IV. Effets de la centralisation

La loi électorale a des vices très apparents, très connus. Elle est loin d'être la seule qui mérite des critiques. A dire vrai, Tensemble de notre législation est très peu favorable, est hostile au régime représentatif et parlementaire et à la démocratie.

Le fait n*a rien qui doive surprendre. Un grand nombre de nos lois datent de Tépoque consulaire ou impériale et se rattachent aux ordonnances ou aux coutumes de l'ancien régime ; elles étaient faites pour une société où la démocratie n'avait pas encore pénétré et oîi le principe représentatif était presque effacé. Elles n'ont suivi que de très

loin le mouvement relativement rapide qui a entraîné les institutions politiques vers une représentation de plus en plus large et finalement vers la démocratie.

A coup sûr, elles retardent, malgré quelques réformes; et les lois administratives en partieu1i<>r, qui sont avec les lois politiques dans des rapports d'influence réciproque, sont, tout en accueillanl une certaine décentralisation, demeurées tout imprégnées de Tesprit napoléonien, qui ne saurai! être présenté comme un type d esprit libéral et tlrmocratique. En définitive, la France contemporaine présente un spectacle paradoxal : une démocratie représentative et parlementaire selon ses lois politiques, un empire centralisé et hiérarchisé seloti toutes ses autres lois. Nouvelle et profonde cause du malaise que ressent notre pays.

L'ordre d'idées auquel je touche est si vaste et si complexe qu'il ne peut être question de Tépiiiser en quelques pages. Un ou deux exemples suffironl sans doute pour faire comprendre la contradiction fondamentale.

On sait que l'existence de partis nets et hùmugènes est une condition indispensable au fonctioit-

nement harmonieux et paisible des institutions représentatives et parlementaires. A ce point de vue très important, la loi française fut très mauvaise. Les articles 291 et 292 du Code pénal — et combien suggestive est la circonstance que les textes fondamentaux relatifs à la liberté d'association fussent contenus dans le Code pénal ! — ont, jusqu'à leur abrogation récente, créé d'invincibles difficultés de vivre au régime représentatif, au régime parlementaire, et en revanche, ils les ont dotés d'institutions néfastes. Ils viennent d'être effacés par la loi du 1" juillet 1901, dontJa portée réelle n'est peut-être pas aussi étendue que ses auteurs l'affirment, qui en tout cas est à peine entrée en application. Son action, en la supposant tout à fait bonne, aura k lutter contre un siècle d'habitudes mentales et pratiques formées sous l'empire du Code pénal; il lui faudra beaucoup de temps pour guérir les maux produits par la loi précédente.

Celle-ci a empêché les partis de se former en France, et elle provoquait les sociétés secrètes, les comités électoraux, les groupes parlementaires; deux fois hostile ainsi aux institutions libérales, représentatives, parlementaires.

Les Anglo-Saxons disent et écrivent volontiers que les Français sont incapables de former d'os partis. Beaucoup de faits semblent leur donner raison.

et rhistoire de la Troisième République française parait disposée à souhait pour leur thèse. Les éhctions législatives, les crises ministérielles leur fournissent des arguments très forts. Aucune périoih* de notre vie politique n*a été, plus que ces treoU* dernières années, féconde en chutes des cabinets.

Le nombre même des crises avertit qu'elles n'*vêlent l'absence des partis au lieu de signifier leur vitalité et Tardeur de leurs luttes. Quand un ministère tombe après six mois d'existence, ce n'est pas que le parti qu'il représente ait perdu la myjfïrité dans le Parlement et dans le pays. Le cas n*est pas impossible, mais il ne peut être qu'accidentil, très rare; et lorsqu'un pays use une quarantaine de ministères en trente ans, il n'est pas croyable que sa majorité ait oscillé aussi souvent.

Au besoin, l'examen des causes et des solutions de ces crises achèverait de former la conviction buv ce point. Les causes en sont d'ordinaire très futiles, empruntées à quelque menu incident dont les parlementaires seuls se préoccupaient et qui laissait le pays indifférent. Les solutions sont singulières : les membres du cabinet tombé entrent souvent dans 1*^ cabinet nouveau, et personne ne paraît soupçonnt^r la contradiction impliquée dans ce fait, qui est utu» des preuves les plus frappantes que la vie politiqm^

française fonctionne loin de toute influence des partis.

