PREMIÈRE PARTIE. — nHAPITRE XIV
Les charges de TÉtât se composent des dettes qu'il a contractées à difféi*entes époques» et des dépenses nécessitées par les services publics. Nous avons donc à examiner en quoi consiste la dette publique, et quelles sont les dépenses que les services publics nécessitent.
Dette publique. — La dette publique est la dette de l'État. Elle comprend les ressources que TÉtat demande au crédit public, et les allocations en argent, ou pensions» dont il est redevable envers ses anciens serviteurs.
On distingue, à propos de la dette publique, les dettes courantes ou ordinaires de TÉtat, la dette flottante, les obligations du Trésor, la dette fondée et la dette viagère. Les obligations du Trésor, la dette fondée et la dette viagère sont comprises sous la désignation générale de dette inscrite, parce que c'est leur inscription sur le grand-livre de la dette publique qui forme le titre des créanciers de l'État.
Dettes courantes ou ordinaires de l'État. — Ces dettes résultent des dépenses que nécessitent les services publics. Le payement est subordonné aux trois opérations préalables suivantes : la déclaration de la dette, la liquidation et Yordonhancement.
Parmi les dettes courantes de l'État, les unes ont une existence certaine et un chiffre établi d'avance; les autres, au contraire, telles que celles provenant des marchés publics, sont indéterminées quant à leur chiffre. La déclaration n'est autre chose alors; pour le créancier, que la création du litre
6" Titres nominatifs et au porteur, — Négociation. — Par chaque 100 fr. de la valeur négociée, pour les titres nomiruitifs : 50 centimes ;
Pour les titres au porteur: 15 centimes.
7* Transmission des obligations des départements, des commnnes, des établissements publies et de la société du crédit foncier, par chaque 100 fr. de la valeur négociée, pour les titres négociés : 50 centimes.
Pour les titres au porteur : 15 centimes.
8<» Chemins de fer, voitures publiques et bateaux à vapeur» — Sur le prix des places des voyageurs et sur le prix des transports de bagages à grande vitesse : taxe de 10 "/• du prix actuel.
qui lui manque. Elle peut résulter soit de jugements, soit de décisions administratives, soit même des conventions survenues entre TËtat et le créancier.
La liquidation consiste dans la vérification du titre, du chiffre de la créance et de Texécution des lois de déchéance. La déchéance est la prescription libératoire existant au profit de TÉtat.
Dette flottante. — La dette flottante se compose des sommes que l'État est obligé d'emprunter à quelques mois d'échéance, pour subvenir aux difl*érents services publics, quand la rentrée des contributions n*a pas encore eu lieu. Son objet est donc de couvrir les anticipations des dépenses sur les recettes durant le cours de chaque exercice ; elle supporte, de plus, les dépenses votées en cours d'exercice et qui ne peuvent être imputées ni sur les voies et moyens de Texercice, ni sur les ressources spéciales, et les découverts des budgets antérieurs, tant qu'ils n'ont pas été définitivement soldés au moyen d'emprunts ou de consolidations. Les fonds de la dette flottante proviennent des avances faites à l'État par les trésoriers-payeurs généraux, des dépôts faits aux caisses d'épargne, et des bons du Trésor, ou effets publics portant intérêt jet payables à échéances, que lé ministre des finances est autorisé à émettre, chaque année, par la loi des recettes, jusqu'à concurrence d'une somme déterminée. La dette flottante ne constituant pas une ressource «ffective, et ne consistant qu'en emprunts remboursables à coiirt délai. Ton conçoit que le législateur prenne des mesures pour qu'elle ne dépasse pas certaines proportions. L'exagération de la dette flottante conduirait nécessairement à l'une des trois issues suivantes : sa consolidation^ c'est-à-dire sa conversion totale ou partielle en dette fondée; Vemprunt^ c'ôst-à-dire l'émission de nouvelles rentes ; une augmentation d'impôts ^
< Voir un décret des 11-19 octobre 1870, créant à Tours un service pour rémission el le payement des bons du Trésor; l'article 5 de la loi des 21-22 juillet 1870, qui élève à 500 millions le maximum des bons du Trésor en circula-
Obligatioiift du Trésor. ^ Ces obligatioDU, remboursables à échéances variables, ont été créées par la loi du 23 juin 1857, pour faciliter le payement des subventions dues aux compagnies de chemins de fer. Les compagnies devaient, en effet» les recevoir comme argent. La loi du 29 juin 1861 est venue appliquer en outre le produit de ces obligations (dites trentenairei, parce que leur remboursement doit s'opérer, par voie de tirage au sort, dans l'espace de trente ans), aux dépenses de construction des chemins de fer non concédés^ dont Tfitat entreprend par lui-même les travaux. On a critiqué cette création en lui reprochant d'être une atteinte au principe qu'un Ëtat doit tendre à rendre sa dette uniforme, et ne recourir qu'à un seul et même mode d'emprunt.
