CHAPITRE n

ORGANBS gAnÉRAUX DR L* ADMINISTRATION. — LE CHBF DIT

POUVOIR KXÂCUTIF.

Attributions da chef du Pouvoir exécutif: Roi, Président de République ou Empereur. — Traités et conyentions diplomatiques.— Droit de grftce.— Amnistie. — Division des actes du gouyemement ; historique. — Actes organiques on réglementaires. — Règlements d'administration publique. — Leur forme. — Règlements rendus dans la forme des règlements d'administration publique. — Décrets. — Voies de recours contre les actes du gouvernement.

Le Roi. — Sous la monarchie parlementaire, au roi seul appartient la puissance executive. (Charte de 1830| art. 12.) Le roi a cette puissance, sans être personnellement responsable de son exercice. Il commande les armées, déclare la guerre, fait les traités, nomme aux emplois d'administration et fait des ordonnances pour l'exécution des lois (art. 1 3) ; il participe à l'initiative des lois (art. 15), les sanctionne et les promulgue (art. 18) ; il nomme autant de pairs qu'il veut, parmi les notabilités désignées par la loi (art. 23) ; il choisit leur président (art. 25) ; les Chambres ne peuvent s'assembler s'il ne les convoque ; il a le droit de les proroger et de dissoudre celle des députés (art. 42) ; il nomme et institue la plupart des juges (art. 48) et peut destituer les juges de paix (art. 52) ; il a le droit de faire grâce et de commuer les peines (art. 58) ; il fait des nobles à volonté (art. 62) ; il détermine les règlements

SBCONDE PARTIE. — CHAPITRE II. 4i9

intérieurs et la décoration de la Légion d'honneur. (Art. 63.) Mais il ne peut suspendre les lois ni dispenser de leur exécution, ni exempter les nobles qu'il crée des charges de la société. {Art. 13 et 62.) La Charte lui impose, en outre» deux obligations spéciales .: celle de convoquer les Chambres tous les ans, et dans les trois mois qui suivront la dissolution de la Chambre des députés, lorsqu^il Taura prononcée [art, 42); et celle de jurer l'observation fidèle de la Charte, à son avénementy devant les Chambres réunies. (Art. 65.)

Le Président de la République. — Sous le gouvernement républicain, le pouvoir exécutif est délégué par le peuple français à un citoyen qui reçoit le titre de Président de la République. (Constitution du 4 novembre 1848, art. 43.) Le président a le dioit de faire présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale par les ministres; il surveille et assure l'exécution des lois. {Art. 49.) 11 dispose de la force armée, sans pouvoir jamais la commander en personne. (Art. 50.) Il ne peut céder aucune portion du territoire, ni dissoudre, ni proroger l'Assemblée nationale, ni suspendre, en aucune manière, l'empire de la Constitution et des lois. (Art. 51.) 11 présente, chaque année, par un message à l'Assemblée nationale, l'exr posé de Tétat général des affaires de la République. (Art. 52.) Il négocie et ratifie les traités. Aucun traité n'est définitif qu'après avoir été approuvé par l'Assemblée nationale.(i4rt.53.) Le président veille à la défense de l'État, mais il ne peut entreprendre aucune guerre sans le consentement de l'Assemblée. (Art. 54.) U a le droit de faire grâce, mais il ne peut exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du Conseil d'État. Les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. Le président de la Répubhque, les ministres ainsi que toutes les autres personnes condamnées par la Haute Cour de justice, ne peuvent être gr&ciés que par l'Assemblée nationale. (Art. 55.) Le président de la République promulgue les lois au nom du peuple français (art. 56), dans un délai à l'expiration duquel, s'il n'y a pas eu de promulgation, il y sera pourvu par