Les élections sont également instructives. Elles se font circonscription par circonscription ; aucune impulsion générale ne guide ni les candidats, ni les citoyens ; les programmes se contentent pour les questions générales de banalités imprécises, et ne sont nets que pour les questions locales; ils ne se distinguent pas des programmes suscités par le renouvellement des conseils municipaux i.

On ne peut même pas se lier aux étiquettes dont s'affublent les candidats, qui sont cependant si diverses, si chaudes de ton, et au fond si peu expressives. Leur sens n'est pas le môme dans toutes les régions, et elles ne correspondent pas partout à un programme uniforme. Au Midi, il faut des titres sonores, d'allure socialiste, comme il faut des affiches sang de bœuf, tirant rœil.

Les électeurs, troupeau incohérent, auraient tort de chercher une direction, de demander des conseils à une organisation nationale et permanente, qui aient étudié les questions générales et proposeraient des

1. On pourrait nommer un publiciste parisien très connu qui, appelé en province pour être candidat, s'en retournait disant : * Je croyais venir p;>ur une élection législative; il s'agissait d'élections municipales. » Le mot est vrai de très nombreuses circonscriptions. En revanctie, les élections locales sont influencées par la politique pure. Ce mélange nuit et aux affaires nationales et aux affaires locales.

solutions motivées. Ces organisations, les parllî^^ n'existent pas. Faute d'une impulsion générale ci^wpérieure, chacun des dix millions d'électeurs vok' de son côté, sans lever les yeux plus haut que le clocher de son village, sans s'inquiéter de ce qui se pasî^e autour de lui et dans l'ensemble du pays, sans se soucier d'autres intérêts que ceux qui Tavoisint^Ht immédiatement. Dans ces conditions, les citoyens nomment d'excellents députés de sous-préfectures, je veux dire des députés qui connaissent à merveille les appétits de leurs électeurs, ou, si l'on piifère, les besoins de leurs circonscriptions, et qui i.i* connaissent que cela. Ils avaient à nommer lr>. représentants de la France, qui ainsi ne seront j a* nommés; et les affaires du pays, qui ne pcauiit pas ne pas être faites, seront décidées par ces di pûtes de sous-préfectures. Comment seronl-ullis réglées? selon les intérêts des sous-préfectures, naturellement, et non selon les intérêts de lit nation.

Pour changer cela, le pays aurait besoin de diMJX ou trois grandes associations politiques, qui >r chargeraient d'une tâche supérieure aux capatjlis des électeurs les plus nombreux, d'examiner à finnl les questions d'intérêt général et d'en proposer lis solutions, qui, avec ses solutions, composeraient h^ programme d'un parti, qui chercheraient et ivau-

veraient des hommes de talent pour la défense de ce programme, qui enfin présenteraient ces candidats au peuple et les soutiendraient de toutes manières. Le pays aurait besoin de partis organisés.

11 ne les a pas. Pourquoi ? On dit : parce que les Français répugnent h la discipline et à Tassociation. N'est-ce pas plutôt parce que, pendant cent ans de régime représentatif, les associations comptant plus de vingt personnes ont eu besoin pour subsister légalement d*une autorisation administrative, et que, faute d'autorisation, l'association était toujours menacée de dissolution, les fondateurs exposés à des peines correctionnelles? Allez donc organiser un parti sous un pareil régime ! Imagine-t-on des citoyens assez candides pour demander à un gouvernement l'autorisation de grouper plus de vingt personnes en vue de le combattre, un gouvernement assez naïf pour donner des armes à ses adversaires? Et que peut se promettre, en fait d'action politique, un groupe de vingt personnes au plus?

Il est vrai, les articles 291 et 292 n'élaient pas appliquées avec une rigueur absolue ; l'administration et la justice fermaient les yeux quelquefois. Ils subsistaient néanmoins, menace permanente contre les associations qui se formaient, menace mise à effet dès que l'association portait ombrage au pou-

voir du moment, et cela était bientôt. Ils glaçaiciil toutes les initiatives : les citoyens respectent les lois à l'ordinaire ; les hommes ne s'attachent qu'aux œuvres susceptibles de durée. Du reste, ils étaient appliqués de temps en temps, le gouvernement se gardait de laisser rouiller une arme prompte, précise, sûre.

