LES PROGRES ET L'AVENIR DE L'ARBITRAGE

Avant de clore les travaux de la Premièi-e Comission (11 octobre 1907), M. Léon Bourgeois issa en revue les résultats obtenus et indiqua s éléments déjà acquis pour les solutions à 3nir :

C'est avec une satisfaction profonde que je îux clore nos travaux si intéressants et si ^licats à rheure môme où un vote à peu près Qanime réunit les Etats représentés à la Con- Tence. Notre tâche a été très longue et j'en deman-

dais à Tinstant la nomenclature au SecN tariat :

La l''*' Commission a tenu La 1'* Sous Commission

Le Comité A

Le Comité B

Le Comité C

La 2°"° Sous-Commission

Le Comité d'Examen des Prises

10 séances.

Cela fait un total de 63 séances^

Ceux qui trouvaient que la Conférence dura longtemps ne pourraient se douter de l'intè site d'un pareil travail. Peut-on dire maini nant que ce travail n'a pas été improductif qu'il a donné des résultats?

Je pense, pour ma part, que ces résulte sont importants et que notre Commission pe se présenter avec quelque fierté devant Conférence plénière. '

En premier lieu, nous avons constitué u (' Cour des Prises », c'est-à-dire un tribur

dont les décisions formeront le cadre de la jurisprudence universelle entre les nations maritimes. Vous savez les difficultés qu'a soulevées cette question, les doutes et les oppositions du début, les systèmes en présence qui semblaient séparés par des différences irréductibles. Grâce à la bonne volonté des auteurs des divers projets, ces difficultés on( été vaincues et l'institution nouvelle peut être considérée comme édifiée et soutenue par l'ensemble des Etats du monde. Telle est l'œuvre de la seconde Sous-Commission.

Quant à la l""* Sous-Commission, elle a poursuivi quatre grandes études : l'amélioration de la Convention de 1899, la question de l'arbitrage obligatoire, la motion américaine sur les dettes contractuelles, la constitution d'une Cour de Justice arbitrale.

En ce qui concerne la Convention de 1899, l'amélioration a porté sur le fond et non pas seulement sur la forme. La législation des Commissions d'enquête, qui ont fait leurs

preuves pour la sauvegarde de la paix, a été reprise el perfectionnée. Quant à la procédure arbi-trale, elle a été rendue plus souple, plus aisée, moins coûteuse : par suite, l'action de l'arbitrage deviendra plus fréquente.

En ce qui touche l'arbitrage obligatoire, je n'ai pas à rappeler les difficultés de nos travaux et la vivacité de nos débats, mais, comme le constate la déclaration que nous venons de voter, jamais, à aucun moment, d'autres préoccupations que celles d'ordre juridique n'ont animé les membres de cette Commission.

S'il n'a pas été possible de réunir l'unanimité sur le projet élaboré après quatre mois d'études, du moins quelques points d'accord émergent qui empêchent de croire qu'il y a eu recul. Comme l'a dit Sir Edward Fry, l'éminent doyen des jurisconsultes de la Conférence, — et peut-être du monde, — nous avons pu faire une importante « constatation de faits ».

Constatation de deux principes essentiel^ reconnus de tous, — constatation aus«i do le

difficulté qu'il y a d'amener actuellement certains Etats au projet du plus grand nombre, — constatation, enfin, que ces divergences tiennent à une question de délai plutôt que de principe, et permettent d'espérer que tous finiront dans un temps plus ou moins court par s'unir dans la même conception. Ainsi rien ne sera perdu de ce qui a été discuté, élaboré et arrêté entre nous.

Un autre résultat est le vote de la motion américaine : en l'adoptant, la Conférence élimine une des causes les plus fréquentes de conflits, celle des dettes contractuelles. Désormais, sur ce point spécial, le recours à la force sera interdit avant qu'il ait été fait appel à l'arbitrage.

J'arrive enfin au dernier chapitre de nos travaux: la Cour de justice arbitrale. Là encore, nous n'avons pas achevé notre œuvre. Il n'en est pas moins vrai que quelque chose est déjà acquis: c'est le fonctionnement de l'institution qui est parfaitement réglée. La

tl2 LES CONFERENCES DE 1899 ET DE 1907

machine est prête, il suffira de lui donner une source d'énergie.