450 PRéc1<; DR DROIT ADMINISTRATIF.

le président de TAssemblée. {An. 57, 58, 59.) Il préside aux solennités nationales. (Art. 61 .) Il nomme et révoque les ministres ; il nomme et révoque, en conseil des ministres, les agents diplomatiques, les commandants en chef des armées de terre et de mer, les préfets, les procureurs généraux, les gouverneurs de l'Algérie et des colonies et les autres fonctionnaires d'un ordre supérieur. Il nomme et révoque, sur la proposition du ministre compétent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement. [Art. 64.) Il a le droit de suspendre, pour un terme de courte durée, les agents du pouvoir exécutif élus par les citoyens ; il ne peut les révoquer que de l'avis du Conseil d'État. (Art. 65.) Les actes du président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, n'ont d'effet que s'ils sont contre-signes par un ministre. (Art. 67.) Le président de la République, les ministres, les agents et dépositaires de Pautorité publique sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de tous les actes du gouvernement et de l'administration. [Art, 68.) Avant d'entrer en fonctions, le président prête, au sein de l'Assemblée nationale, le serment de rester fidèle à la République et de remplir tous les devoirs que lui impose la Constitution. {Art. 48.)

L'Empereur. — D'après le sénatus-consulte du 21 mai 1870, fixant la constitution de l'Empire S l'empereur gouverne avec le concours des ministres, du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d'État. [Art. 10.) Il est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel. (Art. 13.) Il est le chef de l'État. Il commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de

* Constitution des 14-22 janv. 1852; sénatus-consulte du7nov. 1852; plébiscite 21 et 22 nov.suivanU; décret 2-9 déc. 1852; séoatus-consaUe 12-16 déc. 1852 ; décret 18-31 déc. 1852; sénatus-consulte 25-30 déc. 1852; décret 31 déc. 1852; 13 janvier 1853 ; décret 21-30 juin 1853 ; sénatus-consulte 21 avril-l*' mai 1856 ; Id. 17 juillet 1856 ; lettres patentes 1" février 1858; décret !•' février 1858 ; lettres patentes 3 mai 1859.

âECONDK PARTIE. — filtAPItUE tî. 451

paix y d*aUiance el de commerce, nomme à tous les emplois, fait les règlements et décrets nécessaires pour Tezécution des lois. {Art. 14.) Les modifications apportées à des tarifs de douanes ou de poste, par des traités internationaux, ne sont obligatoires qu'en vertu d'une loi. {An. 18.) La justice se rend au nom de l'empereur, qui a le droit de faire grâce et d'accorder des amnisties. {Art. 15, 16.) Il sanctionne et promulgue les lois. {Art. 17.) Il nomme et révoque les ministres. (i4 H. 19.)

L'intérim gouvernemental. — A la suite de la révolution du 4 septembre 1870, l'Assemblée nationale « dépositaire de l'autorité souveraine, x> considérant qu'il est important, en attendant qu'il soit statué sur les institutions de la France, de pourvoir immédiatement aux nécessités du gouvernement et à la conduite des négociations du traité de paix avec l'Allemagne, décrète, le 17 février -1871, que M. Thiers sera nommé chef du Pouvoir exécutif de la République française, et qu'il exercera ses fonctions sous l'autorité de l'Assemblée nationale, avec le concours des ministres choisis et présidés par lui.

Le 31 août 1871 une loi, délibérée à Versailles, confirme le décret du 17 février. En voici les considérants et le dispositif: a L'Assemblée nationale, considérant qu'elle a le droit d^user du pouvoir constituant, attribut essentiel de la souveraineté dont elle est investie, et que les devoirs impérieux que tout d'abord elle a dû s'imposer, et qui sont encore loin d'être accomplis, l'ont seuls empêchée jusqu'ici d'user de ce pouvoir; considérant que jusqu'à l'établissement des institutions définitives du -pays, il importe aux besoins du travail, aux intérêts du commerce, au développement de l'industrie, que nos institutions provisoires prennent, aux yeux de tous, sinon cette stabilité qui est l'œuvre du temps, du moins celle que peuvent assurer l'accord des volontés et l'apaisement des partis; considérant qu'un nouveau titre, une appellation plus précise, sans rien changer au fond des choses, peut avoir cet effet de mettre mieux en évidence l'intention de l'Assemblée

\T}2 PRftCIS DE DROIT ADMINISTRATIF*

de continuer franchement Tessai loyal commencé à Bordeaux ; que la prorogation des fonctions conférées au chef du pouvoir exécutif, limitée désormais à la durée des travaux de l'Assemblée, dégage ces fonctions de ce qu'elles semblent avoir d'instable et de précaire, sans que les droits souverains de TÂssemblée en souffrent la moindre atteinte, puisque, dans tous les cas, la décision suprême* appartient à TÂssemblée, et qu'un ensemble de garanties nouvelles vient assurer le maintien de ces principes parlementaires, tout à la fois la sauvegar Je et Thonneur du pays ; prenant, d'ailleurs, en considération les services éminents rendus au pays par M. Thiers depuis six mois et les garanties que présente la durée du pouvoir qu'il tient de l'Assemblée, décrète :

