CHAPITRE V Le second Empire

I. L'emprunt démocratisé. — II. Développement du crédit et de la spéculation. — - III. M. Fould et l'opposition financière au Corps législatif. — IV. Le Mexique. — V. Le g^oufifre des dépenses publiques. — VI. La situation économique et le système financier.

Le 3 décembre 185 1, M. de Morny était nommé ministre de l'intérieur et M. Fould prenait le portefeuille des finances.

Le 25 décembre un sénatus-consulte accordait au Gouvernement le droit de se mouvoir par voie de virement entre tous les chapitres des grands services ministériels, de manière à n'avoir en définitive d'autre limite obligatoire que le crédit total alloué par le vote du Corps législatif. Dans la discussion des crédits, les députés devaient accepter ou rejeter en bloc le budget de chaque ministère, sans en pouvoir disjoindre les différentes parties.

En 1854 éclata la guerre de Crimée, dont l'effet se fit sentir en France par un ralentissement du travail. Les récoltes furent mauvaises. Le pays, affecté dans ses deux sources principales de production : les céréales et le vin, eut à souffrir d'une élévation du prix des vivres. Le blé était d'autant plus cher que le marché d'Odessa était fermé. Le choléra vint encore ajouter ses ravages à tous ces maux et fit plus de loo.coo victimes.

Malgré cette crise, le produit des impôts s'élevait d'une façon continue et il ne cessa de donner des plus-values jusqu'à la fin de l'Empire. De 1852 à 1868, on observa, sur les contributions directes, une augmentation de 60 millions et, sur les contributions indirectes, une augmentation de plus de 500 millions. Le produit de ces dernières contributions atteignait, en 1868, le chiffre de 1.295.95 1.928 francs.

La marche des revenus n'était pas aussi rapide cependant que celle des dépenses causées par les expéditions militaires et les grands travaux publics.

Le principe de l'Empire fut de toucher le moins possible à l'impôt et d'user largement de l'emprunt, auquel il donna des procédés nouveaux.

Jusque-là les emprunts avaient été le privilège exclusif des grandes maisons de banque ou d'associations de capitalistes. C'est ainsi que les Gouvernements précédents s'étaient adressés aux maisons Baring et Hope, Hottinguer, Bagueault, Delessert, Rothschild. En 1854, lors du premier emprunt de 250 millions pour la guerre de Crimée, le grand financier Mirés (^' représenta à M. Bineau, ministre des finances, que le crédit était désormais assez solide pour pouvoir se passer des chefs de la finance et conseilla de supprimer l'intermédiaire entre le Trésor et le public en réservant à celui-ci les profits de l'emprunt.

Cet avis fut accueilli avec d'autant plus de faveur que le Gouvernement impérial vit dans ce mode de souscription un moyen de provoquer une manifestation populaire en faveur de son régime et de sa politique.

M. Bineau, dans l'exposé des motifs de sa décision, faisait observer que la rente avait cessé d'être, comme peu d'années

(i) Mirés a exécuté d'immenses travaux au moyen du crédit : ports, chemins de fer, etc. Sa fille avait épousé le prince de Polignac. Arrêté à la suite d'une plainte déposée contre lui, puis relâché, il a usé ses dernières années dans une interminable série de procès.

auparavant, presque exclusivement concentrée à Paris et dans le portefeuille d'un petit nombre de capitalistes. Elle se répandait désormais dans les départements et pénétrait jusque dans les fortunes les plus modestes.

En 1847, disait M. Bineau, il n'y avait encore que 207.000 rentiers, dont les trois quarts à Paris. En 1854, il y en avait 664.000, dont plus de la moitié dans les départements, et, parmi eux, il en était 94.000 dont la rente ne dépassait pas 20 francs. Les départements, pendant l'année 1853, avaient dépensé plus de 100 millions en acquisitions de rentes.

Le ministre, exposant ensuite les conditions de l'emprunt, laissait le choix aux souscripteurs entre deux taux : celui de 3 % et celui de 4 %, qui inspirait aux départements, disait-il, une préférence marquée. Le prix d'émission des rentes 3 % était fixé à 65 fr. 25; celui des 4 % à 92 fr. 50. Les souscriptions ne dépassant pas 50 francs ne seraient pas soumises à la réduction proportionnelle dans le cas où le montant des souscriptions dépasserait la somme demandée.