En face d'une pareille législation, les associations politiques qui veulent avoir la vie longue se cachent, s'efforcent de rester ignorées, se résignent à n'*5tre que des sociétés secrètes. Une société secrète nVst pas un parti et n'en tient pas lieu. Elle emploir* d'autres moyens, elle accepte d'autres chefs. Me subit d'autres influences; sauf exception, elle est une forme corrompue et révolutionnaire de l'association, quand le parti en est la forme franche, correcte, libérale. Les sociétés secrètes ont toujours vu une influence sur notre vie politique, une inllui?En't* rarement heureuse et louable. Telle quelle, ollr prouve que des partis auraient pu se former il ans la nation, sans les entraves légales; les manîft^^tations troubles et incorrectes de l'esprit d'association prouvent que cet esprit n'est pas inconnu i^luïs Français.

Que le caractère national ne répugne pas rail îi salement à la discipline et à l'action collective', la preuve en est donnée à chaque élection. A Tordj-

naire, les électeurs ne savent trop que penser des programmes et des candidats qui s'offrent à eux. Ici intervient le comité électoral. Quelques hommes, non les plus connus ni les plus méritants, ont la hardiesse de se réunir, de se concerter, de se donner un titre, une organisation. Ceci fait, ils prétendent soutenir un candidat, et ils le soutiennent en effet. Et ce fait curieux se produit que les électeurs qui, pour la plupart, ignorent au môme degré le comité et le candidat, votent pour celui-ci sur la recommandation de celui-là. Voilà ce peuple capable d'accepter une influence, une discipline, une impulsion, une direction! Que ne ferait-il pas si, au lieu d'ôtre patronnés par d'obscurs comités, le programme et le candidat lui étaient préposés par de véritables partis, ayant une organisation centrale et des organisations locales, par des hommes jouîssantde la notoriété que donnent le talent, le caractère, les services rendus au pays.

Vaille que vaille, les députés sont nommés. Suivons-les au Parlement, et regardons faire en particulier les nouveaux venus, ceux qui sont élus pour la première fois.

Comme dans la nation, comme dans chaque ciiconscription, les partis n existent pas, ne peuvent pas exister dans le Parlement. Chaque député a éU] élu séparément; il arrive de son village, de sun chef-lieu d'arrondissement, porteur d'un programnn* municipal. Pas de drapeau qui le sollicite ou qui lui soit familier, pas dechef pour raccueillir,lera)lu'r, le diriger. Entre tous ces inconnus, aucun lien tout formé, aucun principe de classement.

Pourtant le besoin d'association et de discipline est si fort que, ne pouvant se satisfaire dans de véritables partis, il essaie de s'en donner rilhisinn avec les groupes parlementaires. Alors les étiqueltos adoptées pour s'offrir aux électeurs ne sont pas smîis influence, et par exemple les radicaux-socialistt^s du Midi vont rejoindre les radicaux-socialistes du Nord. Mais comme elles ne signifient pas des programmes identiques, elles ne peuvent fonder un accord précis et durable.

Le groupe est beaucoup moins jaloux que le pariî, même quand, comme le parti, il s'est formé sous uu vocable politique : il permet que ses membres soii^nl en mOme temps inscrits à d'autres groupes et n'a pîis le souci d'obtenir l'étroite fidélité de ses adin?rents. Beaucoup de groupes n'ont pas de tendance politique; tels*est agrégé autour d*une personnalili? sympathique, tel autre rassemble les représentants

des localités ayant des intérêts analogues, ainsi les députés des grands ports. Souvent le groupe ne signifie h peu près rien que le désir de n'être plus dans la Chambre un isolé, un sauvage. L'entente entre ses membres est limitée à un petit nombre de questions particulières; elle est oubliée ou inefficace dès que d'autres questions se posent; elle fait place à la guerre lorsque les localités intéressées viennent à se disputer une même faveur administrative.

Dans chaque groupe, parce que son personnel n'est ni fixe, ni exclusif, parce que son programme est nul ou à peu près, la discipline est très faible. Pas de chef avéré ; à peine un bureau, soumis à de fréquents renouvellements, dont les membres changent, qui offre plus de docilité que de direction et qui est surtout l'agent chargé par le groupe de notifier ses volontés aux ministres. Les questions législatives ou politiques n'ont pas été étudiées à l'avance; le groupe craint d'engager ses décisions; il se réserve de statuer jour par jour, et subordonne toutes les questions à la question ministérielle. On a vu des groupes arrêter leur attitude, la changer même, au cours du débat, au moment du vote, pour le seul motif que tel autre groupe, favorable ou hostile au ministère, venait d'adopter telle ou telle opinion. D'ailleurs les résolutions,

mûries ou improvisées, ne sont pas tenues pour strictement obligatoires; le groupe ne garde pas rigueur à ses adhérents pour quelques actes d'indiscipline.