* Art. !•'. Le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de président de la République française et continuera d'exercer, sous l'autorité de l'Assemblée nationale, tant qu'elle n'aura pas terminé ses travaux, les fonctions qui lui ont été déléguées par le déciet du 17 février 1871.

c Art. 2. Le président de la République promulgue les lois dès qu'elles lui sont transmises par le président de TAssemblé nationale '.

a II assure et surveille l'exécution des lois.

* Des divergences d'interprétation, — dit une circulaire adressée le 2 octobre 1871 aux préfets par le ministre de l'intérieur, — se sont produites dans plusieurs déparlements sur le mode de promulgation des lois.

Les dispositions du décret du gouvernement de la défense nationale du 5 novembre 1870 n'ont pas été abrogées ; elles doivent donc continuer à recevoir leur application.

En conséquence, la promulgation des lois résulte aujourd'hui de leur seule insertion au Journal officiel.

Elles sont exécutoires, à Paris, un jour franc après la promulgation, et, partout ailleurs, dans l'étendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui les contient est parvenu au cbef-lieu de cet arrondissement.

11 est nécessaire que cette date soit conslaiée par un registre tenu au secrétariat de chaque préfecture et sous-préfectuie.

Dans les actes publics les lois sont quelquefois désignées par la date de leur promulgation.

La date officielle est celle de leur adoption par rAssemblée nationale.

SBCONDB PARTIE. — CHAPITRB II. 453

a II réside au lieu où siège l'Asseinblée.

« Il est entendu par TAssemblée nationale toutes les fois qu'il le croit nécessaire, et après avoir informé de son intention le président de TAssemblée.

« Il nomme et révoque les ministres. Le conseil des ministres et les ministres sont responsables devant TAssemblée.

« Chacun des actes du président de la République doit être contre- signé par un ministre.

« Art. 3. Le président de la République est responsable devant l'Assemblée, b

Un décret du 2 septembre 1871 a institué un vice-président chargé de convoquer et de présider le conseil des ministres, en cas d'absence ou d'empêchement du président de la Repu* blique.

Droit de grâce. — Le droit de gr/lce, dont la constitution investit généralement le chef de l'État *, a été l'objet de nombreuses critiques. Pour certains esprits ombrageux, que l'initiative de l'administration effarouche, ce droit est en dehors du pouvoir exécutif et tout à fait irrationnel. En dehors du pouvoir exécutif, en ce qu'il tend à suspendre l'empire des lois; irrationnel, parce qu'il dépouille les peines de la certitude, qui est l'élément essentiel de leur efficacité. Si la peine est nécessaire, on ne doit pas la remettre; si elle n'est pas nécessaire, on ne doit pas la prononcer. D'ailleurs» accorder au chef de l'État le droit de grâce, c'est violer le principe de

* La loi du 17 juin 1871 porte que les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. (Art. 1".) L'Assemblée nalionale délègue le pouvoir de faire grâce au chef du pouvoir exécutif de la République française. (Art. ?.) Néanmoins la grâce' ne peut être accordée que psr une loi aux ministres et aux antres fonctionnaires ou dignitaires, dont la mise en accusation a été ordonnée par l'Assemblée nationale. (Art. 3.) La grâce ne pourra être accordée aux personnes condamnées pour infractions qualifiées crimes par la loi, à raison des faits se rattachant à la dernière insurrection, k Paris et dans les départements, depuis le 15 mars 1871, que s'il y a accord entre le chef du pouvoir exécutif et TAfsemblée nalionale, représentée par une commission de quinie membres, nommés par l'Assemblée au scrutin secret. En cas de dissentiment entre la commission «l le chef du pouvoir exécutif, la condamnation sera exécutée. {Art. 4.)

