EST LA FORME LA PLUS NATURELLE

DU SYSTÈME REPRÉSENTATIF

II. — l'extension naturelle du principe représentatif AU pouvoir exécutif s'obtient par

LA responsabilité POLITIQUE DES MINISTRES DEVANT LES CHAMBRES.

1^ Cas d'ane constitution monarchique

Sommaire. — I. La conciliation entre le principe héréditaire et le principe représentatif ne peut être qu'indirecte. La fiction d'une royauté représentative est insufGsante.

H. La conciliation est réalisable si on sépare le roi, qui demeurera soumis à la règle de l'hérédité, et les ministres, qui seront soumis à l'influence du principe représentatif.

\U. Pour soumettre les ministres au principe représentatif, il suffit d'obtenir que les Chambres puissent faire d'abord renvoyer les ministres qui leur déplaisent, ensuite choisir les ministres qui leur plaisent. Ceci est le régime parlementaire.

IV. Confirmation de la théorie par l'histoire constitutionnelle de l'Angleterre.

V. Objection : le régime parlementaire est purement anglais. Réfutation.

VI. La tendance vers le parlementarisme se trouve dans toutes les royautés représentatives.

Dans un pays de royauté, un problème se pose dès que le principe représentatif est établi, et devient plus pressant à mesure que le principe se

consolide, se fortiQe et gagne du terrain : comment étendre le principe représentatif au pouvoir exécutif, tout en conservant la couronne héréditaire? Selon les idées modernes, la représentation est fondée sur l'élection; comment concilier, dans le môme pouvoir la règle de l'hérédité et le caractère représentatif?

Le problème parait insoluble. A parler franc, il n'est pas suscepliôle d'une solution directe; aussi certains théoriciens aflirment-ils que la forme républicaine est la conséquence logique et, tôt ou tard, inévitable du système représentatif. Seuls, des moyens indirects peuvent donner au problème posé une solution satisfaisante. En politique, il n'importe guère que les moyens soient directs ou indirects, pourvu que la solution soit bonne, pratique, conforme au bien public et au vœu du peuple.

Les juristes que les fictions n'effraient pas et qui se soucient moins d'observer une stricte logique que de concilier le passé et le présent dans de savantes et subtiles transitions, les juristes anglais n'hésitent pas à voir dans le roi un véritable représentant du peuple. Certes la règle de l'hérédité est demeurée chère à la nation anglaise et rien ne permet de prévoir sa chute ou môme son affaiblissement. Pourtant les Anglais se souviennent que, à plusieurs reprises, sous des formes qui voilaient à

peine le fond des actes, leur Parlement a disposé de la couronne, comme si elle était élective jusqu'à un certain point, à Tirnage de la royauté primitive chez les Germains. En 1688, Jacques II fut considéré comme ayant abandonné le trône, formule atténuée qui calmait les scrupules de quelques tories attachés au droit divin. Quelques années auparavant, le Parlement n'avait pas craint de juger et de condamner Charles I", sans souci de l'hérédité, comme au XV' siècle pour des griefs analogues, le Parlement avait détrôné Edouard II et Richard II. Les scrupules qui avaient dicté les formules en 1688 ne durèrent pas, et l'Act of Settlement de 1701, qui règle la dévolution héréditaire, dispose en réalité de la couronne d'Angleterre. Depuis, le trône a éti» transmis selon la règle héréditaire, assez souvent pour que celle-ci ait relégué à Tarrière-plan les droits du Parlement. On se tromperait pourtant si on les croyait abolis ou oubliés. Us existent encore dans le droit constitutionnel anglais, et ils suffiraient à la rigueur pour concilier dans la couronne le caractère représentatif et le caractère héréditaire.

Ils ne suffisent pas cependant. Le peuple anglais est très attaché à sa liberté et très attaché h la maison régnante. 11 n'entend ni renvoyer celle-ci ni sacrifier celle-là. Son histoire lui enseigne que le

pouvoir personnel d'un roi, même quand un Parlement possède le pouvoir législatif, môme quand la couronne est tenue pour représentative, est dangereux pour les droits populaires, et il ne veut pas recourir souvent au moyen héroïque qu'il a employé en 1648, en 1688. Il désire éviter la tyrannie et la révolution. Il lui faut doncaulre chose, plus qu'une fiction constitutionnelle, appuyée sur des droits terribles du Parlement.

Au reste, la fiction est difficile à admettre. Beaucoup de peuples contemporains, convaincus que seule l'élection donne le caractère représentatif, se résoudraient à tolérer une royauté non représentative plus facilement qu'à reconnaître comme représentative une autorité non élue. Logique trop stricte, peut-ôtrc, et, en politique, do beaucoup inférieure au tranquille bon sens des Anglo-Saxons. Mais comment ne pas tenir compte de l'opinion, si le régime représentatif associe la nation au gouvernement, et s'il est appelé h conquérir le pouvoir exécutif après le pouvoir législatif?

Sa conquête doit donc être apparente, s'affirmer par un signe plus connu qu'une théorie juridique.

Comment faire? Sans élection, point de caractère

représentatif; et il est impossible, contradictoire, de rendre élective la couronne hérc^ditaire.

