L. B. — EcoN. PoL. 2(i

400 l'état et les finances publiques.

habitants supportent depuis longtemps et auxquels le corps social s'est adapté.

Les réformes d'impôts doivent s'effectuer beaucoup moins par la voie de substitution d'un impôt nouveau à un impôt ancien que par la voie des dégrèvements, c'est-à-dire par l'emploi des plus-values d'impôts dans les temps de prospérité à diminuer ou à supprimer celles des taxes anciennes qui sont peu recommandables. Un gouvernement prévoyant et intelligent trouve aisément dans les plus-values des périodes prospères le moyen d'améliorer graduellement le système fiscal d'un pays.

Les impôts directs. Leurs avantages et leurs inconvénients. — La multiplicité des impôts a entraîné leur division en deux grandes branches : les impôts directs et les impôts indirects. Les impôts directs sont établis par rôles nominatifs sur les personnes, sur la possession ou la jouissance de la richesse; comme l'impôt personnel, l'impôt foncier, l'impôt des portes et fenêtres, l'impôt mobilier; on y ajoute chez nous l'impôt des patentes.

Les impôts indirects sont perçus à l'occasion d'un fait, d'un acte, d'une consommation, comme les droits d'enregistrement, les droite le timbre, ceux sur les transports, sur certaines denrées, telles que le sucre, le tabac, l'alcool, le café, etc.

On a beaucoup disserté sur les mérites et les inconvénients de ces deux catégories d'impôts. Chacune d'elles a ses partisans exclusifs. L'impôt direct serait eir principe le plus équitable; mais il est presque impossible de le bien asseoir. Même pour celui des impôts directs qui offre la base la plus certaine, la plus visible, la moins variable, Timpôt foncier, la difficulté d'une assiette tout-à-fait juste et égale apparaît presque comme

insurmontable. Il est connu de tous que certains départementsde Francesonttaxésdeux fois plusqued autres que dans un môme département telle commune es' moitié moins imposée que la voisine, que dans unt môme commune telle propriété paye relativement au revenu deux ou trois fois plus que telle autre. Quoique le cadastre, c'est-à-dire l'état descriptif et ôvaluatif des propriétés, fait au commencement du xix* siècle, ail coûté environ 200 millions de francs et ait duré, sur l'ensemble du territoire français, une trentaine d'années ; quoique depuis 1800, à cinq ou six reprises, on ait diminué le poids de l'impôt pour les départements réputés les plus grevés, il est connu que l'impôt foncier en France est mal assis. Constamment on en demande la péréquation, c'est-à-dire un nouveau travail adminis-tratif qui soit destiné à le rendre plut égal; toujours les Chambres ont reculé tant devant la dépense que devant la difficulté presque inextricable de la tâche. Ce travail de péréquation de l'impôt foncier, on ne pourra pas indéfiniment l'ajourner; mail il ne faut pas se faire d'illusion, il est impossible d'établir un impôt foncier qui demande à tous les revenus exactement la môme quote-part. Dans le temps actuel surtout où l'agriculture tend à devenir industrielle et par conséquent participe de la mobilité de l'industrie, où les progrès de la science modifient fréquemment l'ordre de valeur des terres, où le prix des denrées est en variation continuelle, il faudrait avoir la tête bien légère pour croire que Ton poui rait faire un classement du revenu des propriétés qui lût exact pendant quatre ou cinq ans. L'œuvre de classement serait donc toujours à recommencer : la toile dn Pénélope serait l'image de cette interminable et inefficace besogne. Ce qui eet vrai de l'impôt foncier l'est encore de

402 l'état et les FINANCES PUBLIQUES.

