CHAPITRE IV

LE BËQIMS PÂBLEMENTÂIBE

EBT LA FOEME LA PLUS NATURELLE

DU SYSIÊlilE REPRÉSENTATIF

it. L'eXTEIVSJÔN NA.TURELLE DU PRINCIPE REPRÉ- SENTATIF AU POUVOIR EXÉCUTIF s'OBTIENT PAR LA RESPO?(SABILITÉ POLITIQUE DES MINISTRES DEVANT LES CHAMBRES.

2' Cas d'une constitution républicaine

SasMAiHE. — I. Ni'cessiti! iUi Chef de l'Élat dans une république.

IL Rôle du Chef de l'Èlat dans une république comme dans une royauté : 1" la liilie ries partis est l'état normal d'un régime représenlalir^ — 1' nlle a besoin d'un arbitre attentif et im partial; — V lel arbilrp ne peut être que le Chef de l'État; pour assurer soji iiuparlLililt^ il faut décider qu'il restera en dehors du la lutte dej? |^arti«^ et qu'il sera irresponsable; ce qui est le régime fmrlcmentyirc.

HL Le régime jïîirlemfin taire permet d'organiser une représentation rompléle île la nation. Les ministres représentent la majorité ihi moment; k- Chef de l'État représente les intérêts et les ^entimcnl* généraux et permanents de la nation.

La forme républicaine semble réaliser le triomphe complet du principe représentatif. Le Chef d'État est élu, directement ou indirectement, par la ntilîon; il est donc représentatif, autant que possible, et avec lui le pouvoir exécutif dont il est le chef. Lu tendance du principe représentatif semble

condamnce à disparaître, ensevelie dans son triomphe. Il ne saurait être question de tendre à conquérir un pouvoir déjà conquis. Seule, la troisième République française a tenté l'expérience du parlementarisme; avant elle, autour d'elle, les Républiques ont adopté la séparation des pouvoirs. Son cas est unique; n'est-ce pas le signe de son erreur?

Pour retrouver la tendance et pour légitimer le régime parlementaire dans un Etat républicain, il faut faire appel à des idées un peu plus compliquées que celles qui ont servi pour une monarchie. Les principales sont celles-ci : la République ne peut se passer du Chef de TEtat, et cette nécessité résulte du principe représentatif; — en vertu du même principe, le Chef d'un Etat républicain est appelé à jouer un rôle analogue au rôle que joue le roi dans un pays de royauté, et le régime parlementaire, qui, seul, lui permet ce rôle, est donc la suite naturelle du principe représentatif a[)pliqué à une République; — le parlementarisme, mieux que la séparation des pouvoirs, donne au principe le maximum d'effet et d'expansion; et il assure l'organisation, dans le pouvoir exécutif, d'une représentation complète du pays.

Si on diiclaro Texistence d'un Chef de TÉtat nécessuîre pour une République, ce n'est pas par amour de la symétrie, ce n'est pas par déférence h cette banalité contestable qui veut une tête sur chaque corps. Ce n'est pas seulement parce que souvent lu R**^publique remplace une antique royaulCs que sa prudence et son libéralisme lui commandent de ménager aux peuples des temps de transition douce et de respecter leurs habitudes plus tenaces que leurs idées et plus aveugles que leurs întért^ts ; que des siècles de régime monarchique ont invétéré dans Tâme populaire Thabitiidc de personnifier TEtat, de rattacher à un homme toutes les idées imposantes et solennelles qui composent la notion de la puissance publique.

]| y a d'autres motifs, plus élevés et plus durables.

La liherli'* L^t le bon gouvernement du peuple exîf^ent que T Administration ait un organe spécial, distinct de Torgane législatif, agissant avec la promptitude et la sûreté qui ne peuvent appartenir qu'a un homme. Vérité incontestable, qui ne suscite pas de contradiction sérieuse. La France, qui a multiplié les expériences constitutionnelles, sait, pour

ravoir éprouvé, que la concentration des pouvoirs au profil d*une assemblée, n'est favorable ni à la liberté, ni aux intérêts du peuple. Elle ne peut ôlre qu^une ressource héroïque et temporaire.

Le rôle naturel du Chef de TElal dans un régime représentatif est déterminé par la lutte établie entre les partis; cette lutte est Tétat normal du régime représentatif, sous la forme républicaine comme avec un roi; et le rôle du Président de la République ne diffère pas du rôle du Roi.

1** La lutte des partis pour la possession du pouvoir est Tétat normal du régime représentatif.

On concevrait difficilement un système représentatif dans un peuple où des partis n'existeraient pas, et en réalité, si beaucoup de peuples ont plus de partis qu'ils n'en ont besoin et que n'en demande un régime bien équilibré, on chercherait en vain un peuple pratiquant le système représentatif et ignorant les partis politiques ^ En effet, le système

i. On verra que, par malheur, les partis, en beaucoup de pays, sont mai organisés (Voir chap. xii) et dégénèrent en groupes. Il n'importe pour le moment : le groupe, comme le parti, est une association formée pour la conquête du pouvoir.

roprrsentatif consiste à faire découvrir dans la naiioa et par l'élection, les hommes les plus capables de bien gouverner. Cette appréciation, livr^îG à des créatures humaines, est nécessairement sujette aux divergences et aux variations si fréquentes et si naturelles entre les hommes. Chimère que d'attendre la désignation des représentants par le vœu unanime du peuple! Nul homme n'ost assez populaire pour obtenir l'adhésion de la nation entière; comment un groupe Tobtiendrait-ii? Il est inévitable que pour le choix de leurs représentants, les hommes soient en désaccord et votent différemment, se rangeant en partis plus ou moins distincts.