C'est ce qui arriva en effet. Les souscripteurs furent au nombre de 98.000 et la somme obtenue atteignait 467 millions.

La guerre se prolongeant, on ût, à la fin de décembre 1854, un second emprunt de 500 millions à 4 1/2 au prix de 92 francs et à 3 au prix de 65 fr. 25.

Quelques mois plus tard, un nouvel emprunt de 750 millions était autorisé (4 1/2 à 92 fr. 25 et 3 à 65 fr. 25).

La souscription resta ouverte du 18 au 29 juillet 1855. Le succès fut énorme. Le nombre des souscripteurs fut de 316.864 et le capital souscrit de 3.652.059.985 francs, sur lesquels 600 millions venaient de l'étranger.

Le Moniteur disait, à propos de ce système inauguré par l'Empire pour les emprunts : « En leur donnant pour la première fois le caractère démocratique, en appelant la nation tout

entière à les souscrire, l'empereur a fait pour la rente ce que 1789 avait fait pour la terre; désormais le cultivateur et l'ouvrier ne sont pas moins intéressés que le capitaliste à la stabilité du crédit; désormais toutes les classes participent à tous les avantages comme à toutes les charges du pays. »

La base du crédit s'élargissait à tel point qu'on put asseoir d'autres emprunts également considérables sur les ressources du crédit public. Après la rente vinrent les chemins de fer : actions et obligations. Tous les capitaux enfouis se montrèrent au soleil et il n'y eut pas une commune de France où la cote de la Bourse ne rencontrât quelque intéressé.

La spéculation entra dans les habitudes de la population française. Les petites coupures d'actions de chemins de fer, la consolidation en rente des livrets de Caisse d'épargne répandirent, dans les classes moyennes et dans les départements les plus reculés, le goût des placements.

La création de 80 millions de rentes 4 1/2 % et 3 % résultant de l'emprunt contracté par l'Etat, les sommes empruntées par les départements et communes pour subvenir à de nombreux travaux d'utilité publique; enfin les appels de fonds adressés à la spéculation par les Compagnies de chemins de fer pour parvenir à l'exécution de nouvelles lignes, toutes ces causes réunies mais concurrentes produisirent, sur le marché des fonds, une fluctuation incessante. On vit, dans le seul mois de janvier 1856, le 3 % descendre de 71 fr. 40 à 61 fr. 50.

Le Gouvernement affecta de vouloir réagir contre le jeu sur les valeurs de bourse, et décida qu'aucune entreprise donnant lieu à une émission d'actions ou d'obligations ne serait auto-

risée pendant l'année 1856. Deux écrivains attaquèrent la spéculation : Ponsard, dans sa comédie : L'Honneur et V Argent, et Oscard de Vallée, dans son livre : Les Manieurs d'Argent. Ils furent complimentés par l'empereur.

Le général Espinasse, ministre de l'intérieur, n'en invita pas moins, par une circulaire, les établissements de bienfaisance à convertir en rentes sur l'Etat leurs immeubles, d'une valeur d'environ 500 millions, et qui ne leur produisaient qu'un revenu d'à peu près 2 1/2 %. Les administrations des hospices s'émurent de cette singulière ingérence; leurs membres démissionnèrent en grand nombre et le clergé protesta vivement. Le projet fut retiré et Espinasse reçut un successeur (14 juin 1858).

Le Corps législatif manifestait, dans les débats de finance, une indépendance qu'il n'avait pas en matière politique. Plus d'une fois on y entendit formuler des critiques fort vives sur le système des virements, qui ne permettait pas la régularité ni la sincérité dans les comptes administratifs, et sur celui des emprunts, auxquels on avait trop fréquemment recours.

Le 5 janvier 1860, Napoléon III adressa à M. Fould, ministre d'Etat, une lettre qui exposait tout un plan de réforme financière et une doctrine économique nouvelle, fondée sur le libreéchange. On a appelé ce manifeste un coup d'Etat de l'empereur contre son propre gouvernement.

La situation des finances appelait du reste une réforme. Le député Larrabure, qui n'était pas un adversaire de l'Empire, faisait à la Chambre des constatations qui n'étaient pas rassurantes. On avait dépensé en quelques années 2 milliards 274 millions en dehors des ressources normales, et tous les budgets se

seraient soldés en déficit si on n'avait pas eu recours aux crédits extraordinaires.