La conciliation n'est pas impossible. Le pouvoir exécutif n'est pas exercé par le roi seul ; des conseillers, des ministres assistent la couronne, et ils ne sont pas héréditaires. Essayons donc de séparer les ministres et le roi. Si nous y parvenons, la conciliation des principes opposés se fera toute seule ; ou plutôt chaque principe aura ses applications. Le roi restera sous la règle de l'hérédité ; les ministres, que cette règle ne concerne pas, pourront acquérir un caractère représentatif plus ou moins accentué, subir l'influence plus ou moins prochaine de l'élection. Or rien, ni en fait ni en droit, ne s'oppose à la séparation ; dans les monarchies les plus nettement absolues, l'hérédité du roi et môme ses droits arbitraires relatifs aux ministres la marquent assez; à mesure que l'idée absolutiste s'affaiblit, la distinction s'accentue à cause de l'indépendance relative acquise par les ministres, par exemple pour la liberté qu'ils ont désormais de donner leur démission.

On peut donc concevoir les ministres comme une autorité publique différente de la couronne bien que subordonnée à elle*. Cette autorité publique,

1. La Constitution portugaise (art. 11, 71 ^ 74) sépare le roi des ministres et lui donne un pouvoir spécial, le pouvoir modérateur.

$ê poi:r le régime parlementaire

le principe représentatif peut s'en emparer. A-t-il par cela seul conquis le pouvoir exécutif? Non, il faut encore que l'autorité ministérielle contienne, sinon la totalité, Tessentiel, la majeure partie du pouvoir exécutif. Le triomphe — naturel et inévitable — du principe représentatif implique donc que la couronne n'exercera plus réellement ses attributions, qui deviendront dans la [pratique les attrihulions des ministres.

^i est-ce pas la spoliation totale de la couronne? Pas tout à fait. La couronne perd beaucoup ; elle garde quelque chose, et par ailleurs, elle gagne beaucoup.

Elle garde la forme, les apparences du pouvoir; elle continue de faire le rôle de figuration extérieure qui exerce encore tant de prestige sur les peuples; elle signe tous les actes importants, et en somme rien ne se fait dans TÉtat qu'avec elle et par elle.

Klie gagne le rôle très délicat et très noble, beaucoup plus intéressant à tout prendre que Texercice du pouvoir absolu, que lui confère le fonctionnement du régime représentatif; elle acquiert sur le gouvernement du pays une influence plus haute et plus pure, étant désintéressée, que la volonté arbitraire d'un monarque. Elle gagne enfin Tirresponsabilité, la sécurité pour chaque roi, la sécurité pour la dynastie. Les temps sont passés pour les

monarchies de droit divin, responsables envers Dieu seul. La morale contemporaine exige que chaque volonté assume une responsabilité, et les monarques absolus sont tenus de considérer en face les sanctions qui les menacent, les révolutions qui guettent les pouvoirs impopulaires.

L'évolution du système représentatif aboutit à séparer le roi et le^ ministres, enlève au roi ses pouvoirs politiques et lui laisse Tinfluence morale, attribue aux ministres le pouvoir exécutif; la responsabilité se déplace de même ; elle s'écarte du trône héréditaire, et atteint les véritables dépositaires du pouvoir, les ministres.

Séparer le roi des ministres, c'est le moyen de donner aux ministres — et par eux au pouvoir exécutif — un caractère représentatif; c*est-à-dire, selon les idées modernes, de les soumettre à Tinfluence plus ou moins prochaine de Télection. Comment placer les ministres sous Tinlluence de l'élection ?

Le moyen direct serait de les faire élire, puisque les peuples modernes n'acceptent que l'élection comme source de la représentation.

L'élection des ministres par le peuple est évidemment impraticable, on ne s'attardera pas à le prouver.

L'élection par les Chambres, qui elles-mômes sortent du [leuple et le représentent, ne serait pas beaucoup moins difficile à organiser, et elle ne loverait pas Tobjection capitale qui s'oppose à Télecliondes ministres sous toutes les formes imaginables. Les ministres sont, par leurs fonctions, associés aa [mouvoir exécutif, et le roi demeure le Chef du pouvoir exécutif. Comment admettre que le roi n'ait pus le droit de nommer et de révoquer ses collaborateurs, ses conseillers, ses subordonnés en somme? Restreindre au point de vue pratique Texercice de droit, s'arranger pour que le roi n'ait que des ministres soutenus par la majorité des Ciiambres, cela ne dépasse pas les légitimes exigencos du principe représentatif et n'atteint pas au fond les droits d'une couronne bienveillante aux droits du peuple. Imposer au roi des ministres qu'il a des raisons de repousser, cela serait excessif; cela rendrait impossible Tinfluence que la couronne peut revendiquer sur ses conseillers; cela réduirait le Chef de l'État à un rôle humilié; cela privoraiL le peuple des bienfaits qu'il attend d'un pouvoir héréditaire. Plus encore, pour contraindre à la retraite un ministre incapable ou cri-

minel, donc pour assurer au principe représentatif un triomphe sûr, Tintervention royale, si aisée et si simple ne suffirait pas; il faudrait une révocation solennelle prononcée par le Parlement, cérémonie trop pompeuse pour ôtre pratiquée souvent. Ne serait-ce pas sacrifier le fond à la forme? Pour avoir des ministres représentatifs selon la formule, ne risquerait-on pas d'en garder longtemps qui ne le seraient pas? Ne peut-on pas utiliser les Chambres d'une autre façon?

Les Chambres élues ^ sont nettement représentatives; elles sont les organes de la nation, au point de vue qui nous occupe comme au point de vue législatif. Pourquoi ne seraient-elles pas chargées d'obtenir que les ministres soient représentatifs? Le but sera atteint si la couronne est contrainte de renvoyer les ministres auxquels les Chambres refusent leur appui, leur confiance; ces ministres sont présumés avoir perdu la confiance, l'appui de la nation, et ainsi tout caractère représentatif; — et si la couronne est tenue de ne prendre pour conseillers que des hommes auxquels les Chambres, et par elles, la nation, accordent leur confiance, qui sont ainsi représentatifs.