Le groupement, Tassociation pour la réalisation d'un but désiré en commun est une tendance naturelle aux hommes. Elle est la manifestation multiforme de Tinstinct de sociabilité qui a fait les nations et qui continue d'agir en elles pour la réalisation des buts innombrables et divers que les hommes se proposent dans toutes les directions.

Dans Tordre politique, la tendance naturelle est conf<irme au principe représentatif. Ce principe implique la loi de la majorité; puisque les divergences entre les hommes sont inévitables, le choix du représentant appartient naturellement, nécessairement au groupe qui forme la majorité, quelle

que soit la manière de calculer la majorité, et que les suffrages se comptent seulement ou se pèsent aussi. De même, parmi les représentants, la décision sur une affaire, c est-à-dire le pouvoir pratique, revient à la majorifé en vertu de la môme nécessité. Il faut donc, au sein de la nation d'abord, parmi les représentants ensuite, constater l'existence et les éléments de la majorité, ou même créer la majorité en agglomérant les éléments qui ont des affinités, des buts semblables. De même pour la minorité ou les minorités. Et cela s'appelle constituer des partis politiques.

Aussi les partis existent-ils, vaille que vaille, dans tous les pays représentatifs. Leur organisation est savante et complète dans des pays très différents, aux États-Unis qui ont repoussé le régime parlementaire et qui s'en font gloire, comme en Angleterre où le régime a pris naissance. Elle est défectueuse en des pays très différents encore; l'absence d'une majorité suffisante, compacte et stable, se fait cruellement sentir en Allemagne, en Autriche, en France, en Italie.

Ce n'est pas assez dire. Les divergences ne sont pas seulement naturelles, inévitables; elles sont désirables, salutaires, car elles entretiennent et développent la vie nationale. L'idéal du gouvernement

êS POUR LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

représentatif n'est pas un Etat où les partis seraient inconnus ou cesseraient d'être, oîi tous les citoyens seraient d'accord sur le but et les moyens, sur les principes et les hommes. Dans cet État, la vie poli tique serait nulle, insignifiante, comme est la vie organique dans les organismes imparfaits ou dcjktouchéii par la mort. La vie politique est le reflet de la vie sociale; elle n'est intéressante que si elle est active. Son intensité est la mesure de sa valeur. Son intérêt et son mérite résident dans les actions et les réactions dont elle est le théâtre. De môme la vie organique; elle est très calm.e et très insignifiante chez les êtres simples et comme amorphes, chez les l'ponges ; elle est très active et très intéressante chez l'homme, où d'innombrables forces sont en action. L'accord absolu > de tous les citoyens n*est souhaitable que dans les crises tragiques et rares oti la nation fait masse pour défendre son honneur ou son existence, ou encore au sujet de quelqueïi postulats sociaux sans lesquels l'État tomberait en dissolution.

L'existence de parlis bien ou mal organisés est dans la logique du régime représentatif ; de même, il est naturel qu'ils soient en lutte et tâchent de triom|>her l'un de l'autre, c'est-à-dire de devenir et de rester majorité, de réduire l'autre ou les autres

à l'état de minorité. La lutte est fort utile pour constater Texistencc d'une majorité, pour révéler ses buts et ses motifs; elle met en pleine lumière les tendances qui se disputent la nation; elle suscite des discussions qui renseignent les électeurs sur les problèmes du gouvernement; elle éveille leur ardeur, les pousse à s'unir avec ceux qui pensent de même; souvent elle fournit à des groupes l'occasion, les raisons et les moyens de s'agglomérer en parti. La victoire donne a la majorité la possession du pouvoir, c'est-à-dire avant tout la faculté de décider par ses votes des mesures principales relatives au gouvernement du peuple. Et comme le principe représentatif tend naturellement à conquérir le pouvoirex écutif après le pouvoir législatif, il est naturel que la lutte des partis se donne comme enjeu les deux pouvoirs.

11 est naturel enfin que la majorité travaille sans cesse à garder sa prépondérance, à rester majorité, et que la minorité s'efTorce sans relâche de devenir la majorité.

La lutte des partis est naturelle et éternelle.

2** Elle détermine le rôle que le Chef do l'État est appelé à jcmer dans un régime représentatif.

Elle ne saurait sans danger être abandonnée à elle-même, soit dans ses péripéties, soit dans ses

résultats; elle pourrait se dénaturer, se détourner de son but, devenir ruineuse pour le peuple. Comme le régime représentatif tout entier, elle n'est légitime rjue si elle est salutaire, que si elle a pour IjuL le bien public et la liberté. Il ne lui est pas permis dVngendrer la tyrannie ou la haine, de dég^méreren querelles personnelles, d'aboutir à des vengeances. Il ne lui est pas permis d'employer toutes les armes. Elle doit demeurer loyale et pacifique, ne comporter que des dissentiments généreux sur hi vision du bien public et sur les moyens de le réaliser. Elle a besoin de règles, pendant qu'elle dure et après qu'elle a cessé.