Si les partis existaient dans le pays, ils existeraient aussi dans le Parlement, et les choses seraient autres. Le député, fût-il novice, trouverait dès son arrivée les chefs du parti pour le renseigner, Tencadrer, lui donner la consigne, le contraindre au besoin à voter selon les indications données.

Une discipline rigoureuse, très vite et très sûrement sanctionnée, oblige à Tobcissance tous les membres du parti : celui qui la répudie est exclu; aux élections suivantes, abandonné par ses soutiens, repoussé par les électeurs du parti, il cédera la place à un représentant plus fidèle à ses devoirs. Les grandes questions étudiées dès longtemps ont pour chaque parti leurs solutions toutes prêtes. Les problèmes nouveaux sont examinés à loisir. On ne verra pas un parti se décider subitement en cours de séance, et se laisser entraîner par le désir unique de renverser ou de sauver un ministère.

Le nombre des groupes est trop grand et la cohésion dans chacun d'eux est trop faible pour qu'on trouve en eux les éléments d'une majorité et d'une

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minorité réelles et durables. C^est en eux cependant qu'il faut, dans un régime parlementaire, choisir les ministres, qui sont par définition les chefs delà majorité. Evidemment, pour y parvenir, pour constituer la majorité apparente qui doit fournir le cabinet, il est nécessaire d^associer, d'additionner, pour mieux dire, plusieurs groupes, afin d'atteindre un chiffre de voix t-iriérieur à la moitié du nombre officiel des députés. L'opération n'est pas difficile, à la condition d'offrir k chaque groupe sa part de portefeuilles : Tappât est assez gros pour séduire et la possession du pouvoir doit profiter au groupe entier.

L œuvre est décevante pourtant, et on rirait de celui qui croirait avoir ainsi constitué une majorité et un Gouvernement. A Tun et à l'autre, il manque l'essentiel, un programme à réaliser en collaboration. Où prendre ce programme? Les groupes n'en ont pas souvent; on ne prend pas pour un programme des phrases grandiloquentes, creuses et vagues; quand ils en ont, les termes en sont assez différents pour que Taccord profond et durable soit impossible. Aussi bien n'essaie-t-on pas de le formuler en articles précis.

L'entente positive sur des réformes déterminées à accomplir, sur des lois concrètes à faire, est une utopie : quel est donc le groupe, puisque le con-

cours de tous est indispensable, qui consentira à faire le sacrifice de ses idées ou de ses inteiC^U? Heureux les ministres qui peuvent, en négli^oant tout le reste, se donner une tâche définie, désirée par leur majorité d'occasion, comme la guerre an cléricalisme ou la défense républicaine ! D'ordinaire, l'accord est négatif; il est établi sur ce qui ne sera pas accompli, il est fait de renonciations lociproques, d'ajournements, chaque groupe faisan l sonner bien haut, en vue d'une compensation pï-itique, les sacrifices qu'il fait à la cause commune. Vous dites sans doute qu'un Gouvcrnemenl ne peut rester longtemps dans la négative; un jonr, il devra agir, faire quelque chose. Il est vrai, mais chaque ministère s'efforce de retarder l'échéam c : il ferme la bouche aux représentants et aux rir* conscriptions avec des faveurs administratives. cL les intérêts généraux n'ont pas de représenljiiHs pour réclamer. Le Gouvernement vivote au jour le jour, d'expédients en expédients; il est surlMul occupé à rallier sa majorité, et comme la majorih* elle-même, il compte sur le hasard, sur rins|àration du moment. Après chaque séance du Paiicment, il pousse un soupir de satisfaction : enrnre un jour écoulé! La session close; il respire à l^nse; en voilà pour trois grands mois! Par malheur, les questions sont quelquefois posées par la Inné

môme des choses, ce jour-là, le Cabinet meurt soit de la dissension de ses membres, soit de la dislocation de sa majorité.

Car la majorité artificielle et hasardeuse, dont la réunion éphémère a permis de célébrer le rite parlementaire et de constituer le Cabinet, n'est pas durable. En associant les groupes et en attribuant à chacun d'eux un lot de portefeuilles, on a Tespoir qu'ils voteront avec fidélité pour le Cabinet dont ils ont fourni les membres. Fragile espoir. Lesgroupes ne se piquent ni de fidélité, ni d'obéissance, ni de cohésion. Un jour de bataille parlementaire, ils se désagrègent, ils passent à l'ennemi, et le Cabinet s aperçoit que sa majorité est en morceaux, que les morceaux en sont décollés. Selon les usages parlementaires, le Cabinet se retire, et le manège recommence avec son successeur.

