CHAPITRE n

L'IMPOT, — L'IMPOT PROPORTIONNEL, L'IMPOT PROGRESSIF. LES IMPOTS DIRECTS ET LES IMPOTS INDIRECTS.

Nature de l'impôt. — L'impôt doit être payé par tous les citoyens, sans autre exception que celle des indigents. — L'impôt proportionnel et l'impôt progressif. — L'unité et la multiplicité de limpôt. — Le capital et le revenu comme base de l'impôt. — Incidence de l'impôt. — Les impôts directs ; leurs avantages et leurs inconvénients. — Lei impôts indirects ; leurs avantages et leurs défauts.

Nature de l'impôt. — L'État» pour ses besoins, est investi du pouvoir d'imposer des contributions à tous les habitants du territoire : ces prélèvements qu'il fait subir aux revenus des particuliers, on les appelle des taxes ou des impôts. On a beaucoup discuté sur la nature de l'impôt. On en a donné des formules prétentieuses et inexactes. La meilleure et la plus simple définition est la suivante : « L'impôt est la contribution exigée de chaque citoyen pour sa paît dans les dépenses du gouvernement. » A ces quelques mots on peut joindre cette phrase tirée d'une adresse de l'Assemblée constituante et due à Mirabeau : « L'impôt est une dette commune des citoyens, une espèce de dédommagement^ et le prix des avantages que la société leur procure. »

L'impôt doit être payé par tous les citoyens, sans autre exception que celle des indigents. — L'impôt doit être payé par tous les citoyens sans ex-

ception : Textrôme indig^ence seule, c'est-à-dire Timpossibilité absolue de payer, peut être un titre d'exemption. Mais en dehors de l'indigence absolue, tout le monde doit être assujetti à « l'honorable obligation de contribuer aux dépenses publiques ». Quelques personnes émettent la prétention que les citoyens ayant de petits revenus devraient jouir de l'immunité de l'impôt. Cette doctrine est insoutenable et en droit et en fait. En droit, chacun jouissant de la protection de l'État, participant aux alternatives de grandeur et d'épreuves de la nation, doit estimer comme un devoir le payement de l'impôt. Les citoyens devraient repousser comme une honte la proposition d'en décharger certaines classes. En droit encore, chez les nations modernes, tous les hommes adultes^ prenant part, grâce au suffrage universel, à la direction et à l'administration de l'État, doivent se considérer comme solidairement responsables des besoins et des malheurs de l'État. Qui gouverne et qui administre doit payer. L'impôt universel est le corollaire nécessaire du suffrage universel.

Dans certains États de la grande Union américaine du Nord, dans le Massachusetts notamment, le droit de suffrage est subordonné au payement d'une taxe directe de 2 dollars ou 10 fr. 70. Ce n'est pas là un cens^ comme celui qui existait en France de f8i4 à 1848; c'est simplement la démonstration très nette que suffrage politique et impôt doivent constituer deux termes indissolubles. Celui qui s'exclut de l'impôt s'exclut aussi du suffrage.

En fait, l'impôt doit être payé par tous, sauf l'exception des indigents notoires. Tous les citoyens profitent de la tutelle de l'État : il assure à tous la protection de leurs personnes et de leurs droits. Bien plus, la plupart

des services nouveaux dont l'État moderne ou les départements et les municipalit(5s ont cru devoir se charger sont constitués surtout dans l'intérêt de la "Partie la moins riche de la nation : ainsi l'éducation ^ublique, l'hygiène publique, l'assistance des enlants, les asiles et hospices de tous ordres.

Une autre considération de fait témoigne de la nécessité que l'immunité de l'impôt ne soit pas étendue au delà des indigents véritables. Comme c'est aujourd'hui e grand nombre qui gouverne, si l'on exemptait de l'impôt des classes nombreuses de citoyens, il en résulterait que ceux qui, dans les élections, auraient le pouvoir effectif et qui seraient maîtres des destinées de la nation exerceraient le pouvoir sans aucune responsabilité. Ils pourraient faire entreprendre par leurs mandataires des dépenses inconsidérées, folles, ruineuses, sans en res-i sentir eux-mêmes les effets. Ils les éprouveraient, diton, par contre-coup et subiraient les conséquences indirectes de la ruine générale. Ce serait là une façon tropj lointaine et trop peu sensible de payer lé prix de ses fautes. Il est hors de doute que l'exemption d'impôtaj d'une partie des électeurs rendrait la catégorie exemptée beaucoup moins attentive à la bonne direction des affaires publiques. L'immunité d'impôts pour ceux qui^ influent sur les destinées du pays aurait pour conséquence d'enlever tout frein au gaspillage.