Ces règles seront-elles observées avec un scrupuleux respect par les hommes qui sont engagés dans la lutte? Il serait naïf d'y compter. L'esprit de parti, qui n est pas sans vertu, est aveugle, impatient, intoI(5rant. Il est porté k confondre les moyens et le but, .su propre victoire et le bien public, ses advefîjaires et les ennemis du peuple. Lui donner libre carrière, c'est accepter des batailles sauvages et déréglées, îles victoires intransigeantes, des défaites frémissantes et révoltées; c'est permettre que le bien public soit oublié.

A cette lutte, pour qu'elle nedévie pas de son but, un guide, un directeur, un arbitre est nécessaire.

L'arbitre suivra la lutte des partis; il constatera la victoire et la défaite; il appréciera les moyens employés, les résultats obtenus; il vérifiera en particulier si les résultats . sont conformes aux vœux réels et aux intérêts du pays. Son rôle n'est pas passif; il peut et il doit intervenir au besoin, non sans doute au profit d'un parti, mais pour Fintérèt public; par exemple, pour préciser et éclaircirune question ou une situation politique, pour marquer nettement le sens dans lequel agit chaque tendance antagoniste; — ou encore pour arrêter la violence et rinjustice, pour calmer les partis surexcités, pour rappeler à tous les citoyens que la véritable et suprême question est la question du bien général ; — ou enfin pour réfréner les entraînements passionnés, pour montrer avec énergie les vrais intérêts nationaux, les droits intangibles, les dangers capitaux. Souvent une parole calme et ferme, tombant de haut entre les partis et devant le peuple, suffira pour le triomphe de la vérité et de la justice.

Après les élections des représentants, la lutte se transporte dans le Parlement; le rôle de l'arbitre n'est pas terminé. 11 continue, toujours le même, parce que la lutte continue de son côté, éveillant les mômes craintes, appelant les mômes ressources. 11 devient plus actif, plus souple, plus précis. L'arbitre est ou peut être en rapport personnel

avec les représentants; il suit de près le mouvement des affaires publiques devant le Parlement. Il est appelé à intervenir plus souvent et plus minutieusement que pour des élections, et, au lieu des avertissements solennels qui restent à sa disposition, il peut exercer une influence plus directe et plus intime, par la conversation par exemple.

3"* A qui confier ce rôle considérable et délicat? Pour Texercer avec sûreté et efficacité, plusieurs conditions sont nécessaires, qui semblent désigner exclusivement le Chef de TÉtat. L'arbitre souhaité doit avoir de l'autorité, de l'influence sur la nation tout entière; il doit être attentif et impartial. Le Chef de TÉtat remplit aisément, plus aisément que tout autre homme ou tout autre corps, ces conditions.

Lo roi héréditaire emprunte son influence à rhérédité même, à Tancienneté de sa maison, aux longs et mémorables services qu'elle a rendus au peuple, h la gloire particulière de tel ou tel de ses ancêtres, et aussi à ses qualités personnelles, à la dignité de sa vie, à la hauteur de son intelligence, à son dévouement connu aux intérêts nationaux, enfin aux sentiments que la nation professe envers le principe héréditaire, envers la dynastie, envers le roi régnant.

Une grande partie de ces avantages manquent au Président d'une République. Il ne peut rien emprunter à ses aïeux, et la forme républicaine, si même elle est démontrée supérieure en théorie à la forme monarchique, n*excite pas les sentiments de vive et respectueuse affection qui entourent et soutiennent certains trônes. Ce désavantage est compensé par le caractère représentatif que l'élection donne au Président. Un peuple républicain a cessé d'avoir foi dans la vertu propre du principe héréditaire, et lui a préféré l'élection représentative; il ne peut donc manquer de reconnaître l'autorité, d'accepter l'influence de son Président. Au reste, le Président a à sa disposition une ressource qui manque au roi héréditaire : il peut donner sa démission. Supposé qu'il trouve à tenir son rôle des difficultés trop grandes, que les ministres dédaignent ses avis, qu'il voie leur politique s'engager résolument dans une voie tyrannique ou périlleuse, il peut lancer sa démission comme un suprême avertissement au peuple. Celte faculté toujours menaçante lui donne, à l'égard des ministres, un ascendant facile. — Le roi héréditaire, lié envers sa dynastie, n'abdique pas avec la môme facilité.

11 reste à obtenir que le Président soit bien choisi, problème général du régime représentatif, et qu'il ait l'intelligence, les talents et les vertus qui com-

mandent lo prestige, et cela n'est sans doute pas plus difficile au Président qu'au Roi.

Attentif, comment le Chef de l'Etat ne le seraitil pas? Les affaires qui se débattent sous ses yeux sont les plus importantes qui se puissent imaginer; ce sont celles de la nation. Qui donc s'y intéresserail, sinon le Chef de l'Etat? On va voir que son rôle implique l'irresponsabilité; mais, s'il n'encourt aucune responsabilité criminelle ou politique, s'il ne peut juridiquement être ni jugé ni renvoyé, il n'échappe pas à la responsabilité morale que lui impose sa présence à la tète du Gouvernement, sa signature au bas des actes principaux, la part qu'il y prend par son silence même. Il souhaite sans doute que son nom et son souvenir ne soient associés qu'à des actes utiles et généreux, et si son attention n'était attirée et captivée par la gravité des circonstances, par l'importance des intérêts en cause, elle serait retenue par le souci de sa réputation et la crainte de l'Histoire. L'aiguillon direct d'une responsabilité matérielle est inutile.