1. On va supposer que les Chambres sont élues toutes les deux. C'est un cas fréquent et qui est appelé à le devenir davantage. Pour les régimes où une seule Chambre se recrute par l'élection, ce qui va suivre ne s'entend que de la Chambre élue.

Je viens d'indiquer deux étapes.

Le premier point à obtenir, le plus pressant, c'est Telimination des ministres qui ont perdu la confiance de la nation et du Parlement; il est plus nécessaire de chasser les mauvais ministres que de désif^nor leurs successeurs. A cet égard, les droits du Parlement commenceront probablement par être assez modestes, limités à Tindispensable. L'indisponsîible, c'est Pexclusion des ministres criminels, c*est la punition des ministres qui ont profite de leurs fonctions pour violer les lois pénales. Le Parlement demandera d'abord à réclamer et peut-être h prononcer, au nom de la nation, une peine contre les minisires coupables, et naturellement les ministres condamnés ne pourront pas conserver leurs fonctions.

Cette ressource serait médiocre si les ministres étaient, au point de vue criminel, traités comme des particuliers et ne pouvaient être punis et chassés que pour des meurtres, des vols et autres crimes de droit commun. Il n'en est pas ainsi. Leurs hautes et larges fonctions leur donnent les moyens de commettre des délits qui ne sont pas à la portée des purlicuiiers. En outre, comme les prétentions du Parlement visent à obtenir des ministres représentatifsi la responsabilité criminelle des ministres s'étend^ non seulement aux faits que la loi géné-

POUR LE RÉGIME PARLEME^TÂIRE 3i

raie définit comme infractions, mais aux faits par lesquels les ministres ont attenté aux droits ou aux intérêts du peuple. Ainsi conçue, elle sera peut-ôtre réglée par une loi précise, enchaînant le tribunal, même si le tribunal est une Chambre du Parlement. Plus souvent, elle reste indéterminée, vaguement indiquée par des formules larges, et permet au tribunal de poursuivre un but politique, Texclusion des ministres, plutôt que la répression du crime^ Celte première conquête est précieuse; désormais les ministres sentent planer sur leurs têtes la menace d'un procès criminel; Thistoire leur montre d'illustres et terribles exemples de la justice politique des Parlements. Plusieurs sans doute, emportés par un dévouement sans bornes, par un zèle vraiment monarchique, continueront d'obéir sans résistance aux volontés du roi et risqueront leur tête ou leur liberté. La plupart, si le roi oubliait que leur responsabilité couvre ses actes, oseraient sans doute le lui rappeler; ils voudraient, sinon décider eux-mêmes, au moins renoncer à des fonctions périlleuses autant que subordonnées; le roi aurait de la peine à trouver des hommes capables

i . Une variante intéressante est donnée par la constitution des États-Unis : les fonctionnaires peuvent être mis en accusation par la Chambre des représentants et jugés par le Sénat pour tous méfaits; mais le Sénat ne peut prononcer comme peine que la destitution.

à la fois du pouvoir, de Tobéissance aveugle et du dévouement absolu.

Au reste, la responsabilité criminelle des ministres ne suffit pas longtemps. Sa rigueur, condition de son efficacité, paraît bientôt excessive ; les mœurs progressivement adoucies ne supporteraient pas de nombreux procès qui mettraient en question rhonneur, la liberté, la vie des plus hauts fonctionnaires de TEtat. Son insuffisance est manifeste, l'Ile n'atteint que les crimes et délits, des faits rares partout et toujours, de moins en moins fn?queTiLs dans les gouvernements modernes; elle ignore les simples fautes, les erreurs qui sont souvent plus pernicieuses que les crimes caractérisés. Elle punit les infractions commises, et ne prévient pas sûrement leur retour. Elle ne révèle pas un lien certain entre les droits du Parlement et le principe représentatif.

Le Parlement fera donc un pas de plus. Au lieu (Pattcndre que les ministres soient devenus criminels, il tâchera de les faire partir dès qu'il les aura jugés mauvais. Cela lui est facile. Le pouvoir exécutif ne peut se passer du Parlement; pour gouverner, des lois lui sont nécessaires ; pour administrerT pour entretenir la vie du pays, pour payer ses fonctionnaires, il a besoin d'argent, et le Parlement seul lui en donne. Ce dernier point surtout

est essentiel. Les rois anciens vivaient de leurs domaines; FEtat moderne vit surtout des impôts, et le premier droit reconnu au Parlement est le droit de consentir l'impôt.

Donc pour écarter du pouvoir un ministre, le Parlement n'est pas obligé de le traiter en criminel. 11 n'a qu'à lui refuser les lois nécessaires au gouvernement, le budget surtout. Sa décision ouvre au ministre une alternative : se passer du Parlement, prendre sous forme d'ordonnance les mesures législatives, lever les impôts sans l'autorisation budgétaire; ou bien quitter le pouvoir. Se passer du Parlement, cela est fort grave, cela constitue sans contredit un crime politique; et le Parlement n'hésitera pas vraisemblablement à mettre en accusation, à condamner le ministre qui aura osé, sans son concours, lever les impôts et légiférer. La responsabilité criminelle reprendrait alors toute son efficacité. Aussi le ministre préférera-t-il, le plus souvent, abandonner le pouvoir avant d'en être précipité par une sentence criminelle.

