PREMIÈRE PARTIR. — CHAPITRE XIV

moyen des écritures oentrales de la comptabilité générale des finances et par la vérification périodique des comptes individuels, pour servir de base aux comptes généraux des ministres.

La Caisse des dépôts et consignations est instituée pour i^cevoir, sous la même surveillance et les mêmes règles de responsabilité et de garantie que la Caisse d'amortissement, les dépôts et consignations, et pour vaquer à certains autres services qui lui sont délégués par la loi.

L'article 38 de la loi de finances des 27-30 juillet 1870 porte que nul virement ne peut être opéré sur les crédits afiectés au service de la dette publique. Le crédit alloué à titre de fonds secrets ne peut être augmenté par voie de virement. Aucun virement ne peut être opéré sur des crédits afiectés à des dépenses extraordinaires, pour élever les crédits affectés à des dépenses ordinaires. Aucun virement ne pourra être opéré pour augmenter les crédits votés pour les traitements de personnel.

Les articles 30, 31 et 32 de la loi du 16 septembre 1871 rétablissent le vote du budget par chapitres, suppriment d'une façoti absolue le système des virements et règlent les formes dans lesquelles seront ouverts les crédits supplémentaires et extraordinaires. Ils sont ainsi conçus :

Le budget est voté par chapitres. Aucun virement de crédits ne peut avoir lieu d'un chapitre à un autre. [An. 30 ) Les suppléments de crédits nécessaires pour subvenir à l'insuflisance dAment justifiée des fonds affectés à un service porté au budget, ne i)ourront être accordés que par une loi, sauf le cas de prorogation de l'Assemblée nationale. La môme disposition est applicable aux crédits extraordinaires. Ces derniers ne peuvent être demandés que pour des services non susceptibles d'être prévus et réglés par le budget. (Art. 31.) Dans le cas de prorogation de l'Assemblée nationale, les crédits supplémentaires et extraordinaires ne pourront être ouverts que par des décrets rendus en Conseil d'Ëtat, après

avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres.

Ces décrets devront être soumis à la sanction de rAssem» blée nationale dans la première quinzaine de sa plus prochaine réunion. {Art. 32.)

C'est, on le voit, en matière de crédits, le retour complet au régime financier antérieur à FEmpire.

Depuis longtemps la Cour des comptes, dans ses rapports annuels, et les commissions du Corps législatif chargées de Texamen des lois des comptes, réclamaient la révision de la loi du 31 mai 1838, qui forme la base de notre législation financière. Une commission avait été chargée par le ministre des finances de préparer en conséquence un nouveau code de la comptabilité publique. Les résultats de cette élaboration ont été constatés par un rapport du 30 mai 1862, inséré au Moniteur des 9 et 10 juin, dont voici l'analyse :

Le titre premier. — Dispositiom géîiérales applicables aux divers services, — est précédé de la définition préalable des mots génériques : deniers publics; ce commentaire indispensable, qui avait manqué, jusqu'à présent, à l'interprétation de notre législation financière, comprend explicitement, à l'avenir, sous cette dénomination générale, non-seulement les deniers de TËtat, mais encore ceux des départements, des communes et des divers établissements de bienfaisance ou d'utilité publique.

Les articles placés à la suite d^ cette explication préliminaire fixent les principes généraux de l'exercice budgétaire, de la gestion et du maniement de tous les deniers publics, ainsi que les conditions essentielles expressément attachées aux fonctions d'administrateur et de comptable.

Le second titre. — Comptabilité législative^ — retrace et détermine dans tous leurs degrés les relations des pouvoirs délégués de l'autorité souveraine et des deux corps politiques qui partageaient alors avec elle la puissance législative, en rappelant les formes et les règles constitutionnelles du vote et de l'exécution du budget général de TÉtat, ainsi que les devoirs

PREMlÈilE PAUTit — ClIAPlTnE XIV. 427

de radministration soumise à ce double contrôle public librement exercé sur ses propositions et sur ses actes.

L'article 31 reproduit la disposition fondamentale qui charge le Conseil d'État de la délibération préalable de la loi annuelle de finances et de sa discussion, qu'il devait soutenir devant les pouvoirs législatifs.