L'impartialité, non pas l'indifTérence qui voit les événements passer sans les regarder, l'impartialité qui observe et qui juge, est la vertu capitale pour le rôle arbitral que la lutte des partis, le régime

représentatif attribue au Chef de FÉtat. Sans elle, le rôle n'est pas rempli, le régime représentatif manque d un organe essentiel; faute de ce balancier, il perd son équilibre et se précipite dans le désordre et la tyrannie. Rien ne la remplace, ni Tintelligence ni les talents. Et le régime représentatif doit être organisé de façon telle que l'impartialité soit rendue facile, naturelle, qu'elle ne puisse pas, pour ainsi Jire, faire défaut au Chef de l'Etat.

Deux règles sont nécessaires pour obtenir ce résultat.

La première est que le Chef de l'État ne soit pas de sa personne mêlé aux luttes des partis, aux batailles électorales qui dégagent la majorité, aux batailles parlementaires qui la mettent en activité, même qu'il ne soit pas effectivement l'auteur des actes par lesquels la majorité réalise ses idées et affirme sa victoire. C'est Tévidence même. A cette condition seulement, le Chef de l'État conserve le sang-froid, la netteté des vues, l'esprit de justice, l'absence de parti pris intéressé, le prestige moral, sans lesquels il ne saurait imposer son arbitrage aux partis, son autorité au pays.

A cet égard, une différence éclatante semble exister entre la forme républicaine et la forme royale. Le Roi héréditaire n'a pas de peine à rester à côté, au-dessus des partis qui combattent. 11 ne

doit rien à aucun d'eux; il tient sa couronne d'un principe respecté, accepté par tous; il est sans inquiétude pour Tavenir, certain de garder son pouvoir jusqu'ù la tin de ses jours, certain de le transmettre à son héritier. Si des préférences instinctives, des arrniitï'sde pensée Tinclinent vers un des partis, il nest pas poussé avec la force extrême que possèdent lY^sprit de parti, les habitudes, les luttes passées, le désir de conserver à Taide d'une réélection le pouvoir dans Tintérôè du parti, dans son propre intérêt*

Le Président d'une République est moins indépt^ndant. Nomnn!' pour un temps, il souhaite que, au terme de se^ fonctions, le pouvoir lui soit conservé ou du moins soit confié h un homme de son parti. Mlu pîir un parti, il continue d'avoir avec ce parli niilli* liens indestructibles, sans parler des liens do la reconnaissance. Il a combattu avec ses amis pour le triomphe des idées communes; il a umu* des ainîliés que le temps a fortifiées; il subit lifijlnenee prolongée de l'esprit de parti. N'est-il pasrhîmérîque ih' lui demander l'impartialité, Tou- Mi dos luttes anciennes et récentes, l'indifFérencc pour ses alliés et ses électeurs, la bienveillance pour ses adversaires?

Je no le pense pas, malgré les apparences. L'imparlialilé, comme toutes les vertus, tient un peu aux

circonstances, beaucoup au caractère et à la volonté. Je consens que les circonstances soient plus faciles au roi héréditaire, mais je nie que le caractère et la volonté lui appartiennent nécessairement et manquent fatalement au Président élu.

L'hérédité ne choisit pas, et quand elle appelle au trône un prince passionné et partial, la nation en est réduite à attendre sa délivrance de la mort, souvent lente à venir, ou d'une révolution qui compromet le principe héréditaire et trouble profondément le système représentatif. L'hérédité ne donne pas la vertu d'impartialité. Elle n'empêche pas un prince, qui est un homme, d'avoir des préférences, des amitiés, des intérêts.

L'élection est, par définition, un choix; le parti qui a nommé le Président Ta sans doute choisi pour les qualités qui le rendaient propre à sa haute fonction. Il serait étonnant que la majorité ne fût pas assez riche en talents variés pour trouver parmi ses chefs l'homme qui saura exercer le pouvoir avec rimpartialité nécessaire, ou assez éclairée pour l'élire. Elle est intéressée à le découvrir et à l'adopter, elle atteste ainsi qu'elle est capable de toutes les tâches et qu'elle est en mesure de donner h tous les besoins du peuple une satisfaction convenable. Elle est intéressée à honorer, à récompenser, outre les hommes ardents qui sont fails pour la

lutte perpélucUe, les hommes graves et prudents qui savent au besoin s'en écarter et l'observer.

SI le Prt^sident réunit les qualités qu'exige son rôle, pourquoi ne les déploierait-il pas dès qu'il est appelle il jouer le rôle? L'élection ne les lui donne pas; mais elle les suppose en lui, et elle ne le rend pas incapable de s'en servir. 11 restera peutêtre homme de parti; soit. S'il est intelligent et sage, il Hcnlira que la meilleure manière de servir son parti consiste à jouer son rôle en conscience, à montrer h tous^, amis et adversaires, que le parti dispose de tous les talents et de toutes les vertus, qu'il n'est inégal à aucune tâche, qu'il est capable et digne de lous les pouvoirs. 11 lui sera ainsi plus utile que s'il entrait ou restait dans les luttes que soutiennent d autres chefs avec d autres talents et d'autres ressources.

Mettons les choses au pire. L'élection s'est trompée; riiomme nécessaire, Thomme impartial manquait au parti. Le Président a gardé son rang dans l'armée qui bataille. Cela est fâcheux, cela n'est pas durable, cela n*est pas irréparable. Au bout de quelques années, le Président quittera les fonctions dont il est incapable. Peut-être, avant leur terme, devra-t-il, cédant à la pression de l'opinion publique, au poids d'une défaite personnelle, descendre du pouvoir : cette crise n'égalera jamais en

gravité une révolution qui chasse un roi, et elle ne porte aucune atteinte à un principe, jugé essentiel, du système représentatif.