Timpôt mobilier ou taxe sur la valeur locative des maisons. Dans les grandes villes, où la plupart des maisons sont louées, il est encore relativement aisé de se rendre compte de la valeur locative des habitations en édictant l'enregistrement obligatoire des baux. Mais dans les petites villes et dans les campagnes où les maisons sor\, pour la plupart, habitées par leurs propriétaires, san %voir jamais été l'objet d'une location, l'évalua-, tion ud la valeur locative est assujettie à beaucoup d'arbitraire. Pour peu que les agents du fisc ou les répartiteurs aient des préférences ou des rancunes, ils peuvent facilement, pour deux maisons qui ne diffèrent J guère d'importance, doubler l'imposition de l'une relati- |i vement à celle de l'autre, tout au moins l'augmenter de moitié. Si Ton ajoute que les sociétés modernes à régime électif sont travaillées, jusque dans les moindres villages, par des rivalités et des haines, on voit combien les impôts directs, justes en principe, peuvent dans la pratique s'écarter de l'équité.

L'impôt sur les patentes, c'est-à-dire la taxe sur les profits présumés des industriels et des commerçants, quoique assise sur des bases relativement fixes, le nombre des métiers, le nombre des employés, l'importance des locaux, donne lieu aussi à beaucoup de récriminations. Il est très malaisé, en effet, de se rendre compte de la réelle influence qu'exercent sur les bénéfices les conditions matérielles dans lesquelles on pratique deux industries différentes. Telle personne avec une petite boutique peut faire plus de gain qu'une autre personne avec une grande boutique. Quand il s'agit de rendre complètement égaux les impôts directs, on se heurte toujours à ces deux obstacles : l'instabilité des situations dans les sociétés modernes où tout se modifie avec une rapidité inconnue autrefois, et la fail-

'ibilité des hommes, les assesseurs de l'impôt, lesquels -ont soumis à beaucoup d'erreurs de jugement et à toutes les influences des sentiments et des passions.

En dehors des impôts directs frappant les diverses branches du revenu, plusieurs nations ont établi un impôt général sur le revenu. Cet impôt est assise d'ordinaire, sur la déclaration des contribuables contrôlée par les agents du fisc. Gomme les hommes n'ont pas tous I© même degré de conscience, comme tous aussi ne font pas de leur revenu le même usage et n'ont pas avec dea ressources égales le même train de vie, les uns étant prodigues, les autres économes, l'impôt général sur le revenu ne peut jamais atteindre exactement dans les mêmes proportions les différents contribuables. Certains trouvent le moyen de dissimuler plus que d'autres. On ne peut guère échapper à cet inconvénient; on ne peut que l'amoindrir, en rendant très minutieuses et très intensives les investigations des agents du fisc. Aussi reproche-t-on aux impôts généraux sur le revenu d'être inquisitoriaux, de faire payer plus à l'homme honnête vivant au grand jour qu'à l'homme dissimulé et fourbe.

En définitive, les impôts directs, quels qu'ils soient, sont loin de réaliser dans la pratique les avantages qu'on leur reconnaît en théorie. Ils ne sont praticables et exempts de vexations intolérables qu'à la condition d'être établis à des taux très modérés. Alors les erreurs dans l'assiette sont supportées avec résignation et patience ; mais si l'on avait la prétention de leur demander la totalité ou la plus grande partie des ressources de l'État, on s'apercevrait bientôt que cette catégorie de taxes n'est pas capable, sans d'énormes injustices, de produire de très gros revenus. Un autre inconvénient des impôts directs, c'est qu'il est très difficile de les recouvrer sur les très petits contribuables. Ceux qui

404 l'état et les FINANCES PUBLIQUES.

vivent au jour le jour et qui n'ont pas l'habitude d'économiser ne peuvent guère payer régulièrement à l'Éta |0u à la ville un impôt direct, si minime qu'il soit. Ces pour cette raison que, en France, on exempte, d'ordi naire, de l'impôt personnel et môme de l'impôt mobiliei la population des villes etqu'on se récupère par des droits d'octroi perçus sur les denrées de consommation. C'est pour la même raison que, en Prusse, on a dû renoncer à la partie de la taxe personnelle dénommée « impôt de classes », qui frappait les ouvriers et les petits bonr* geois. Pour faire rentrer les impôts directs suc les pelil^ contribuables il faut un personnel considérable, énor mément de paperasserie, beaucoup de rigueurs, <ie poursuites et de saisies.

