LES GRANDS COUPS DE L*ÉTAT. I

ÏA Chambre des pairs. — La Chambre des députes. — L'Assemblée nationale.— Le Sénat. — Le Corps législatif. — La Haute-Cour de justice.

La Chambre des pairs et la Chambre des députés^ sous la monarchie, les Assemblées nationales {constiluantes ou ligislatives)

sous la république, le Sénat et le Cojys législatif, sous l'empire, enfin la Haute-Cour de justice, ont quelquefois été désignés par le nom de grands corps de VKtal. La Chambre des pairs ^ — Institution d'origine an-

* Le mol pairs signifie égaux (pares). Selon la lui de la féodalité, tout propriétaire de flefs ne pouvait être privé de ses droits que par le jugement de ses pairs^ c'est-à-dire des propriétaires de fiefs qui dépendaient de la même seigneurie, et occupaient ainsi, comme vassaux du même suzerain, un pareil degré dans la hiérarchie féodale. La qualification de pair de France était réservée, au moins en théorie, aux grands feudataires qui relevaient nuement de la couronne. Les pairies primitives s'élant plus tard éteintes par des réunions à la couronne, il fallut bien conférer celte dignité à des seigneurs qui ne relevaient du roi qu'à cause de ses domaines. Ce furent d'abord des princes du sang, puis de simples gentilsbommes(l55l à 1787) ; mais déjà la difficulté de réunir des seigneurs éloignés pour la plupart, et leur ignorance des formes de procédure qui avaient remplacé les combats judiciaires, avaient fait naître l'idée de fondre la cour des pairs dans le Parlement. Cette idée se réalisa à l'époque où le Parlement fut rendu sédcnt lirc

glaise, la Chambre des pairs était un des trois pouvoirs de l'État. (Charte de 1830, art. 17.) Elle participait à la puissance législative [art. 20); elle était môme une portion essentielle de cette puissance. (Art. 14, 20.) La proposition des lois appartenait à la Chambre des pairs, au roi et à la Chambre des députés. [Art. 15.) Toute loi devait être discutée et volée librement par la majorité de chacune des deux Chambres. (Art. 16.) La Chambre des pairs était convoquée par le roi en même temps que la Chambre des députés. La session de Tune commençait et unissait en même temps que celle de l'autre. (Art. 21.) La nomination des pairs appartenait au roi. Leur nombre était illimité ; le roi pouvait en varier les dignités, les nommer à vie ou les rendre héréditaires, selon sa volonté. (Art, 23.) La Chambre des pairs était présidée par le chancelier de France, et, en son absence, par un pair nonuné par le roi. [Art. 25.) Les séances de la Chambre des pairs étaient publiques. [Art, 27.) La Chambre connaissait des crimes de haute trahison et des attentats à la sûreté de l'État, définis par la loi. (Art, 28.) Aucun pair ne pouvait être arrêté que de Tautorité

à Paris. Depuis cette époque, la Cour du Parlement, suffisamment 'garnie de pairs, put connaître de toutes les difficultés relatives à la pairie. L'institution elle-même subit une importante modification vers la fin du xv* siècle. Jusqu*a* lors les fonctions judiciaires avaient été considérées, dans les pairs, comme une conséquence de leur qualité de propriétaires d'un fief de premier ordre. Mais le principe que toute justice émane du roi ayant prévalu, on finit par distinguer les fonctions judiciaires du domaine féodal ; depuis cette époque, les pairs furent considérés comme des officiers institués par le roi, avec cette seule différence entre eux et les autres conseillers au Parlement, que les insiîlutions des premiers étaient collectives pour eux et leurs descendants, et celtes des derniers individuelles. Dès lors, aussi, la pairie cessa d'exister. Les pairs ne fUrent plus que des espèces de juges héréditaires, ayant, en mémoire de leur ancienne puissance, le privilège d'être jugés par le Parlement garni d'au moins douze pairs, et de figurer à côté des rois dans Ja cérémonie de leur sacre. « On ne comprend donc pas» — dit l'auteur du Commentaire sur la Charte constitutionneUe, -^ comment Louis XVin a pu prétendre qu'il renouvelait une institution née du régime iéodal et morte avec lui. C'est dans un autre ordre d'idées qu'il faut rechercher l'origine de la Chambre des pairs. )> Cet ordre d'idées, ce sont les institutions anglaises et rinfiuence des idées de Montesquieu. Voir aussi Henrion de Pansey, des pairs de f'rance et de l'ancienne constitution française.

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de la GluuaiiN:<e, ^ jugé que par elle eu matière criminelle. (Art. 29.)

La légidaUon de 1634 a «upprimé Thérédité de la pairie, en lesti^gaant le ehoiz du roi à oertaines daesee de fcmctioanaireset de propriétairee. La Chambre des pairs ne représenta plae, dès iors, exclusivement, Taristocratie de naissance.