454 PRÂGIS DE DROIT ADMUIlSTRàTlF.

la Béparation des pouvoirs, et substituer le caprice administratif à TapprédatioD consciencieuse des juges. Investissez des magistrats spéciaux du droit de reviser les jugements ou d'abréger la durée des peines, si vous craignez des condamnations trop rigides, à raison de la position favorable de certains accusés, ou si vous voulez encourager les condamnés au repentir, mais gardez-vous de détourner le chef du gouvernement de Tadministration exclusive des affaires de TËtat.

La justification de l'attribution du droit de grâce se trouve dans rintérôt qu'a la société de suivre le coupable au delà de sa condamnation. Le juge, lié par les définitions d'une loi inflexible, n'apprécie les faits que dans leurs rapports avec les qualifications assignées pour base à la répartition des peines, et prononce la sentence sans avoir pu, le plus souvent, mesurer le châtiment à la perversité du coupable. Mais la société, à qui est acquise la peine, reste maîtresse de son application; elle a le droit de rechercher dans l'intention le degré de criminalité, et de remédier à l'imperfection des lois pénales. Elle suit, de plus, le condamné dans son expiation, et pouvant lui faire entrevoir l'espérance, elle lui ouvre les voies du repentir. Admettre ce droit en faveur de la société, dans l'intérêt de laquelle existe la répression, c'est en constituer dépositaire la puissance publique, et par conséquent le chef de l'État, qu'il soit un être collectif ou bien un individu. Le droit de faire grâce et de commuer les peines est donc un attribut légitime et naturel de la souveraineté.

Quels sont les effets de la grâce ? Il est évident, d'abord, qu'elle laisse subsister les condamnations prononcées au profit des parties civiles, à titre d'indemnités ou de dommagesintérêts, et qu'elle n'atteint que les droits acquis à la société, représentée par la partie publique Mais s'applique-t-elle aux condamnations accessoires et aux incapacités civiles? Il faut, dit-on, distinguer, avec le Conseil d'État *, si les lettres de

• Avis Ju Conseil d'Étal, approuvé par l'orJonr ancc du 7 janvier 18V3.

grâce sont arrivées avant ou après rexécution du jugement. Dans le pi^emier cas, la grâce prévient les incapacités légales, et rend inutile la réhabilitation; dans le* second» elle ne saurait dispenser le gracié de se pourvoir en réhabilitation, con* formément aux dispositions du code d*instru£tion criminelle. Dans les matières criminelles, nul jugement de condamnation ne peut produire d'effet avant l'exécution ; lors donc que la grâce a précédé l'exécution, les incapacités légales ne sont pas encourues. Mais lorsque l'exécution a commencé, les incapacités qui découlent de la condamnation étant des garanties données par la loi, soit à la société, soit aux tiers, la prérogative du chef de l'État ne pourrait s'étendre jusqu'à dispenser les citoyens des obligations qui leur sont imposées en vertu des lois maintenues par la constitution, et dont ils ne doivent être relevés que par la puissance législative.

Cette distinction du Conseil d'État parait illogique. Du moment où vous admettez que la peine appartient à la société, ainsi que les incapacités qui y sont attachées, vous devez reconnaître à la société le droit de renoncer à ces incapacités, comme elle peut renoncer à la peine. Et, d'ailleurs, la grâce n'anéantit pas le jugement; le condamné gracié est seulement réputé avoir subi sa peine, et dès l'instant où la grâce s'est étendue sur lui, l'exécution du jugement dans le chef qui inflige le châtiment a commencé et pris an en même temps ; il y a donc eu toujours exécution, sinon réellement, du moins moralement. Nous croyons donc devoir décider que le chef de l'État, représentant la société, est libre de faire grâce des peines seœndaires aussi bien que des principales, des peines qui résultent virtuellement de l'arrêt, aussi bien que des peines expressément prononcées par le juge ; qu'il peut faire grâce de la peine entière, et, à plus forte raison, d'une partie de la peine; enfin, qu'il peut commuer les peines, c'est-à-dire substituer à la peine prononcée par le juge une peine moins rigoureuse.

Amnistie. — Â côté du droit de grâce, se place le droit

d'amnistie. Il faut distinguer entre ces deux droits. La grâce ne remet que la peine; elle maintient le fait criminel et le jugement; elle n'intervient qu'après justice faite. L'amnistie, au contraire, retourne vers le passé, y détruit jusqu'à la première trace du mal, arrête le cours de la justice, quand elle intervient avant le jugement, et efface à la fois le fait criminel et le jugement de condamnation, quand elle intervient après.