L'impôt proportionnel et l'impôt progressif. — Comme dans toutes les associations honnêtes, oti personne n'a le dessein de vivre aux dépens d'autrui, celui qui a peu doit payer peu, celui qui a moyennement payer moyennement, celui qui a beaucoup payer beaucoup ; mais tous doivent payer en proportion de leurs revenus.

Si Ton voulait remonter à l'oriprino des choses, c

citoyen devrait payer pour chaque service à l'État en proportion de l'utilité dont lui est ce service. Ainsi les plaideurs devraient faire seuls les frais des tribunaux, les écoliers ou leurs parents ceux des écoles, les passants ou les transporteurs ceux des routes, etc. Mais, outre que dans beaucoup de cas il serait impossible de démêler l'utilité que chacun des 39 millions ou des 60 millions ou des 100 millions d'habitants d'un pays retire de chaque service, ce procédé entraînerait beaucoup de frais de perception. Puis, dans les dépenses auxquelles l'impôt pourvoit, il en est une qui ne se prête pas à cette méthode, c'est la dépense de l'intérêt et de l'amortissement de la dette publique. Aussi a-t-on renoncé partout ou presque partout à ce système qui est connu sous le nom de spécialité des taxes, et, en vertu du principe de la solidarité nationale, on en est venu à l'application de cette règle que chacun payerait l'impôt proportionnellement à ses revenus ou à ses facultés : celui qui a 1,000 francs de revenu, par exemple, payant 100 francs, celui qui en a 10,000 payant 1,000 francs , et celui qui en a 100,000 payant 10,000 francs, si, toutefois, le rapport de l'ensemble de l'impôt dans un pays à l'ensemble des revenus des citoyens est de 10 p. 100. C'est ce que l'on appelle l'impôt proportionnel.

On oppose souvent à cette méthode simple un autre système, qui est connu sous le nom d'impôt progressif : il consiste en ce que, au fur et à mesure que le revenu s'élève, le taux de l'impôt ou la proportion de l'impôt au revenu va en augmentant. Voici un exemple : le citoyen ayant 1,000 francs de revenu payerait seulement 60 francs, soit 6 p. 100; celui qui aurait 3,000 francs de revenu payerait 300 francs ou 10 p. 100 ; celui qui posséderait 5,000 francs de revenu verserait

600 francs ou 12 p. 100; à 10,000 francs de revenu Timpôt serait de 1,500 francs ou 15 p. 100; à 20,000 francs de revenu il atteindrait 4,000 francs ou 20 p. 100, etc. Ces chiffres peuvent varier; mais le système de l'impôti progressif consiste toujours en ce que l'on fait payer^ un taux plus élevé aux moyens revenus qu'aux petits et un autre taux plus élevé aux gros revenus qu'aux moyens.

La seule raison que l'on donne en faveur de ce système, c'est qu'il faut imposer aux citoyens une égalité de sacrifices, et que les grands ou les moyens revenus supportent plus aisément un prélèvement du dixième ou du cinquième que ne le font les revenus moins élevés.

L'impôt progressif n'a que cet argument, tout au plus spécieux, à invoquer. Il ne repose sur aucune raison d'équité; il offre les inconvénients pratiques les plus graves' et il contient le germe d'une véritable spoliation.