La ObaatfH^ Ms députés. -* Gomme le roi, comme la Clhambcie des pairs, elle participait à la puissance législative; la paH>po8itioii des lois lui appartenait comme à la Chambre des paira et au rt» ; mais toute loi d'impôt devait d'abord être volée par elle. (Art. 14 et 15, Charte de 1830.) Si une propositioa de loi avait été rejetée par elle, elle ne pouvait être représentée dans la même session. (Art, 17.) Elle était composée de députés élus par les collèges électoraux, dont TorganisatioQ était déterminée par les lois. (Art. 30.) Les députés éiadenrt élus pour cinq ans. [Ari. 31.) La Cfaaile ne donnait à la Chambre des députés aucune part dans le pouvoir judioi^re, sauf le droit d'accuser les ministres. [Art. Al.)

L'Asfieiml^iée Hatkmale. — On donne ce nom à l'assemblée des représentants de la nation, sous le gouvernement républicain, dont le principe est que la souA'eraîneté réside dans l'universalité des citoyens (Constiixtlion du 4 novem' i}re, 1848, ûrt. !•'), et que h)us les pouvoirs publics, quels qu'ils soi&tUy émanent du peuple. (AH. 18.) L'Assemblée est dite cons' iituante, lorsqu'elle a reçu la délégation de la nation pour faire une constitution. Elle est dite législative, lorsqu'elle n'a été nommée -que pour faire les lois secondaires. D'après la constitution iJe 1848, « le peuple français avait délégué le pouvoir législatif à une Assemblée unique. » (Art. 20.) L'Assemblée nationale était élue au suffrage direct et universel, pour trois ans, et devait «e renouveler intégralement. (Art. 24, 31.) Elle était permaneiTte. (Art. 32.) Le pouvoir exécutif lui .était stiboiilonné.

ïje 8éii«t. — Pouvoir pondérateur, gardien du pacte fondamental et des libertés-publiques, le Sénat, d'après la constitu*

468 PRKCIS t>S DaOlT ia)MlMlSTaATIF.

tioii de 1 852, n'était pas une deuxième chambre chargée de discuter la loi au fond. Aucune loi ne pouvait être promulguée avant de lui avoir été soumise, mais il ne l'examinait qu'au point de vue de la constitulionnalité. Il s'opposait à la promulgation des lois contraires ou portant atteinte à la constitution, à la religion^ à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité des citoyens devant la loi, à l'inviolabilité de la propriété, et au principe de l'inamovibilité de la magistrature ; à celles qui eussent compromis la défense du territoire. Son opposition ne pouvait être combattue par aucun moyen constitutionnel.

Le Sénat était encore compétent pour régler la constitution des colonies et de l'Algérie; tout ce qui n'avait pas été prévu par la constitution et qui était nécessaire à^sa marche; le sens des articles de la constitution qui donnaient lieu à différentes interprétations. Dans ces trois cas, le Sénat faisait la loi comme l'eût faite une Chambre unique, et discutait le fond. Enfin, il pouvait adresser au gouvernement un rapport dans lequel il aurait posé les bases d'un projet de loi d'intérêt général, afin d'inviter respectueusement le chef de l'État à l'exercice de l'initiative.

Les sénatus-consultes qui s'opposaient à la promulgation d'une loi inconstitutionnelle, et ceux qui prononçaient l'annulation ou le maintien d'actes contraires à la constitution, n'étaient pas soumis à la sanction impériale. Il en était différemment pour les sénatus-consultes qui réglaient la constitution des colonies et de l'Algérie, suppléaient au silence de la constitution, ou interprétaient les articles obscurs de la loi fondamentale.

C'était également auprès du Sénat que s'exerçait le droU de pétition. Le Sénat maintenait ou annulait tous les actes qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou qui étaient dénoncés comme tels par les pétitions des citoyens. Avait-il le droit d'annuler, pour inconstitutionnalité, les actes émanés des tribunaux judiciaires ou administra-

tifs et les décrets rendus au contentieux? On admetlait généralement Tannulation de l'acte, sous la réserve du maintien des droits acquis au^ parties intéressées.

Le Sénat se composait de trois sortes de membres : 1 "* les princes français, qui, à Tâge de dix-huit ans accomplis, étaient membres de droit du Conseil d'État et du Sénat, mais ne prenaient séance qu'avec l'agrément de l'empereur; 2* les cardinaux, les maréchaux et les amiraux ; '6^ les sénateurs nommés par décret impérial, dont le nombre ne devait pas dépasser cent cinquante. Les sénateurs étaient inamovibles et nommés à vie. La dotation annuelle de 30,000 francs attachée à leur dignité pouvait être cumulée avec les pensions de retraite ou les traitements touchés par le dignitaire à un autre titre.

Le Corps législatif. — Le Corps législatifs toujours dans la constitution de 1852, partageait avec Tempereur, le Conseil d'État et le Sénat l'exercice du pouvoir législatif. L'empereur proposait la loi et pouvait toujours en retirer le projet; le Conseil d'État airHait la rédaction officielle ; le Corps législatif la discutait, ne pouvait introduire d'amendement qu'avec l'agrément du Conseil d'État, la votait ou la rejetait; le Sénat l'examinait au point de vue de la constitution , l'empereur la sanctiojinait et la promulguait.