Aussi tous les États ne considèrent-ils l'impôt direct que comme une des branches de leur régime fiscal. En France si l'on y joint, comme on doit le faire, l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières que l'administra- Uion classe à tort parmi les taxes indirectes, les impôts directs rapportent à l'État et aux localités environ 1,300 millions de francs, sur un chiffre total d'environ 4 milliards et demi d'impôts, déduction faite de ce qui, dans les ressources de l'État ou des localités, représente les revenus de domaines, forêts, biens comnmnaux, etc., et le prix d'un service rendu comme les produits de la poste et du télégraphe. Les impôts directs propreme-it dits joints aux impôts sur les capitaux (voir page 397) fournissent ainsi chez nous environ 50 p. 100 de l'ensemble du rendement des impôts du pays.

Les impôts indirects. Leurs avantages et leurs défauts. — Les 50 p. 100 environ qui restent proviennent des impôts indirects proprements dits. D'après une opinion très répandue, ces taxes n'auraient aucune relation avec la foçtune des contribuables, et demande-

LIMPOT. 405

raient autant par tête à l'homme médiocrement aisé qu'à riiomme riche. C'est là une conception erronée.

C'est à tort que l'on classe parmi les impôts dits indirects la plupart des droits d'enregistrement et de timbre. \insi les droits de succession et de donation, lesquels, après les aggravations de l'année 1910, doivent produire 420 à 450, millions ont, évidemment, un rapport étroit avec la richesse des contribuables : ceux qui n'héritent de rien ne payant rien et ceux qui héritent de peu payant peu. Les droits sur les transmissions entre vifs de propriétésetde valeurs mobilières, qui ont rapporté, en 1909, 258 millions à l'État, ont aussi une relation assez étroite avec le degré de fortuner et d'aisance, puisque ceux qui n'ont ni capitaux ni propriétés ne sont ni acheteurs ni vendeurs d'immeubles ou de valeurs mobiUères, et que ceux qui ne font que des acquisitions de peu d'importance ont peu à payer au fisc. Les droits sur les baux, sur les assurances, les droits de timbre sur les actions et obligations, le timbre sur les chèques, sur les reçus, sur les effets de commerce ont aussi un rapport habituel, sinon toujours constant, avec la fortune du contriybuable. Si l'on considère que les droits de timbre et d'enregistrement ont rapporté à l'État, sans y com- 'prendre l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, i!<36 millions en 1909 et que ces taux ont été accrus de plus de 130 millions en 1910 et sont, en outre, en forte :)lus-value dans cette année, on peut admettre qu'environ

milliard de ces droits d'enregistrement et de timbre 3nt un rapport étroit avec la situation des individus.

D'autres taxes, parmi celles qui portent, d'une façon plus précise, la désignation d'impôts indirects, sont dans le même cas : ainsi les 80 millions de droits sur les places des voyageurs en chemin de fer ou en voitures publiqups et sur les transports par grande vitesse. C'est

là un impôt qui atteint surtout les classes riches et aisées de la nation, celles qui se rendent à des maisons de campagne, aux eaux, aux bains de mer et font des voyages fréquents.

Cette première catégorie des impôts classés comme indirects, celle qui frappe les mutations et les déplacements, a donc un rapport assez sensible avec la fortune. Elle se rapproche, en ce sens, des impôts directs et offre cet avantage qu'elle est en général payée avec plus de facilité et de bonne volonté.

On doit considérer aussi comme taxes approximati vement proportionnelles aux fortunes et aux revenus les 8 millions de garantie sur les matières d'or e ! d'argent, les 3 millions sur les cartes à jouer, etc.

Quand on examine attentivement le système fiscal français, on voit que sur 4 milliards 1/2 ài 4 milliards, 600 millions environ d'impôts (déduction faite des produits des domaines de l'État et des communes ainsi que des services industriels, comme la poste et le télégraphe), au moins 2 milliards 1/2 ont un rapport étroit avec la fortune des contribuables et frappent presque uniquement les personnes qui ont un patrimoine ou tout au moins des revenus importants. Or, comme les gros et les moyens revenus sont très loin de former la moitié de l'ensemble des revenus d'une natipn, c'est là un premier indice que la proportionnalité des impôts aux revenue n'est nullement violée dans le système français actuel.

