LK BUDGET. — LES DETTES PUBLIQUES

Définition eu budget. — La préparation et la présentation du budget.

— Les ciiapitres du budget et la spécialité budgétaire. — Les crédits supplémentaires et extraordinaires. — Le budget des recettes et Tévaluation des ressources. — Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent-elles être comprises dans le budget annuel? — Le vote annuel des dépenses. Exceptions à cette règle dans quelques pays. — De l'étude du budget par les Chambres.

— Les qualités essentielles que le budget doit avoir. — Le grossissement des budgets et les dettes publiques. — Le devoir de l'amortissement.

Définition du budget. — Un État ne peut vivre au jourlejour, mettant ses recettes dans un coffre au fur et à mesure qu'il les reçoitet y puisant sans ordre tant qu'il croit devoir faire des dépenses, quitte às'arrôter et à sus-» pendre ses services publics quand les ressources cessent d aftluer. Une pareille conduite, qui serait inexcu- :<nbttf de la part d'un particulier, se trouverait, en outre, impraticable pour un État. Ayant des administrations fixes à entretenir, des tâches régulières et uniformes è remplir, outre parfois certains travaux extraordinaires et urgents à exécuter, étant obligé aussi de se fier poui la perception des recettes et pour l'exécution. des dépenses à des fonctionnaires de tous ordres, très nombreux, très divers, qu'il importe, pour éviter le gaspillage et las dilapidations, de contrôler de fort près, un

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Ëtaty pour être bien conduit, doit s'assujettir à beaucoup plus d'ordre encore, beaucoup plus de vigilance, beaucoup plus de rigueur et d'exactitude que le particulier réputé le plus minutieux et le plus attentif. Le procédé que les peuples civilisés ont adopté pour arriver à cet ordre, à cette vigilance, à cette exactitude et à cette rigueur, c'est ce qu'on appelle le budget.

Le budget est un état de prévoyance des recettes et des dépenses pendant une période déterminée. C'est un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer. La période déterminée à laquelle s'applique un budget est limitée chez la plupart des nations civilisées à une année ; autrefois, certaines nations ou plutôt certains petits pays votaient des budgets qui s'appliquaient chacun à deux années consécutives. Aujourd'hui, partout il y a un budget pour chaque anaée. Les divers pouvoirs publics, le gouvernement, les Chambres, doivent chercher à se rendre compte de la façon la plus scrupuleuse, avant l'ouverture de l'année financière, des recettes et des dépenses que cette année comporte.

La préparation et la présentation du budget. — C'est le gouvernement, c'est-à-dire les ministres, qui plusieurs mois avant l'ouverture de Tannée financière, appelée exercice, doit avoir déposé devant les Chambres le projet de budget. C'est aux ministres, non aux Chambres ou à une délégation des Chambres, que doit incomber le soin de préparer et de présenter le budget. Les ministres seuls, en effet, étant à la tête des différentes administrations permanentes, ont assez d'informations pour se rendre un compte exact tant des différents services de l'État que du chiffre probable des ressources diverses qu'il pourra réaliser. Les ministres étant, dans la plupart des pays, responsables soit de-

vaat les Chambres, soit devant le souverain, de la direction des affaires, on ne saurait leur contester ni amoindrir dans leurs mains cette fonction essentielle de la préparation du budget.

Si les Chambres, composées de 4, 5, 6 ou 700 personnes, avaient la prétention de se substituer aux ministres dans la préparation de l'œuvre budgétaire, on aboutirait au désordre administratif; la responsabilité financière serait tellement émiettée, dispersée qu'elle serait sur plusieurs centaines de personnes, qu'on pourrait la considérer comme n'existant plus.