L'article 32 consacrait la faculté résultant du sénatusconsulte du 31 décembre 1861, de rectifier le budget général pendant le cours de Texerdce.

Le titre III, — Comptabilité administrative ^ — est destiné à régler les rapports de service des ordonnateurs et des préposés comptables avec Tautorité supérieure des différents ministères chargés de diriger la perception, les mouvements et remploi des ressources de TËtat. Les obligations respectives et la responsabilité personnelle de ces nombreux délégués des administrations centrales ont été déterminées, en 1838, avec une prévoyance assez éclairée, pour que le nouveau projet de décret ait dû se borner à confirmer des dispositions complètement justifiées par une longue expérience, en tout ce qui concerne la tenue des livres, les tributs périodiques de résultats ou de pièces justificatives, les contrôles successifs les comptes à rendre.

Les articles 372, 373 et 374 qui terminent ce titre III continuent de confier à la comptabilité générale des finances l'importante mission de résumer dans son journal, et sur son grand-livre, les comptes périodiques des recettes et des dépenses de l'État, qui lui sont adressés par toutes les comptabilités spéciales, de maintenir Tuniformité de leurs écritures élémentaires, d'établir, chaque mois, la situation générale des finances, de préparer le budget de cjiaque exercice ainsi que les lois qui s'y rattachent, de former les comptes généraux publiés par le ministre des finances, enfin de dresser les tableaux récapitulatifs de comparaison transmis annuellement à la Cour des comptes, pour faciliter l'exercice de ses contrôles.

428 PRiCIS DE DROIT ADMINISTRATIF.

Le titre IV. — Comptabilité judiciaire^ — expose Torganisation» la compétence et la procédure de la cour souveraine ap-^ pelée à juger les comptables et à contrôler publiquement les comptes généraux des ministres, à Taide des documents authentiques et des pièces justificatives qui lui sont produits, pour lui permettre de vérifier, en rendant ses arrêts, et de constater ensuite, par Tévidence de ses déclarations de conformité, comme par les commentaires de son rapport annuel, l'exactitude des résultats financiers ainsi que l'exécution légale et régulière de tous les services publics.

Ce titre IV a été complété par Tin trod action d'un nouveau chapitre, n® XIX, qui manquait à l'ordonnance du 31 mai 1838, sur la juridiction des conseils de préfecture en matière de comptabilité municipale. La compétence de ces tribunaux administratifs s'y trouve explicitement fixée, leur mode de délibération, leur procédure et les formés de leurs jugements y sont également définis par des dispositions précises, empruntées aux lois des 8 pluviôse an VIII, 18 juillet 1837, età «plusieurs décisions réglementaires depuis longtemps consacrées par la jurisprudence.

lie litre V. — Comptabilités spéciales; — comprend tous les services publics qui sont régis par une législation particulière et qui ne sont pas exclusivement soumis à l'action immédiate ni au vote définitif delà législature. Cependant ces administrations spéciales sont placées sous l'impulsion et sous la surveillance de l'autorité supérieure, en même temps que les formes de leurs écritures, de leurs justifications et de leurs contrôles sont les mêmes que celles de la comptabilité des finances de TËtat; enfin, leurs préposés comptables sont, comme ceux du Tré^r, justiciables de la Cour des comptes et des conseils de préfecture.

Le service spécial des départements, d'après ce document, est celui qui s'écarte le moins des i^gles générales de notre système financier, puisqu'il le comprend dans le budget de l'Ëtat, dirigé par le ministre de rintérieur, exécuté par les

»$fiMiÈlUB PARfifi. r* CâAPlTAB XlV. 429

préfets, par les receveurs et par les payeurs des finances^ Il ne diffère» en effet, du service général que par la participation des conseils généraux au contrôle de ses opérations, ainsi qu'au vote préalable de ses recettes et de ses dépenses facultatives, extraordinaires et spéciales.