Avec des partis réguliers, il en va autrement. Le Chef de TEtat donne le pouvoir aux chefs du parti qui a en ce moment la majorité, et le Cabinet garde le pouvoir tant que son parti reste la majorité. Il le perd seulement le jour où il est avéré que le parti est devenu la minorité, et le fait est toujours dû à un changement dans l'opinion du peuple, jamais à une manœuvre parlementaire. Chaque parti monte au pouvoir porteur d'un programme dont les articles sont acceptés par ses adhérents, dont la réalisation

est garantie par la discipline qui oblige tous les membres, et ne dépend pas des fantaisies ou de la cupidité d'un groupe.

Quand on considère les maux qui corrompent un régime parlementaire oii manquent les partis réguliers, on condamne avec sévérité les institutions qui mettent obstacle à la formation des partis ; et à ce titre notre Code pénal est digne des jugements les moins indulgents. Encore était-il logique, conforme à Fesprit général des institutions napoléoniennes. Comment qualifier les régimes qui se disaient libéraux et représentatifs, et qui, pendant si longtemps, ont maintenu Tarticle 291, par une crainte puérile et honteuse de la liberté?

Au reste, la réforme de l'article 291 importe essentiellement au régime représentatif, et non pas au seul régime parlementaire : on a vu qu'il ne peut se passer de partis solidement organisés. Cette réforme est réalisée h peu près partout de façon plus ou moins complète. La France y est venue tardivement : aussi est-elle le pays qui souffre le plus de l'absence des partis.

Certes, l'abrogation de Tarticle 291 ne suffit pas pour opérer la génération spontanée dos partis; après l'avoir obtenue, nous aurons encore à attendre longtemps, à travailler beaucoup. Et d'ailleurs la perfection n'existe nulle part, pas même en

Angleterre, où, depuis plusieurs années, le parti libéral traverse une crise très grave, où peut être un reclassement des partis est en voie d'élaboration. Aucun pays n'en est plus éloigné que la France, et la cause principale en est dans Tobslacle que les lois ont opposé pendant un siècle.

L'article 291 du Code pénal peut donc être donné comme un signe important de l'hostilité que le régime représentatif en général et le régime parlementaire . on particulier trouvent dans l'ensemble delà législation française. Si l'on demandait une autre preuve, je citerais la centralisation administrative qui, venue de l'Ancien Régime et confirmée par nos grandes lois administratives, commence à peine à relâcher son étreinte.

La centralisation rassemble aux mains des ministres une énorme quantité de pouvoirs; elle fait décider par le pouvoir exécutif de l'État une foule d'aflaires d'intérêt local. Voici la conséquence : les ministres dépendent des députés et les députés dépendent des électeurs locaux, enfin, les électeurs ayant d'ordinaire plus d'affection pour

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les inlt5rôts locaux que pour les intérêts généraux, il arrive ceci : les élections législatives se font sur un programme limité aux questions locales, parce que le député est très bien placé pour obtenir les solutions; le député, désireux de conserver son siège, ne s'occupe que des intérêts locaux, persécute les ministres, marchande avec eux; les ministres absorbés par ce trafic se détournent de Tétude approfondie que réclament les affaires de rÉtat ; enfin les partis nationaux ne peuvent se former parmi des électeurs et des députés qui no pensent qu'à des intérêts municipaux.

La décentralisation laisse les intérêts locaux aux pouvoirs locaux, et attache toute l'activité du Parlement et du Gouvernement sur les affaires générales, les affaires de l'Etat. Elle coupe court aux manœuvres, au commerce mesquin que la centralisation provoque entre les ministres, les députés, les électeurs. Elle est donc indispensable au régime représentatif en général; la moralité, Tindépendance, la hauteur des vues ne sont pas nécessaires au seul régime représentatif.

En France, on cite avec complaisance la loi du 10 août 1871, la loi du 5 avril 188 i, qui ont concédé quelque autonomie au département et à la commune. Il reste encore beaucoup à faire, nos lois ont laissé à l'Etat un contrôle étendu et précis,

que radministration exerce avec rigueur, sur les actes des conseils généraux, des conseils municipaux, des maires. Les ministres ont encore le moyen, en utilisant les droits du Président de la République ou du préfet, d'annuler ou de laisser imparfaites, faute d'approbation, un grand nombre de décisions prises par les autorités locales. C'en est assez pour que ces autorités et leurs circonscriptions aient besoin du ministre et du député.