I. ADMINISTRATION IMPERIALE

Constantin est le fondateur d'un ordre nouveau que Dioctétien avait essayé, mais imparfaitement, d'établir avant lui : au despotisme militaire il substitua le despotisme de la cour, qui reposa sur une nombreuse hiérarchie. Dès lors il y eut autour du souverain place pour toutes les ambitions. Les généraux ne virent plus , comme autrefois , rien audessus d'eux que le titre d'empereur. Cette position , qui avait donné naissance à tant de révoltes, se trouva détruite; car on put dès lors s'élever de grade en grade jusqu'au pied du trône ; mais le trône fut placé au-dessus de tous, dominant et pesant également sur tous. Aussi l'esprit du droit romain impérial est-il l'égalité de tous sous un seul maître. A côté de la hiérarchie civile se plaça la hiérarchie religieuse. Dès l'an 313, Constantin avait adopté le christianisme ; or l'Eglise possédait depuis longtemps sa hiérarchie. Constantin, en faisant asseoir avec lui le christianisme sur le trône impérial, consacra et sanctionna l'organisation que l'Église s'était donnée. Nous parlerons ailleurs de ce qu'il fit pour elle. Ce qu'il nous importe de dire ici, c'est que le pouvoir temporel , comme le pouvoir spirituel , eut

ADMINISTRATION IMPÉRIALE. 5l3

une hiérarchie régulière ; c'est-à-dire que la société revêtit sous ses deux faces la forme d'un gouvernement despotique.

Le premier résultat de la conversion de Constantin Tut, aussitôt qu'il se trouva maître de l'empire, la fondation îl'une capitale nouvelle. Une cour chrétienne se serait trouvée mal à l'aise dans cette Rome païenne qui croyait encore à ses dieux. Le besoin de protéger les frontières contre les Goths et les Perses indiqua la position de Constantinople. Hâtons-nous de dire que le partage de l'empire par Dioctétien, la résidence des empereurs dans des villes différentes , avaient préparé ce changement.

La cour changea comme le siège de l'empire. Les nouveaux maîtres du monde romain ne ressemblent plus aux premiers empereurs; ce n'était plus la simplicité d'Auguste, vivant dans une maison particulière ; ce n'était plus celle de Nerva et de Trajan, qui, justifiant l'inscription mise sdr leur demeure, Palais public, admettaient auprès de leur personne tous ceux qui se présentaient. Dioclétien pensait que la dignité royale soufflerait d'être en contact avec les sujets; il voulut, à la manière des rois de l'Orient, se rendre pour ainsi dire invisible. Le palais se ferma ; les accès en furent gardés par une foute de serviteurs de tout aom, de toute espèce. Nul bruit, nulle plainte, ne put arriver jusqu'aux oreilles du monarque, qui, comme une livinité mystérieuse, resta au fond du sanctuaire , caché à tous les yeux. Si parfois il se montrait en public, c'était ivec une robe couverte de fleurs d'or , avec tout le luxe wiental, et la tête couverte de cette couronne qu'Auguste l'avait osé porter qu'une seule fois.

Au-dessous du prince s'étendit une vaste hiérarchie. D'abord les domestiques de la cour (domestici sacri cubiruli) , le prœpositus sacri cubiculi (grand chambellan) tous lequel étaient tous les comités palatii et cubicularii, laitages en quatre divisions ; c'étaient ordinairement des lunuques dont l'influence était très-grande ; le magister yfficiorum (ministre de l'intérieur); le cornes sacrarum argitionum (ministre des finances) ; le quœstor (l'organe le l'empereur pour ce qui concernait la législation, le chan-

5t4 CHWITU XXX».