L'année suivante, M. Goiiin montrait que l'équilibre du budget était fictif et que la dette avait doublé en six ans. Le budget augmentait d'exercice en exercice dans d'effrayantes proportions. En 1861, il était de i milliard 840 millions; en 1862, il serait de i milliard 929 millions.

On renouvela de tous côtés les plaintes fréquemment émises contre la façon de voter en bloc le budget des ministères, ce qui rendait toute discussion dérisoire, et l'on redemandait le droit de voter par chapitres.

Un député conservateur, M. Devinck, affirma que les ressources de la France, loin d'être inépuisables, étaient épuisées.

M. Fould, de son côté, adressa à l'empereur, en septembre 1861, un mémoire où il lui exposait qu'à la fin de l'année le découvert approcherait d'un milliard. Il proposait de renoncer aux crédits extraordinaires et supplémentaires, dont on avait abusé.

M. Fould fut alors appelé au ministère des finances, et un décret fut rendu portant qu'aucune dépense qui ajouterait aux charges du budget ne serait soumise par les divers ministères à l'empereur sans l'avis du ministre des finances (i^*" décembre 1861).

Le lendemain était présenté au Sénat un sénatus-consulte qui modifiait celui du 25 décembre 1852, sur le mode de votation du budget. On ne voterait plus en bloc, mais par section, le crédit de chaque ministère. Il n'y aurait plus de crédits extraordinaires et supplémentaires ouverts en l'absence des Chambres; mais on y suppléerait par la faculté que gardait le Gouvernement d'opérer des virements d'un chapitre sur un autre.

M. Fould avait déclaré que son programme tenait tout entier dans ces deux mots : « Ni emprunt ni aggravation d'impôts. »

Il fallait cependant trouver des ressources pour faire face aux

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nécessités de dépenses qui augmentaient sans cesse. M. Fould comptait les trouver dans un remaniement complet du budget; mais il ne put rester longtemps fidèle à sa devise. Le Gouvernement impérial ne renonça pas aux emprunts et il y eut encore recours pour la guerre du Mexique (300 millions); pour les travaux publics et la transformation de l'armement (42g millions), et enfin pour la guerre contre l'Allemagne (i milliard).

Le 22 janvier 1862, M. Fould présentait à l'empereur un rapport où il proposait de combler les déficits par une augmentation d'impôts et de diminuer les découverts par une conversion facultative du 4 1/2 en 3, combinée de façon, selon lui, à être agréée des créanciers de l'Etat, tout en mettant à la disposition du Trésor une somme considérable. Le projet de conversion fut adopté par la Chambre dans la session ouverte le 27 janvier 1862.

Ne voulant pas toujours grever l'Etat en rentes perpétuelles, M. Fould avait conçu le projet d'émettre des obligations remboursables en un certain nombre d'années, d'après la pratique des grandes Compagnies et des villes dans leurs emprunts Il essaya de ce moyen à l'occasion des engagements pris par l'Etat vis-à-vis des Compagnies de chemins de fer, et on imagina les obligations trentenaires. Elles furent émises au nombre de 4(X).ooo, au capital nominal de 500 francs, avec un intérêt de 20 francs. Cette première émission ne fut pas offerte au public. Les obligations conservées dans le portefeuille du Trésor étaient remises aux Compagnies au fur et à mesure de l'avancement des travaux, et l'on remboursait successivement sur les fonds du budget courant celles qui sortaient au tirage. Une seconde émission, en 1861, de 300.OCO obligations, faite par voie de souscription publique, produisit un capital de 13 1.373.240 fr. ; mais ce système ne tarda pas à être abandonné, et l'on ordonna la conversion en rentes 3 % des obligations trentenaires non encore remboursées.

Sur ces entrefaites, le Gouvernement impérial commit la faute de se laisser entraîner dans une expédition qu'on lui avait représentée comme facile et qui fut, au contraire, désastreuse.

Depuis de longues années, le Mexique était en révolution, et les changements de régime y étaient fréquents. Au président clérical et réactionnaire Miramon succéda le président républicain Juarez, qui refusa de reconnaître les dettes contractées par son prédécesseur, et qui suspendit pour deux ans les conventions par lesquelles le Mexique avait affecté le revenu de ses douanes au paiement de ses créanciers étrangers (17 juillet 1861).

Au nombre des créanciers du Mexique était un banquier suisse nommé Jecker, qui intéressa le duc de Morny au remboursement de sa créance, se montant à 75 millions ^^\ et, afin que le Gouvernement de l'empereur pût soutenir ses revendications auprès du Mexique, il se fit naturaliser français.