Sous l'ancienne monarchie, l'amnistie se nommait abolilion. Les lettres d'abolition, dans l'origine, furent toujours générales, et accordées dans un but politique, pour calmer les haines et rapprocher les partis divisés par suite d'émotions populaires. Avec le temps, de générales et de politiques elles devinrent individuelles, et furent appliquées à des crimes isolés. Ce fut en vain que la magistrature s'efforça d'en signaler et d'en réprimer l'abus : le droit d'abolition, détourné de sa destination première, resta comme un refuge ouvert aux criminels assez puissants pour obtenir les faveurs royales. De nos jours, la condition de légalité, pour l'amnistie, est d'être générale; elle ne peut être accordée que dans un intérêt public, abstraction faite des individus, et en considération seule des événements. Mesure le plus souvent de haute politique, l'amnistie, comme la répression, doit être placée sans réserve entre les mains du chef de l'État ; il y a dans l'exercice du droit d'amnistie quelque chose d'imprévu et d'immédiat, qui ne permet pas de le subordonner à de lentes formalités. La loi du 17 juin 1871 a cependant établi que les amnisties ne pourront être accordées que par une loi. (Art. 1*".) Quant aux effets de l'amnistie, ils sont absolus. Elle emporte abolition des délits, des poursuites ou des condamnations, tellement que les délits sont comme s'ils n'avaient jamais existé; sauf, cependant, les actions civiles des particuliers lésés , que rien ne peut dépouiller d'un droit légalement acxjuis.

Division des acteis du gouvernement. — Histo-

rlqae. — Les actes du gouvernement ont porté en France difiérents noms. Ce furent, d'abord, jusqu'au troisième siècle, des capitulaires, 4 partir de cette époque, les actes de Tautorité souveraine prirent la dénomination A*ordonnances. Les ordonnances comprenaient : les ordonnances proprement dites (qui réglaient d'une manière très-étendue certaines matières générales, telles que l'ordonnance de 1667 sur la procédure, de 1669 sur les eaux et forêts, etc.); les édits (qui statuaient sur un objet déterminé) ; les chartes (ou concessions de privilèges aux provinces, villes ou communautés) ; les déclarations (qui, sous forme de lettres, expliquaient ou modifiaient les dispositions d'une ordonnance ou d'un édit) ; les lettres patentes (qui conféraient des grâces on faisaient des concessions è des particuliers), et enfin les arrHs du conseil^ tantôt rendus du propre mouvement du roi, tantôt sur des contestations particulières. Pendant les vicissitudes de la grande Révolution, le pouvoir exécutif appartint d'abord au roi, puis fut confondu avec le pouvoir législatif dans les mains de là Convention. Ce fut la Constitution de Tan III qui en opéra de nouveau la séparation, en créant le Directoire Les actes des directeurs prirent le nom A^arrctés, Au Directoire succéda le Consulat, par la Constitution du 22 frimaire an VIIT. Le premier consul, c^ qui appartenait l'action du gouvernement, s'appuya sur le nouveau Conseil d'État pour dévelojjper, au profit de la puissance executive, le pouvoir réglementaire. Sous les monarchies de 1814 et de 1830, les actes de l'autorité du roi conslitutionnel portèrent le nom de brevets, lettres patentes, lettres de commandement^ lettres de service, A* ordonnances^ de règlements i administration publique, et A' ordonnances rendues dans la fofnxe des règlements d* administration publique.

On peut diviser en trois classes les actes du gouvernement. Ce sont ; 1* des règlements d'administration publique, le Conseil d'État entendu ; 2» des règlements rendus dans la forme des' règlements d'administration publique, le Conseil d'État entendu; S»» des décrets rendus par le chef de l'État sur l'avis

d*un OU de plusieurs ministres, mais sans Tavis du Conseil d*État. Quant à l'administration locale, le pouvoir réglementaire appartient aux préfets pour leur département, aux maires pour leur commune. Ces magistrats prennent des arrêtés. A Paris, le préfet de police rend des ordonnances.