Ces moyens, plus doux, plus souples, plus efficaces que la mise en jugement, vont à leur tour faire place à des moyens encore moins violents. Que le Parlement signifie aux ministres son hostilité, un dissentiment sérieux et irrémédiable : cela suffira sans doute pour déterminer leur retraite.

Les nouveaux usages ne suppriment pas les anciennes et terribles ressources : elles demeurent possibles, visibles, pour ainsi dire, k Tarrière-plan de la scène politique. Les ministres savent que si la déclaration de non-confiance reste sans effet, le Parlement leur refusera le budget, et qu'au besoin, il ira jusqu'à la mise en accusation. C'est assez pour que, dans la plupart des cas, ils cèdent au premier avertissement, au lieu d'engager une lutte dangereuse.

L adoucissement continu des contraintes parlejïientaires, (jui est tout naturel et qui est dans le droit constilutionnel comme l'application de la loi du moindre effort, favorise Textension du principe représenlatîf au pouvoir exécutif. Ces sanctions atténuées sont susceptibles d'un usage plus fréquent et plus varié; elles permettent au Parlement un contrôle plus suivi, une influence plus directe et plus nûnutieuse. Elles assurent Télimination des ministres d^s qu'ils ont perdu la confiance publique et cessé ainsi d'être représentatifs, avant qu'ils aient commis des crimes, des fautes graves.

Telle est la première étape. L'influence du Parlement est si grande que les ministres, dès qu'il les combat, se retirent. Le droit de les révoquer n'est pas enlevé h la couronne ; il lui appartient naturellement, elle pourrait l'exercer utilement en

quelques cas, ainsi pour écarter un ministre qui tenterait de résister au Parlement et à la nation, afin d'éviter une lutte scandaleuse. On comprendrait encore, on accepterait la révocation d'un ministre qui entrerait en lutte avec le roi, qui lui refuserait les égards dus à son rang, qui le tiendrait dans l'ignorance des affaires importantes. La révocation d'un ministre est cependant un fait qui se produira très rarement. Le droit de la couronne sommeille.

Voici la seconde étape.

Les ministres non représentatifs sont éliminés; il s'agit de choisir leurs successeurs. Leur désignation appartient h la couronne. Mais la retraite forcée des ministres renversés par le Parlement avertit le roi. S'il ne veut pas ouvrir une crise et braver les Chambres, s'il ne veut pas provoquer les votes hostiles, le refus du budget, la mise en accusation, s'il ne souhaite pas le désordre, il doit appeler au ministère des hommes qui aient la conBance du Parlement et de la nation.

Où les trouvera-t-il, où les cherchera-t-il ? C'est son affaire ; il n'est pas obligé de les chercher, de les prendre dans une catégorie déterminée. Pourtant le plus facile et le plus sûr n'est-il pas de s'adresser aux membres des Chambres, représentants de

■I^wr^

3Q POra LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

la nation investis aiiihentiquement de sa confiance? Entre eux et puisqu'ils ne peuvent tous être ministres, lesquels prendre? Naturellement, ceux qui ex«*rt:cnt hi plus grande inQuence sur le plus grand nombre dcî5 représentants, les chefs de la majorité parlcmonlaire, qui possèdent h un degré éminent le caractère n^présentatif. Avec eux et par eux, le pouvoir exécutif devient, autant qu'il est possible, fi^présenlatif.

Ainsi s'achève par les moyens les plus simples et les plus naturels la conquête du pouvoir exécutif par Iç principe représentatif dans une royauté. Ces moyens no sont pas autre chose que la responsabilité politique des ministres devant le Parlement, c csl-Li-<lire le régime parlementaire.

Le régime parlementaire est donc le développement naturel et logique du principe représentatif.

Jusqu'à présent, la théorie seule a parlé. 11 reste à voir si los faits la confirment ou la contredisent.

Avant de les interroger, une remarque est néces-

saire. La théorie a dû supposer un Parlement et un Exécutif également convaincus de leurs droits, , également décidés à en user; et elle a montré que, dans le conflit, l'avantage devait appartenir au Parlement mieux armé et soutenu par la nation. Il va sans dire que la victoire peut Atre balancée ou retardée, si les circonstances ne sont pas, dans un pays, celles qui ont été supposées. Imaginez un Parlement timide, irrésolu, mal guidé par les chefs, insufQsamment soutenu par la nation; en face de lui, placez un roi énergique, actif, populaire, victorieux peut-être. Celui-ci se défendra avec avantage, et triomphera souvent du Parlement. Est-ce que la théorie s'en trouve condamnée? Assurément, non puisque l'hypothèse n'est pas réalisée.

Le cas qui vient d'être prévu est de moins en moins probable. La force du principe représentatif augmente avec la force de l'idée démocratique, et notre temps donne à la démocratie une puissance croissante.

En certains pays, le régime parlementaire n'a pas encore pénétré ; le principe représentatif y est arrêté dans son développement par des circonstances accidentelles; ses progrès sont cependant inévitables, et les premiers signes de sa victoire sont apparents. Partout les Parlements, appuyés sur des nations plus éclairées et plus libres, s'enhardissent.

Encore quelques pas, quelque temps, le régime parlementaire les aura gagnés ^

L'expansion du système représentatif, selon la progression lof^iffue et naturelle que prévoit la théorie, on la suit sans effort dans l'histoire constitutionnelle de r Angleterre, surtout depuis 1688.

