III. — REMARQUES COMPLÉMENTAIRES

Sommaire. ~ I. Le régime parlementaire satisfait le désir qu'ont

les partis de posséder tous les pouvoirs.

II. 1! permet aux hommes d'Etat de diriger tous les pouvoirs. IIL 11 établit entre les pouvoirs les rapports qu*exige la force des

choses. Exemple des Etats-Unis.

IV. Ressources politiques offertes par le régime parlementaire, et

notamment droit de dissolution. Elles découlent naturellement

du principe représentatif.

Les partis se forment naturellement dans, par et pour le système représentatif. Ils se donnent pour but la possession du pouvoir qui seule leur permet d'appliquer leurs idées. Sans aucun doute, ils veulent, ils demandent une application aussi étendue que possible ; ils ont besoin de conquérir le pouvoir tout entier, l'exécutif comme le législatif, car le pouvoir exécutif leur assure des occa-

sions et des moyens, particuliers d'appliquer leurs idées. Ils veulent, ils demandent, ils tentent une conquête complète, et, au lieu de s'en tenir au pouvoir législatif, ils entreprennent d'avoir l'exécutif en même temps.

Le régime parlementaire a l'avantage de donner, du môme coup, tous les pouvoirs à la majorité issue des élections législatives, et Je résultat est obtenu sans effort et sans trouble. Toute autre combinaison laisse possible une situation étrange, dangereuse, difficile à concilier avec le principe représentatif, la situation d'un parti qui occupe le pouvoir législatif et d'un autre parti qui occupe le pouvoir exécutif. On se demande avec inquiétude comment fonctionnera un pareil régime, et les précédents que fournit l'histoire constitutionnelle des Etats-Unis ne sont pas faits pour rassurer.

Un moyen semble exister de conjurer le conflit inévitable, c'est de procéder simultanément aux élections législatives et aux élections présidentielles; moyen inapplicable à un royauté, moyen incertain parce que les électeurs ne sont pas nécessairement les mômes et parce que, fussent-ils les mômes, ils ne voleraient pas nécessairement de façon logique; moyen redoutable, repoussé par la Constitution américaine qui n'a pas voulu que toutesles autorités publiques cessassent leurs fonc-

lions le même jour, ni que le pays fût d'un coup décapitée

A ce point de vue encore, le régime parlementaire est la forme la plus naturelle du système représentatif.

Il est naturel que les hommes que leurs talents destinent ou que leur ambition pousse au gouvernement des peuples, s'efforcent de réaliser aussi complètement que possible leur destinée ou leur désir. Il est donc naturel, il faut que le régime représentatif soit organisé dans ce but, de manière à leur donner tous les moyens de gouverner, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

Seul le régime parlementaire les leur fournit; grâce à lui seul, le ministère, c'est-à-dire Tessentiel du pouvoir exécutif, est donné aux chefs de la majorité parlementaire, aux véritables maîtres du pouvoir législatif. Grâce à lui, les mêmes hommes possèdent le pouvoir exécutif et dirigent le pouvoir législatif. Aucune autre conbinaison représentative n'ouvre aux hommes politiques des perspectives aussi étendues, une carrière aussi complète.

i. On pourrait aussi prétendre que les conflits ne naîtront pas, les pouvoirs étant séparés. La séparation totale des pouvoirs est une chimère : on le sait bien, et j'aurai Toccasion de le redire.

Sans lui, les véritables chefs sont obligés d'employer des moyens détournés pour obtenir une influence suffisante sur tous les pouvoirs.

Le régime parlementaire, répondant encore à une exigence naturelle de la vie nationale, établit entre les pouvoirs qui sont les organes de cette vie, la solidarité et la collaboration indispensables.

La vie collective de la nation, comme toute vie, ne se manifeste et ne se soutient que par des fonctions qui concourent au môme but, par des organes qui se prêtent un mutuel secours, par des actions concertées. La séparation des pouvoirs, fonctions ou organes, est inconnue dans les organismes vivants, où au contraire une collaboration intime unit tous les éléments dans, par et pour une vie commune, la vie de Tôtrc collectif qu*ils constituent. Elle est, pour les sociétés, contraire à la nature même des choses, et d'ailleurs une chimère pure. L'aveugle volonté des législateurs l'inscrit en vain dans une constitution. Comme il n'est pas possible de concevoir un organisme dont les éléments ne se touchent pas, une machine dont les rouages soient sans contact, une usine dont les différents ateliers soient

sans rapports, il n'est pas possible que la séparation des pouvoirs soit réelle dans la pratique. Ou bien elle tue le régime politique qui a voulu l'adopter; elle a tué en France la Constitution de 1791 et celle de l'An III, ou, du moins, elle a contribué à les faire mourir; ou elle s'efface, emportée par une coutume qui, obéissant à la force des choses, rétablit entre les pouvoirs les relations que la Constitution avait prescrites.

