CONDITIONS DE VALIDITÉ DES EMPRUNTS D'ETAT

Pour qu'il y ait lieu d'appliquer aux obligations financières contractées par un Gouvernement le principe de la continuité de l'Etat, certaines conditions doivent être remplies. ;

__ La dette doit avoir été contractée par le gouvernement régulier de l'Etat; |

— elle doit avoir été émise régulièrement ;

—— elle doit avoir été contractée pour les besoins et dans l'intérêt de l'Etat.

Si l’emprunt ne satisfait pas ces conditions, ce n’est

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pas véritablement une dette d'Etat, et il ne s'impose pas au respect du gouvernement issu de la Révolution.

a) La dette doit être contractée par le gouvernement régulier de l’Etat. Il convient en cette matière de repousser, comme nous l’avons déjà fait au cours de notre étude théorique, toute notion de légitimité ou de légalité. On doit considérer comme gouvernement régulier le pouvoir suprê: me qui existe effectivement dans les limites d’un territoire déterminé. Peu importe que ce pouvoir soit monarehique ou républicain, qu'il repose sur des conceptions légitimistes on démocratiques, que son origine soit légale on non. Ce gouvernement pourrait également ne pas avoir duré très longtemps, il suffira qu'il ait présenté certains caractères de stabilité et d’autorité. C’est ainsi que le Gouvernement provisoire russe de 1917, bien qu'il n’ait existé que pendant huit mois, fut considéré comme le gouvernement régulier de la Russie, par la population et les Etats é6tran gers, jusqu'à la Révolution d’octobre. Une conception

aussi large est indispensahle au crédit publie car, si l’on

faisait intervenir d’autres jugements en cette matière, des

contestations pourraient toujours s'élever sur la régularité

du gouvernement débiteur, dont les créanciers auraient à subir toutes les conséquences fàcheuses.

b) La Dette d'Etat doit être émise régulièrement. Il faudra pour cela qu’elle soit contractée par les services compétents du Gouvernement et d’une façon conforme à la loi. Cette question fut soulevée À propos d’un emprunt russe de 1906, émis en France et sur d’autres marchés étrangers presqu’à la veille de la réunion de la première Douma (1). Le Gouvernement tzariste s'était hâté de la contracter afin de s’assurer une certaine indépendance financière vis-à-vis de la Douma.

Les représentants du Parti constitutionnel démocrate firent à Paris une propagande dirigée contre cet emprunt,

(1) Voir Sack, op. cit. page 24.

en faisant valoir son caractère illégal, parce qu'il avait été contracté sans l’assentiment de la Douma, à la veille de sa réunion. Plus tard, lorsqu’après la dissolution de la première Doama le Gouvernement entreprit les démarches en vue d’un nouvel emprunt, Jaurès interpella à la Chambre des Députés M. Caillaux, alors Ministre des Finances, qui répondit: « Le Gouvernement ne donner l’autorisation de l'admission à la côte qu'aux emprunts qui se présenteront pourvus de toutes les garanties légales qu’on est en droit d’exiger de la part de l'Etat emprunteur ». +

e) Les dettes d'Etat doivent être contractées et les fonds qui en proviennent utilisés pour les besoins et dans l’intérêt de l'Etat. En d’autres termes il faudra pour que Ia dette s’impose aux gouvernements successifs, que les fonde qui en proviennent soient utilisés pour satisfaire un besoin publie. L’exigence de cette condition est très délicate, car elle est d’une vérification beaucoup plus difficile que les précédentes.

Tout d’abord la nature des besoins pour lesquels un emprunt a été contracté n’est, le plus souvent, déterminée que d’une manière très imprécise, et, s’il a été utilisé, par exemple, pour favoriser les habitants d’une partie du territoire où une branche particulière de l’économie nationale, peut-il être néanmoins considéré comme conclu dans l'intérêt général? La question se posera d’une façon aiguë si une classe de la société en a bénéficié au détriment des autres, et si le gouvernement révolutionnaire victorieux porte au pouvoir le parti qui représente les classes lésées. Toutes ces hypothèses poseront dans la pratique des problèmes difficiles à résoudre. Il faut décider, selon M. Sack, que les détenteurs des créan@s provenant d’un emprunt

régulier ont le droit de le considérer comme emprunt

d'Etat, engageant l'Etat; c’est au nouveau gouvernement qu'incombe la tâche de prouver que cette dette, contractée par l’ancien gouvernement, ne l’a pas été dans l’intérêt de l'Etat.

De plus, les créanciers qui subiront les conséquences du mauvais emploi des sommes prêtées, ne peuvent que rare-

ment en prévoir la destination. L'argent de l’emprunt

reste, en effet, à la libre disposition du Gouvernement, qui en usera comme bon lui semble.