Le pouvoir législatif a seul autorité pour décréter les dispositions fondamentales qui constituent une loi; mais les dispositions secondaires, destinées à mettre la loi en action, exigent un examen trop minutieux, des dispositions trop spéciales, des modifications trop fréquentes pour que le pouvoir législatif puisse les prendre lui-même II délègue ce droit au pouvoir exécutif. Ces règlements dérivent donc de la source même des lois, et ont la même autorité qu'elles *.

La loi statue en termes généraux ; elle ne peut ni tout prévoir, ni tout régler. Pour que son exécution ne soit ni variable, ni arbitraire, et que les principes soient développés, il faut donc qu'entre la loi qui ordonne et l'agent qui lui prête son bras, il s'interpose une autorité qui parle pour elle quand elle n'a pas tout dit; qui décrète les mesures secondaires qu'elle n*a pas prescrites elle-même; qui précise sa volonté quand elle ne Ta pas clairement exprimée. C'est Toffice de Tadministration, et elle l'accomplit au moyen des règlements d*administration publique et des décrets. On a dit de l'administration qu'elle est le substitut du législateur.

Actes organiques ou réglementaires. — Considérés sous ce point de vue, les actes de l'administration sont organiques ou réglementaires. Les organiques ont pour objet l'organisation de quelque branche de l'administration publique. Les réglementaires sont destinés à régler les détails d'exécution. Il y a une troisième sorte d'actes, qui ne préseûtent d'une manière précise ni l'un ni l'antre de ces deux caractères, et sont seulement qualifiés par leur objet.

Règlements d'administration publique. — Les règle-

< Rapport de M. Dumon sur le iirojet de In loi relatif à rorganisation du Conseil d'Ëtat, 1843.

SBCONDK PARTIE. — CHAPITRE Il.« 459

ments d'administration publique sont les actes par lesquels se manifeste l'autorité du chef de TÉtat, en vertu d'une délégation du pouvoir législatif, délégation toute constitutionnelle. Comme la loi, ils ont force obligatoire; comme elle, ils sont insérés au Bulletin des lois et sont promulgués. Mais ils en diffèrent par leur origine, et, s'ils s'étendent dans l'avenir par leur prévoyance, s'ils embrassent -certaines généralités dans leur objet, ils n'ont pas ce caractère de permanence qui est propre à la loi.

Quelles sont les limites du domaine de la loi et du règlement d'administration publique? Il n'y a pas de règle précise à cet égard. Dans certaines matières, la constitution ellemême s'est chargée de faire le partage, et, suivant les formes du gouvernement, a donné pins d'initiative tantôt au pouvoir législatif, tantôt au pouvoir exécutif. C'est ainsi qu'en France le législateur a toujours eu dans son domaine l'établissement de l'impôt, et qu'un règlement d'administration publique ne saurait créer une contribution. Mais, pour la plupart des cas, la constitution est muette; on conçoit, en efTet, que les détails doivent lui échapper, et, d'ailleurs, il est des matières qui, en raison des affinités , ou par des considérations spéciales , rendent impossible toute classification. Le pouvoir réglementaire est môme souvent appelé par la loi à pourvoir à un objet déterminé. Eu dehors de la constitution, qui établit le pouvoir réglementaire, il se rencontre un nombre infini de lois dans lesquelles il est donné mandat spécial au chef du gouvernement de faire un règlement sur des objets indiqués. Dans ces cas, l'office du pouvoir réglementaire n'est plus seulement d'organiser l'application des principes, mais de poser les principes eux-mêmes. Il existe môme des lois qui détachent certaines matières du domaine du pouvoir législatif, pour les placer dans celui du . pouvoir réglementaire. C'est ainsi que l'article 615 du code de commerce admet le gouvernement à participer, par mesure réglementaire, à l'institution des juridictions, en disposant qu'un règlement d'administration pu-

blique déterminera le nombre des tribunaux de commerce et les villes qui seront susceptibles d'en recevoir, par retendue de leur commerce et de leur industrie.

Mais s'il est difficile d'établir une règle absolue, il est cependant des traits généraux que Ton peut relever et gui permettent de limiter Toffice de la loi et du règlement.

 la loi appartiennent toutes les mesures permanentes et durables qui intéressent la généralité des citoyens; au règlement, les dispositions accidentelles et passagères qui sont susceptibles de modifications d'après les lieux. Les questions qui exigent une décision imm^iate et des connaissances techniques sont du domaine des règlements, tandis que celles qui réclament Tappareil de formes lentes et solennelles doivent être résolues par le législateur.