Dans les siècles qui suivent immédiatement la conquête normande, la royauté anglaise, sous des influences muUiples et diverses (tradition saxonne, théorie féodale importée parles Normands, dogmes religieux, doctrines juridiques), offre des caractères complexes. Son origine élective n'est pas encore oubliée, et quelques faits, comme ceux dont Etienne, au xii' siècle, fut le héros, la rappellent avec force. Le roi doit jurer de bien gouverner et d'empêcher les méfaits et les injustices. S'il manque H son serment, il risque d'être détrôné; la Grande CharEe, pour ne citer qu'elle, l'en avertit positivement; et plusieurs princes, ainsi Edouard 11, eurent à constatï^r que le principe n'était pas théorie pure.

En môme temps, le Parlement proclame et applique, au sujet des conseillers royaux, des doctrines qui devaient, plus tard, et en se transfor-

1. I^ourvu qu'il ne trouve pas d'autres obstacles dans les vices de rorganis^iUon représentative ou des mœurs politiques.

mant, triompher. Sa colère s'en prend souvent aux mauvais fonctionnaires qui abusent le roi, et demande leur renvoi. Même en quelques circonstances, il impose à la couronne ses conseillers. Mais les faits les plus considérables se rattachent à la responsabilité criminelle des ministres. Des procès mémorables, comme celui de Gaveston, comme celui de la Mare et de Latimerau xiv" siècle, démontrèrent que le Parlement disposait d'une ressource redoutable pour écarter du pouvoir les ministres qui lui déplaisaient. Cette ressource est plus commode, moins orageuse que le détrônement du roi.

Au reste, les idées qui justifiaient feodalement la dépossession du prince tombaient en oubli. Elles faisaient place à une notion plus concrète : le peuple a le droit d'exiger que son gouvernement soit bon. Pour atteindre ce but, s'il est nécessaire d'empêcher le retour de la tyrannie des Tudors et les tentatives analogues des Stuarls, il n'est peut-être pas nécessaire de détrôner un roi comme Richard II, de subir les longues horreurs d'une guerre comme celle des Deux Roses. Seule l'âpreté des querelles religieuses explique suffisamment le supplice de Charles V% l'expulsion de Jacques 11.

Mais le principe héréditaire, dégagé de ses origines féodales, était devenu très fort, grâce au gou-

veraement énergique et presque absolu des Tudors. Rien ne le prouve mieux que le trouble profond qui agite TAngleterre en 1648 et qui remet les armes aux mains des partis, si ce n*est les scrupules juridiques suscités en 1G88 et qui ont donné k Texpulsion de Jacques 11 une forme si curieuse.

Dès que le Parlement reprend des sessions régulières au xvu" siècle, il attaque les conseillers de la couronne, Buckingham, SlrafTord, Laud, reprenant la série si longue des procès faits aux minisires. S'il finit par atteindre le roi, c'est que les Stuarts froissent les sentiments religieux des Anglais, et, s'abusant sur leur force réelle, croient pouvoir se permettre ce que les Tudors, dynastie protestante et glorieuse, avaient éludé, lutter contre le Parlement assemblé.

Les crises de 1648 et 1688 portent avec elles de terribles et salutaires enseignements. Les rois savent, par une expérience cruelle, combien il risqueraient s'ils osaient entrer en lutte ouverte avec la nation; et la nation, dont les sentiments religieux sont satisfaits, ne souhaite pas ressentir de nouveau les troubles qu'elle vient de traverser. Une longue pratique de Timpeachment enseigne la manière de délivrer le pays des mauvais bergers.

Les circonstances qui suivent le changement de dynastie en 1G88 facilitent beaucoup les nouveaux

rapports de la couronne et du peuple, des ministres et du Parlement. Les premiers rois ont sur le continent des intérêts qui les occupent bien plus que le gouvernement intérieur de TAngleterre. Résolus à rester maîtres de la politique extérieure, ils abandonnent volontiers aux ministres les affaires intérieures, qui seront débattues entre le parlement et les conseillers royaux', dont l'accord devient indispensable. Le roi môme en juge ainsi: il a besoin de Tor anglais pour ses affaires continentales, il compte sur ses ministres pour obtenir les subsides du Parlement, ces subsides seront plus facilement accordés si les ministres sont en relations amicales avec le Parlement; ainsi le roi est poussé, par ses soucis extérieurs comme par son indifférence pour les questions intérieures, à prendre et à renvoyer ses conseillers selon le vœu du Parlement. En môme temps, les partis historiques se sont constitués; celui (jui possède la majorité dans le Parlement est tout porté

i. Les conseillers royaux seront encore et toujours en théorie les membres du Conseil privé. Dans la pratique, le pouvoir est concentré, presque à toutes les époques, entre les mains de (|nelquc8 membres du Conseil, auxquels l'usage donne le nom de Cabinet. L'importance du Cabinet devint considérablo après 1688 pour les causes qui vont être indiquées. Kn particulier, le parti prépondérant eût émis une prétention ridicule et inconstitutionnelle s'il avait voulu accaparer tous les sièges au Conseil privé. Il pouvait au contraire aspirer à composer seul le Cabinet, institution inconnue de la constitution et des lois; et ce succès lui suffisait.

pour conquérir une influence décisive sur le pouvoir exécutif. On entrevoit le moment où la couronne se trouvera amenée à conûer les ministères aux chefs du parti prépondérant. Le fait se produit au xviii" siècle qui voit ainsi se former, dans ses traits essentiels, le régime parlementaire.

