II. — ERREURS DANS l'oRGANISATION DU SYSTÈME REPRÉSENTATIF

Sommaire. ~ I. La loi électorale doit être simple, large et exacte, donner progressivement les droits politiques.

II. Tandis qu'en Angleterre le suffrage a été étendu avec prudence, le suffrage universel a été brusquement donné à la France.

III. Simplicité excessive de la loi électorale française; elle a adopté les cadres administratifs qui ne signifient rien au point de vue de la représentation.

IV. Elle assure la représentation d*un seul élément, le nombre.

V. Nécessité de réformer la loi électorale. Exemple des pays étrangers.

Les peuples n'ont pas reçu les bons principes, réducation nécessaire à la pratique du principe représentatif. Le principe h. son tour n'a pas reçu une organisation satisfaisante.

Le point capital dans l'organisation du système représentatif est la loi électorale.

La loi électorale d'une démocratie représentative doit être très facile et demander au citoyen des conditions peu nombreuses, aisées à remplir. Le

citoyen a une tâche simple : exprimer sa confiance envers les hommes qu'il choisit pour représentants. Beaucoup de personnes sont évidemment capables de cette tâche et doivent être admises à jouir des droits politiques. La généreuse diffusion du droit de vote associe, intéresse à la vie nationale une partie plus considérable de la nation, attise le dovouement de chacun à la chose publique, facilite le gouvernement, augmente refficacité de la loi. Les seules exclusions légitimes atteignent les personnes que leur faiblesse intellectuelle ou leur immoralité rendent incapables ou indignes de prendre part aux élections.

La loi électorale d'une démocratie représentative doit être simple. Les complications mêmes conformes k la raison et à Téquité empêchent un régime de fonctionner, et aucun avantage ne compense cet inconvénient essentiel. Primo viverc, la maxime est vraie surtout des organisations politiques ; leurs qualités théoriques ne prévaudront jamais sur la nécessité primordiale de leur fonctionnement. Les complications ont un autre défaut : elles rebutent, elles découragent le citoyen, et il finit par se désintéresser de ses droits trop difficiles à exercer. Résultat déplorable en soi, et tout à fait contraire à l'esprit des institutions démocratiques quirlierchcnt à faire naître chez le plus

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grand nombre possible de personnes l'intérêt, le souci pour les affaires publiques. La loi démocratique ne se piquera pas d'une exactitude minutieuse et sacrifiera dans une certaine mesure la vérité à la simplicité.

Dans une certaine mesure seulement. La représentation doit ressembler à la nation représentée et, sous prétexte de simplicité, il ne faut pas créer un Parlement dans lequel le pays ne se reconnaît pas. Un système représentatif qui ne fonctionne pas à cause des complications, une représentation infidèle, entre ces deux écueils, entre ces deux défauts extrêmes, la loi électorale doit prendre une position moyenne. Elle évite avec le même soin les complications et la simplicité excessives; si le citoyen n*accepte pas des droits dont rexercice est trop ardu, il est pourtant capable d'opérations plus complexes que le dépôt dans Turne d'un bulletin uniforme; et dans une démocratie bien réglée, son éducation plus avancée permet de lui demander davantage.

Pour obtenir une représentation qui ne soit pas trop infidèle, il faut se souvenir qu'une nation démocratique forme un ensemble très complexe : les individus y sont distingués par des différences de capacité et d'intérùt qui ne sauraient être toutes réfléchies dans la loi, mais que la loi

ne saurait à son tour méconnaître entièrement sous peine de donner à la nation un Parlement qui ne la représente pas.

La loi ira pas à pas, comme la démocratie ellemême, qu'elle s'efforce de traduire dans Tordre politique. Elle évitera les secousses violentes et profondes, elle se gardera de donner d'un coup les droits politiques à des foules immenses. Au contraire, en abaissant peu à peu les conditions dont dépendent les droits politiques, et d'unautre côté en facilitant les progrès intellectuels et moraux de tous les individus, elle appelle des catégories nouvelles à la vie politique par un mouvement continu et modéré. L'une après Tautre, et non pas toutes à la fois, les diverses classes de la population reçoivent les droits politiques. Ainsi la loi suit l'évolution sociale sans l'entraver, sans la devancer, sans la brusquer, et les générations successives accèdent pacifiquement aux droits politiques.