Le budget est présenté par les ministres, non pas en bloc, maisen détail. On ne propose pasau Parlement français, par exemple, de voter une somme ronde de 4,185,382,482 fr. de dépenses et de 4,185,583,750 fr. de recettes, chiffres du budget de 1910. On soumet aux Chambres, pour qu'elles puissent s'éclairer et voter l'impôt en connaissance de cause, un tableau détaillé des dépenses publiques. Celle-ci sont d'abord réparties entre les différents ministères, puis dans l'intérieur d'un même •ministère en différentes sections, dans chacune de ces sections en chapitres. C'est sur chacun de ces chapitres que porte un vote distinct du Parlement. La dépense ainsi votée pour chaque chapitre s'appelle un crédit.

Pour prendre l'exemple du budget français de 1910 ce budget est présenté comme il suit : d'abord le budget des dépenses du ministère des Finances, qui contient cinq parties : la première se compose des dépenses occasionnées par la dette publique et réparties dans 38 chapitres différents; la seconde partie du ministère' dés finances contient 5 chapitres qui concernent la dotation des grands pouvoirs publics, c'est-à-dire du président de la République et des deux Chambres ; la troisième

partie du même ministère, soit 22 chapitres, se rapporte aux dépenses générales de l'administration centrale du ministère des Finances et de ses principaux agents ; la quatrième partie, qui ne compte pas moins de 42 chapitres, touche les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics; la cinquième partie du ministère des Finances n'offre que 6 chapitres distincts qui ont trait aux remboursements, restitutions, non-valeurs et primes. Ainsi le budget du seul ministère des Finances est divisé en cin parties et en 113 chapitres, sur chacun desquels les Chambres devront émettre un vote distinct. Viennent ensuite les autres différents ministères : celui de la Justice avec 30 chapitres, celui des Affaires étrangères avec 36, le ministère de l'Intérieur avec 92 chapitres, puis les ministères de la Guerre, de la Marine, des Colonies, de l'Instruction publique, des Cultes et des Beaux-Arts, du Commerce et de l'Industrie, de l'Agriculture, des Travaux publics; chacun de ces ministères contient 20. 30 etjusqu'à 189 (Instruction publique et Beaux-Arts) chapitres de dépenses. Les budge ts français des dépenses com- j prennent ainsi près d'un milUer de chapitres distincts.

Les chapitres du budget et la spécialité budgétaire. — L'utilité de ces chapitres est double : chacun d'eux ne devant contenir qu'une seule et même dépense, l'examen et la discussion du budget en sont facilités. Le budget, outre un « Exposé général des motifs », sorte d'examen d'ensemble fait par le ministre des Finances, contient des notes sur les différents services et notamment des explications sur les chapitres pour lesquels le chiflre demandé diffère de celui accordé l'année précédente.

Les chapitres du budget ont encore une seconde utilité ; on vient de voir que le Parlement émet sur clxacuB

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d 'eux un vote distinct. La somme qui a été votée pour chaque chapitre ne peut en être détournée; si à la fin de l'exercice, c'est-à-dire de l'année ânancière, on n*a pas dépensé la tolalité de la somme affectée à un service déterminé, le gouvernement n'a pas le droit de prélever le reliquat pour couvrir les dépenses exubérantes d'un autre chapitre pour lequel les ministres voudraient plus dépenser que le chiffre voté. Le procédé qui consiite de la part du gouvernement à prélever une partie de la dotation d'un chapitre jugé trop largement pourvu pour l'affecter à un autre chapitre jugé insuffisamment doté, ce procédé, qui s'appelle un virement, est rigoureusement condamné par la plupart des législations budgétaires. Les ministres doivent donc se cantonner dans les sommes allouées pour chaque chapitre en particuUer; c'est ce que l'on appelle le régime de la spécialité budgétaire. Si un chapitre a été trcp largement doté, et que la totalité de la somme y affectée ne soit pas dépensée, le reliquat, suivant le langage technique, tombe en anntilation de crédits, c'est-à-dire qu'il est, à la fin de l'exercice, rayé du budget des dépenses, j*.f..iAl cp trouve diminué d'autant.