Certes, ce n'est pas en une fois ni par une victoire totale et définitive que le régime parlementaire s'est établi en Angleterre. Les coutumes qui le constituent se sont établies lentement, souvent interrompues par des faits contraires; et au milieu du xvm° siècle, Montesquieu, à la fin du siècle, les hommes les plus savants de la Révolution française et de la Révolution américaine voyaient dans la constitution anglaise le type de la séparation, non pas de la collaboration des pouvoirs. Pourtant révolution s'accomplissait, et le terme se dégageait parmi les faits contradictoires. Elle est si puissante que son principal adversaire, Georges III, est obligr» de se servir d'elle-même pour la combattre, de susciter sournoisement l'hostilité du Parlement contre les ministres dont il veut se défaire. Rien n'est plus significatif.

L'impeachment tombe en désuétude. Puisque la coutume tend à s'établir que les ministres soient choisis pour leur influence sur le Parlement, pour leur situation de chefs de la majorité, une condam-

nation criminelle n'est plus nécessaire pour les renverser. Il suffit qu'ils ne soient plus, pour une raison ou pour une autre, les chefs reconnus de la majorité. La couronne a cessé de gouverner effectivement. Elle est appelée à un rôle solennel et représentatif et aussi à une magistrature toute d'influence et d'autorité morale. Elle ne s'y résigne pas toujours et s'efforce de Tagrandir, inutilement et à tort. L'exemple de la reine Victoria démontre à jamais que la couronne sera d'autant plus puissante qu'elle s'attache avec plus de conscience et de modération au rôle délicat et noble qui lui reste.

L'histoire du peuple anglais, du peuple qui a le premier et avec le plus de succès appliqué le régime représentatif, du peuple le plus attaché à ses libertés et le plus pratique, donne une force extrême aux inductions de la théorie. Elle prouve, avec une grande autorité, que le régime parlementaire sort spontanément du système représentatif.

J'entends bien l'objection classique : la preuve ne vaut que pour l'Angleterre. Chaque peuple vit et

se développe dans des conditions qui lui sont propres; conclure de Tun à Tautre est téméraire; toute généralisation est chimérique.

Il faut regarder en face ce lieu commun qui a dû quelque regain de force aux exagérations de ceux qui ont prodigué aux institutions étrangères les témoignages d'une admiration inconsidérée. Personne ne songe à nier que chaque peuple ait son tempérament, des conditions propres d'existence et de développement, que son histoire exerce sur ses institutions une sérieuse influence. On avouera donc que le tempérament du peuple anglais, ses traditions, sa situation géographique, les traits particuliers de son administration, de ses classes sociales, ont facilité, hâté révolution de son régime représentatif vers le parlementarisme. Un heureux concours de circonstances — encore ne faut-il pas exagérer, et l'histoire de TAngleterre, Thistoire du régime parlementaire en Angleterre n'est pas parfaitement unie — a permis à TAngleterre d'arriver la première au terme désigné par les tendances naturelles du système représentatif, et de donner l'exemple aux autres peuples.

Ceci reconnu, il reste à savoir si la formation de la coutume parlementaire est due à des causes exclusivement anglaises, si elle rencontre chez chacun des autres peuples des obstacles invincibles.

Car enfin, beaucoup d'institutions ou coutumes importantes se trouvent en Angleterre et ailleurs, et partout, La famille est une institution de ce genre, et il serait aisé de montrer tout ensemble qu'elle évolue partout dans le môme sens d'un individualisme plus aigu, que la tendance est plus ancienne et plus avancée en Angleterre, qu'elle se montre chez tous les peuples, plus ou moins retardée par les circonstances particulières, partout en progrès. C'est que, en dépit des modalités que lui imposent des conditions d'existence diverses, l'homme est l'homme en Angleterre et ailleurs; et de môme la société humaine, sous ses formes variées, a au fond la môme nature, sous tous les climats.

L'objection, pour valoir, devrait devenir plus précise. Elle devrait démontrer que l'Angleterre seule fournit au régime parlementaire les conditions essentielles, ou bien que le régime trouve chez chaque peuple un obstacle infranchissable. Mais quoi! Désirer que le principe représentatif conquière le pouvoir exécutif après le législatif, souhaiter le maintien de la royauté et le progrès de la liberté, écarter de la couronne les périls qui naissent d'une action personnelle, lier la responsabilité au gouvernement efTcctif, obtenir que les ministres soient d'accord avec l'opinion qui domine dans le pays et dans les

Chambres, tout cela est-il exclusivement anglais? Quel est le peuple civilisé dont le caractère ou les habitudes répugnent à Tapplication d*idées aussi naturelles et aussi sages * ?

Les monarchies continentales qui sont devenues représentatives ont, pour la plupart, cédé h la tendance qui pousse vers le parlementarisme. Elles ont tenté, elles essaient encore de faire fonctionner des constitutions imitées, plus ou moins fidèlement, des usages anglais.

Qu'elles n'aient pas toutes parfaitement réussi, que plusieurs se trouvent encore aujourd'hui très diEFérentes de TAngleterre à ce point de vue, qui s'en étonnerait? Presque partout, l'introduction du régime représentatif est de date assez récente ; pour apprécier les résultats acquis, il faudrait comparer les peuples contemporains à une Angleterre déjà ancienne. Sans doute, la connaissance approfondie de la coutume anglaise permet à une imitation consciente et réfléchie de hâter une évolution qui,

i . On s'en lient à celte réponse pour le moment. La question sera examinée plus complètement quand on insistera sur la souplesse pratique du régime parlementaire (chap. vu).

laissée à elle-môme, a demandé des siècles en Angleterre: à notre époque, Timitation se propage avec une rapidité assez grande. Cependant, le temps est indispensable, et on ne peut pas, en bonne justice, se plaindre que. après cent ans, et moins encore, de pratique représentative, toutes les nations n'en soient pas au même point que TAngletorre; elle a à cet égard une avance considérable. Au reste, il serait injuste d'affirmer que le régime parlementaire ait échoué partout complètement. 11 serait prématuré de conseiller aux peuples l'abandon de cette forme politique.