Les deux autres milliards ou 2 milliards 100 millions, sont fournis par les taxes sur les denrées proprement dites, taxes dont les unes sont perçues à Tintérieur par l'administration des contributions indirectes, d'autres à la douane, c'est-à-dire à la frontière, et certaines à l'entrée des villes, sous le nom de droits d'octroi.

Les taxes sur les denrées représentent, de la part du

législateur, le désir de faire contribuer les habitants du pays en proportion de leurs dépenses. Si les impôts sur les consommations pouvaient être établis de façon que ce désir fût complètement réalisé, le système fiscal approcherait beaucoup de l'équité. Sauf, en effet, quel iques avares et un certain nombre de personnes économes, qui contrb'ient, d'ailleurs, aux impôts directs et aux taxes sur laf mutations et sur les affaires, la gêné ralité du public dépense la plus forte partie de son revenu, de sorte qu'un impôt qui serait proportionnel à toutes les dépenses ne serait pas éloigné d'être proportionnel à tous les revenus.

Mais les impôts sur les consommations ne peuvent pas porter sur toutes les consommations sans exception ; ce serait une œuvre trop minutieuse, qui demanderait trop d'inquisition et de frais de perception. On a dû choisir un certain nombre de denrées qu;, par l'étendue de l'usage dont elles sont et par la îacilité d'en constater la production, se prêtent mieux à l'établissement d'une taxe. Dans tous les pays, les boissons, le sucre, le café, le tabac, les huiles, parfois le sel, la stéarine et enfin à la douane la plupart des objets étrangers manufacturés sont les articles que le fisc grève de droits. On a, d'ordinaire, soin d'en excepter, et c'est un devoir à la fois d'humanité et de politique, les substances tout à fait nécessaires à la vie, comme le blé, la farine ou le pain.

Les impôts surlesconsommations doiventêtre concentrés sur un petit nombre de denrées, afin d'éviter les inconvénients d'une trop grande intrusion dans le commerce et de frais de perception trop élevés. Ces impôts ont le défaut de ne pouvoir tenir compte, dans la plupart des cas, que des quantités et non des qualités. Ainsi l'impôt est le même ou à peu près pour chaque \àectolitre de vin, pour chaque kilogramme de café, que

ce vin ou que ce café soient de qualité supérieure ou ae qualité inférieure. C'est la simplicité qui le veut ; il serait diilicile d'as^ir autrement, sans beaucoup de complications et d'embarras.

C'est là un inconvénient des taxe» sur les denrées mais il est compensé par ce fait que les classes aisées et riches payent des impôts directs et des taxes de mutation qui n'atteignent pas les personnes dépourvues de capitaux. Celles-ci ne payent que sur leurs dépenses; les autres payent à la fois sur leurs capitaux, sur leurs revenus et sur leurs dépenses.

Les impôts sur les denrées ont cet inconvénient d'assujettir à des formalités et à une sujétion envers les agents du fisc certaines catégories de commerçants. Mais ils ont cet avantage que la généralité du public les paye sans trop de difficulté, sans inquisition, par petites parcelles, au moment qui est le plus commode, c'est-àdire au moment où on achète les marchandises. Les impôts indirects auxquels on est habitué soulèvent, dans la masse du pays, moins de réclamations et de mécontentements que les taxes directes.

Les impôts indirects présentent aussi, outre la facilité I de leur recouvrement, cet avantage que, dans les temps prospères qui forment la plus grande partie de la vie des nations, le rendement en augmente spontanément par le simple développement des afiTaires et des consommations. C'est cette précieuse qualité d'accroissement spontané qui a permis aux finances de la plupart des pays civilisés de se soutenir, depuis un demi-siècle, malgré les énormes dépenses des gouvernements.