La seconde règle indispensable pour arriver à l'impartialité du Chef de TÉtat est que le Chef de rÉtat soit irresponsable; irresponsable juridiquement, en ce sens qu'il n'encoure aucune peine pour avoir exercé ses fonctions ; irresponsable politiquement, en ce sens qu'il ne puisse être renversé, contraint d'abandonner le pouvoir.

L'irresponsabilité est nécessaire pour que l'intervention du Chef de l'Etat soit pleinement libre et qu'il ne soit jamais arrêté par la crainte au mopient d'agir ou de parler. 11 n'est pleinement libre que s'il est assuré de n'être exposé à rien autre que le jugement intime et moral des citoyens. L'irresponsabilité se justifie d'ailleurs par une raison décisive : le Chef de l'État ne décide pas en personne les mesures du gouvernement, il ne peut équitablement être appelé à en rendre compte. 11 exerce une influence, non un pouvoir; son autorité est toute morale. Il n'encourt donc qu'une responsabilité morale.

L'irresponsabilité du Président doit être entendue largement. En particulier, les Chambres ne peuvent, sous aucun prétexte, porter un jugement

74 POUK fj: RÉGIME PARLEMENTAIRE

expliiitc ou Jiidirett sur la politique du Président, soit pour la blànier, soit pour l'approuver. Le Président n'a pas de politique personnelle. L'opinion, la presse ne doivent le mettre en cause qu'avec une prudence extn^me. Si sa personne, ses idées pouvaient ^Irc discutées, il aurait le droit de se défendre contre la critique, de solliciter Tapprobation, le droit de parler et d'agir, leilrcit de soutenir des polémhiues et des luttes; il reprendrait sa place dans un parti. Personne ne croirait à son iiupartialilé, il deviendrait impropre à sa fonction.

Cette condition est remplie d'avance par le roi héréditaire. Le principe d'hérédité empêche que, sauf les temps révolutionnaires pour lesquels il serait puéril do raisonner, le prince soit rendu responsable. 11 exige que la fonction royale soit immuablement dévolue à l'héritier du roi défunt, et celte dévolulion ne permet ni les sentences criminelles, ni les voles politiques qui tendraient à linlerronipre. Les peuples qui conservent une dynastie n>yale acceptent ces résultats.

La condilion n'est-elle pas en contradiction directe avec Télection? N'est-ce pas une règle absolue des régimes représentatifs que tout agent élu soit responsable, directement ou indirectement, envers les tUorleurs; qu'il doive abandonner les

fonctions dont Ta investi leur confiance, dès que la confiance lui est retirée, et à plus forte raison qu'il subisse des peines pour avoir abusé et de ses pouvoirs et de cette confiance?

Telle est, en effet, une manière de voir très répandue, au moins pour les matières d'ordre constitutionnel.

Elle est excessive et même inexacte. La confiance des représentés est bien la source, la cause et la mesure de l'autorité exercée par les représentants ; mais Tapplication de la règle est faite par les lois d'une façon qui exclut Tidéc trop généralement acceptée. Les peuples ne sont pas admis à exprimer de toute manière et à tout moment leurs sentiments de confiance ou d'hostilité envers leurs représentants; un mode spécial leur est imposé, Télection; une époque leur est assignée, le terme donné aux fonctions électives. Après avoir élu, les peuples observent l'attitude, les actes de leurs représentants, et surtout Teffet favorable ou mauvais que ces actes produisent sur les intérêts publics. Si les actes et les effets sont bons, une nouvelle élection investit pour une nouvelle période les bons représentants; au cas contraire, la confiance va à d'autres hommes. C'est en cela que consiste la responsabilité politique des représentants envers les représentés. Elle ne va pas

plus loin, sauf eu ce qui concerne les ministres; et Jaiis l'ordrij administratif, les peuples n'ont aucun moyen légal, régulier, de forcer à la retraite des conseillers généraux ou municipaux, des maires, pas même de leur exprimer des sentiments hostiles.

Cette forme spéciale de la responsabilité correspond exactement au principe représentatif, tel que je t'ai défiui plus haut. Il serait contraire au fondement mi^me de ce principe, d'accorder aux citoyens les moyens d exercer un contrôle plus précis et plus fréquent.

Eh bien, celte responsabilité nécessaire et suflisante pour le système représentatif, le Président de la Hôpublique n*y échappe pas. Il a un rôle à jouer, des aLtributions à exercer; il s'en acquitte bien ou mal, et selon les résultats, il est réélu ou quitte ses fonction a. Sur ce point, il diffère du roi héréditaire; la diiïérence est nécessaire, elle découle du caractère électif, représentatif que possède le Président et qui manque au Roi.

11 n'y a donc aucune contradiction entre les exigences naturelles du principe représentatif et les règles qui concernent le Président de la République; l'accord est parfait. Le principe représentatif ne demande pas davantage. La responsabilité criminelle ou politique n'en est pas une conséquence nécessaire et elle exige autre chose : elle

suppose une action personnelle et libre. Elle ne peut donc être étendue au Président de la République qui n'accomplit pas lui-même les actes du Gouvernement.