C'est une question de savoir si le pouvoir réglementaire donne au chef du gouvernement, qui en est investi, le droit d'édicter une peine. Les dispositions de Vaulorité administrative ne peuvent avoir de sanction que dans la pénalité établie par la loi ; à moins que le législateur ne se soit, dans des cas spéciaux, démis de son droit au profit du pouvoir réglementaire.

La loi du 2 mai 1855, relative à rétablissement d'une taxe municipale sur les chiens, donne un exemple de délégation de cette sorte.

Formes des règlements d'administration pnblicpie. — Tous les règlements d'administration publique doivent être précédés d'une délibération du Conseil d'État, et être promulgués. La haute importance de ces règlements justifie Tintervention du Conseil d'État, qui donnera à la rédaction l'ordre, la simplicité, la clarté désirables, assurera l'unité d'application des règles administratives, et empêchera que, pour des cas semblables, les solutions ne varient avec les services ou avec les départements ministériels. Une des conditions de la bonne rédaction des règlements d'administration publique est d'éviter d'y insérer des dispositions copiées dans la constitu-

tion OU dans les lois, sous peine d'en diminuer Fautorité, d'en alléi*er le sens par la transposition, et dlnduire en erreur le gouvernement, qui pourrait, dans des décrets ultérieurs, modifier plus tard ces dispositions législatives comme purement réglementaires. Mais si le Conseil d'État doit être consulté, il n'émet qu'un simple avis, auquel le gouvernement n'est pas tenu de se conformer. Quant à la nécessité de la promulgation, comme les règlements d'administration publique ne sont qu'un appendice de la loi, et qu'ils sont dans la même forme qu'elle, ils doivent être« portés à la connaissance des citoyens et rendus exécutoires pour tous. Indépendamment de ces formes, lorsque les règlements peuvent avoir pour conséquence d'imposer des taxes aux citoyens ou des servitudes à la propriété, des enquêtes ou des expertises sont prescrites, des avis sont demandés; il y a lieu, en un mot, à une instruction administrative.

Quels sont les effets des règlements d'administration publique? Leurs etfets sont ceux de la loi, car les règlements ne sont que des lois secondaires. La Cour de cassation a même appelé loi locale un arrêté préfectoral portant règlement sur les chemins vicinaux. D'où nous pouvons conclure qu'il n'y a pas de recours possible contre les actes du pouvoir réglementaire, et que la seule ressource de ceux qui auraient à s'en plaindre serait d'eu appeler au gouvernement, mieux informé.

Quant à l'application des actes du pouvoir réglementaire, elle appartient aux juges, qui ont le droit d'en vérifier la légalité, l'administration demeurant néanmoins entièrement libre, quand bien même le pouvoir judiciaire refuserait son concours en se fondant sur le silence ou la parole expresse de la loi, de chercher, dans l'autorité qui lui est pi-opre, les moyens de faire exécuter ses actes. L'on conçoit que ce contrôle , réservé au pouvoir judiciaire, soit, bien que restreint, une garantie pour les citoyens. Aux juges appartient également Tinterprétation des dispositions réglementaires par voie de doctrine.

ACy2 PRÉCTS Dfi DROIT ADIfINtSTnATtF.

Règlements rendus dans la forme des règlements d'administration publique. — On distingue les règlements d'administration publique et les règlements ou décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique. Ainsi, par exemple, les services publics sont fondés par la loi. 11 devient ensuite nécessaire de les organiser, de régler leur marche, leur fonctionnement : Tadministration y pourvoit par des décrets. Cependant il arrive souvent que la loi qui a créé ces services exige que ces décrets soient rendus dans la forme des règlements d'administration publique, ou le Conseil d'Ëtat entendu. Les règlements rendus dans la forme des règlements d'administration publique sont donc des règlements dont l'objet est moins général, qui portent sur des matières n'intéressant pas Tuniversalité des citoyens ; mais qui, à raison de leur importance, sont soumis aux formes des règlements d'administration publique, c'est-à-dire à la délibération du Conseil d'État et à l'insertion au Bulletin des lois. Les règlements portant autorisation des communautés religieuses, etc., etc., sont rendus dans la forme des règlements d'administration publique. 11 faut remarquer que les décrets pour lesquels la loi exige la participation du Conseil d'État ne sont légaux qu'autant que cette condition a été remplie, mais que cette condition n'ajoute rien à la force ni à l'autorité de l'acte. L'assistance du Conseil d*État n*est que la garantie d'un examen plus sérieux et plus approfondi.