La satisfaction de cette condition peut cependant avoir une conséquence importante dans le cas où les deux autres conditions de régularité ne seraient pas remplies. Supposant un emprunt conclu par un gouvernement irrégulier, ou par des organes incompétents du gouvernemert, ou d’une façon non conforme à la loi, on décide généralement que le gouvernement issu de la Révolution ne doit pas en refuser le service, s’il a été directement ou indirectement utilisé, en fait, pour les besoins et dans l'intérêt de l'Etat. Il y a là une application de la théorie très générale de l’enrichissement injuste. Il est juridiquement inadmissible que l’Etat s’enrichisse aux dépens des créanciers, sous

. prétexte que l’emprunt a été contracté d’une facon illégale

C’est en vertu de cette règle qu'après la guerre civile qui se déroula au Portugal de 1828 à 1834 et se termina par la défaite de Don Miguel, le Gouvernement de Dona Maria ne refusa pas le service de tous les emprunts contractés par Don Miguel; il reconnut, en particulier, comme dettes de l’Etat portugais deux emprunts émis en 1828 et 1831 en vue d’éteindre la dette flottante antérieure à la guerre civile (1).

$ 3. — Tuéorte pe LA DETTE ODIRUSE (2).

Cette théorie joue dans l’hypothèse où la troisième condition que nous venons de dégager a été indiscutablement méconnue, c’est-à-dire lorsque la dette n’a pas été con tractée, ni les fonds utilisés pour les besoins et dans l’intérêt de l'Etat. Cette condition de régularité, faisant défaut, la dette est dite & odieuse » pour la population de

() G. Jèze. Cours. Théorie générale du crédit public, page 303. (2) A. N. Sack, op. cit, page 157 et suivantes.

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P'Etat entier et ne peut être considérée comme grevant le territoire. I1 s’agit, par exemple, d’une dette contractée par un pouvoir despotique pour fortifier son régime et pour réprimer la population qui le combat. Les créanciers qui connaissent l'affectation odieuse de leur argent, ont commis un acte hostile à l’égard du peuple et ils doivent s'attendre à ce que la nation, une fois libérée de son régime despotique, se refuse à assumer cette dette. « Dans ce cas, dit M. Jèze, les prêteurs ont en pleine connaissance de cause couru un risque. Ils ont prêté, non pas à l'Etat, mais à un régime politique. Il ne s’agit plus d’une dette de l'Etat, mais d’une dette de régime. Le paiement par le nouveau gouvernement de la dette de guerre civile con tractée par le gouvernement abattu est, pour le nouveau gouvernement, une question d'opportunité politique ».

Un cas de non reconnaissance de la dette odiense se présenta au Mexique. L'Empereur Maximilien essaya, soutenu par l'Armée francaise, de se maintenir au pouvoir alors que la population ne cessait de le combattre farouchement. Il contracta en 1864 un emprunt de 250 millions de francs en Angleterre et un autre l’année suivante, en France, de la même importance: tous les deux à des eonditions très onéreuses. La loi mexicaine du 18 juillet 1883 déclare ne pas reconnaître ces dettes (1)

On pourrait également ranger dans cette catégorie de dettes, les emprunts contractés par les membres du gonvernement dans un but manifestement intéressé et personnel n'ayant aucun rapport avec les intérêts de l'Etat.

Nous avons souligné précédemment avec quelles préeautions il convenait de faire jouer la troisième condition de régularité des emprunts; le danger en ce'qui concerne la théorie de la dette odieuse est de même nature. C’est pourquoi, il nous faut maintenant établir certaines règles, dont l'observation sera nécessaire pour une juste solution de cette question. Nous poserons deux conditions basées sur

() G. JÈèze, loc. cit. page, 802,

cette idée qu’on ne saurait laisser au gouvernement, né de la Révolution, le droit de décider du caractère odieux ou non de la dette — cette compétence devant être attribuée à un tribunal international.

Première condition: La preuve sera à la charge du gouvernement qui devra établir et au tribunal, reconnaître :

a) que l’emprunt a été contracté et les fonds obtenus, dépensés pour satisfaire des besoins contraires aux intérêts de la population et présentant un caractère odieux ;

b) que les créanciers étaient au courant de cette destination odieuse, au moment de leur souscription.

Deuxième condition: Ceci établi, il appartiendra aux créanciers de prouver que les emprunts ont été en fait utilisés pour le bien et dans l’intérêt de l'Etat et que la dette ne revêt, par suite, aucun caractère odieux.