Le régime de la stricte spécialité budgétaire a des avantage au point de vue politique et administratif : il contientrarbitrairedes ministres et évite legaspillage. Néanmoins, il nefautpasle poussertrop loin, sinon on tomberait dans un autre défaut: les ministres doivent avoir,sous leur responsabilité, uue certaine latitude;si l'on enferme leurs actes dans des cadres trop multipliés et tout à fait inflexible, on rend l'administration trèsdifricile,sansparvenirtoujoursàréconomiequ'on recherche. Il ne faut pas qu'un budget contienne un nombre excessif de chapitres, qu'il y ait par exemple un chapitre pour le papier et l'encre du minis-

'^re, un autre pour le charbon ou le bois de chauf' tjfe;>t un autre pour Téclairage, etc. Ce serait tomber- !ans la minutie et ne laisser au gouvernement aucune litiative pour des circonstances qui peuvent être variables.

Les crédits supplémentaires et extraordinaires. — Le vote du budget se faisant avant le commenment de l'exercice ou de l'année financière, il peut y avoir de l'imprévu; certains événements, par exemple,j pour ne pas parler des plus graves, une inondation, une disette qui fait renchérir les vivres de l'armée, peuvent faire que la dotation primitive de certaine chapitres devienne manifestement insuffisante. Il faul alors y pourvoir, car on ne peut laisser les services publics en suspens. On demande dans ce cas des crédits nouveaux qui sont appelés crédits supplémentaires y s'il s'agit simplement d'un supplément à une dépense déjà prévue par le budget, comme un surcroît des sommes à affecter à la nourriture des troupes ou à l'achat de chevaux pour l'armée, et qui portent le nom de cr^ dits extraordinaires quand il s'agit d'une dépense dor le principe n'a pas été prévu au budget primitif et qi ne se rattache à aucun chapitre, par exemple 1 mil lion de francs pour être distribué en secours aux \U times d'un tremblement de terre, d'une inondation ou d'une épidémie cholérique, si aucune somme ne figurait pour des secours de cette nature au budget primitif.

Ces crédits supplémentaires et extraordinaires sont un grand péril pour les budgets; s'ils sont nombreux et importants, ils changent notablement le chiffre des dépenses, l'accroissent bien au delà des prévisions et font souvent qu'elles dépassent les recettes. Aussi doit-on les éviter et les restreindre autant que possible, sans qu'on puisse espérer, toutefois, les supprimer complètement.

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La plupart des législations exigent un vote spécial de Chambres pour chaque crédit supplémentaire ou extraordinaire. Comme les Chambres ne siègent pas toute l'année, on désigne à l'avance un petit nombre de chapitres, ceux qui concernent les dépenses tout à fait indispensables et ne pouvant être suspendues, auxquels il est loisible au gouvernement d'appliquer des crédits supplémentaires en l'absence des Chambres, quitte à en référer à celles-ci dès leur réunion.

Le budget dés recettes et révaluation des ressources. — Le budget des recettes suit le budget des dépenses et l'accompagne. On vote d'abord les dépenses parce qu'il n'est légitime de demander une somme au contribuable, qu'autant qu'elle est indispensable au Trésor public pour les services dont il est chargé. Le budget des recettes, sans être aussi volumineux que le budget des dépenses, contient pour chaque ressource distincte, c'est-à-dire pour le produit de chaque branche des domaines publics et des différents impôts, la somme que le gouvernement estime en retirer. On ne vote pas chaque année et de nouveau hacun des impôts existants : cela entraînerait trop e complications et trop de discussions; il n'interlent de vote distinct que pour les impôts directs; les utres impôts sont votés en bloc, quoique le chiffre du rendement probable qu'ils doivent donner ait été fourni en détail pour chacun d'euy