Le nouveau projet de règlement, presque entièrement conforme, en cette matière, à Tordonnance du 31 mai 1838, se borne, d'ailleurs, à décentraliser, conformément au décret du 25 mars 1852, en faveur de l'autorité locale, une partie des attributions i^éservées jusqu'alors à l'administration centrale. Nous reviendrons sur ce point important, en montrant les innovations réalisées par la loi du 10 août 1871.

Les finances des communes^ placées sous la protection supérieure du môme ministère et spécialement confiées à la tutelle des conseillers municipaux, n'ont éprouvé d'autre changement, en vertu du document que nous analysons ici, dans leur régime antérieur, que celui d'une décentralisation prononcée par le môme décret du 25 mars 1852, pour restituer au pouvoir local une action aussi étendue que celle qu'il rendait en môme temps à l'autorité départementale. Nous renvoyons, sur ce point encore, à la loi du 10 août 1871.

Les établissements de bienfaisance sont demeurés dans leur situation antérieure, à Texception de quelques modifications introduites, comme dans le chapitre précédent, pour réduire la durée de l'exercice, en vertu de Tordonnanoe du 24 janvier 1843, et pour régulariser, d'après celle du 31 mai 1840, la transmission aux comptables des budgets, des autorisations supplémentaires de dépenses et des titres de perception.

Plusieurs établissements de bienfaisance et d'utilité publique, qui n'avaient pas été mentionnés dans l'ordonnance du 31 mai 1838, ont pris place dans le nouveau décret proposé, qui rappelle à ce sujet les dispositions prescrites par les actes législatifs ou réglementaires sur la comptabilité de Tadministration de Tassistance publique, des maisons d'aliénés, des dépôts de mendicité et des monts-de-piété.

La comptabilité des lycées, succédant à celle des anciens collèges universitaires, a été adaptée à l'organisation de rinstruction publique, et celle des écoles normales primaires a été ajoutée et réglée en exécution du décret du 26 décembre 1855.

Les services spéciaux rattachés pour ordre au budget de VÉlat composent le chapitre XXVIII et dernier du titife V. Leurs recettes et leurs dépenses sont comprises dans le vote annuel des lois de finances; leur administration particulière, qui ressortit à divers départements ministériels, est contrôlée par des commissions de surveillance ; la gestion de leurs deniers, exceptionnellement confiée à d'autres préposés que ceux du Trésor et dégagée des liens de la centralisation financière, est néanmoins soumise aux mêmes règles d'ordre, aux mêmes formules d'écritures, aux mêmes justifications et à la même juridiction que celle de tous les comptables publics.

La Caisse des dépôts recueille directement ou par l'entremise des receveurs généraux les arrérages de rentes, les subventions du Trésor et les autres produits accessoires qui forment la dotation de la Légion d* honneur. La grande chancellerie, — placée alors dans les attributions du ministère d'État et surveillée par un conseil spécial, — dispose de ces ressources au profit des membres de l'ordre, des médaillés de nos armées et des divers créanciers de c^tte institution nationale. Les résultats de la rentrée et de l'emploi de ces fonds sont régulièrement constatés par une comptabilité administrative, et justifiés annuellement devant la Cour des comptes. La grande chancellerie de la Légion d'honneur a, depuis, été placée dans les attributions du ministère des beaux-arts, et, par un nouveau changement, dans celles du ministère delà justice et des cultes.

V Imprimerie nationale y régie par un directeur compris dans le personnel du ministère de la justice, est assujettie aux formes consacrées par les lois et règlements pour la description et pour la justification des frais de ses-travaux et du

^REMIÈRB PARTIIÎ. — CHAPITRS XIV. 431

recouyrement de ses produits. Le caissier et le garde-magasin du maiëriel de cet établissement sont soumis aux obliga* tions imposées à tous les dépositaires des valeurs appartenant à rËtat.

Les chancelleries diplomatiques et consulaires^ dont les tarifs sont appliqués dans des régions lointaines par des fonctionnaires administratifs, se prêtaient difficilement aux exigences de la comptabilité publique. Le nouveau règlement a fait désormais rentrer au Trésor tous les droits perçus, et en a renfermé l'emploi dans les limites d'un budget spécial, dont les fonds n'ont plus pu accroître indirectement les crédits ouverts par le budget de PÉtat. Un agent comptable centralise donc ces écritures, et justifie ces maniements de fonds à la Cour des comptes.