On voit comment le principe représentatif conduit naturellement à constituer le Chef de l'État arbitre entre les partis ; comment, ceci admis, on est logiquement amené à éloigner le Chef de TÉtat du gouvernement actif et de la responsabilité qui passent aux ministres. Cela, c'est proprement le régime parlementaire.

Le régime parlementaire appliqué dans une République assure au principe représentatif son expansion la plus grande : il permet d'organiser de façon complète la représentation nationale dans le pouvoir exécutif. Voici comment :

V La lutte des partis n'embrasse pas toute la vie de la société. Certains points seulement sont contestés entre les hommes; et l'ardeur de la bataille qu'ils soutiennent n'empôche pas de voir

qu'elle a ordinairement des causes et un enjeu limités. La nation, dans son ensemble et sauf d'insignifiantes exceptions, professe sur beaucoup d'affaires essentielles des principes communs; nombre d'intérêts nationaux sont envisagés par presque tous les citoyens de la môme façon. Si l'unanimité qui existe pour ces doctrines ou pour ces intérêts n'attire pas l'attention publique aussi puissamment que la lutte soutenue par les partis sur d'autres questions, la moindre réflexion suffit pour révéler que les principes généralement acceptés sont au fond plus importants que les principes discutés. Ainsi, en Angleterre, l'attachement de tous au principe monarchique héréditaire, aux libertés individuelles, aux intérêts commerciaux du pays; l'accord de tous les partis sur ces principes l'emporte de beaucoup en importance théorique et prar tique sur les dissentiments qui séparent aujourd'hui les conservateurs et les libéraux. 11 en est presque de même en France; l'union est parfaite et comme aveugle dés qu'un ministère quelconque fait appel aux sentiments patriotiques, invoque les exigences de la défense nationale, allègue l'une des grandes libertés dont l'opinion générale attribue la conquête h la Révolution de 1789. Les immenses progrès réalisés par l'idée républicaine au cours de ces dernières aimées ne laissent plus chimérique l'espoir

de voir le peuple français h peu près unanime au sujet de la forme du gouvernement.

La représentation nationale sera plus riche et plus vraie si elle reproduit ce phénomène fondamental, si elle donne un organe propre aux principes et aux intérêts généraux et nationaux, un autre organe aux doctrines, momentanément triomphantes, relatives aux questions disculées entre les partis. Ce résultat est atteint sans difficulté par le régime parlementaire; il est atteint par lui seul.

Les ministres représentent Topinion actuellement dominante, la majorité. Ils font les affaires du pays tout entier, bien entendu. Mais ils les font pour partie, pour la plus grande partie, selon les vœux de la nation entière, et pour partie, selon les désirs de la majorité, contrairement aux idées delà minorité. Ils gouvernent en hommes de parli; cela est inévitable, puisque les partis se sont organisés et ont combattu pour acquérir le pouvoir, pour appliquer, en législation et en administration, des idées déterminées et débattues. Il n'importe, h cet égard que la plupart de leurs actes, ressortissant aux principes et intérêts communs de tous les citoyens, ne suscitent ni les attaques de la minorité ni les approbations explicites de la majorité. Pour nombreux qu'ils soient, ces actes sont peu remarqués; Topinion, celle des amis et celle des adversaires,

ne s'attache qu'aux actes qui révèlent les idées propres et discutées du Gouvernement. Aux yeux du pays entier, les ministres, hommes de parti, ne sont pas pleinement représentatifs ; ils représentent, à titre principal et presque exclusif, les idées du jour, de la majorité actuelle.

Le Chef de TEtat représente, ou, du moins, peut représenter la nation dans son ensemble, majorité et minorité, les intérêts communs, les idées nationales. Cela est impossible aux ministres qui sont par nécessité môles à la lutte des partis dans le régime parlementaire ; cela est possible au Chef de rÉtat, à qui le régime représentatif assigne un rôle extérieur, étranger aux partis. Aussi ne doitil pas gouverner. S'il gouvernait, il ne pourrait se maintenir dans la sphère où règne l'unanimité nationale; il serait obligé de faire des actes impliquant l'adhésion à une des doctrines contestées. Il prendrait place dans un parti, et devant l'opinion, il en serait réduit comme les ministres à représenter la majorité seule ^ et la nation ne serait pas

1. C'est bien ainsi que les choses se passent aux États-Unis : le Président y est homme de parti et traité comme tel. L'inconvénient a été supportable jusqu'à présent, parce que les questions extérieures sont moins importantes qu'en Europe et que les affaires intérieures appartiennent en partie aux États particuliers. 11 deviendra plus sensible si, comme quelques indices l'annoncent, les États-Unis entrent dans la politique mondiale, et si le pouvoir fédéral s'enrichit aux dépens des États.

représentée dans son ensemble. Les éléments les plus nombreux et les plus importants seraient écartés.