ctlier ou ministre de la justice); le cornes rei prhmtœ principes (miBistre du trésor de la couronne) ; res deux comités domesticorwm (commandants de la maison militaire), qui avaient sous leurs ordres les sept corps de troupes (sekolœ^dont trois mille cinq cents Arméniens qui composaient la garde particulière de l'empereur. Au-dessous de ces sept ministres se trouvaient les quatre classes privilégiées des illustres, des respectables, des clanssiffles et des honorables, qui remplissaient tous les emplois. Ces quatre classes formaient une sorte dé noblesse personnelle , que l'empereur pouvait communiquer à son gré, en conférant un titre ou un emploi de cour. Tous ces nobles, ainsi que les prêtres, étaient exempts des contributions différentes , mais non de l'impôt territorial , que tous , même Terapereur , payaient pour leurs domaines. À la tête des troupes étaient tes généraux de l'infanterie • (magistri peditum) et les généraux de la cavalerie {magistri equitum) , sous le général de toute la milice {magister utriusque militiœ)^ les officiers qui leur étaient subordonnés s'appelaient comités et duces. Les légions furent réduites de six mille à quinze cents hommes. Il y avait ' trois espèces de troupes, les gardes du palais , les légions distribuées dans les villes les plus opulentes de l'empire, et les gardes-frontières, à qui l'on promettait, après leur temps dç service, des terres limitrophes des barbares. Tous étaient exempts d'impôts; les soldats des légions et du palais exemptaient même de l'impôt leurs pères , leurs mères et leurs femmes; les gardes-frontières ne jouissaient que personnellement de l'exemption. Ainsi, dans cette distribution des privilèges, les bienfaits les plus faibles tombaient sur les plus utiles. Ceux qui défendaient l'empire contre les barbares étaient moins privilégiés que ceux qui gardaient l'empereur contre les conspirations. Du reste, ces soldats n'étaient plus que des mercenaires, faisant de ta guerre un métier, et recrutés parmi les plus pauvres et les ph» misérables. La loi, bien contraire à l'esprit de l'antienne république, défendait à qui possédait quelque ctowe d'entrer dans tes légions. Une loi de Dfoclétien éta-

ADMINISTRATION IMPÉRIALE. 5l5

blissait que celui qui possédait au moins vingt-cinq arpents devenait curial ■ , et ne pouvait plus prétendre au métier des armes. S'il tâchait de servir sous les aigles romaines , on le traitait comme un contribuable réfractaire, comme un débiteur en faillite. Son fils restait lié comme lui-même à sa condition ; car les nouvelles maximes de l'empire étaient que le riche devait payer et le pauvre combattre , distinction funeste qui devait amener la dégradation des armées , ou leur haine contre tous ceux qui ne portaient pas les armes.

Le premier cas arriva , et l'empire se trouva livré sans défense aux invasions des barbares. Dans ces nouvelles légions, il ne fallait plus chercher ni vertu, ni patriotisme , ni courage , ni même force de corps. Les descendants de ces soldats romains qui portaient gaiement leur poids de soixante livres, ne peuvent plus supporter leur armure. Il faut que l'empereur leur permette de changer leurs armes trop pesantes, de quitter leurs cuirasses et même leurs casques. Quant aux travaux militaires , ils ne peuvent les exécuter ; ils ont perdu l'usage de4 fortifier leurs camps. Chaque soldat porte d'ailleurs sur lui-même comme une marque d'infamie. Sitôt qu'il arrive au camp, on lui imprime , comme au bétail que l'on parque, un stigmate sur les mains ou sur les jambes , afin qu'il ne puisse échapper à son bagne. Les empereurs qui suivront ne se contenteront pas de n'avoir dans leurs armées que des gens sans aveu; ils achèteront à grand prix des troupes barbares. Leur infanterie , qui était la première du monde, a perdu sa discipline , sa force, et les armées ne seront plus composées , comme chez les peuples barbares, que d'une cavalerie indisciplinée.

Pour suffire aux dépenses occasionnées par tous ces changements , il fallut réorganiser les finances. Arrêtonsnous quelque temps sur ce sujet ; pour l'empire romain , comme pour les peuples modernes, les finances étaient là chose importante entre toutes les autres.

1 ' C'était le nom qu'on donnait aux propriétaires fonciers.

5l6 CHAPITRE XXXII.

Pour mieux faire comprendre cette question, nous tracerons comme un tableau historique des finances de l'empire romain.

. § II. FINANCES DE l'eMPIBE.

Parmi les droits publics des citoyens romains était celui de payer certains tributs. Il y avait deux sortes de tributs :

i° La capitation, établie sous les rois, selon Denys d'Halicarnasse;

2° Le cens, déterminé d'après l'évaluation de la fortune. Cet impôt fut établi quelque temps avant le siège de Véies, pour donner aux soldats une paye régulière. Ce fut une taxe générale sur les propriétés.

A ces deux impôts, il faut ajouter trois autres taxes [vectigalià) :

3° Portorium. C'était la taxe que l'on payait au port pour les importations et les exportations ; ces douanes furent supprimées en 62 avant J. C. , lorsque Pompée triompha de Mithridate. A cette époque, l'Italie n'eut plus d'autre imposition que celle du vingtième de la valeur des esclaves qu'on affranchissait. Car lorsque les richesses de Syracuse , de Carthage, de la Macédoine et de l'Asie, se furent écoulées dans Rome, le trésor public, rempli par les dépouilles des provinces conquises, suffît à tous les besoins de l'État, et l'on abolit les taxes qu'on avait levées jusqu'alors sur les citoyens.