Le labeur des hommes éminents qui ont collaboré ici a été considérable et, quant à son efficacité, on n'en pourra bien juger qu'avec le recul nécessaire. Tant que ce recul n'aura pas lieu, l'œuvre accomplie ici pourra être incomprise du plus grand nombre. Il en fut de môme de celle de 1899. On en fît peu de cas. Mais, un beau jour, quand l'incident dangereux de HuU fut aplani, on comprit quels pouvaient être l'importance et les bienfaits d'un petit texte de La Haye. 11 en sera de même pour l'œuvre decetle 1" Commission dont on pourra dire, plus lard, qu'elle a bien mérité de l'humanité. ^ J'ai terminé. ' On ne s'étonnera pas que la première Gomf mission n'ait pas résolu entièrement tous les problèmes qui lui étaient soumis. Quand un parlement est saisi d'une question, il met soujvent plusieurs sessions à l'étudier et à lifi

donner une solution : son travail est une toile de Pénélope dont il semble que personne ne connaîtra la fin. Pourquoi serait-on plus exigeant pour la Conférence de la Paix? Elle ne peut pas, en une seule de ses sessions qui ont lieu tous les sept ou huit ans, épuiser son programme — surtout quand il s'agit de problèmes plusieurs fois séculaires et auxquels, jusqu'à la fin du xix' siècle, Thumanité n'avait pu donner aucune solulion.

Ce serait se montrer trop exigeant que de réclamer chez Tentant qui grandit ici tons les organes de la maturité.

C/est sur la proposition de la Délégation française (Ij qu'a été introduite, dans la Convention de 1899,1a notion d'un « devoir » imposé aux États. Quand un conflit s'élève entre deux d'entre eux, l'ensemble des autres ne doit pas se borner à observer une neutralité indifi'érente. Ils « doivent », pour

(1) Voir le discours de M. Léon Bourgeois du 9 juin 1899. pages 87 à 94. — C'est M. d'Estournelles de Constant qui prit, dans la Délégation française, l'initiative de cette proposition.

lit) LES CONFÉRENCES DE 1899 ET DE 1907

lâcher d'éviter le recours aux armes, rappeler aux Parties en cause qu'il existe un autre moyen de videij leur querelle. C'est dans cet esprit que fut rédigé par M. d'Estournelles de Constant l'article suivant :

Les Puissances signataires considèrent comme un devoir j dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre deux ou flusieurs d'entre Elles ^ de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte.

En conséquence^ Elles déclarent que le fait de rappeler aux Parties en conflit les disf)ositions de la présente Convetition, et le conseil donné, dans Vintérêt supérieur de la paix^ de s'adresser à la Cour permanente, ne peuvent être considérés que comme actes de bons offices.

M. Léon Bourgeois intervint en sa qualité de Président du Comité d'Examen de Tarbitrage et obtint une déclaration favorable au « devoir des Puissances ». Voici ces deux interventions d'après le procès-verbal officiel :

Le Président remercie le Comité des dispositions générales qu il vient de manifester concernant les propositions de la Délégation française. Il résume ensuite la discussion. L'idée person-

LE DEVOm INÏEILNATIONAL 117

Qelle de M. d'Estoiirnelles a toute sa sympathie : elle consiste à proposer un mécanisme pour mettre d'une façon automatique les Puissances intéressées en face de l'arbitrage.

La- difficulté est de savoir si le Secrétaire Général est en mesure d'assumer la responsabilité poMViquQ qu'on lui imposerait.

Pourquoi l'a-t-on choisi? C'est qu'il représente non pas la volonté de telle ou telle Puissance, mais une volonté collective, et qu'il est vraiment qualifié pour personnifier l'union commune des Puissances dont il est le mandataire et symboliser le devoir qu'elles se sont reconnu.

Il s'agit de prouver que l'acte de La Haye aura été signé sérieusement; s'il en est ainsi, si l'on considère comme un devoir de recourir à l'arbitrage, alors le détail du mécanisme se précisera de lui-même.

L'essentiel est de bien dégager un état d'espritgénéral, de créerune atmosphère morale nouvelle et, pour cela, de bien mettre en relief

l'idée de devoir : cela fait, les moyens d'appl| cation pratique seront faciles à trouver. Mais encore une fois, ce qu'il faut surtout sauve garder, c'est l'idée que les Puissances consî dèrent comme un devoir commun de suggérf l'arbitrage.

Pour tenir compte de l'ensemble des opinions émises par chacun des membres du comité, on pourrait formuler dans ce sens la proposition qui lui est soumise et il semble que le meilleur de la pensée de M. d'Estournelles recevrait ainsi satisfaction.