En équité, chaque citoyen doit participer aux dé-j penses publiques en proportion des services que lui rend l'État et de la part d'influence qu'il a sur la con-j duite du gouvernement. Nous avons dit que la plupart des services nouveaux de l'État moderne, des départ( mentsetdes communes, l'éducation, l'hygiène, l'assis-j tance, etc., dans une certaine mesure les travaux pu-j blics, sont beaucoup plus à l'usage des classes les plui nombreuses et les moins riches de la nation que des plus élevées. Si cette remarque est déjà vraie en ce qui concerne l'État proprement dit, elle l'est beaucoup pluS' encore pour les services municipaux. En outre, avec le suffrage universel, ceux qui exercent le plus d'influenc< sur les destinées du pays sont les catégories de citoyeni les plus nombreuses et les moins fortunées. Rien donc :

ne justifie en équité un taux d*impôt proportionnellement plus fort sur le.i moyens revenus que sur les petits ou sur les grands que sur les moyens.

L'impôt progressif, qui déchargerait ainsi les électeurs les plus nombreux pour faire porterie poids principal des taxes sur une fraction seulement du corps électoral, violerait le principe d'égalité et conduirait au gaspillage et à l'oppression.

La proportionnalité de l'impôt, c'est-à-dire le taux uniforme pour tous les revenus, est une règle très simple, de l'application la plus aisée ; la progressivité, au contraire, qui ne contient en elle-même aucun point fixe et comporte les combinaisons les plus arbitraires, est de l'application la plus difficile et conduit inévitablement aux plus grands abus.

L'expérience prouve que les petits revenus forment de beaucoup la plus grande masse de l'ensemble des revenus d'une nation; si donc on adoptait un impôt progressif modéré, il ne rapporterait guère plus qu'un impôt proportionnel ; si l'on établit, au contraire, un impôt à progression rapide et forte, il prélève une telle part du revenu de certaines classes de citoyens qu'il pousse à la dissimulation de la fortune, à l'émigration des capitaux, à la diminution de l'épargne et qu'il décourage l'esprit d'entr«prise.

Des lois de 1901 et de 1902 ont établi en France l'impôt progressif dans les successions avec des tarifs qui allaient de 1 p. 100 à 20,50 p. 100; en 1910, ces tarifs ont été encore accrus et portés à 29 p. 100. On projette aussi d'établir un impôt progressif sur le revenu. Un écrivain dont les tendances, cependant, étaient socialistes, Prou- .dhon,atraitédédaigneusementrimpôtprogressifde« bilboquet », de joujou fiscal, c'est-à-dire de niaiserie, (^esl one taxe qui a pour mère l'envie et pour fille Toppression.

392 l'état et les FINANCES PUBLIQUES.

La stricte proportionnalité de Timpôt avec les ressources des contribuables est la seule règle juste, fixe, facilement applicable, la seule aussi qui soit de nature à inspirer au corps électoral tout entier l'économie et la bonne gestion des affaires publiques.

L'unité et la multiplicité de Pimpôt. — L'impôt doit-il être unique ou multiple? L'unité de l'impôt séduit les esprits au premier abord. Étant donné, que l'ensemble des revenus des habitants d'un pays est de 30 milliards et qu'il faille se procurer pour l'État, les départements, les municipalités, en plus du rendement des postes, télégraphes et produits domaniaux, 4 milliards 800 millions par an, pourquoi ne demanderait-on pas à chaque citoyen 16 p. 100 de son revenu, ce qui est juste la même proportion que celle de 4 milliards 800 millions à 30 milliards? On aurait ainsi un seul impôt et l'on serait dispensé de toute la série des formalités > auxquelles assujettissent les impôts multiples.

Diverses considérations empêchent que Ton procède d'une manière aussi simple. En premier lieu, on ne sait jamais exactement quel est le revenu de l'en-^ semble des habitants d'un pays ; on sait encore plus diflicilement l'importance de chaque revenu individuel; beaucoup de personnec ne connaissent pas bien ellesmêmes leur revenu. Il n'y aurait que deux moyens à suivre pour constater les revenus des citoyens : ou s'en tenir à la déclaration qu'ils en feraient, ou les taxer d'autorité suivant l'estimation des agents du gouvernement ou de mandataires élus. L'un et l'autre moyen conduiraient à de nombreuses erreurs, les citoyens ayant des doses inégales de conscience, et les agents ou les auxiliaires du fisc pouvant être soit trompés par certaines circonstances, soit même influencés par leurs Bentimenti ou leurs passions. Ces erreurs^ dans le

système d'un impôt unique, qni devrait être naturellement fort élevé, auraient des conséquences, au point de vue de l'injustice, beaucoup plus considérables que celles qui peuvent se produire pour un impôt modéré. Certains citoyens pourraient se trouver privés de la totalité ou de la presque totalité de leur revenu.