4° Decumœ.Les decumani ou fermiers, chargés de la culture des terres publiques, devaient donner à l'État un dixième du blé et un cinquième des fruits qu'ils récoltaient. Ces terres furent vendues ou distribuées aux citoyens à différentes époques ; celles de Capoue furent les dernières conservées ; César enfin en disposa.

5° Scriptura. Ce mot désignait la taxe que Ton percevait sur les pâturages et les bois publics. Ceux qui y envoyaient paître leurs troupeaux payaient une certaine somme aux fermiers de ces terrains, devant lesquels ils souscrivaient leurs noms : coram pecuario vel scriptuario.

FINANCES DE LEMPIRE. 5lJ

Le portorium fut rétabli par Auguste, qui fit reparaître aussi peu à peu l'impôt de la capitation et celui qui frappait les propriétés réelles et personnelles. Le portorium -varia d'un quarantième à un huitième de la valeur des objets. Les objets de luxe payaient sans doute un droit plus fort que ceux de première nécessité.

Pline * observe que les marchandises de l'Inde se vendaient à Rome cent fois leur valeur primitive. De là nous pouvons nous former quelque idée du produit des douanes, puisque cette valeur primitive se montait à plus de vingt millions de francs.

L'impôt sur les consommations était d'un centième. Tibère, pour apaiser les murmures, fut obligé de déclarer que l'entretien des armées dépendait en partie du produit de cet impôt.

Auguste créa aussi une taxe des cinq centièmes sur les legs et les héritages. La loi ne fut exécutée probablement que quand la valeur de l'objet passait cinquante ou cent pièces d'or. Le plus proche parent du côté du père ne paya pas non plus la taxe. Ainsi furent conservés les droits de la pauvreté et de la parenté.

Plusieurs des impôts établis par Auguste intéressaient plutôt l'empereur que l'État. Ainsi , le vingtième sur les successions, le vingtième des affranchissements, etc., entraient dans la caisse particulière du prince , et non dans le trésor public. En effet, lorsque Auguste divisa l'empire en provinces du sénat et en provinces de l'empereur, il dut aussi établir deux trésors pour recevoir, l'un , les revenus des provinces sénatoriales, l'autre, les revenus des provinces impériales; le premier était Vœrarium, administré par trois préteurs, mais dont toutefois l'empereur disposait à son gré par l'intermédiaire du sénat. Le second était le trésor militaire ou privé de l'empereur, le fiscus, administré par des hommes à lui.

Lorsque les Romains firent des conquêtes hors de l'Italie, ils laissèrent subsister les taxes que payait chaque

'Hist. nat. Vl,23;xn, 18.

5l8 CHAPITRE XXXII.

«ontrée avant de leur être soumise ; presque toujours aussi ils en imposaient de nouvelles. Avant Pompée, les revenus dé l'Asie romaine étaient de cinquante millions de drachmes ; après lui , ils furent de quatre-vingt-cinq millions , c'est-à-dire de soixante-cinq millions de notre monnaie. Au temps d'Antoine, ils paraissent avoir été de quatrevingt-treize millions de francs.

Sous les derniers des Ptolémées, les revenus de l'Egypte étaient de soixante-cinq millions; mais cette somme s'accrut de beaucoup par l'administration sage et économe des gouverneurs romains, et par l'extension que prit le commerce avec l'Inde et l'Ethiopie. Le tribut que payait la Gaule paraît, d'après Velleius Paterculus, avoir un peu surpassé celui de l'Egypte. On ne sait quel fut celui de l'Afrique ; mais cette province a à cause de sa fertilité , ne devait pas être une des moins riches de l'empire.

L'on n'a rien de certain sur le tribut que payait l'Espagne ; mais il devait être fort élevé , car les mines de ce pays étaient encore très-riches sous l'empire. Strabon * parle d'une mine située près Carthagène qui donnait par an environ trois cent mille livres pesant d'argent. Vingt mille livres d'or étaient annuellement tirées, selon Pline5, des seules provinces d'Asturie, de Gallice et de Lusitanie. •e même auteur parle d'une mine de la Dalmatie qui donnait chaque jour à l'État cinq livres d'argent.