Dette fondée oii oonsoUdée. •» La dette fondée ou consolidée est celle qui a été contractée avec la clause expresse de n'acquitter que la rente annuelle des capitaux empruntés, et de ne pas se lier, pour leur restitution, par un engagement formel et exigible à une époque déterminée. Elle n'est ni exigible, ni viagère ; son fonds est permanent et d'une durée indéfinie. Elle consiste en rentes t)erpétuelleB pour prix d'emprunts contractés par TËtat ou pour représentation d'indemnités par lui consenties.
L'État, comme tout débiteur de rentes, peut user du droit commun de rembourser, son créancier ; mais le capital de la rente fondée n'est pas exigible contre lui. L'État ayant le droit de tout débiteur de rente perpétuelle d'imposer sa libération à son créancier, a celui d*offrir le choix entre le payement du capital ou l'acceptation de conditions nouvelles dans le taux de l'intérêt (loi du 8 février 1862; décret du 12 février 1862; arrêté min. des fin. 12 février 1862). Le grand-livre de la dette publique non viagère est le titre fondamental de toutes les rentes inscrites au profit des créan-
tion fixé, pour l'exercice 1870, à 150 millions par la loi de floanceadu 8 mai 1869. CeUe émission de 500 millions de bons dn Trésor a été transformée en nn emprunt d'nn milliard par la loi du 12 août.
ciers de l'État. Lorsqu'il s'agit de la création de rentes, Tinscription ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi ; mais pour les transferts et mutations, il suffit du concours de deux agents comptables. Les rentes nominatives peuvent être converties en rentes au porteur, et réciproquement. Les arrérages des rentes nominatives sont payés au porteur de l'extrait d'inscription au grand-livre, sur la représentation qu'il en fait, et sur sa quittance ; ceux des rentes au porteur ne sont payés qu'à Paris, et sont acquittés sur la remise du coupon détaché •des extraits d'inscription.
Les créanciers de l'État jouissent, en général, de plusieurs privilèges : insaisissabilité du titre, immunité du dfoit de timbre et du droit de transmission sur les valeurs mobilières, facilité des négociations, dispense d'autorisation du conseil de famille pour le transfert des inscriptions de rente de 50 francs et au-dessous, appartenant à des mineurs.
Amortissement. — I/Ëtat se libère de sa dette non-seulement par le remboursement, mais encore 'pa.rV amortissement. L'amortissement consiste dans l'extinction de la dette, opérée graduellement au moyen de rachats. Une caisse dite d'amortissement est chaînée de racheter les rentes au nom de l'État. Son fonds se compose d'éléments divers. D'abord elle reçoit une dotation annuelle qui est fixée par la loi de finances; en second lieu, chaque fois qu'un nouvel emprunt est effectué, il est doté d'un fonds d'amortissement, qui ne peut être audessous d'un pour cent du capital des rentes créées ; enfin les rentes créées continuent à être servies à la caisse d'amortissement, dont elles augmentent la puissance. Un directeur général et un caissier responsables sont préposés à cette caisse qui est, d'ailleurs, surveillée par une commission spéciale.
La loi du 21 juin 1871 veut que les caisses d'amortissement et des dépôts et consignations soient surveillées par neuf commiFSciires.