(Le premier paragrai)he de la proposition de M. d'Estournelles, constatant le « devoir » des Puissances, est adopté à runanimité.)

Le PRÉsmENT, après avoir constaté Tassentiment unanime du Comité, le remercie d'avoir décidé d'inscrire dans l'acte de La Haye le mot devoir^ et il fait valoir toute la portée morale et pratique de cette décision : Désormais, les États ne se considéreront pas comme indifférents les

LE DEVOIR INTERNATIONAL llt^

ms aux autres. Dès qu'un conflit menacera de nettre aux prises deux d'entre eux, ils ne seront pas des neutres impassibles, mais des voisins solidaires qui ont le devoir de sauvegarder la paix générale.

Les Puissances Balkaniques ayant ensuite fait opposition à l'article 27 présenté à la septième séance de la Commission de l'arbitrage (18'J9)» VI. Léon Bourgeois adressa à leurs représentants l'appel suivant :

Messieurs, avant de passer au vote sur sa proposition, je demande à M. le Délégué de Serbie la permission de lui adresser un dernier appel. Je le fais tant au nom de la Délégation française qui a pris l'initiative de l'article 27 que comme Président de la Commission.

Depuis l'ouverture de notre Conférence, nous avons plus d'une fois réussi à nous unir, à dégager un sentiment unanime sur des questions où d'abord nous paraissions divisés. Ce serait un résultat considérable et dont l'im-

portance morale dépasse, à mes yeux, tout^ expression, si, sur cet article 27 qui marqua l'un des points essentiels de l'institution àê l'arbitrage, nous parvenions, là aussi, à donnej au monde le spectacle de notre unanimité. |

Si j'examine les idées qui ont dicté i M. Veljkovitch ses réserves sur l'article 27, j puis dire qu'aucune de ces idées ne peut soii: lever ici et n'a soulevé d'objection. Tous l discours que vous avez entendus, toutes leé déclarations qui ont été faites sur le sens et la portée de cet article sont d'accord pour l'éta-r blir et je tiens à confirmer expressément ce qui a été dit avec tant de force par tous les mem-^ bres du Comité d'examen.

Les conflits que vise l'article 27 sont biefli seulement ceux qui pourraient mettre la pait •en péril. C'est bien pour ceux-là seulement qu0 nous considérons comme légitime l'appel â l'arbitrage amicalemeut fait aux Parties efi litige par les Puissances signataires. |

Quant à l'inquiétude qui a été exprimée paâ

M. le Délégué de Serbie de voir une Puissance forte se servir de l'article 27 pour tenter une intervention abusive dans les affaires d'une Puissance plus faible, j'affirme simplement que si une Puissance agissait ainsi, loin d'avoir le droit d'invoquer l'article 27, elle me paraîtrait agir absolument contre son but et contre son esprit. Pour nous, si cet article 30uvait avoir une telle conséquence, non seuement nous n'en aurions pas pris l'initiative, nais, s'il avait été présenté par d'autres, nous 'aurions énergiquement combattu et nous lui •efuserions notre vote.

M. Veljkovitch a demandé quelle était l'utiité pratique de l'article 27. Je ne reviendrai )as sur la réponse qui lui a été faite. On a nontré qu'il était nécessaire de rappeler, pour 'arbitrage, les principes qui étaient inscrits lans l'article 1" de la Convention par lequel es Puissances signataires s'engagent à faire ous leurs efforts pour amener le règlement )acifique des conflits internationaux. Ces prin-

cipes, on les a appliqués en déterminant le^^ caractère de bons offices qu'ont à nos yeux lesî oiïres de médiation. 11 était nécessaire et lo-| gique d'en dire autant pour le conseil donnéf de recourir à la Cour permanente d'arbitrageri et d'alfirmer le devoir qui incombe aux Puis-} sauces de faire sous cette forme, comme sous les autres, un effort sincère pour le maintien de la paix entre les nations.

Mais il ne s'agit pas seulement de l'utilité pratique de cette disposition. Soyez sûrs, Messieurs, que ce qui nous détermine à la défendre si énergiquement, c'est qu'elle nous paraît avoir une utilité morale, dont chaque jour qui s'écoulera après la fin de nos travaujs fera mieux comprendre la grandeur.