Une seconde considération encore contre l'impôt unique, c'est que, par l'imprévoyance d'un certain nombre d'hommes, il est très difûcile d'arracher, sous une seule forme, à beaucoup de contribuables des sommes un peu notables. Ce serait une minorité, parmi les 39 millions de Français, que ceux qui verseraient régulièrement, même sous la pression de contraintes, 16 p. 100 de leurs rentes, du produit de leurs propriétés, de leurs émoluments ou de leurs salaires.

Tout impôt, par l'insuffisance de conscience d'une partie de ceux qui le supportent et par la faillibilité de ceux qui l'asseoient ou le recouvrent, comporte une certaine inégalité ; l'impôt unique, n'ayant aucun contrepoids, serait de tous les impôts le plus inique. Dans un système d'impôts multiples, au contraire, les impôts variés se servent un peu de correctifs les uns aux autres; les erreurs qui se produisent ne tombent pas toutes sur le môme individu ni sur la môme classe d'individus; dans une certaine mesure elles se compensent et elles s'annulent.

Aussi, tant dans leur intérêt que dans celui des cop tribuables, tous les États et anciens et modernes, et de ce continent et du nouveau, aristocratiques ou démocratiques, ont recouru à l'impôt multiple et y recourent encore. A moins que les dépenses publiques ne n'abaissent dans des proportions énormes , l'impôt anique parait être un rêve enfantin.

Le capital et le revenu comme base d'impôt.

— On a beaucoup disserté pour savoir si le législaieut doit prendre pour base d'impôts le capital ou le revenu. Il résulte des explications données dans les paragraphes précédents que le revenu est, pour la généralité des impôts, une base à la fois beaucoup pluétendue et beaucoup plus équitable que le capital Parmi les citoyens d'une nation qui par leur vote, quelquefois môme par leurs fonctions, prennent part à la direction des affaires publiques et en ont la responsabilité, il est beaucoup d'hommes qui ne possèdent pas de capital ou en ont très peu. Si l'impôt était assis soit exclusivement, soit principalement, sur les capitaux, la conséquence en serait qu'une très forte partie^; peut-être la majorité de la nation, ne payerait aucune ou presque aucune taxe et ne contribuerait pas ou contribuerait fort peu aux dépenses publiques. Ainsi enverrait des raillions d'électeurs, des milliers de conseillers municipaux, conseillers généraux, députés, sénateurs, administrateurs et fonctionnaires de tous degrés qui, n'ayant pas de capitaux ou fort peu, dirigeraient les aff^aires publiques, et commettraient parfois des fautes dont ils ne subiraient pas le poids. Tout ce monde, à l'abri de la responsabilité de ses actes, pour-3 fait gaspiller et mal mener la chose publique, sans avoir à contribuer aux dépenses qu'ils ordonneraient Bt à payer la rançon des folies auxquelles ils se livreraient. Une pareille législation serait contraire au sens commun et aux intérêts véritables et permanents du pays.

On dira peut-être que les personnes qui n'ont que des revenus et ne possèdent pas de capitaux subiraient indirectement, par le ralentissement des affaires, par la diminution des profits et des salaires, les^onséquencei

de I» mauvaise direction de la chose publique ; mais cette répercussion est trop lente, trop incertaine, pas assez sensible pour que tous les esprits en soient suffisamment impressionnés.