La commission de surveillance est composée de tiols mem-
l>Ui£MlKUK PAKTIK. — CHAPITRE XIV. 413
bres de TAssemblée nationale, élus par elle ; d*un des présidents de la Cour des comptes, désigné par cette Cour; du gouverneur ou de Tun des sous-gouverneurs de la Banque de France, désigné par le conseil de la Banque ; du président ou de l'un des membres de la Chambre de commerce de Paris, choisi par cette Chambre ; de deux membres du Conseil d'État, nommés par le gouvernement ; du directeur du mouvement des fonds au ministère des finances. La commission élit son président; elle le choisit parmi ses membres. Les nominations sont faites pour trois ans; les membres sortants sont rééligibles ; leurs fonctions sont gratuites.
La loi du 16 septembre 1871 a, dans son article 22, abrogé celle du 11 juillet 1866 sur Tamortissement. Cette dernière loi, en rétablissant en principe le fonctionnement de llamortissement, en avait, en réalité, aifecté les ressources disponibles, pour leur plus grande partie, à divers services du budget extraordinaire, en lui attribuant en môme temps certaines catégories de recettes qui devaient s'accroître successivement dans les années suivantes. D'après la loi de 1871, les dépenses mises à la charge du budget de l'amortissement par la loi de 1866 et par la loi de finances du 27 juillet 1870, sur le budget de 1871, sont transportées au budgiU ordinaire du ministère des finances, et au budget extraordiraire du ministère des travaux publics.
Les ressources attribuées au budget spécial de l'amortissement pour l'exercice 1871, sont également traD^iportées au budget général de l'Ëtat.
L'action de l'amortissement est ainsi rendue h ses conditions habituelles.
Cautionnements. — Les cautionnements en numéraire produisent aussi intérêt au profit des titulaires; cet intérêt est acquitté sur la représentation des certificats d'inscription. Le cautionnement est la garantie pécuniaire offerte au Trésor par les comptables responsables, pour raison des abus et prévarications venant de leur fait. Les faits garantis par le eau-
ili ruécis uk uuuit administeutif.
tionnement sont : les faits de charge, le privilège du bailleur de fonds et les droits des créanciers ordinaires. Le cautionnement doit être versé avant l'entrée en fonctions. Il peut être fourni soit en numéraire, soit en rentes, soit en immeu<blés. Le versement du cautionnement en numéraire se fait au Trésor, ou, pour le compte du Trésor, dans les caisses du receveur des finances. Le cautionnement des préposés des établissements de bienfaisance se verse au Mon t-de- Piété. Possibilité d'appliquer un cautionnement d'une gestion à une autre. Remboursement du cautionnement dès que le titulaire se retire ou est privé de ses fonctions. Cependant ce remboursement ne peut être effectué qu'après certaines mesures de précaution, telles qu'après avertissement de cessation des fonctions (trois mois avant), présentation d*un certificat de quitus, où règlement de compte de gestion antérieure. Les intérêts du cautionnement sont' soumis à la prescription ou déchéance de cinq ans, mais le capital estimjprescriptible par TÉtat, dépositaire nécessaire.
Dette viagère. — La dette viagire lait aussi partie de la dette inscrite, car elle est inscrite, enregistrée sur le grandlivre de la dette publique. Son capital n'est ni exigible ui remboursable ; il est définitivement amorti par le décès des créanciers. Les rentes viagères découlent de l'obligation dans laquelle se trouve l'État de récompenser par des pensions les services rendus. De tout temps la dette de TÉtat envers les hommes qui lui ont consacré leur vie 4 été proclamée. Aucun esprit sage ne pourrait la nier. Les pensions de retraite sont le complément des salaires et appartiennent au même ordre d'intérêts; comme le salaire, elles contribuent à donner au fonctionnaire le calme de l'esprit ; eu le délivrant de la préoccupation de l'avenir, elles l'attachent x^ar un lien qui se res* serre chaque jour davantage; elles compensent en partie la médiocrité des traitements, parce qu'elles rendent moins né^ cessaires les économies que la prudence conseille dans les professions privées*
Les pensions à payer aux anciens fonctionnaires sur les crédits de la dette publique sont inscrites au livre des pensions. L'extrait de rinscription délivré au titulaire constitue pour lui un titre irrévocable. Les arrérages sont payés par trimestre au porteur du brevet d'inscription, nanti d*un certificat de vie du pensionnaire.