J'entends une objection : le Roi héréditaire ne représente pas le parti républicain dans un pays où la République a des partisans; dans une République, le Président ne représente pas les royalistes. — Soit : les républicains espagnols ne se reconnaissent pas entièrement dans Alphonse XUl, ni dans M. Loubet, les Français qui attendent Philippe VU ou Napoléon IV. 11 n'y a rien à conclure de cela contre ma thèse. Si le roi d'Espagne gouvernait en personne et appliquait un programme conservateur ou libéral, les républicains espagnols seraientils ipicux représentés? Ils ne le seraient pas davantage, et en outre le parti libéral ou conservateur, selon le parti adopté par le roi, ne le serait pas. Ce n'est plus une petite partie du peuple espagnol, ce serait une fraction considérable qui ne serait plus représentée du tout. De môme, en France, le Président de la République ne représente pas les royalistes et les impérialistes; un Président radical ou modéré ne représenterait qu'une partie beaucoup plus petite du pays ; selon les circonstances, il pourrait même ne représenter que la minorité : si son parti n'avait dans le pays qu'une majorité rela-

lîvo, si, plus fort que chacun de ses adversaires, il était moins tort que tous ses adversaires réunis. Si l'objection était fondée, elle ne prouverait pas, au contraire, que la représentation du peuple n'est pas mieux assurée par le régime parlementaire que par toute autre combinaison du système représentatif,

list-eHo fondée? Je dis d'abord qu'elle semble excessive. El te exige du système représentatif une perfeclion, une exactitude nuancée qui n'est pas réalisable en pratique, ni même désirable. Que signiPie la constatation faite, si elle ne contient pas un reproche d'insuffisance? Pourquoi se plaindre que le roi ne représente pas les républicains, si Ton ne tient pas à obtenir une représentation absolument complète, jusqu'aux détails? Une pareille exigence n'est pas raisonnable; dans toute nation, à toute époque, certains éléments sont par nécessité exclus de la représentation. Les uns sont trop petits, les autres sont mauvais; d'autres sont inconciliables avec les fondements de la Société, et de même que la propriété individuelle ne saurait être représentée par des collectivistes, de même le roi héréditaire n'assure pas aux républicains une représentation * tout k fait exacte.

1. On ne parle, bien entendu, que de la représentation dans le pouvoir exécutif.

Je dis davantage : il est en mesure de leur donner une représentation suffisante. Le parti républicain ne se contente pas de préférer une forme de gouvernement h une autre ; il a évidemment d'autres idées; faisant partie de la nation, il a en commun avec elle une foule d'idées, de doctrines, d'intérêts considérables, et à tous ces points de vue, il est représenté, avec la nation entière, par le roi. C'est du reste Tunique chance qu'il ait d'être représenté sous une royauté : jamais, sans doute, le roi ne prendra des ministres républicains, j'entends des ministres qui restent républicains en acceptant le pouvoir des mains d'un roi; les républicains d'ailleurs n'y sauraient prétendre, puisqu'ils ne sont pas les chefs de la majorité, et le jour où ils seront les chefs de la majorité, ils établiront la République. Les ministres d'un roi sont des royalistes de nuances diverses; ils ne représentent pas les républicains; ils représentent certaine espèce d'idées royalistes et n'ont rien de commun avec les républicains. Ceux-ci, dans la mesure où ils peuvent être représentés, ne peuvent l'être que par le roi.

Naturellement, il en est de même du Président de la République et des royalistes. J'ose croire que, dans certaines circonstances, où le Président parlait ou agissait, la France entière se sentait intéressée

et représentée. U faudrait plaindre les Français, s'il y en avait, dont le cœur et T intelligence ne seraient pas assez larges pour faire une place aux sentiments nationaux à côté des préférences dynastiques. Il appartient donc au Chef de TÉtat de représenter la nation dans ses idées et ses intérêts les plus j^^énéraux. A lui de saisir les occasions favorables, de trouver les paroles et les actes qui expriment avec force et exactitude Tâme nationale.

2° La vie nationale, malgré des changements fré- (]uents et rapides, a de la permanence, de la sta- Mlité; elle se déroule et évolue avec lenteur. La lutte des partis est comprise dans ces fluctuations incessantes qui forment la surface de la vie d'un peuple, comme les vagues insensibles ou puissantes sont la face de la mer. Au-dessous d'elles, fugitives, demeure le fond des océans et des sociétés, immuable, relativement, permanent, qui traverse les sificles sans changements graves, et qui surtout no sent pas qu'il change, tant est doux et tranquille le mouvement qui l'emporte. Ce double phénomène ne mérite-t-il pas d'être retrouvé dans la représr-atation? N'est-il pas vrai qu'un régime qui assure nile part à la permanence et une autre au mouvement donne de la vie sociale une image plus exacte pie toute autre combinaison?

Les ministres ne représentent pas la stabilité, ils représentent le mouvement, la lutte continuelle des partis.

Le Chef de TÉtat est désigné pour représenter la stabilité, ou, si Ton préfère, la lenteur de révolution sociale, pourvu qu'il s'éloigne de la lutte, du gouvernement, de la responsabilité. La chose est comme évidente pour un roi héréditaire. Elle n'est pas impossible pour un Président, si la durée de ses pouvoirs est assez longue et si la réélection n'est pas interdite par la constitution. En fût-il autrement, le Président durerait sans doute plus longtemps que les ministres.

Un Chef d'Etat que son irresponsabilité ne rend . pas incapable du pouvoir personnel, qui gouverne lui-même, qui a lutté pour conquérir le pouvoir et qui continue de lutter pour le conserver, qui a été et qui reste un homme de parti, est moins représentatif que le Chef d'un État parlementaire. Sa personnalité est trop précise, trop nuancée par les idées de parti, pour incarner la nation dans sa permanence et sa généralité. Il représente telle monarchie définie, telle république, telle fraction du peuple, tel moment de la vie nationale. Il parle et agit au nom d'une majorité et d'une époque, avec le souvenir des luttes récentes, dans l'attente dos luttes prochaines. Les ministres ne représentent

pas autre chose; la représentation nationale dans le pouvoir exécutif est donc moins complète. Il lui manque Télément de durée et l'élément d'universalité.