En France, le système représentatif date de 1789. Les institutions antérieures. Etats généraux, Etats provinciaux, avaient des caractères notablement différents, et d'ailleurs étaient si oubliées, que, pour tous les Français, sauf quelques érudits à controverses, l'Assemblée Nationale Constituante fut notre première assemblée représentative. On sait combien elle était attachée à la séparation des pouvoirs; mais elle l'entendait et la pratiqua de façon telle que, si elle avait duré, si les événements n'avaient pas rapidement dévié, le régime parlementaire se fût dessiné en France presque aussitôt qu'en Angleterre. Na-t-elle pas prétendu et exercé une influence réelle sur le renvoi et le choix des

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ministres? NVl-elle pas voulu contrôler leurs actes, recevoir le compte rendu de leur administration, émettre une opinion à leur sujet?

A partir de 1814, en dépit d'une charte qui plaçait dans les mains du roi des pouvoirs considérables, le principe représentatif, déformépar la Révolution, puis comprimé par la main vigoureuse de Napoléon, reprend la môme orientation. Les Chambres mettent un soin égal à distinguer les ministres et le roi et à s arranger pour que les ministres soient d'accord avec la majorité parlementaire. Pour avoir voulu arrêter le mouvement ou le nier ou Tignorer, la dynastie est emportée en 1830; forte de cette éclatante victoire, la tendance s'accentue jusqu'en 1848 et aboutit à un régime parlementaire bien caractérisé.

Elle aboutit aussi à une révolution, dont la cause tient à rinsuffisance du système électoral comme procédé de représentation nationale, et non aux usages du régime parlementaire. Puis, la brusque introduction du suffrage universel, le coup d'Etat expliquent le court arrêt qui se produit. La tendance reparaît bientôt et en quelques années, elle conduit le second empire du régime autoritaire de 1852 au régime parlementaire de 1870.

Partout, hors de France, s'offre le même spectacle,

partout s'est révélée la même tendance, la même force expansive du principe représentatif. Le mouvement n'est pas égal dans tous les pays ; ici plus rapide, là ralenti, il s'est dessiné chez tous les peuples.

Les Belges ont, de propos délibéré, accepté le régime parlementaire en 1831, après avoir mis fin, par une révolution séparatiste, à un pouvoir personnel qui ruinait leurs intérêts, froissait leurs convictions religieuses, méconnaissait leurs libertés et leurs droits. L'évolution a été très rapide, et l'imitation de la coutume anglaise parfaitement consciente.

En Hollande, le pouvoir personnel, ébranlé par les secousses de 1830 et de 1848, a peu à peu reculé. Aujourd'hui, la couronne en est à peu près au point où en est la couronne anglaise, et les ministres montent au pouvoir ou en descendent selon les variations de la majorité parlementaire, selon les fluctuations de l'opinion nationale.

Il en a été de même en beaucoup de pays, en Autriche, en Hongrie, en Italie, en Espagne, en Portugal, en Grèce.

De ces pays, les uns avaient connu jadis certaines institutions représentatives, puis les avaient perdues; d'autres ont acquis dans le courant du XIX* siècle le régime représentatif; un d'eux Ta

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aiJnplr vn pri^nant naissance. Tous se ressemblent en ce qiif*, choz tous, le re'gîme représentatif a abouti à des usages tels que les ministres sont responsables politiquement devant les Chambres et que la couronne a pci'du, presque en entier, le pouvoir personnel .

C*est lu Tessentiel du régime parlementaire; et il n'iniportp guère que les détails diffèrent. La tendance est commune à tous les peuples ; chaque peuple donne aux usages qui en résultent une couleur, une tonalité particulière. La souplesse du régime parlementaire a su se plier à des tempéraments nationaux très dissemblables.

Lt*s choses sont analogues en Suède et en Norv6j;e, dont les institutions représentatives sont fort antiennes, mais ne se sont orientées dans le sens du régime parlementaire qu'à une date récente, lîllcs sont moins avancée^ que les autres peuples, bien que le plus souvent le choix et le renvoi des ministres dépendent principalement des sentiments du Parlement.

Le Danemark est encore h quelques pas plus loin. C'est k lu fin du xlx*' siècle seulement, que les relations ot'licielles des Chambres et des ministres ont été reconnues, et que le long conflit soutenu par M. Mslnip contre le Parlement a pris fin. La coutume parlementaire est toute récente; peut-être

n'est-ellc pas bren établie. Toutefois, les dernières années montrent, en Danemark, la tendance dont je parle.

L'Allemagne môme n'est pas absolument réfractaire, quoi qu'on dise. Elle suit les autres peuples d'assez loin; elle est dans la même voie.

La couronne défend ses droits avec énergie. Guillaume II, en toute occasion, affecte de se comporter comme un monarque de droit divin : il renvoie ses ministres et choisit leurs successeurs avec une liberté très grande, complète en apparence, et s'attache à combattre l'idée que son gouvernement ait à rendre d'autres comptes que ceux qu'il doit h l'empereur; il intervient on personne dans la politique, annonce des projets législatifs, exprime comme des volontés le désir, le besoin qu'il a des votes parlementaires; pendant quelques années il a considéré et exercé le droit de dissolution comme un moyen de vaincre la résistance du Parlement, moyen qui serait employé autant de fois qu'il serait nécessaire pour atteindre le but.