La loi s'efforce d'être sincère et juste. Elle assure de façon complète le triomphe nécessaire de la majorité, mais elle est opposée à la tyrannie de la majorité. Comme souvent la majorité l'emporte de peu sur la minorité, comme parfois elle n'est qu'une majorité relative et lutte contre plusieurs partis qui, réunis, la vaincraient, il est juste que sa victoire laisse une part de représentation à ses ad-

versaires, et que la moitié plus un n'écrase pas, n'exclue pas la moitié moins un.

Toutes ces conditions, toutes ces précautions sont nécessaires pour assurer la sincérité du régime représentatif, pour que le pays ait conlîancc et se reconnaisse dans son Parlement. Si elles sont observées, le régime parlementaire est assuré de fonctionner; au moins les obstacles ne viennent pas de la loi électorale.

Les démocraties ont-elles montré cette sagesse? Assurément non, et la France en particulier a procédé de façon autre, fort malheureuse.

En Angleterre, Torganisation électorale a été radicalement modifiée dans le courant du xix" siècle. Elle a été d'abord simplifiée, débarrassée en grande partie des restes encore visibles de la féodalité. L'extraordinaire enchevêtrement de bourgs et d<» comtés qui ne correspondait plus à T Angleterre moderne, a été débrouillé et ramené à des règles plus faciles et plus exactes. Le nombre des électeurs a été accru dans des proportions considérables. Il est difficile de se rendre un compte précis du chiffre auquel s'élevait le total des électeurs avant la réforme de 1832; mais on peut affirmer

que, actuellement, les électeurs sont dix fois plus nombreux. La proportion avec le chiffre de la population n'est pas très différente en Angleterre et en France. Eh bien! ces changements considérables se sont accomplis sans trouble, suivant une progression bien ménagée, en trois fois, par les lois de 1832, 1867, 1884-1885. Seule la loi de 1832 a rencontré des difficultés ; encore la résistance venaitelle uniquement de la Chambre Haute, et elle a été assez facilement vaincue. Chacune de ces lois a adouci dans une certaine mesure les exigences anciennes et accordé le suffrage à des catégories définies, de plus en plus nombreuses. Aucune n'a, par une formule générale et insondable, investi d'un seul coup des millions d'hommes, n'a substitua à une poignée de citoyens, une immense foule d'électeurs. Elles gardaient avec leurs devancières et avec l'ensemble des institutions un lien visible; elles étaient une suite, un développement ; elles n'étaient pas une révolution. Elles ne devançaient pas la tendance démocratique qui, manifestée d'abord dans la vie sociale, se transposait par elles dans la vie politique.

Grâce à cette prudence, et malgré les immenses progrès accomplis en Angleterre par la démocratie, le régime parlementaire n'y a jamais été mis en péril ni même en queslion; il s est maintenu sans

effort, sans discussion ; il s y est même épanoui et complété. C'est après 1832 qu'il s'est achevé et a pris ses traits définitifs. Il a constamment trouvé pour base une organisation représentative satisfaisante, en accord perpétuel avec l'état social. Le temps et les moyens d'une adaptation progressive a la démocratie ne lui ont pas manqué.