L'Angleterre et l'Espagne, dont un certain nombre de sujets étaient également créanciers du Mexique, s'unirent à la France pour réclamer le paiement de ce qui leur était dû et refusèrent la proposition des Etats-Unis qui, désireux d'écarter une intervention européenne en Amérique, offraient de garantir aux trois Gouvernements, pendant cinq ans, l'intérêt des dettes mexicaines; mais elles ne tardèrent pas, cependant, à traiter avec le Mexique et nous laissèrent seuls aux prises avec Juarez.

Nos troupes entrèrent à Mexico, et l'archiduc Maximilien d'Autriche ayant été élevé au trône du Mexique, un emprunt

(i) Ses pr^ts à Miramon avaient été fortement usuraires. Pour donner à celui-ci 750,000 piastres (environ 3,800,000 fr.), Jecker avait reçu 14 millions de bons du trésor.

pour son Gouvernement fut ouvert en France et reçut des autorités françaises les mêmes encouragements officiels que s'il eût été national. Les bureaux des recettes générales et particulières devinrent les bureaux de vente des obligations mexicaines qui furent entièrement prises par le public français.

Deux ans plus tard, Napoléon III, menacé d'une intervention des Etats-Unis au Mexique, dut en retirer ses troupes, et Maximilien, abandonné, fut pris et fusillé par Juarez.

L'expédition du Mexique avait ajouté ses dépenses à celles des travaux publics entrepris partout à la fois, à Paris et dans toute la France. En 1862, le budget se montait à i milliard 929 millions. Il était, pour 1863, à 2 milliards 64 millions. De nouveaux impôts devaient produire 62 millions. Mais le Mexique seul en avait dévoré 83 en 1862. Le budget de 1864 allait encore dépasser de 57 millions celui de 1863.

A la session inaugurée le 5 novembre 1863, M. Fould dut avouer un découvert de 972 millions et proposa un emprunt de 3CX) millions pour consolider une partie de la dette flottante. Il demandait en outre 93 millions de crédits supplémentaires.

Le rapporteur de la loi de ces crédits supplémentaires, M. Larrabure, s'exprimait ainsi : « La dette publique s'est accrue de plusieurs milliards. Nous empruntons toujours; nous n'amortissons plus. L'équilibre est depuis longtemps rompu entre les recettes et les dépenses annuelles. » Il constatait enfin que le Gouvernement n'observait pas les règles posées par le sénatusconsulte du 31 décembre 1861.

Dans la discussioen du budget, M. Thiers montra l'accroissement incessant des dépenses qui, de i milliard 500 millions en 1852 s'élevaient à plus de 2 milliards en 1864.

En 1865, le Gouvernement proposa deux emprunts : Fun de 250 millions, pour les travaux de Paris; l'autre de 270 millions, pour l'Etat. Il demandait en outre la faculté d'aliéner pour 100 millions de forêts de l'Etat.

M. Thiers, au cours des débats, montra, une fois de plus, l'énorme excédent des dépenses sur les recettes. Il était d'environ 300 millions.

La Chambre consentit à l'emprunt pour la ville de Paris; mais le Gouvernement dut retirer le projet d'emprunt pour l'Etat et celui de la vente des forêts.

En 1867, le ministère fut modifié à la suite d'une lettre de l'empereur à M. Rouher, dans laquelle il proclamait l'Empire libéral. M. Fould quitta les finances, qui furent réunies au ministère d'Etat entre les mains de M. Rouher ; mais, à l'approche de la session parlementaire, celui-ci se déchargea de ces attributions sur M. Magne.

Cette année, le Gouvernement avait présenté un projet de loi sur un nouveau crédit extraordmaire de 158 millions, pour couvrir les dépenses militaires faites en raison des craintes de complications européennes à la suite de la guerre entre la Prusse et l'Autriche.

En 1868, M. Magne annonçait, dans un rapport, un projet d'emprunt de 700 millions pour les travaux publics et l'armée; mais il restait à payer sur cette somme des dépenses de l'année précédente et, ces dépenses couvertes, il ne resterait que 440 millions à consacrer à l'objet de l'emprunt.

Le ministre avouait que les recettes avaient été au-dessous et les dépenses au-dessus des prévisions. Il évaluait la dette flottante à 936 millions.