La fabrication des monnaies et médailles est confiée, nous l'avons déjà vu, à plusieurs directeurs comptables de Paris et des départements» placés sous la surveillance de commissions spéciales relevant du ministère des finances. Les mouvements de fonds et de matières effectués par ces directeurs, ainsi que les frais et bénéfices résultant de leurs opérations de change, sont entourés des garanties exigées de tous les dépositaires de deniers publics.

La dotation de l'armée, fondée par la loi du 26 avril 1855, réglée parle décret du 9 janvier 1856 et modifiée par la loi du 24 juillet 1860, est placée sous la protection du ministre de la guerre et d'une commission supérieure. Sa gestion financière a été remise à la Caisse des dépôts, qui est assujettie aux règles, aux formes et aux contrôles de la comptabilité de l'État. La loi du 26 avril 1855 a créé, sous la garantie de rËtaty la Caisse de la dotation de Tarmée et a déterminé ses ressources et ses charges. L'article 2 de la loi du l*'' février 1868, sur le recrutement de l'armée et le recrutement de la garde nationale mobile, a abrogé les titres 2, 3 et 5 de la loi du 26 avril 1855, relative à la dotation de l'armée, la loi du 24 juillet 1860, qui modifiait certains articles de la loi de 1855,

432 PRÉCIS DB DROIt ADMINISTRAT IP.

et celle du 4 juin 1864, sur les dispenses à accorder aux frères des militaires, servant à litre de rengagés ou d'engagés volontaires après libération. La loi du 1"' février 1868 a remis eu vigueur les articles 17 à 24, 28 et 29 de la loi du 21 mars 1832, autorisant les substitutions d'hommes sur la liste cantonale et le remplacement. Elle a également remis en vigueur le titre 3 de la loi de 1 832» sauf certaines modifications. La législation nouvelle qui se prépare, en ce moment, sur Torganisation de l'armée, apportera de nouveaux changements à cette toile de Pénélope. — Voir encore le décret des 3 janvier, — 23 février 1871 , relatif à la liquidation de la Caisse de la dotation de l'armée.

La Caisse des invalides de la marine est également surveillée par une commission administrative attachée au ministère de la marine, et chargée de maintenir la régularité de ce service spécial. Le trésorier de cet établissement et ses préposés extérieurs sont assimilés aux comptables des finances pour leurs écritures,pour leurs pièces justificatives et pour les contrôles de l'administration centrale et de la Cour des comptes.

Après avoir retracé les mesures d'ordre adoptées pour les différentes comptabilités des services spéciaux rattachés au budget général de l'État, le projet de règlement expose dans tous leurs détails les attributions anciennes et nouvelles de la Caisse des dépôts et consignations et de la Caisse d'amortissement^ réunies l'une et l'autre sous la même administration, et soumises à la même commission de surveillance.

Enfin le titre VI rappelle dans ce nouveau règlement général les dispositions de la loi du 6 juin 1843 et de Tordonnance du 26 août 1844, sur la comptabUiU des matières appartenant à rÉtaty en confirmant dans une reproduction textuelle les mesures déjà prises par les difCérents ministères pour introduire l'ordre et la règle dans cette partie importante de la fortune mobilière de la France, et pour en soumettre les entrées, les sorties et la situation à la vérification de la Cour des comptes et au contrôle de la législature.

PREMIERS PARTtfi. — CHAPITRE XlV. 433

Le décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, dispose qu'une commission sera chargée, chaque année, d'arrêter le journal général et le grandlivre de l'administration des finances, au 31 décembre, ainsi qne les livres et registres tenus au Trésor, pour l'inscription des rentes, pensions et cautionnements. Cette commission devra, de plus, constater, dans le procès- verbal de ses travaux, la concordance des comptes rendus par les ministres des divers départements avec les écritures qui ont servi à les éJtablir. Il est encore fait application de ces dispositions par le décret des 30 décembre 1870-5 février 1871.