de la Nation en régime d'Etat. Elle continuera à régir la matière des droits et obligations de l’Etat, mais ne pourra plus être invoquée à l’égard des lois constitutionnelles ou ordinaires. C’est pourquoi M. Hauriou affirme que, après la Révolution de 1789, & non seulement aucune des institutions de l’Ancien Régime n’a survécu si elle n’a été formellement conservée par un texte nouveau, mais aueun texte ancien n’est resté en vigueur s’il n’a été lui aussi conservé par un texte nouveau }). |

Alors que la théorie de la continuité pose comme principe la survivanee des lois jusqu’à leur abrogation formelle, M. Hauriou renverse la présomption et déclare que tous les textes de l’Ancien Régime ont 6t6 abrogés, exception faite de ceux qui ont été formellement conservés par une loi nouvelle. C’est nier dans ce domaine l’application du principe de continuité.

< D) Théorie de M. Duguit:

Adversaire acharné de la personnalité morale qu’il con sidère comme une fiction juridique, M. Duguit s’attache à démontrer que la continuité de l’Etat n’est pas nécessairement liée à cette notion, comme l’affirment les partisans de la théorie subjective. Il assigne comme origine à cette

conception, l’ancien Droit français et la règle de la pat monialité des droits de puissance publique. Le pouvo sera transmis héréditairement comme tout droit patrim: nial, ce qui entraîne deux principes : d’une part, le princip: de l’hérédité Monarchique, auquel se rattache Ja maxim de l’indivisibilité de la Souveraineté; et d’autre part, ] principe de la permanence de la puissance royale, exprim par lPadage: «Le Roi ne meurt jamais y». C'était, e: Somme, la simple application aux droits de puissance pu blique du principe du Droit eivi] relatif à l’hérédité, et er particulier de la saisine. Telle est l’origine de la règle del la perpétuité, de la permanence de l’Etat. Alors qu'à cetta époque, on n’invoquait nullement la fiction de la person: nalité morale pour l’exprimer, Pourquoi aurait-on aujourd’hui recours à elle? Sans doute, l’application du principe de la saisine héréditaire n’était-elle pas plus conforme à| la réalité; néanmoins, le rappel de cette première explica-. tion juridique nous montre que les deux notions de conti; nuité de l’Etat et de personnalité juridique ont pu être dissociées à l’origine. « La notion de la patrimonialité an pouvoir politique conduit par un détour, par une fiction si l’on veut, à la perpétuité de l'Etat, laquelle, ainsi, est historiquement et logiquement tont à fait indépendante de la personnification de l'Etat » (1). | À défaut de ce moyen d'expression fictif, M. Duguit fait appel à une idée rationnelle correspondant exactement, selon lui, à la réalité. N'est-ce pas un fait d’ordre très | général qu’un acte, émanant d’une volonté individuelle et 1 déterminé Par un but social, continue à produire ses effets | après la disparition de Son auteur? Un tel phénomène se | produit constamment en Droit privé, où les contrats demeurent en vigueur malgré la disparition des contractants. Pourquoi chercher une autre explication lorsqu'il s’agit. d’actes émanant de la volonté des SoUVernants? Lorsqu'un S0uvernant par un effet de Sa volonté édicte une règle

(1) Ducurr: L'Etat, t. LD OA:

obligatoire ou prend un engagement au nom de l'Etat, cette volonté individuelle produira un effet qui durera autant que le but légitime qui l’a déterminé. « Le caractère de permanence du but qui a déterminé cette volonté se retrouvera au même degré dans l’effet produit puisque l'effet produit trouve sa cause motrice uniquement dans le but qui a déterminé cette volonté. Le but est à la fois la cause et la mesure de l’effet produit » (1). De cette façon, M. Duguit explique la permanence des lois, des décisions administratives ou judiciaires, des contrats d'Etat dont l'effet subsiste malgré les changements de gouvernement qu'ils se produisent révolutionnairement ou conformément au droit de l’Etat.