La législation des pensions a longtemps été confuse et leur régime n'était organisé d'une manière normale que dans les armées de terre et de mer. La loi du 9 juin 1853 et le règlement du 9 novembre de la même année, ont apporté de l'ordre dans cette partie importante de notre organisation administrative.
La loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles, admet à la pension tous les fonctionnaires et employés directement rétribués par TËtat, à la charge dé supporter indistinctement, sans pouvoir les répéter^ certaines retenues sur leur traitement. La pension est basée sur la moyenne des traitements et émoluments de toute nature soumis à retenues, dont l'ayant droit a joui pendant les six dernières années d'exercice. Le droit est acquis par ancienneté à soixante ans d'âge et après trente ans accomplis de service (il suffit de 55 ans d'âge et de 25 ans de service, pour les fonctionnaires qui ont passé 15 ans dans les emplois de la partie active déterminés par la loi). Cependant les fonctionnaires et employés qui ont été mis hors d'état de continuer leur service,, soit par suite d'un acte de dévouement dans un intérêt public, ou en exposant leurs jours pour sauver la vie d'un de leurs concitoyens, soit par suite de lutte ou combat soutenu dans l'exercice de leurs fonctions, ceux, enfin, qu'un accident grave, résultant notoirement de l'exercice de leurs fonctions, met dans l'impossibilité de les continuer, peuvent exceptionnellement obtenir une pension, quels que soient leur âge et la durée de leur activité. Quant aux fonctionnaires que des infirmités graves résultant de l'exercice de leur emploi empêchent de continuer leur service^ ou dont l'emploi a été
supprimé, ils peuvent faire valoir leurs droits après cinquante ans d'âge et vingt ans de service dans la partie sédentaire, ou quarante-cinq ans d'âge et quinze ans de service dans la partie active.
La loi ne se borne pas à assurer le sort du fonctionnaire ; elle étend encore sa sollicitude sur la veuve et sur les enfants. C'est ainsi que la veuve du fonctionnaire qui a obtenu une pension de retraite, ou qui a accompli la durée de service exigée*, a droit elle-même à pension, pourvu que le mariage ait été contracté six ans avant la cessation des fonctions du mari. Il est évident que ce droit ne peut exister pour la veuve, dans le cas de séparation de corps prononcée sur la demande du mari. C'est encore ainsi que la veuve du fonctionnaire ou employé qui, dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions, aura perdu la vie, aura des droits à faire valoir pour élre pensionnaire de l'État. Quant aux orphelins mineurs d'un fonctionnaire ou employé ayant obtenu sa pension, ou ayant accompli la durée de serVice exigée, ou ayant perdu la vie à l'occasion de ses fonctions, ils ont droit à un secours annuel, lorsque la mère est ou décédée, ou inhabile à recueillir la pension, ou déchue de ses droits. Ce secours leur est payé jusqu'à ce que le plus jeune des enfants ait atteint sa majorité, la part des aînés devenant majeurs, ou des prédécédés, faisant retour aux mineurs. En cas d'existence d'enfants d'un premier lit, il est prélevé sur la pension de la veuve, et sauf réversibilité en sa faveur, un quart au profit de l'orphelin du premier lit, s'il n'en existe qu'un en âge de minorité, et la moitié s'il en existe plusieurs. Toutes ces pensions et ces secours annuels sont inscrits au grand-livre de la dette publique.