Les impôts indirects ont, d'ailleurs, été l'objet de critiques exagérées; ainsi les octrois, ou taxes d'entrée ddms les villes, lesquels comptent parmi les plus attaqua? "«ont loin de mériter tous les reproches au'on leur

l'impôt. 409

adresse. Ils ne sont, sans doute, pas exactement proportionnels aux revenus des^ contribuables; mais ils ne sont pas, non plus, des taxes de capitation, c'est-à-dire uniformes par tête d'habitant. Outre que, dans une maison riche où l'on a souvent des hôtes, on mange plus de viande, plus de pâles, plus de poisson, on boit plus de vin et de liqueurs que dans un ménage d'ou- Triers réguliers, il est certains droits d'octroi, non aes jnoindres, qui ont une corrélation évidente avec le train de vie, c'est-à-dire approximativement avec la fortune des contribuables. Tels sont les droits d'octroi qui frappent les matériaux destinés à construire les maisons, c'est une sorte d'impôt sur le capital de la maison future ; tels sont aussi les droits sur les combustibles et sur l'éclairage, qui sont proportionnels à l'ampleur des appartements et à l'habitude de chautTer et d'éclairer un grand nombre de pièces, y compris les escaliers, corridors, etc. Tels sont encore les droits sur fourrages, qui atteignent surtout les personnes ayant dft« voitures de maître ou se servant de voitures de place. La seule partie tout à fait critiquable des droite d'octroi était celle qui grevait les vins dans les grandes villes avec une rigueur excessive. Si Von se souvient que l'impôt mobilier, ou sur les loyers, ne frappe pas dans les grandes villes de France les petits appartements Dotammentà Paris ceux au-dessous de 500 francs, on pe < sera que les inégalités des droits d'octroi, et de certai . . impôts indirects de consommation, ont un correctif e> une compensation, dans l'immunité que Ton accorde à la plupart des très petits contribuables pour certains impô ts directs. En diminuant des deux tiers ou en suppriman même, comme à Paris, depuis l'an 1900, les droits d'octroi sur les vins dans les villes, on a rendu les octrois très tnlérables. Ces deux grandes catégories de taxes,

les directes cl les liiJnectes, u;it douv. ctiacune des

défauts et des inconvénients. Elles se corrigent en quelque sorte l'une l'autre. Les États ne peuvent se passer d'aucune des deux. Tout projet de réforme qui prétendrait abolir l'une de ces deux grandes branches de revenus publics aboutirait à la fois à l'appauvrissement du Trésor et à une taxation arbitraire et inique. Un État qui dépense beaucoup se voit dans la nécessité de conserver beaucoup d'impôts critiquables : c'est le cas aujourd'hui de la plupart des nations civilisées, notamment de celles du continent européen, et plus particulièrement de la France.

La vraie réforme des impôts doit avoir pour point de départ un régime de rigoureuse économie qui laisse disponibles les plus-values que dans les temps de prospérité les taxes produisent à l'État. On peut user de cette ressource pour atténuer ou supprimer les impôts 'S plus mauvais, sans être contraint de leur en substiler d'autres que l'expérience démontrerait, peut-être, e leur être pas préférables. En tout cas, il est un principe dont le législateur ne doit pas s'écarter, c'est que tous les citoyens, sans aucune exception, doivent contribuer aux charges publiques autant que possible proportionnellement à leurs revenus (i).

(1) Voir notre Traité de la science des finançe/tf V édition, t. V'. La réflu<:tion obligatoire des droits d'octroi sur les boissons hygiéniques, leur suppression même à partir de l'an 1900, dans certaines villes comme Paris, Lyon, etc., l'uniformisation aussi pour toute la France des droits d'État sur les vins au taux modique de 1 fr. 50 l'hectolitre, la réduction de l'impôt sur le sucre en 1803 de 60 francs à 27 francs les 100 kilogrammes, ont considérablement allégé le poids des contributions indirectes sur les classes médiocrement aisées : quant aux 400 à 450 millions de francs que procurent les droits d'Élat et d octroi sur l'alcool, aucun moraiisle ne trouvera ce chifïre trop élevé, étant donnés les maux que l'alcoolisme cause dans l'ordre social et familial. On ne peut beaucoup critiquer, non plus, les 590 millions de produit brut et 380 de produit net de l'impôt sur le tabac.