La France a procédé autrement, avec moins de sagesse pratique et elle s'en trouve moins bien. C est une révolution qui, au lieu des pouvoirs publics récalcitrants, s'est chargée d'élargir une assielte électorale décidément insuffisante et de démocratiser le droit de vote pour le mettre en harmonie avec une société nouvelle. L'opération a été révolutionnaire; comme il était à prévoir elle a été brutale, aveugle, excessive. En quelques jours, en quelques heures, la France a passé d'un régime censitaire assez rigoureux au suffrage universel, de deux cent mille électeurs à dix millions. Au lieu d ajouter aux listes existantes des catégories définies dont le contenu pût être apprécié, l'abolition de toute condition de cens ou de capacité et l'admission de l'âge de la majorité civile pour la majorité politique admirent à voter une foule très nombreuse et tout à fait inconnue. On ne s'était pas demandé si les nouveaux citoyens étaient capables du rôle qui leur incombait, si la vie politique où

ils entraient d'emblée, inopinément, ne les éblouirait pas, ne les enivrerait pas, s'ils useraient avec discernement et sagesse de leur pouvoir immense et tout neuf. Un fait énorme, incalculable, imprévu, irréparable, s'est accompli le 5 mars 1848; il devait troubler longtemps notre vie politique. Le régime représentatif et parlementaire ne pouvait en un jour s*accommoder k ces conditions d'existence toutes nouvelles et indéterminées. Les innombrables masses populaires qui désormais allaient nommer les députés constituaient un formidable et colossal inconnu. Le temps manquait pour le déchiffrer, la vie politique ne s'arrêtait pas, les affaires publiques ne chômaient pas, le Parlement et le Gouvernement devaient fonctionner. Il a donc fallu dans le même temps étudier le suffrage universel et faire marcher les institutions. Pendant des années, on a vécu dans les ténèbres ; on a gouverné à tâtons. Peut-être ne sommes-nous pas encore sortis de cette condition étrange.

La crise, dont la gravité est certaine, n'est pas éternelle. L'Etat a entrepris avec ardeur l'œuvre d'éducation populaire qui en saine logique eût précédé et légitimé le suffrage universel; œuvre très difficile sans doute, parce qu'elle est accomplie sous l'impulsion ignorante du suffrage universel lui-même; œuvre qui s'accomplit cependant et dont

les premiers progrès rendent de plus en plus certain le succès final.

Les expériences de toutes sortes qui remplissent le dernier demi-siècle n'ont pas été perdues; on o^^p espérer que le peuple français ne ferait pas ou nr ferait plus certaines folies ; il s'est instruit à st^s dépens, ce qui est la meilleure manière. Le temps enfin ne manque pas d'exercer son action Imliituelle. La secousse imprimée à la société française en 1848 perd de son intensité à mesure que les années passent; l'équilibre si violemment rompu tend à se rétablir. Il y a cinquante ans, la loi élef * lorale était en avance sur l'état social; elle s'en e^l rapprochée avec le temps et a d'ailleurs aidé au développement de la démocratie dans la société.

Malheureusement tout n'est pas là. Notre loi électorale est d'une simplicité excessive, qui empêche la représentation d'être vraie, qui explique en partie le désaccord fréquent qui éclate entre les actes des Chambres et les vœux du pays.

La loi électorale a adopté les cadres de radniinistration intérieure et en a fait les cadres de l'organisation politique et représentative. Ces cadres,

tracés par T Assemblée constituante, mais réorganisés et vivifiés par le Consulat, sont déjà surannés au point de vue administratif; ils sont tout à fait insignifiants au point de vue représentatif. Par quelle aberration, les divisions du territoire, imaginées pour aider l'action administrative, sont-elles demeurées les collèges électoraux de la France contemporaine? Que signifie l'arrondissement, l'unité représentative, pour la connaissance de 4'opinion nationale? Qu'est-ce que l'arrondissement, qui n'est presque rien en administration, signifie au point de vue social et national? Le député élu dans cette subdivision du territoire peut-il prétendre qu'il représente la France ou quoi que ce soil au monde?

Il y a pis encore : d'ordinaire pour arriver au scrutin uninominal, l'arrondissement est découpé en circonscriptions; et celles-ci ne sont littéralement rien, à quelque point de vue que ce soit, rien qu'une artificielle juxtaposition de communes, de territoires et d'électeurs*.