Aucune pension n'est liquidée qu'autant que le fonctionnaire a été préalablement admis à faire valoir ses droits à la retraite par le ministre du département duquel il ressortit. C'est à ce ministre que doit ôtre adressée la demande de pension. Les pensions sont liquidées d'après le durée des ser-
vices, en négligeant sur le résultai final du décompte les fractions de mois et de franc. Les services civils ne sont comptés que de la date du premier traitement d'activité, et à partir de vingt ans accomplis. Le temps du surnumérariat n'est compris dans aucun cas. La liquidation, faite par le ministre compétent, est soumise à Tezamen du Cbnseil d'État, avec Tavis dn ministre des finances. Décret de concession contresigné par le ministre compétent qui le propose, et par le . ministre des finances. Insertion au Bulletin des lois. La jouissance de la pension commence du jour de la cessation du traitement, ou du lendemain du décès du fonctionnaire. Les pensions sont incessibles. Aucune saisie ou retenue ne peut être opérée du vivant du fonctionnaire, que jusqu'à concurrence d'un cinquième pour débet envers TÉtat, ou pour des créances privilégiées, aux termes de l'article 2101 du code civil ; et d'un tiers, dans les circonstances prévues par les articles 203, 205, 206, 207 et 214 du môme code. Perte des droits à la pension, pour les fonctionnaires ou employés démissionnaires, destitués, révoqués (remis en activité, leur premier service compte), constitués en déficit ou convaincus de malversation. Suspension du droit à l'obtention, ou à la jouissance, par les circonstances qui font perdre la qualité de Français, durant la privation de cette qualité.
Les pensions et secours annuels sont rayés du livre du Trésor après trois ans de non-réclamation, sans que leur rétablissement donne lieu à aucun rappel d'arrérages antérieurs à la réclamation. La même déchéance est applicable aux héritiers des pensionnaires qui n'auront pas produit la justification de leurs droits dans les trois ans qui suivront la date du décès de leur auteur. Le cumul de deux pensions est autorisé dans la Umite de 6,000 francs, pourvu qu'il n'y ait pas double emploi dans les années de service présentées pour la liquidation.
La loi du 9 juin 1853, en supprimant les caisses spéciales de retraites établies dans les départements de certains ministèresi a considérablement augmenté le nombre des pensions
418 PRÉCIS ])E btlOlt AbstiKiâfRAtir.
civiles ; mais il n'y a pas que ces pensions qui soient inscrites au grand-livre de la dette publique. Sont encore imputables sur les fonds généraux de l'État : les pensions ecclésiastiques, les pensions des donataires de Tancien domaine extraordinaire, les pensions à titre de récompense nationale et les pensions militaires. Ces dernières sont, depuis la loi du 26 avril 1 855, sur la création d'une dotation de l'armée, acquises après vingt-cinq ans de services pour les sous-officiers, brigadiers, caporaux et soldats, et trente ans pour les officiers. Chaque année au delà de ce terme, et les années de campagne, donnent lieu à une augmentation. Les blessures donnent droit à la pension de retraite, lorsqu'elles sont graves et incurables, et qu'elles proviennent d'événements de guerre ou d'accidents éprouvés dans un service commandé. Dans la marine, le droit à la pension est acquis, pour les officiers et marins de tous grades, à vingt-cinq ans de service effectif. Les agents des autres corps de la marine ne l'acquièrent qu'après trente ans, à moins qu'ils ne soient assimilés aux marins.
Les années de campagne comptent double, mais ne font pas en principe acquérir le droit à la pension. La veuve, lorsque le mariage est antérieur de deux années à la cessation du service, et s'il n'y a pas eu séparation de corps prononcée contre elle, et, à défaut de la veuve, les enfants, considérés môme au cas de séparation comme orphelins, ont droit à une quotité de la pension du mari ou père, fixée à la moitié du maximum d'ancienneté, en cas de mort sur le champ de bataille, de mort à l'armée par suite d'événements de guerre, et de mort, dans le délai d'une année, par suite des blessures reçues dans les mêmes circonstances ; au quart dans les autres cas.
Les lois sur les pensions des armées de terre et de mer ont été modifiées en 1861, au point de vue surtout de l'élévation du chiffre des pensions.
Aux termes de la loi des 10-19 avril 1869, les officiers des corps de la marine dans lesquels le droit à pension n'est ac-