Le manque de documents empêche de faire une statistique financière de l'empire romain ; mais un dernier fait montrera combien était lourde la charge dçs impôts. Auguste reçut une pétition des habitants de Gyaros , qui demandaient à être soulagés d'un tiers de leurs impositions ; leur taxe ne se montait , il est vrai , qu'à cent cinquante drachmes ou environ cent trente-cinq francs. Mais Gyaros n'était qu'Une petite île ou plutôt un rocher de la mer Egée , manquant d'eau et de toutes les choses nécessaires à la vie. Elle n'était habitée que par quelques malheu-

1 III, p. 148.

' Histoire naturelle, XXXIII, 3.

FINANCES' DE i/ïOTFÏRE. 5l9

reux pécheur», et servait quelquefois de lieu d'exil aux criminels chassés de Rome et de l'Italie.

Gibbon ne feit monter les revenus pubKcs de l'empire qu'à trois cent cinquante ou quatre cent cinquante millions de francs; ce chiffre est évidemment trop faible; l'opinion la plus commune les élève à neuf cent soixante millions.

D'Auguste à Caracalla l'impôt varia peu ; mais redit qui rendit commun à tous les habitants de l'empire Je titre de citoyen romain dut accroître l'impôt ; car, outre les taxes que payaient déjà les provinces , il leur fellut encore payer les tributs particuliers aux citoyens romains , tels que l'imposition si fructueuse du vingtième sur les héritages et les legs. Tant que le titre de citoyen ne fut accordé qu'aux habitants de l'Italie, les privilèges que ce titre donnait compensèrent les inconvénients qui y étaient attachés ; mais quand tout l'empire eut le droit de cité , les privilèges disparurent naturellement , et il ne resta plus qu'un accroissement de charges intolérables. Hérodien dit qu'Alexandre Sévère réduisit les tributs à un trentième de la somme que payait l'empire à son avènement. Il est difficile de croire à un dégrèvement si fort et si subit ; peut-être ne porta-t-il que sur les taxes qu'établissait pour tout l'empire le nouvel édit de Caracalla.

Dans un État où tout dépendait de la volonté des chefs, les impôts varièrent beaucoup ; aussi le titre le plus long de beaucoup du code Théodosien , e§t celui qui regarde les revenus publics. Dans ce code se trouvent tous les changements qu'avaient fait subir aux finances les empereurs depuis Dioclétien et Constantin jusqu'à Théodose le Jeune. Constantin , ou plutôt Dioclétien , remplaça par une taxe simple et directe tous les impôts précédents ; cette taxe prit le nom d'Indiction1. Toutes les terres de l'État, sans en excepter le patrimoine de l'empereur, furent assujetties à la taxe. Tous les quinze ans était fait Un cens ou cadastre

1 Constantin, étant encore césar, fit remise de l'indiction à Autun , et d'ailleurs Aurelius Victor et Lactanceen attribuent l'établissement à Dioclétieu.

exact d'après lequel on fixait ce que chaque citoyen devait pour sa contribution aux services publics. Quand approchait l'époque de l'indiction , une nuée d'inspecteurs se répandaient sur les provinces , arpentant les champs grands ou petits , notant l'espèce de culture , comptant les hommes, les esclaves et les troupeaux.

Les propriétaires étaient contraints de déclarer tout ce qu'ils possédaient , et d'affirmer par serment la vérité de leur déclaration; la moindre prévarication était punie comme un crime capital. Si guis saerilega vitem falce succiderit aut feracium ramorum fœtus hebetaverit, quod décline tfidem censuum etmentiaturcallide paupertatis ingenium , mox detectus capitale subibit exitium et bona ejus in fisci jura migrabunt*. Ces paroles sont trop expressives dans la langue originale pour qu'on essaye de les traduire.

Une forte partie du tribut devait être payée en espèces de la monnaie courante dans l'empire , et l'on ne recevait que de la monnaie d'or ; le reste de la taxe devait être fourni en nature. Une communauté privilégiée , nommée Bastaga (du moins pour les transports par terre), enlevait le blé , le bois ou le fer, de chez les propriétaires , et les transportait dans les greniers ou les chantiers de l'État. Cette taxe en nature, qu'il n'était point permis de changer en contribution pécuniaire, faisait naître une foule d'abus et une guerre continuelle entre la fraude et l'oppression , guerre qui se terminait toujours à l'avantage du fisc, et qui dépeuplait les campagnes. Quant à la taxe en argent, elle montait si haut que l'imagination en est effrayée. Au temps de Julien, un Gaulois payait vingt-cinq aureL

Il faut croire que plusieurs citoyens se réunissaient lorsque leur fortune n'était pas assez grande, pour former un caput censitivum, de même que par compensation un riche payait pour deux , pour trois, etc. , comme l'indique ce distique de Sidonius Apollinaris a :

x Codex theod., lib. XXXIII, Ut. XL.