A cet égard encore, les États-Unis donnent un exemple convaincant. Leur Constitution peut être donnée comme le type des régimes fondés sur la séparation des pouvoirs. Elle distribue le pouvoir en tranches nettes au Président et au Congrès, pouvoir exécutif, pouvoir législatif. Chaque autorité agit, peut, selon le texte constitutionnel, agir librement dans une sphère déterminée avec rigueur. Le Président ne s'occupe pas de la législation ; il ne connaît les travaux législatifs que par leurs résultats, par les lois qui lui sont transmises; à peine peut-il, à ce moment, demander au Congrès une seconde délibération sur une loi qu'il juge mau^vaise ; il doit s'incliner si le Congrès confirme son premier vote. Le Congrès ne s'occupe pas d'adminis^tion ; comme il délibère et vote sans admettre à ses séances le Président ni les ministres, il ne contrôle pas leurs actes ; à peine est-il autorisé à les

mettre en accusation, et le Sénat a-t-il à ratifier certaines nominations importantes faites par le Président et les traités internationaux.

En réalité les choses se passent autrement.

Le Président n'a pas l'initiative des lois; mais quand il désire une loi, il en fait déposer le projet par un représentant de ses amis, et le plus souvent ce représentant reçoit le texte tout rédigé; il a juste la peine de le déposer à la Chambre. Le pouvoir exécutif n'assiste pas aux débats des Chambres, mais les ministres sont en relations suivies avec les Comités qui élaborent les actes du Congrès; et comme tout le travail effectif se fait dans les Comités, comme les séances publiques ne sont que la solennisation des décisions prises dans les Comités, le Gouvernement exerce dans la coulisse, d'une façon d'autant plus intense qu'elle est plus discrète, l'influence à laquelle officiellement il ne peut prétendre.

En revanche, le Congrès et ses membres ne s'en sont pas tenus à leurs attributions législatives. Les Chambres ont imaginé le procédé des résolutions^ les unes isolées, les autres concurrentes, les autres conjointes, qui à des degrés divers, depuis la simple influence jusqu'à l'obligation absolue, ont un effet sur l'Administration executive. Les Comités, à cause de leur permanence et de leurs relations

avec les ministres, ont acquis une autorité considérable ; on a pu dire sans exagération que, pendant de longues années, le véritable secrétaire d'État fut le président du Comité sénatorial des Affaires étrangères.

Pour les nominations, le Président est à la fois plus et moins libre que le texte ne Tindique. Il est plus libre, parce que le Sénat n'a jamais refusé son consentement aux actes qui nomment les ministres et a laissé tomber le contrôle organisé par la constitution. 11 est moins libre, car pour toutes les nominations qu'il signe, le Président est sous le contrôle de son parti. Souvent il est tenu de nommer aux départements ministériels les hommes que le parti lui désigne; et pour les postes moins importants, les sénateurs et les représentants lui dictent les choix à faire. Le système est si parfait que les sénateurs et les représentants se sont partagé les fonctions, et le Président se borne à donner la forme officielle aux conventions que les membres des Chambres ont passées entre eux. Or les partis luttent pour les sièges du Parlement comme pour les fonctions présidentielles; ils ont des représentants dans les deux Chambres; leurs chefs y prennent place assez souvent. Ainsi le Président soumis à Tinfluence de son parti peut se trouver en réalité soumis à Tin-

fluence du Parlement ou du moins des membres du Parlement qui appartiennent à son parti. Il est vrai que le Président n*est pas seulement le plus haut fonctionnaire de TEtat; il est d'ordinaire un personnage considérable dans son parti. Les moyens de résister ne lui manquent pas tout à fait.

Les ressources politiques dont dispose le régime parlementaire découlent naturellement du principe représentatif, et sans elles le principe manquerait de sanctions indispensables. Il suffit de le montrer par deux ressources qui sont pour ainsi dire symétriques et réciproques : les votes des Chambres qui signifient aux ministres les sentiments hostiles du Parlement et la nécessité de quitter le pouvoir, le droit de dissoudre une au moins des Chambres.

Les votes des Chambres et leur influence sur la durée des ministères se justifient sans peine à Taide du principe représentatif. Le principe doit s appliquer aux ministres pour s'appliquer au pouvoir exécutif. Les ministres doivent avoir, comme les députés, la confiance de la nation. Comment s assurer qu'ils la possèdent? Il est impossible de les faire élire par le peuple; impossibilité matérielle

de demander au suffrage universel, aux dix millions de citoyens français de nommer les ministres ; impossibilité juridique, les ministres sont les subordonnés, les agents du Chef d'État; ils doivent ôtre nommés par lui, quelques restrictions qui limitent en pratique l'exercice de ce droit. Il est donc nécessaire de prendre un moyen indirect, et de s'adresser aux Chambres qui sont élues par le peuple, qui représentent le peuple, et qui ont qualité pour exprimer les sentiments du peuple à l'égard des ministres. On pr^^sume que les ministres qui ont perdu la confiance des Chambres ont perdu en réalité la confiance du peuple. Ils ne sont pas représentatifs, ils doivent abandonner le pouvoir*.