Son attitude autorilaire, conforme à son tempérament, lui a été rendue plus facile par des circonstances favorables au pouvoir absolu. L'Empire allemand est encore jeune; il est né d'une victoire éclatante; la couronne impériale brille d'une gloire récente, chère îilanation allemande. Pendantplusiours

années, le peuple a fait à ses souverains victorieux crédit de la liberté. Bismarck, au cours de sa longue et vigoureuse administration, a mis au service de lautorité impériale son influence considérable, ses façons fermes et habiles de traiter avec la représentation nationale.

Mais, il ne faut pas s*y tromper, Bismarck luimôme avait éprouvé très fort et très net le besoin d'avoir le concours d*une majorité parlementaire, disposée à voter les lois nécessaires au Gouvernement. Pour créer cette majorité, il n'hésita pas à entrer en négociations avec les partis du Reichstag et même à diriger les élections. 11 ne se piquait pas de fidélité, et après avoir organisé le Knlturkampf pour rallier à lui les partis protestants et libéraux, il se rapprocha du Centre catholique. A toutes lés époques, malgré son autorité, son prestige, son caractère il fut amené à faire à ses alliés des concessions en échange de leurs concours, par exemple à désarmer à Fégard de TÉglise catholique pour se concilier le Centre; en sorte que son administration subit, dans une mesure considérable et apparente l'influence du Parlement. Première et notable victoire du principe représentatif, qui travaillait déjà à la conquête du pouvoir exécutif.

Victoire modeste et limitée pourtant : le peuple allemand ne demandait pas davantage; reconnais-

sant envers ses souverains pour la suprématie internationale qu'ils lui avaient procuré, il était trop intimement discipliné pour désirer un progrès rapide, pour brûler les étapes; sa patience proverbiale sait attendre. En outre, l'impulsion donnée par son triomphe militaire h son industrie et à son commerce suscitait une activité immense, une prospérité prodigieuse, qui accaparaient son attention et ses efforts.

Après la chute de Bismarck, œuvre soudaine et sensationnelle de la pure volonté impériale, Guillaume II, ses chanceliers et ses ministres ne purent pas changer grand'chose à sa politique, à ses procédés. A peine put-on remarquer un emploi systématique mais temporaire de la dissolution, et un renoncement plus apparent que réel à exercer une influence électorale. Alors comme toujours, le concours delà majorité parlementaire était nécessaire, et pour l'obtenir, il fallut négocier, demander des appuis et des voles, accorder ou offrir des concessions, accepter ou subir l'influence du Parlement sur l'administration.

Or, le temps marche; les souvenirs de 1870-1871 sont moins vifs; ils sont moins puissants auprès des générations nouvelles et ne sont plus représentés par les grands hommes. Les intérêts économiques tendent h prendre le premier rang parmi

les préoccupations du peuple allemand ; un conflit gigantesque s'est dessiné peu à peu entre la terre et le commerce et l'industrie. Instruits par Texemple du Centre catholique, les Agrariens ont entre pris de soumettre le Gouvernement à leurs volonLés ; leurs premiers succès les excitent plus qu'ils ne les satisfont-. Ils en sont à ne plus écouter la forte et menaçante voix de Tempereur, à déclarer ouvf^rh^mciit la guerre parlemenlaire aux ministres qui leur déplaisent; ils ne cachent ni Tintention de faire écliouer les mesures contraires aux intérêts terriens, ni l'intention d'arracher les mesures favorables, ni celle de forcer à la retraite les chanceliers et les ministres qui oseraient résister.

Ni le Centre, ni les Agrariens, ni aucun parti ne peut sans exagération se flatter d'avoir obtenu un succès plein, d'avoir conquis, sur les destinées des minisires, Tinfluence absolue qui caractérise le léfi^imo parlementaire; les nombreux changements survenus dans les ministères au cours de ces dernières années sont dus dans la forme toujours, au fond le pi us souvent, à la volonté encore puissante ri libre de Guillaume 11. Les plus graves échecs parlementaires n'ont pas empêché les ministres de garder leur place; et la faveur du Parlement ne les garantit nullement contre la disgrâce du maître.

Pourtant, on n'exagérerait pas en disant que les

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votes du Reichstajç et Topinion publique ne sont plus complètement étrangers aux décisions de l'empereur. Pourquoi M. de Caprivi fut-il renvoyé en 1895, si ce n'est pour plaire aux Agrariens? Pourquoi MM. de Marshall et de Botlicher, en 1897, si ce n'est à cause de Thostilité que leur avait déclarée le môme parti? Pourquoi M. Hollmann, si ce n'est à cause de Téchec subi au Reiehstag par ses projets relatifs à la flotte? Pourquoi MM. de Reckc et Bosse, en 1899, après le rejet du projet de loi sur le canal de TElbe au Rhin?

Ces faits ne sont ni assez nombreux ni assez nets pour indiquer un changement dans le régime politique de l'Empire Allemand. Ils suffisent pour révéler une tendance intéressante.

Contre la tendance parlementaire, Guillaume II, bien qu'il semble avoir renoncé à dissoudre le Reiehstag par système, lutte, et rien n'annonce qu'il y doive céder. Georges III aussi, au xviii* siècle, lutta ardemment pour les prérogatives de la couronne anglaise, et non sans succès. 11 n a pas empêché le parlementarisme de s'installer en Angleterre, quand les circonstances lui devinrent favorables. Qui oserait affirmer que les circonstances seront toujours hostiles en Allemagne?