L'évaluation des ressources est une des principales difficultés du ministre des Finances. Divers événements imprévus, une mauvaise récolte, une crise commerciale, ©u au contraire des récoltes excellentes et une exceptionnelle activité des affaires, peuvent rendre le roduit des impôts soit moins soit plus abondant que l'année précédente, et amener ce que l'on appelle dei

moins-ralues ou des plus-values. Le gonvernêment doit être, comme règle générale, très réservé et très circonspect dans l'évaluation des ressources ; il doit se tenir plutôt au-dessous qu'au-dessus des probabilités de rendement. S'il y a, en effet, une plus-value au delà des évaluations budgétaires, c'est tout bénéfice pour l'État, qui n'aura pas compté sur ce surcroît de réserve. D'ordinaire, on inscrit au budget comme chiffres du rendement probable des impôts les sommes/ recueillies pendant la dernière année écoulée. Comme le développement de la population et de la richesse publique font que, sauf les périodes de crise, le produit des impôts va en croissant légèrement d'une année à l'autre, si Ton inscrit au budget, comme prévisions de recettes de l'exercice futur, les recettes réalisées pendant le dernier exercice écoulé, il y a des chances sérieuses d'arriver à des plus-values.

Le budget des recettes et le budget des dépenses doivent être présentés au moins en équilibre, c'est-àdire que le chiffre des dépenses probables doit être au moins couvert par celui des recettes probables. Il doit même, comme il faut toujours tenir compte de l'imprévu, y avoir dans un budget bien dressé un excédent des recettes sur les dépenses ; sinon, on s'expose à des mécomptes.

Toutes les dépenses et toutes les recette i doivent-elles être comprises au budget annuel ' — Le budget doit-il contenir toutes les dépenses t ' toutes les recettes? Il est très désirable qu'il en soit ainsi. Le budget, sauf des circonstances tout à fait exceptionnelles et rares dans la vie d'une nation, doit être unique et renfermer toutes les recettes et toutes les dépenses de l'année. Certains États ont voulu avoir deux budgets, l'un des dépenses ordinaire», l'autre des

dépenses extraordinaires : le premier auquel on pourvoit avecles ressources permanentes, celles du domaine public et celles des impôts, le second qu'on alimente au moyen d'emprunts. C'est là une méthode vicieuse et qui conduit au gaspillage. On se laisse alors entraîner peu à peu à inscrire au budget extraordinaire certaines dépenses qui ont un caractère permanent, c'est-à-dire que, comme les prodigues, on fait face aux dépenses habituelles du ménage national avec des emprunts. En vain invoquerait-on, pour justifler un budget extraordinaire, l'exécution de grands travaux publics. Une nation a toujours quelques travaux publics à faire, quelques ports à améliorer, quelques routes nouvelles à construire, quelques chemins de fer à subventionner. Elle doit exécuter ces œuvres sans précipitation, avec esprit de suite et discernement, et le budget ordinaire doit y pourvoir. Un budget extraordinaire ne peut être excusé que pour les dépenses d'une grande guerre et pendant les deux ou trois années qui la suivent.

Le« budgets extraordinaires ont toujours été un signe de relâchement de la gestion financière; ils ont toujc'irs conduit à l'exagération des dépenses ; ils ont généralement produit la confusion et l'obscurité des finances publiques.

Le vote annuel des dépenses. Exceptions à cette règle dans quelques pays. — Toutes les dépenses d'une nation doivent-elles être votées chaque année? En principe, oui. Dans la pratique, certains peuples ont admis quelques exceptions. Ainsi, en Angleterre, il y a une partie du budget, que l'on appelle (e fonds consolidé, qui contient la liste civile du souverain, les intérêts et les annuités de la dette publique, los dépenses de la haute magistrature, du service diplomatique et quelques autres particulièrement impor-

tantes, qui est soustraite au vote annuel du budget; elle figure néanmoins dans le budget, mais à titre de renseignement, c'est une somme d'environ i milliard de francs. De même en Allemagne on a introduit, il y a une quinzaine d'années, la règle que le budget de la guerre serait voté pour sept années consécutives, et que, par conséquent, les représentants de la nation ne pourraient en diminuer les chiffres dans le vote da budget annuel. Ces dispositions exceptionnelles se fondent sur cette observation, qu'il y a un intérêt national à mettre à l'abri des entraînements des Chambres certaines dépenses qui ont un caractère évident de permanence, et qui ne pourraient être suspendues ou diminuées sans que la vie nationale en fût compromise.