3 Carmen XIII.

FINANCES DE LEMPIRE. 5ai

Geryones nos esse puta, monstramque tribatam : Hic capita, ut vivam, tu mihi toile tria.

De si accablantes impositions concouraient avec d'autres causes à diminuer chaque jour le nombre des petits propriétaires et à accumuler les terres par grands lots. Sur ces terres restèrent les anciens propriétaires à titre de colons dans un état qui n'était guère qu'un esclavage mitigé. Cette disparition de la petite propriété peut expliquer le taux élevé de la taxe personnelle, qui montait à mesure que le nombre des contribuables diminuait. Il y avait ainsi une sorte d'action et de réaction réciproques du taux de l'impôt sur la division des terres , et de la division des terres sur le chiffre des impositions ; le résultat de cette double action était toujours d'accroître les charges qui pesaient sur les possesseurs. Comme preuve de la vérité de cette observation, on peut citer les Édues, l'une des tribus les plus puissantes de la Gaule , qui sous Constantin n'étaient compris dans les rôles que pour vingt-cinq mille têtes de capitation sur lesquelles, d'après Eumène1, sept mille furent exemptées par ce prince d'un tribut qu'elles étaient hors d'état de payer. Aussi l'abbé Dubosa a-t-ii pensé que le nombre des citoyens libres payant l'impôt ne s'élevait pas à plus de cinq cent mille. Ce petit nombre étonnera moins, si Ton songe que les sénateurs, les officiers du palais, la milice cohortale, et tous les militaires en général, étaient exemptés des charges municipales. En second lieu, dans ce nombre sans doute ne sont pas compris ceux qui payaient tribut pour leur commerce et leur industrie.

On a vu déjà , d'après Pline, que les denrées de l'Orient se vendaient à Rome cent fois leur valeur primitive. Une taxe moins forte , il est vrai , pesa également sur tous les objets de luxe et de commerce. Ainsi toute industrie était taxée , et ce que l'homme produisait de lui-même, et ce qu'il faisait produire à la terre. Souvent la taxe dévorait la propriété ou les instruments de travail , et alors le débiteur insolvable de l'État était jeté dans l'ancien ergastu-

1 In Panegyr. vet. VII, n.

3 Hist. crit. de la Mon. franc., 1. 1, p. 121.

SfeST CHJLUTRfc xxm.

/tw» de la foi des Douze Tables ; son corps n'était point partagé entre tes créanciers , car l'homme s'était adouci en sortant de la cité ou en y recevant ïe christianisme , mais ni les tortures ni les coups de fouet ne manquaient an pauvre débiteur. Ce fat Constantin le premier qui proscrivit l'usage des foaets et des tortures , et qui accorda pour lieu de détention une prison aérée et spacieuse.

 ces sources de revenus , parmi lesquels il faut comprendre encore les revenus du domaine impérial , s'en joignaient d'autres moins productives, mais curieuses par leur origine. Je veux parler de Vaurum coronarium et de Vaufi oblatio.

Cette fois les empereurs punirent la flatterie elle-même , en érigeant en droit ce qu'elle n'aurait voulu faire passer que pour une marque occasionnelle de reconnaissance. Primitivement les villes alliées décernèrent des couronnes d*or aux généraux vainqueurs pour obtenir leur faveur ou leur patronage. Ainsi César en reçut deux mille huit cent vingt-deux , qu'il fit fondre après son triomphe. Son exemple fut suivi par la plupart de ses successeurs, et l'usage s'introduisit de substituer à ces couronnes le don beaucoup plus utile d'une somme en or au coin de l'empire. Cette offrande , d'abord libre , fut ensuite exigée comme une dette par les empereurs , non-seulement à leur avènement, mais à tous les grands événements de leur règne. Toutes les villes payèrent ; le sénat paya aussi , et sa quote part ne fut pas la moins fructueuse pour le prince , car elle fut fixée à seize cents livres d'or , environ un million sept cent soixante-quatre mille francs; ce qui, en supposant même le sénat de cinq cents personues, porterait la contribution de chaque sénateur à trois mille six cent vingthuit francs.

On doit ajouter encore à ces nombreuses ressources certains produits éventuels , tels que les confiscations , les déshérences , les amendes, etc.