Décrets. — Les décrets qui, sous la monarchie, portaient le nom d'ordonnances, sont les actes ordinaires de l'autorité du chef de l'État. Le décret est rendu sur la proposition d'un ministre, et souvent même sans qu'il soit besoin de la proposition ministérielle. Dans le premier cas, qui est fréquent, il est contre-signe par le ministre qui a proposé le décret. Dans le second cas, par le ministre compétent. Ces décrets ne subissent pas la délibération du Conseil d'État. Toutefois, l'administration peut toujours recourir à ce Conseil. La nomination des différents fonctionnaires, les

«SECONDS PARTIE. — CHAPITRE tt. 463

mesures qu'exigeiil les circonstances pour le maintien de la Iranquillité intérieure et la sûreté de l'État, certaines autorisations^ rezercice clés droits de tutelle sur les personnes morales, sont réglés par des décrets.

Lorsque le chef de l'Ëtat n'a pas reçu une délégation expresse du pouvoir législatif, et que néanmoins il soumet son décret à la délibération du Conseil d'État, y a-t-il règlement d'administration publique? La doctrine qui tend à prévaloir ne voit là qu'un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique '.

Si le pouvoir judiciaire a le droit d'apprécier les règlements d'administration publique, au point de vue delà légalité, et de les interpréter, cette faculté lui est refusée en ce qui concerne les simples décrets. Le pouvoir administratif est le seul juge de la légalité de ses actes.

La Cour de cassation a déterminé l'interdiction faite aux tribunaux d'apprécier et d'interpréter les actes de l'administration, dans un arrêt du 13 mai 1824. S'il importe, dit-elle, de maintenir le principe fondamental de la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif, il n'est pas moins essentiel, dans l'intérêt de Tordre public, de sainement entendre cette séparation. Il est interdit au pouvoir judiciaire d'exercer les fonctions administratives, de censurer les actes de l'administration, de les infirmer, les modifier, d'en arrêter ou d*en suspendre l'exécution; mais si un acte administratif attribue à quelqu'un la propriété d'un obj et, les cours et tribunaux, juges exclusifs de toutes les questions qui dérivent du droit de propriété, doivent nécessairement pi-endre connaissance de cet acte, pour lui appliquer les principes de la législation commune, sous la seule condition de n'y point porter atteinte.

Ajoutons que les tribunaux sont, par exception, constitués juges de la légalité des actes de l'administration, en matière

* Batbie, Introduction générale au Droit public, p. 75.

d'impôt et d*expropriatioii. Celle dérugaliou au priacipe de la séparation des pouvoirs est fondée sur le besoin de garanties qu'ont les citoyens dans ces importantes matières.

Voies de recours contre les actes du gouvernement. — Il y a deux voies de recours contre les actes du gouvernement : la voie gracieuse et la voie conientietâse.

Par la voie gracieuse, on s'adresse au gouvernement luimême, pour qu'il réforme ses actes. Point de fonnes solennulles ; point de déchéance ; siitiple pétition.

Il y a lieu au recours gracieux toutes les fois qu'il n*y a pas de droit lésé, mais seulement un simple inlérét offensé. Mais si les droits sont violés, si les fonnes voulues n*ont pas été observées, il y a lieu à la voie conlentieuse.

A la différence de la voie gracieuse, la voie conlentieuse est soumise à des règles toutes spéciales.

Il existait encore, sous Tempire, deux autres modes de recours. L*un consistait dans l'exercice du droit de pétition auprès du Sénat pour inconstitutionnalité ; l'autre était réglé par l'article 40 du décret du 22 juillel 1806. Lorsqu'une partie se croyait lésée dans ses droits ou sa propriété, par Teffet d'une décision du Conseil d'État rendue en matière non coutentieuse, elle pouvait présenter requête à l'empereur pour, sur le rapport qui lui en était fait, être l'affaire renvoyée, s'il y avait lieu, soit à une section du Conseil d'État, soit à une commission.