, Une autre raison qui doit porter à prendre pour base abituelle de la taxation le revenu et non le capital est que l'ensemble des ressources qui constituent les venus d'un pays est infiniment plus élevé que les mples revenus provenant de la possession de capitaux, n n'estime guère à moins de 30 milliards de francs i ensemble des revenus de toute sorte des Français; quant à la fortune en capital de la France on ne peut guère révaluer à plus de 220 milliards. Cette fortune, sur le pied d'un revenu moyen de 3 1/2 p. 100, ne donne pas 8 milliards de francs de revenus provenant de capitaux. Or, les dépenses de la France, enjoignant au budget de l'État les budgets des départements et des Communes, atteignent environ 4 milliards 800 millions postes et télégraphes non compris. Relativement aux 30 milliards des revenus de toute sorte des Français, cette somme représente un prélèvement pour l'État, les départements et les communes de 16 p. 100 des revenus en moyenne. Au contraire, s'il fallait prélever cette somme entière de 4 milliards 800 millions sur les 8 milliards au plus de revenus provenant de capitaux, c'est-à-dire sur les 8 milliards de revenus des propriétaires, des capitalistes, des rentiers de toutescatégories et de toute importance, il faudrait confisquer plus de la moitié de ces revenus. L'opération, à cause des dissimulations, des fraudes, serait impraticable; l'État ne pourrait jamais faire rentrer une contribution de ce genre. Ses efforts pour y arriver, quoique inefficaces, eflrayeraient les capitaux; ceux d'entre eux qui ne sont pas (ixés au sol, les capitaux mobiliers par conséquent, fuiraient à

l'él ranger. Les capitaux immobiliers, retenus par leur fixité, ne pourraient se dérober et supporteraient le?' atteintes du fisc; mais les capitalistes seraient décou rages; on cesserait d'épargner, de constituer le capi-' tal, ce nerf de tous les progrès sociaux; au boul de' 'quelques années de ce régime, la nation tomberait en décadence comme les pays musulmans.

On ne fait pas assez attention, en outre, que si Ton frappait les capitaux, de préférence aux revenus, on épargnerait beaucoup d'hommes qui vivent d'une façon très opulente et qui doivent beaucoup à la société : tous j ceux qui, sans avoir de fortune acquise, font des gains I professionnels considérables, comme les médecins, les^J avocats, les artistes, les professeurs, les chanteurs, cer-:^ taines catégories de commerçants, courtiers ou commissionnaires, hauts fonctionnaires publics, toute cette légion d'hommes bien appointés, richement rémunérés, ne payerait rien. Or, c'est parmi eux que se rencontrent, en général, les situations les plus enviables; beaucoup d'entre eux gagnent 10,000 ou 20,000 francs par an, un certain nombre 40,000 ou 50,000 francs, d'autres 100,000 ou 200,000 francs, quelques-uns même parmi les premiers médecins et chirurgiens, les premiers artistes, notamment les chanteurs et les comédiens, parviennent à des gains annuels de 3» 4 on' 500.000 francs par an, et pour une ou deux individualités peut-être d'un million par an. L'impôt sur le capital équivaudrait à une immunité pour ces grands seigneurs des professions diverses. Il n'atteindrait pas non plus la plus grande partie des 1,100,000 étrangers qui se trouvent sur le sol français et dont plusieurs milliers, appartenant aux classes les plus opulentes du globe, dépensent chez nous leurs revenus, sans y apporter leurs capitaux.

Une autre objection grave à l'impôt sur le capital, c'est que, sauf dans les cas de vente ou de partage, il est excessivement difficile de distinguer et d'évaluer, sinon tous les capitaux^ du moins un grand nombre d'entre eux. Ce serait un enfantillage et une vexation que de vouloir pénétrer dans les maisons pour imposer les bijoux ou les objets d'art. Lès approvisionnements divers et les machines, comme l'outillage industriel, lo mobilier agricole d'une ferme, sont d'une estimation très délicate ; il en est de même pour beaucoup de propriétés immobilières; leur valeur vénale est difficile à dégager, et l'on ne s'en fait une idée approximative que quand on connaît le revenu. Cette difficulté d'évaluer avec justesse et sûreté les capitaux doit encore induire le législateur à faire porter la plupart des impôts sur les revenus.