1. On ne peut épuiser ici toutes les critiques nécessitées par notre géographie électorale. On prie le lecteur de songer aux bizarreries injustifiables d'une loi qui donne un député ici à cent mille habitants, là à quelques milliers ; qui fait élire tel député par plus de vingt mille électeurs, tel autre par deux mille ; qui produit un Parlement dont l'ensemble n'a pas obtenu la majorité absolue des électeurs, et dont la majorité représente souvent un nombre de citoyens moindre que le nombre des citoyens qui ont élu les membres de la minorité.

POUR LE RÉGIME PARLEMENTAIRE tïîî

La substitution du département à Tarrondissoment et, par suite, du scrutin de liste au scrutin uninominal atténuerait en quelque mesure Tinconvénient. Le département, demeuré la principale subdivision pour l'administration de l'État, çsl aussi devenu jusqu'à un certain point, un élémirit social. Il a comme pris conscience de lui-mètiie ; des intérêts appréciables se sont groupés en lui U a presque supplanté les anciennes provinces; [lur exemple dans les grandes villes, des associations amicales ou charitables réunissent les habiUmlâ originaires de certains départements et attestent la communauté matérielle, intellectuelle et morale établie entre les individus qui en relèvent- Lu représentation par département, sans être un idéa I , et bien que le tracé des frontières départementalûs ne soit pas irréprochable, serait moins artificif?llts moins abracadabrante.

Elle implique cependant le scrutin de liste, qui a bien ses inconvénients. Pour s'en tenir à cpux qui louchent à la sincérité de la représentation, voici qui est assez grave. Entre les catégories nettement opposées qui apparaissent dans toute société, la plus frappante différence sépare les populations urbaines et les populations rurales. Lb scrutin de liste assure un avantage excessif, selon les départements, à l'une ou l'autre catégorie:

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lo plus souvent, il noie les citadins sous les flots pressés des ruraux. Le scrutin uninominal seul garantit que les campagnes ne seront pas asservies aux grandes villes, et que les villes ne seront pas submergées sous les votes ruraux. Il fait mieux : dans une grande ville, il permet d'organiser comme une représentation proportionnelle et qualitative, d'assurer un siège ou deux aux éléments que les masses ouvrières excluraient sans miséricorde. Minces et insuffisants résultats, précieux tout de même, et dont le sacrifice augmenterait les défauts de la loi électorale.

Le pire et Tessentiel, c*est que la loi électorale a voulu, de propos délibéré, assurer la représentation d'un seul élément social, le nombre ^

Par scrupule de simplicité, elle s'est bornée à compter les citoyens comme d'identiques répétitions d'un mAme type, et h les grouper en circonscriptions dont chacune, quels que soient les autres éléments, nomme un député. Elle mécon-

\ . Le scrutin d'arrondissement tient un certain compte du territoire : tous les arrondissements dont la population ne dépasse pas 100.000 habitants sont égaux et ont chacun un député. Mais ceci a d'autres inconvénients.

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naît ainsi les vérités les plus matérielles, les faits les plus évidents. Elle nie le caractère organique de la nation, les rôles différents et inégaux que jouent les individus, les groupes, les catégories; elle ramène h une commune mesure, purement arithmétique, des quantités dont la nature intrinsèque diffère. Elle traite le peuple comme un tas de sable, aux grains égaux et semblables, sur lequel il s'agit, par le procédé de Télection, de prélever une poignée, h titre d'échantillon représentatif.

Erreur capitale. La nation n'est pas cette matière désagrégée et inerte; c est une matière vivante. Elle forme un ensemble harmonique, dont les éléments sont variés, combinés, concertés. Entre ces éléments, le nombre n*est qu'un facteur d'ordre secondaire ; et Tintelligence, la science, la moralité, la richesse, l'activité économique ont, pour l'appréciation de la vie sociale, une autre importance.

Pour se rendre compte des éléments qui constituent une nation, qui composent sa vie intérieure et extérieure, qui à ce titre méritent une représentation, le dénombrement des habitants parqués dans une division administrative du territoire est un procédé enfantin, pour ne pas dire ridicule. En tout cas, il ne peut donner qu'un Parlement imparfait; un Parlement qui représente

le nombre seul, dans lequel il n'y a donc pas à chercher une représentation vraie, et qui ne peut manquer de se trouver en désaccord avec la nation. Est-ce tracer le portrait d un homme que de donner la hauteur de sa taille? Est-ce assurer une représentation sincère que de donner au nombre seul le moyen d'être représenté et di'exclure tout le reste, tout ce qui caractérise la nation et ses diverses parties?