Plusieurs orateurs, MM. Garnier-Pagès, Calley-Saint-Paul et Thiers, attaquèrent vivement, à cette occasion, les procédés financiers de l'Empire. M. Thiers, notamment, prouva qu'on n'avait cessé d'avoir 260 à 270 millions de déficit annuel et qu'on avait emprunté 4 milliards pour le dissimuler : « C'est la liquidation intermittente, dit Emile Ollivier. M. Fould liquide M. Magne; M. Magne liquide M. Fould. Si cela dure, on en viendra aux expédients, au papier-monnaie, à l'impôt sur la rente. »

Il n'y eut plus, jusqu'à la guerre de 1870, d'autre grand débat sur les finances, si ce n'est en i86g, à propos d'un traité de la Ville de Paris avec le Crédit Foncier (D, pour obtenir un emprunt de 465 millions.

L'Empire, malgré les fautes énormes sous le poids desquelles il a succombé, n'en a pas moins ouvert pour la France une ère de grande prospérité économique et de progrès matériel. Il multiplia tous les moyens de trafic; les voies de communication furent améliorées et rendues plus nombreuses; la construction des chemins de fer fut terminée et complétée; Paris fut assaini, agrandi, percé de larges et nombreuses voies nouvelles.

Nous bénéficions aujourd'hui du résultat de ces dépenses qui, du moins, ne furent pas perdues comme celles des expéditions lointaines. Mais elles furent immenses. De 1852 à 1868, il fut jeté successivement dans le gouffre 252 millions provenant des sommes versées en remboursement par les Compagnies de chemins de fer; 40 millions fournis par la Société algérienne;

(i) Le Crédit Foncier et le Crédit Mobilier avaient été fondés au début du second Empire, dans le but de faciliter les opérations et les transactions à la propriété immobilière et mobilière.

57 millions de l'indemnité de guerre imposée à la Chine; 6 millions de l'indemnité cochinchinoise; 2 millions de l'indemnité du Japon; 6 millions de contributions extraordinaires de guerre de l'Algérie; 25 millions remboursés par l'Espagne; 51 millions remis par le Gouvernement mexicain; 37 millions 1/2 versés en exécution du traité de Miramar; 7 millions provenant de la refonte des vieilles monnaies divisionnaires d'argent, etc.

L'Empire eut deux fois recours à la conversion Le 14 mars 1852, la rente 5 % fut convertie en 4 1/2, opération qui réduisit de 17.566.401 francs le chiiïre des arrérages actuels que le Trésor avait à payer aux rentiers.

Le 22 janvier 1862, M. Fould proposa à l'empereur de diminuer les découverts par une conversion facultative des 4 1/2 et des 4 % en 3 %. Le résultat fut un bénéfice de 158 millions. Mais c'est en vain qu'on avait espéré convaincre tous les rentiers de l'intérêt qu'ils avaient à payer une soulte au Trésor pour continuer à jouir du même revenu. Il resta 40 millions de rentes 4 1/2 et 500.000 francs de 4 %.

Le Gouvernement de l'Empire eut aussi recours à la Banque de France et, à l'occasion du renouvellement de son privilège, il lui fit souscrire l'engagement de verser au Trésor un capital de 100 millions, moyennant paiement d'une rente annuelle de 4 millions par l'Etat.

On traita toujours l'impôt direct avec le plus grand ménagement. On s'était même efforcé de le rendre plus léger : l'impôt foncier avait été dégrevé de 17 centimes et une exemption du droit de patente avait été accordée aux ouvriers.

Les seuls impôts directs établis sous l'Empire furent la taxe municipale sur les chiens et celle des chevaux et voitures (loi du 2 juillet 1862). Le produit en était d'à peine 4 millions.

Dans le domaine des contributions indirectes, on éleva les droits de consommation sur l'alcool et l'impôt sur le prix des

places de chemins de fer; on établit la perception d'un dixième sur le prix des marchandises transportées à grande distance; on augmenta d'un nouveau décime le principal des impôts et produits de toute nature soumis au décime par les lois en vigueur. La loi du 27 juillet 1860 établit, en date du i*"" août suivant, une taxe sur l'alcool et maintint le double décime sur les douanes. Le décret du 19 octobre 1860 éleva le prix de vente du tabac. Enfin, la loi du 2 juillet 1862 imposait de nouveaux droits sur l'enregistrement, le timbre et les sucres.