Il existe, cependant, dans tous les pays de gros impôts assis directement sur les capitaux. De ce nombre sont les droits de succession et de donation qui, en Franœ, depuis leur énorme accroissement en 1910, doivent produire 420 à 450 millions par année ; les autres droits de mutation sur les meubles, les valeurs mobilières et les immeubles, qui rapportent environ 260 millions; beaucoup des droits de timbre, ceux notamment perçus à raison de 2 p. 100 du capital sur les actions et les obligations des sociétés anonymes et sur les emprunts étrangers au moment de l'émission de ces titres. Les impôts perçus directement sur les capitaux rapportent depuis les aggravations récentes, en France, environ un nilliard à l'État.

En outre, les différents capitaux acquittent annuellement sur les revenus qu'ils donnent des taxes nombreuses, comme l'impôt foncier, l'impôt des portes et fenêtres, l'impôt mobilier, une partie de l'impôt des

patentes, l'impôt sur le r^'veiiu des \aieiiis mobilières, ce dernier ayant produit 102 millions et demi en 1909.

La part faite en France aux impôts sur le capital paraît suffisamment large. Dans les pays où l'on a voulu assujettir l'ensemble des capitaux existants à des taxes rigoureuses et systématiques, comme dans les villes et les comtés (subdivision administrative) des États-Unis d'Amérique, on reconnaU que l'impôt général sur le capital est à la fois vexatoire, inégal et impraticable l)ivers projets récents de réforme en témoignent.

En un mot, les revenus forment une base d'impôts universelle, large, facilement accessible, tandis que le capital constitue une base d'impôts étroite, fuyante et qui laisse en dehors d'elle de nombreuses catégories de citoyens. C'est donc les revenus, plutôt que les capitaux, qui doivent servir d'assiette principale à la taxation d'un grand pays.

Incidence de l'impôt. — Un impôt ne reste patoujours à la charge de la personne qui le pay#. Ainsi quand un commerçant en sucre ou en café paye au Trésor la taxe, qui est de 27 centimes par kilogramme pour la première denrée et de 1 fr. 36 pour la seconde, ce n'est pas lui en général qui en supporte le poids. Habituellement, et sauf de très rares exceptions, c'est l'acheteur, le consommateur qui acquitte en définitive la taxe dont le marchand n'a fait que l'avance. De. même, l'impôt mis sur les compagnies de trans-J port, comme le droit de 12 p. 100 sur les prix des places de chemins de fer, est, d'ordinaire et pour la plus grande partie du moins, payée par le voyageur,j quoique ce soient les Compagnies qui le versent au! Trésor. L'impôt sur les patentes des commerçants est] aussi dans la plupart des cas à la charge des consoiû*

mateurs qui doivent payer les marchandises plus cher que si les frais généraux des commerçants n'étaient pas ainsi accrus. On appelle incidence de l'impôt cette répercussion de la personne qui le paye au Trésor public sur une autre personne que le Trésor public ne connaît pas et que parfois même il n'a pas visée.

Les cas d'incidence de l'impôt sont très nombreux et très délicats. 11 est parfois très difficile de discerner d'avance la personne qui, en dernier lieu et après toutes les répercussions, supportera le poids d'une taxe. Quand on met, par exemple, un impôt soit sur les matériaux servant à construire les maisons, soit sur le loyer même de ces maisons, on pense parfois que c'est le propriétaire de ces maisons qui subit l'impôt. Il en est ainsi souvent, mais non pas toujours; si le pays est prospère, que la population augmente et que par conséquent on ait besoin de maisons nouvelles, les impôts »ur les maisons retomberont en définitive à la charge, non pas des capitalistes qui les font construire, mais des locataires.

L'incidence des différents impôts varie beaucoup suivant que le pays est prospère ou ne l'est pas : dans le. premier cas les producteurs parviennent plus aisément à rejeter sur les consommateurs le poids des taxes qu'on met soit sur leurs affaires, soit sur leurs produits; dans le second cas, les producteurs sont impuissants à rendre cette répercussion complète et doivent supporter eux-mêmes une partie des taxes.

Les difficultés que soulève le problème de l'incidence de l'impôt et de sa répercussion à travers les différentes couches sociales font qu'il y a de grands inconvénients à établir des impôts nouveaux, et même à substituer, sans mûre réflexion, des taxes nouvelles itui. taxes anciennes que le pays connaît, que les