Dans Torganisation légale du régime représentatif, la réforme essentielle est donc la réforme de la loi électorale, de manière qu'elle réalise dans le Parlement une exacte représentation du pays.

Sans doute, la réforme accomplie dans ce but compliquera dans une certaine mesure le système par trop simple auquel nous sommes accoutumés, et il faut veiller à ce qu'elle ne tombe pas dans un autre excès. Pourtant les citoyens d'une démocratie civilisée sont, j'ose le croire, capables de comprendre et de pratiquer un régime moins élémentaire. Et d'ailleurs la réforme est une nécessité vitale : le régime représentatif est une abominable duperie, s'il n'est pas sincère; ses jours sont comptés, s'il ne se réforme pas dans ce sens.

POUR LE RÉGIMC PARLEMENTAIRE "lOf

S'il se réforme, le régime parlementnin* n'en demande pas davantage pour vivre et prfisprrTi\ Devenu Timage fidèle du pays, le Parlement appuie les ministres qui répondent aux vœux nntioTiaiix, et un accord absolu unit la nation, le Gtniverncment, les Chambres.

Les lois électorales des pays étrangers écltîippont en partie à ces critiques. Aucune d'elles ne peul ôtre comparée pour la portée soudaine et ininn^nse à notre décret du 5 mars 1848. Le suffrag^e univt^rsel direct, dont le succès final en tous pays, nr ]>oliI guère ôtre mis en doute, n'a pas encore r\*^' Hulnii^ partout. Dans les constitutions qui l'ont at rr^j^ir, il s'est introduit avec une lenteur relative, r n [ilusieurs étapes. Il n'a triomphé ni sans pn''raMtiofis, ni sans correctifs, et nulle part, il n'a roniphirn nu régime aussi étroitement censitaire que luAvv rvgime de 1830. En Autriche, il s'est juxtap<isi^ h ih^s catégories électorales et nomme une fraclinn s^milement du Parlement, les membres des auîn^s cmI+^gories votant d'ailleurs dans la curie du siHfrai^i* universel. En Prusse, il est tempéré par in sutïVtiiJîr indirect et par le classement des électeurs i«ii trois séries selon le chiffre d'impôts payés, chiKuii» svr\<^ nommant un nombre égal d'électeurs. La inn^litution allemande le proclame, mais avec ri^si^imit*

d'une majorité de vingt-cinq ans, et Torganisalion différente du suffrage dans les États exerce une influence modératrice sur le suffrage universel de l'Empire. En Belgique, il est combiné avec la représentation proportionnelle et le vote plural.

Presque partout, les portes de la vie politique se sont, devant la démocratie, ouvertes peu à peu, avec des formes prudentes; elles n'ont pas été enfoncées. Une cause importante des troubles qui agitent la France manque dans les pays étrangers.

11 reste pourtant que presque partout Torganisation politique est calquée sur l'organisation administrative, et je ne vois guère que les pays Scandinaves qui aient échappé à cette erreur. Le vice n'est pas très grave quand l'organisation administrative a des origines très vieilles et a fini par faire corps avec l'organisation sociale. Il est très dangereux, quand l'organisation administrative est récente et d'origine révolutionnaire.

Il reste surtout que les lois étrangères sont comme la loi française beaucoup trop simples et méconnaissent la complexité de l'organisation sociale. La plupart attachent au nombre une importance excessive; quelques-unes y ajoutent Télément richesse. Celles qui sont plus savantes, ainsi celle de l^Autriche, conservent avec trop de piété les restes d'une organisation féodale qui tombe en

ruines et ignorent les véritables conditions de la démocratie moderne. Seule, la Belgique a récemment posé le problème politique dans toute son ampleur et lui a donné une solution honorable.