Dans les pays où toutes les dépenses sont votées chaque année dans la loi du budget, il importe que tous les pouvoirs publics, aussi bien le Parlement que les ministres, se rendent bien compte de la permanence de beaucoup des besoins de l'État, et qu'ils ne remettent pas légèrement en question chaque année des services essentiels. Ce serait là un abus contraire, non seulement à la bonne gestion des finances publiques, mais à toute l'organisation nationale.

De l'étude du budget par les Chambres. — Les Chambres ne votent le budget qu'après l'avoir étudié »!e près. On a le choix entre deux méthodes pour cette étude. Dans certains pays comme la France, chacune des Chambres nomme une commission du budget, composée d'une trentaine ou d'une quarantaine de membres (44 membres pour le budget de 1911). Cette commission se livre à une étude attentive des propositions du gouvernement; elle les modifie dans la mesure qui lui paraît utile. Dans d'autres pays, on n'élit pas de commissions

du budget; mais chacune des deux Chambres se livre à un examen préliminaire et détaillé du budget, dans des séances appelées séances en comité ; ce sont des séances familières en l'absence du public, sans compte rendu officiel dans les journaux; tous les membres y peuvent assister ; mais il n'y vient que ceux qui ont une compétence spéciale pour l'objet en discussion. Ces séances en comité sont, d'ailleurs, uniquement préparatoires, les décisions prises n'étant que provisoires, et devant être soumises aux débats et à la ratification de la Chambre siégeant en séance régulière. Ce système, qui est celui de l'Angleterre, est plus délicat à pratiquer que celui de nos commissions du budget; mais il est aussi plus libéral, il évite certains inconvénients qui ne manquent pas de gravité.

La tendance générale des commissions du budget est d'empiéter sur le rôle des ministres, de se substituer à eux, de les transformer en commis; on déplace ainsi les responsabilités ou plutôt on les supprime ; on aboutit au désordre.

La Chambre des députés a la priorité pour 1« vote du budget; la Chambre haute ou le Sénat doit l'examiner après elle. Les deux Chambres peuvent être en contradiction, l'une voulant diminuer ou supprimer le crédit d'un chapitre, l'autre voulant l'augmenter ou le maintenir tel qu'il était l'année précédente. Ces cas de dissentiment entre les deux Chambres donnent lieu aux questions constitutionnelles les plus délicates. En se plaçant tout à fait au-dessus des partis et au point de vue économique général, la règle la plus rationnelle semble être la suivante : comme il doit y avoir de la suite dans le ménage d'une nation, de même que dans un ménage particulier, comme on ne peut con- Uster que la plupart des gervices publics n'aient une

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utilité permanente, dans le cas de dissentiment irréductible entre les deux Chambres, l'avis qui doit prévaloir, c'est celui de la Chambre qui veut purement et simplement maintenir l'état de choses existant: c'est-à-dire que lorsqu'une des Chambres veut introduire dans le budget un crédit nouveau, et que l'autre Chambre s'y oppose, le crédit nouveau ne doit pas être inscrit au budget. Quand, au contraire, l'une des deux Chambres veut supprimer ou réduire un crédit inscr it dans le budget de l'année précédente, et que l'autie Chambre veut le maintenir, le crédit doit être maii itenu tel qu'il existait antérieurement. En dehors c e cette règle très simple et fort équitable, il n'y a pla< ;e' qu'à des dissentiments fréquents et interminabl îs entre les deux Chambres^ ou à l'annulation de l'une des Chambres par l'autre.

Les qualités essentielles que doit avoir le budget. — Les qualités principales d'un budget sont la simplicité, la sincérité et la clarté. Quand un budget à l'expiration de Texercice se solde par un excédent des dépenses sur les recettes, ce que l'on appelle un déficit, il faut recourir à des emprunts. Si le déficit est de peu d'importance, on peut le combler au moyen de petits emprunts à court terme, qui constituent ce que Ton nomme la dette flottante. Si le déficit est important, de même que si l'on a des dépenses tout à fait extraordinaires à faire, il faut contracter un emprunt public au grand jour.