Les Chambres sont présumées représenter le peuple. Présomption, et non pas certitude. Depuis l'élection, les sentiments du peuple ou des Chambres ont peut-être changé; les faits qui sont en discussion ont peut-être été sans influence sur les élections et n'ont eu toute leur importance qu'après ce moment. Pour d'autres causes encore, il n'est pas très rare que les Chambres soient en désaccord avec l'opinion publique; il est encore moins rare qu'un doute sérieux soit élevé sur ce point essentiel. Le

i. Ces idé«9 ont été indiquées plus haut (Voir chap. rv).

iOO POUR LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

Chef de TEtat, que 1 esprit de parti n'fentraîne pas, que la lutte des partis et Tintérôt n'aveuglent pas, est très bien placé pour sentir ce doute. Comment Téclaircir, comment vérifier Tétat de l'opinion,' les sentiments du pays? Par la dissolution.

Grâce à elle les électeurs sont appelés à voter dans le moment môme où le doute existe, sous Finiluence des circonstances nouvelles. S'il élit des députés sortants ou des députés de la même opinion, il confirme le caractère représentatif de la Chambre ^ ot les ministres qu'elle a combattus sont décidément non représentatifs. S'il élit d'autres hommes, le doute est levé en faveur des ministres, qui conservent le pouvoir. Certes, la dissolution ne saurait sans danger être employée souvent : elle crée dans le pays une agitation qu'il serait périlleux de renouveler à intervalles rapprochés. Le Chef de l'État, qui, en remployant, fait son office d'arbitre entre les partis, ne doit s'en servir que dans des circonstances graves, quand il juge impossible d'attendre les élections générales. Mais la dissolution est l'application stricte du principe représentatif: les droits des Chambres ne valent que par

1. La (Ussolulion est supposée appliquée à une seule Chambre, à la Chambre Basse ou populaire. Appliquée à la Chambre Haute (alors élective), elle peut être utile, mais non au point de vue indiqué.

POUR LE RÉGIME PARLEMFjiTÂlRtt :^ { f : J lOl 1 /;

le caractère représentatif des ChambFCs; il faut que ce caractère puisse, en cas de contestation sérieuse, être vérifié, et la dissolution est un moyen de vérification*. Elle découle donc naturellement du principe représentatif.

Elle existe, il est vrai, dans des régimes qui ne sont pas parlementaires et qui ignorent la responsabilité politique des ministres. Son utilité y est bien moindre et moins liée au principe représentatif. Elle est surtout employée pour briser la résistance du Parlement, exercer sur les électeurs Tinfluence du pouvoir monarchique. Elle ne saurait être considérée comme le moyen de départager le Parlement et les ministres et de discerner les véritables représentants du peuple. Si elle comporte une vérification, la vérification est bien plus restreinte que dans un régime parlementaire. Au reste, ce moyen de vérification manque ordinairement dans les républiques qui ont rejeté le régime parlementaire; conclusion logique, le Chef de TEtat, resté homme de parti, ne saurait avoir la faculté de dissoudre une Assemblée composée de ses adversaires.

Ces républiques sont donc résignées aux luttes

1. La dissolution a d'autres emplois qui n'ont pas à Atrc indiqués.. ici. Par exemple, elle élimine une Chambre dans laquelle aucune majorité ne se dessine.

itOS^^/ f •..' 'POVP; iM ^GIME PARLEMENTAIRE

insolubles qui s'établissent quand l'un des partis occupe le pouvoir législatif et que Tautre parti occupe le pouvoir exécutif. Elles espèrent que les élections qui, à des dates rapprochées renouvellent les pouvoirs, mettront fin au conflit. Leur espérance risque d'être déçue, parce que les systèmes électoraux employés pour les différents pouvoirs ne sont pas identiques. Puis, les partis n'ont pas toujours la patience nécessaire ; pour en finir, ils en viennent, sinon aux coups d'État, du moins à l'abus des droits que la constitution reconnaît aux différents pouvoirs. Aux Hltals-Unis, le procès criminel intenté au président Johnson par la Chambre Basse était, avant tout, un effort tenté pour expulser de la présidence un adversaire contre lequel les hostilités duraient depuis quelque temps.

Dans une royauté non parlementaire, le droit de dissolution est d'ordinaire reconnu au roi. Il subsiste alors comme un vestige du pçuvoir absolu, et non comme une vérification du caractère représentatif. En effet, si le peuple confirme les députés sortants, va-t-on en <;onclure que le roi n'est pas représentatif, et surtout qu'il est tenu de délaisser la couronne? Non, sans doute. La dissolution est alors employée comme une chance d'avoir une Chambre différente.

Ainsi le régime parlementaire qui élargit la lutte

des partis, apporte en même temps les moyens souples et pacifiques de résoudre les conflits qui s'élèvent dans un régime représentatif et ces moyens sont tirés du principe lui-même. Les autres combinaisons ne présentent pas le même avantage.