CHAPITRE III

LA PROGËDURE

l«r. — CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE

592. Existence indépendante de- la procédure administrative. — Il existe une procédure administrative. A la vérité, il en existe plusieurs, en ce sens qu'il y a une procédure à suivre devant le Conseil d'État, une autre devant les conseils de préfecture, une autre devant les ministres^ sans parler des tribunaux spéciaux ; mais toutes ces procédures, malgré des difTérences de détails, présentent des caractères communs, de telle sorte qu'on peut en extraire un corps de règles générales.

Cette procédure est distincte de la procédure civile, elle a son génie propre et se développe d'une façon indépendante. Lorsque les textes qui la réglementent sont insuffisants, il appartientaiujugeadministratif lui-même d'en formuler les règles. C'est ainsi que le Conseil d'Etat avait créé presque de toutes pièces la procédure à suivre devant les conseils de préfecture qui^ jusqu'à la loi du 22 juillet 1889, n'avait guère attiré l'attention du législateur. Et si dans cette œuvre prétorienne, le juge doit s'inspirer des principes d'équité sur lesquels reposent quelques-unes des dispositions du Code de procédure civile, il n'est point tenu d'appliquer textuellement ces dispositions^ même les plus générales, comme les art. 1029 et suivants.

593. Caractères généraux de la procédure administrative. — Par ses caractères généraux, la procédure administrative se distingue profondément de la procédure civile ; elle appartient, de même que notre procédure criminelle, au type de la procédure inquisiioriale où l'instruction de l'alTaire est faite par le juge, tandis que la procédure civile se rattache au type de la procédure accusatoircy où l'instruction de l'aiTaire est faite par les parties ellesmêmes en l'absence du juge.

Le type de la procédure inquisitoriale est généralement considéré comme supérieur à celui de la procédure accusatoire; la présenced'un juge, qui dirige l'instruction, est en effet une garantie contre les sur-

CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA. PS&QCâmiRE ADMINISTRATIVE 723

pmei? d'audience ^t k mnltiplicatioiiL des incidents, par conséquent contre les lenteurs et les frais. Il est permis de penser dès lors, que la procédure administrative présenté quelques avantages sur la procédure civile et que celle-ci gagnerait à s'en rapprocher.

La procédure administrative présente les trois grands caractères suivants ;

1® L'instruction est dirigée par le juge, — Dès lé début ce carac^ tère apparaît, car l'instance est iniroàmie i^BiT une requête en demande adressée au juge, et non point par un ajournement adressé directement au défendeur. Le défendeur est mis en canâe par une ordonnance du juge, et la requête en défense qu'il présente est également adressée au juge. De plus, tous les incidents donnent lieu à une décision du juge.

Cette initiative donnée au juge n'empêche point que leâ parties n'aient un rôle à jouer, et qu'elles n'aient besoin dans une certaine mesure de conseils ou de représentants rompus aux affaires, comme les avoués. Les parties ou leurs représentants stimuleront le juge, le juge surveillera les parties.

Les choses ont été comprises ainsi dès le début au Conseil d'État, puisqu'il a été créé, auprès de ce conseil, des avocats-avoués dont le ministère est obligatoire sauf exception.

Auprès des conseils de préfecture, la loi du 22 juillet 1889 a facilita Taccès des avoués, en leur reconnaissant formellement le droit de représenter leurs clients sans procuration et en permettant en leur faveur le déplacement des pièces.

2° La procédure est écrite. — Cela veut dire : i^ que le juge, chargé de l'instruction, fait cette instruction sur des pièces écrites, qui doivent contenir non seulement les conclusions des parties, mais tous leurs moyens; un moyen nouveau ne peut pas être produit pendant le débat oral, ou bien alors il faut recommencer l'instruction; 2» que le juge chargé du jugement, juge sur le rapport écrit qui est résulté de l'instruction.

En d'autres termes, en matière administrative toutes les affaires sont jugées sur rapport, tandis que cette procédure est exceptionnelle en matière civile.

Un débat oral peut venir se joindre au rapport écrit poùï led affairés jugées' eY^ séance publique, mais il n^est jaiùaîs que le complément du rapport.

3* La procédure est en partie secrète. — Pendant longtemps la procédure administrative a été complètement secrète, elle ne donnait lieu à aucun débat public et le jugement n'était point rendu en public. Il a été introduit des séances publiques en 1830 au Conseil d'É-

lat et en 1862 au conseil de préfecture; mais on ne peut pas direqne ]a procédure soit coroplètement publique.

D'abord les juji^ements sont lus à l'audience publique, mais ils ne sont pas rendus en audience publique ; ils sont fous rédigés dans la chambre du conseil.

De plus, devant le Conseil d'État, il est des affaires qui ne donnent lieu à aucun débat public, ce sont foutes celles qui sont retenues et jujçées par la section du contentieux.

594. Des privilèges de la puissance publique. ~ L'Etat plaidant devant la juridiction administrative jouit d'un certain nombre de privilèges :

1° Devant le Conseil d'État, les minisires ne sont pas tenus d'employer le ministère d'un avocat pour Tinstruction écrite, ils peuvent signer eux-mêmes les pièces; pour le débat oral, il leur faut un avocat.

2^ Soit devant le Conseil d'Étal, soit devant les conseils de préfecture, les pièces sont déplacées pour être communiquées à Tadministration, tandis que pour les parties privées, en principe la communication se fait au greffe sans déplacement.

3* L'État ne peut pas être condamné atix dépens^ sauf quand il 3*agit : a) des contestations relatives au domaine; b) des contestation» relatives à l'exécution des marchés passés pour un service public, marchés de fournitures, ou marchés de travaux publics el de la réparation des dommages occasionnés par les travaux publics. (D. 2 dov. 1864; 1. 22 juiil. 18S9, art. 63.)

4'' Nous savons déjà qu*il n'y a pas d'exécution forcée contre l'État, par conséquent l'Ëtat exécute volontairement les condamnations ré* sultant de jugements, comme il exécute toutes ses obligations. Pour les autres personnes administratives, il ne peut y avoir qu'une exécution par la voie administrative autorisée par l'État. (V. p. 545.)

595. Notification des pièces par la voie administrative. — La procédure administrative présente encore ceci de particulier, que les décisions et les pièces sont très rarement signifiées par huissier; les pièces sont communiquées sans déplacement au greffe, les décisions sont notifiées par la voie administrative, c'est-à-dire par les soins des préfets et des maires, ce qui constitue une grande économie. Cette règle s'applique surtout devant les conseils de préfecture.