A cet égard, l'exemple des États-Unis est démonstratif. Le Président, malgré une tendance qui sera signalée plus loin, y est en toute réalité le Chef du pouvoir exécutif; il est responsable. En même temps, il reste, dans ses hautes fonctions, homme de parti. Il est obligé de gouverner selon les volontés et les intérêts de son parti, et on verra que cette obligation môme est la cause d'une tendance curieuse dans l'évolution constitutionnelle des Etats- Unis. 11 ne représente que son parti, et cô caractère est vraiment insuffisant lorsque, comme il arrive souvent, l'élection est disputée, lorsque le candidat vainqueur n'a triomphé qu'à une faible majorité. Que dire du cas, qui s'est présenté, où le Président ayant obtenu la majorité entre les électeurs du second degré, cette majorité ne représente pas réellement la majorité des électeurs du premier degré? Que dire enfin du cas, prévu par la constitution américaine, et qui s'est présenté deux fois, où, aucun des candidats n'ayant obtenu la majorité absolue, le Président, choisi parla Chambre des représentants, a moins de suffrages que l'ensemble de ses concurrents et représente alors une

minorité? De pareilles situations sont-elles acceptables dans un régime représentatif qui veut être exact?

Supposons enfin un régime où le Chef de l'État est un homme de parti. Il représente dans le pouvoir exécutif la majorité. Il est, du moins, censé la représenter, et des contestations sont inévitables sur ce point. Son parli a-t-il vraiment la majorité dans l'ensemble du pays? Question redoutable que les partis vaincus ont intérêt à agiter sans cesse.

Elle n'est pas totalement insoluble dans une République. L'élection atteste le caractère représentatif. Pour rendre incontestable le caractère représentatif du Président, il suffira de donner à ses pouvoirs une courte durée, de rendre fréquentes les élections présidentielles, en sorte que la question ne reste pas longtemps en suspens. Le remède, pourtant, est très dangereux. 11 sacrifie à la nécessité d'une harmonie parfaite entre le Chef de l'État et l'opinion publique, l'idée de permanence et de stabilité, idée qui sera bannie de la vie politique si elle est bannie de la Présidence, idée essentielle et dont une organisation politique ne peut guère se passer. Il multiplie les crises que causent ou permettent les changements dans la magistrature la plus élevée du pays. Il rend difficile la

formation et Texécution de plans politiques. Comme le Président apporte et remporte ses idées propres et ses agents, il faut accepter des variations incessantes dans les mesures et le personnel de TAdministration.

Ici encore Texemple des États-Unis est instrucnr. Duns un pays beaucoup moins centralisé que la Fraijce, on a senti la nécessité de prévenir on réprimer ces maux. Les moyens adoptés ne soniblf'iit ni conciliables avec le caractère représcnlalif du Président, ni favorables au libre exercice de âPB attributions. Ils sont moins simples, moins naturels que la responsabilité des ministres substituée h celle du Président, et ne donnent qu'un palliatif insuffisant. C'est l'obligation pour le Présidetit di*. faire ratifier par le Sénat les nominations des princi[>aux fonctionnaires, Tinfluence exercée sur SCS clioix par les hommes politiques de son parti, représentants et sénateurs, le rôle considérable que les usages donnent aux présidents de certains Coin liés du Sénat ou de la Chambre. Les lois qui, en exigeant des conditions précises et difficiles pour racfLis à un nombre croissant de fonctions publique;?, ont limité l'application dix Spoils si/slem et ont empoché que tous les quatre ans, l'arrivée d'un nouveau Président fît partir tous les fonctionnaires nommés par le prédécesseur, sont de mcil-

leures mesures; mais elles attestent combien les Américains ont jugé dangereux d'abandonner aux . caprices de Tesprit de parti l'organisation administrative de rÉtat.

Combien plus grand le danger serait-il dans un pays tel que la France, où les fonctionnaires sont très nombreux, où Taction administrative est très étendue, où les fonctions publiques exercent un attrait extraordinaire sur les citoyens ; toutes conditions qui mettent la France très loin des Etals- Unis et dans une situation moins favorable à ce point de vue! Les changements de ministres n'ont pas les mômes conséquences, et n'entraînent que fort peu de changement dans le personnel administratif et môme dans la marche générale de TAdminîstration. Ils sont trop fréquents pour qu'on ait pu songer h renvoyer, chaque fois, tous les fonctionnaires et à orienter différemment l'action administrative. En outre, la stabilité ^du Président explique et justifie en quelque mesure la stabilité de l'Administration.

Avec un roi qui soit un homme de parli, les contestations sur le caractère représentatif n'ont aucune solution juridique ; les ressources insuffisantes que procure l'élection n'existent môme pas. Si le parti auquel le roi appartient est décidément en minorité, comment le pouvoir exécutif deviondra-

t-il représentatif 7 Ou bien la couronne cède, abandonne son parti, accepte les idées de la majorité, humiliation qui ne peut devenir fréquente sans ébranler la dynastie et peut-être le principe héréditaire. Ou bien la couronne résiste, empêche le triomphe des doctrines dominantes méconnaît le principe représentatif, et elle s'expose à tous les hasards d'une révolution. Jacques 11, en Angleterre, Charles X et Louis-Philippe en France ont appris et enseigné les risques que courent les rois quand ils descendent du trône pour s affilier à un parti.