Nous n'avons pas à traiter ici des emprunts d'État; nous en avons parlé sommairement plus haut (voir page 275). Les emprunts sont en général nuisibles à un État, en dehors des circonstances vraiment exceptionnelles. Mais quand un État est réduit à emprunter, il doit le faire sans fausse honte, au grand jour ; ainsi.

LE BUDGBT.

îe gouvernement et le pays connaissent la situation où lis se trouvent. Rien n'est à la longue préjudiciable à un Etat, rien ne jette de l'obscurité sur les finances et ne. mène au gaspillage comme les petits emprunts occultes, que l'on contracte au jour le jour avec les banquiers, ou certains établissements, ou certaines grandes institutions et que l'on nomme d'ordinaire moyens de Trésorerie. Un État bien conduit doit éviter tous ces engagements subreptices : mieux vaut un grand emprunt public hautement avoué que dix ou vingt petits emprunts cachés, conclus, pour ainsi dire, à la petite semaine.

Un État qui a beaucoup de ces petites dettes dissimulées et exigibles, assimilables aux dettes criardes d un particulier, se trouve dans de graves embarras si une crise éclate, comme une grande guerre.

Le grossissement des budgets et les dettes publiques. — La plupart des nations modernes se sont laissé entraîner à grossir indéfiniment leurs budgets. Les armements y ont contribué, mais n'en sont pas la seule cause. Des travaux publics souvent exagéi^és ou faits d'une façon trop précipitée, la création incessante de places nouvelles pour satisfaire une clientèle électorale, l'augmentation souvent injustifiée des traitements ont porté les budgets à des chiffres imprévus. Celui de la France, qui montait à un milliard de «rancs dans le premier tiers de ce siècle, qui dans le second tiers n'avait pas encore franchi 2 milliards,

Pn'iQ n'^''^^":^^^ "^"^^"'^^ ''' ^^^^ '' ^'185 millions en 1910, se d.nge vers 4 milliards 1/2, sans y corn

prendre les dépenses départementales et communales

m même certaines dépenses extraordinaires et celles de

diverses administrations qu. l'on a contées à des caisses

spéciales. Sans doute, le maih.ur des temps est pou

quelque chose dans ce gonflement des budgets; les services publics sont aussi en général mieux pourvus, parfois mieux organisés qu'autrefois; mais les fautes des législateurs, leurs entraînements, leur incurie, ont une large part dans ce débordement des dépenses.

Les dettes publiques ont augmenté d'une façon effroyable. On ne peut guère évaluer à moins de 33 ou 34 milliards le capital de la dette publique française, dont près de 26 milliards pour la dette constituée en rentes perpétuelles ou amortissables, correspondant à un chiffre de rentes de 765 millions de francs; A milliards 1/2 pour la capitalisation des différents engagements du Trésor en annuités diverses et pour la dette flottante et 3 milliards 1/2 pour la capitalisation de la dette viagère. Ainsi environ 34 milliards, voilà le chiffre de la dette française. Comme les statisticiens raisonnables estiment à 220 milliards l'ensemble de la fortune de la France, la dette publique est à la fortune de la France dans le rapport de 4 à 6 1/2 environ, ce qui est énorme. La dette publique de l'Angleterre, qui a six millions d'habitants de plus que la France, n'atteint pas 19 milliards de francs; la dette de la Russie, pays de |130 millions d'âmes, est d'environ 24 à 25 milliards de ■francs; celle de l'Italie est de 13 milliards 1/2 à 14 milliards. L'empire d'Allemagne et la totalité des États ailejmands, avec une population de 60 p. 0/0 supérieure à /celle de la France, n'ont guère que 24 milliards de dettes, couverts, pour la plus grande partie, par la valeur des domaines des États (voir plus haut, page 281). Les États-Unis, en joignant à la dette fédérale les dettes particulières des États qui composent cette fédération, n'arrivent, avec leurs 93 millions d'habitants, qu'à une trentaine de milliards de francs de dettes. La dette de rAutriche-Hongrie est de 15 à 16 milliard».