Messieurs, certains, ignorant la puissance de l'idée, voudraient prétendre que ce que noue avons fait ici est peu de chose. Je suis ai contraire convaincu que lorsque nous seront sortis de celte Conférence, lorsque nous n'au rons plus le souci légitime de la défense de

LE DEVOIU INTERNATIONAL 123

iiilérôts spéciaux à chaque nation, dont nous devions tenir compte, nous-mêmes nous jugerons mieux l'importance de notre œuvre, et plus on s'avancora sur la route du temps, plus clairement apparaîtra cette importance. L'utilité morale des dispositions de l'article 27 est tout entière dans ce fait, qu'un devoir commun, pour le maintien de la paix entr(; les hommes, est reconnu et affirmé entre les nations. Croyez-vous que ce soit peu de chose que, dans cette Conférence, c'est-à-dire non pas dans une réunion de théoriciens et de philosophes, discutant librement et sous leur seule responsabilité personnelle, mais dans une assemblée oii sont officiellement représentés les Gouvernements de presque toutes les nations civilisées, l'existence de ce devoir international ait été proclamé et que la notion de ce devoir, désormais introduite pour toujours dans la conscience des peuples, s'impose dans l'avenir aux actes des Gouvernements et des nations?

Que nos collègues qui ont fait opposition à cet article me permettent de le leur dire. J crains qu'ils n'aient point les yeux tournés^ vers le but qui vraiment doit être le leur. l\% ont semblé préoccupés des intérêts opposés des| grandes et des petites Puissances dans cettej question de l'arbitrage. Je répéterai après le: comte Nigra : il n'y a ici ni grandes ni petitesl Puissances; toutes sont égales devant l'œuvrel à accomplir. Mais -si l'œuvre devait être plus| utile à quelques-unes, n'est-ce pas aux plus| faibles qu'elle profiterait certainement? Hier^i au Comité d'examen, je le disais à nos collè-J gués opposants : toutes les fois qu'un Tribunal^ a été institué dans le monde et qu'une décision} réfléchie et impartiale a pu ainsi s'élever au4 dessus de la lutte des intérêts et des passions,^ n'est-ce pas une garantie de plus qui a été ainsi] donnée aux faibles contre les abus de la force ?|

Messieurs, entre les nations il en sera de] même qu'entre les hommes. Les institutions^ internationales comme celle-ci seront la ga^

LE DEVOIR INTEKNATIONAL 125

rantie des faibles contre les forts. Dans les conflits de la force, quand il s'agit de mettre en ligne les soldats de chair et d'acier, il y a des grands et des petits, des faibles et des forts. Quand dans les deux plateaux de la balance il s'agit de jeter des épées, Tune peut être plus lourde et l'autre plus légère. Mais lorsqu'il s'agit d'y jeter des idées et des droits, l'inégalité cesse et les droits du plus petit et du plus faible pèsent dans la balance d'un poids égal aux droits des plus grands.

C'est ce sentiment qui nous a dicté notre œuvre et c'est aux faibles surtout que nous avons pensé en la poursuivant. Puissent-ils comprendre notre pensée et répondre à notre espérance en s'associant aux efforts tentés pour régler de plus en plus par le droit Tavenir de l'Humanité.

A la suite de cette intervention, les Puissances balkaniques cessèrent leur opposition etrarticle«27 fut adopté.

En 1907, deux amendements des Délégations dn Chili et du Pérou proposaient un changement au texte de l'article 27 dans le but de rendre d'une application plus courante Texercice du « devoir international » proclamé en 1899.

Il s'agissait d'autoriser le Bureau de La Haye â recevoir de l'une des Puissances en conflit une <c note » déclarant qu'elle était disposée à se soumettre à l'arbitrage ; le Bureau devait ensuite faire part de cette communication à la Puissance adverse.

Celte proposition, qui complétait dans un sens pratique le principe du devoir international, fut défendue par la Délégation française en 1907 el adoptée, malgré une assez vive opposition. Elle fut formulée dans les deux derniers alinéas deTar-

licle suivant qui reproduisit dans sa première parlie les termes de l'ancien article 27 et devint l'article 48 :

Les Puissances contractantes considèrent conihie un devoir, dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre deux ou plusieurs d'entre Elles, de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur pst ouverte. ■

En conséquence, Elles déclarent que le fait de rappeler aux Parties en conflit les dispositions de la présente Convention, et le conseil donné, dans ^intérêt supérieur de la paix, de s'adresser à la Cour permanenie., ne peuvent être considérés que comme actes de bons offices.

En cas de conflit entre deux Puissances, l'une d' Elles pourra toujours adresser au Bureau international une note contenant sa déclaration quElle serait disposée à soumettre le différend à un arbitrage.

Le Bureau devra porter aussitôt la déclaration à la connaissance de Vautre Puissance.