Le Corps législatif se composait d'un certain nombre de membres, à raison d'un député par 35,000 électeurs. Toute fraction de 17,500 donnait au département dans lequel e^e se trouvait le droit d'avoir un député de plus. Pour être éligible, il fallait avoir vingt-cinq ans accomplis, jouir de ses droits civils et politiques, n'être dans aucun cas d'indignité, d'incapacité ou d'incompatibilité prévu par la loi. Pour ôtre électeur, il fallait avoir accompli sa vingt-unième année, jouir de ses droits civils et politiques, être inscrit sur la liste électorale de la commune où l'on résidait depuis six mois au moins. Le vote avait lieu par commune et non par canton. Chaque électeur ne nommait que le député de la circonscription dans laquelle se trouvait la commune où il était inscrit.

470 PRÉCIS DB DBOIT ADMINISTIATIF.

•Toute réunion spontanéo du Corps législatif était illégale ; il fallait une convocation de l'empereur qui ne pouvait» d'ailleurs, se passer, pendant une année, du concours du Gorpe législatif^ puisque, d'après la constitution, Timpôt devait être annuellement voté parla nation. Les députés étaient élus pour six ans. A la première réunion qui suivait leur élection, leurs pouvoirs étaient vérifiés* Jja Chambre n'avait pas le droit d'exclure un membre, sous prétexte qu'il était indigne de siéger. L'élection devait être validée lorsque la volonté des électeurs était certaine, et que Télu n'était dans aucun des cas d'incapacité prévus par la loi.

Le Sénat et le Corps législatif votaient tous les ans, à l'ouverture de la session, une adresse en réponse au discours du chef de l'Etat. Cette adresse était discutée en présence des commissaires du gouvernement, qui donnaient aux Ghabibres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure.

Les débats des séances du Sénat et du Corps législatif étaient reproduits par la sténographie et insérés in extenso dans le journal officiel du lendemain. Les comptes rendus de ces séances, rédigés par des secrétaires-rédacteurs placés sous l'autorité du président de chaque assemblée, étaient, en outre, mis, chaque soir, à la disposition de tous les journaux. L^ compte rendu des séances du Sénat et du Corps législatif par les journaux, ou tout autre moyen de publication, ne consistait que dans la reproduction des débals insérés in extenso dans le journal officiel, ou du compte rendu rédigé sous l'autorité du président.

La constitution de 1852 a subi, dans les dernières années de l'empire, de nombreuses modifications. C'est ainsi que, l6 19 janvier 1867, un décret a remplacé l'adresse par le droit d'interpellation et a envoyé les ministres au Sénat et au Corps législatif, en vertu d'une délégation spéciale, pour y participer à certaines discussions. Le 5 février suivant, un décret portant règlement des rapports du Sénat et du Corps législatif

avec Vempereur et le Goiiseil d*Ëtat, a établi les conditions organiques de leurs travaux ; mais les articles 10, 11 et 14 de ce décret n'ont pas tardé à être modifiés, à leur tour, par un nouveau décret du 23 mars 1867. Le décret du 14 mars de la môme année avait modifié Varticle 26 de la constitution, en accordant au Sénat le di'oit, avant de se prononcer sur la promulgation d'une loi, de décider, par uue résolution motivée, que cette loi serait soumise à une nouvelle délibération du Corps législatif. Le sénatus-consulte des 8-10 septembre 1869 a été une sorte de constitution nouvelle. Il a modifié radicalement les articles 8 et 13, le § 2 de l'article 24, les articles 26 et 40, le I 5 de l'article 42, le § ( de l'article 43, Tarticle 44 de la constitution de 1852, les articles 3 et 5 du sénatus-consulte du 25 décembre de la même année et l'article 1" du sénatusconsulte du 31 décembre 1861.

Aux termes du sépatus-consulte de 1 869, l'empereur et le Corps législatif avaient l'initiative des lois./iir^ 1".^ Les minis-r très ne dépendaient que de l'empereur; ils devaient délibérer en conseil, sous sa présidence; ils étaient responsables, et ne pou' vaient être mis m accusation que par le Sénat. (Art, 2.) II9 pouVfiient être membres du Sénat et du Corps législatif; ils avaient entrée d4ns l'une et l'autre assemblée, et devaient être entendus toutes les fois qu'ils le demanderaient. [Art. 3.) Les séances du Sénat devaient être pubhques. La demande de cinq membres suffisait pour qu'Use formât en comité secret. (Art, 4,) Le Sén^t pouvait, en indiquant les modifications dont une loi lui aurait paru susceptible, décider qu'elle serait renvoyée à une nouvelle délibération du Corps législatif. Il pouvait, dans tous les cas, s'opposer à la promulgation de la loi. La loi à la promulgation de laquelle le Sénat se serait opposé, n'aurait pu être présentée de nouveau au Corps législatif dans la même session. (Art, 5.) Tout membre du Sénat ou du Corps législatif avait le droit d'adresser une interpellation au gou* vernement. Des ordres du jour motivés pouvaient être adoptés. (Art. 7.) Aucun amendement ne pouvait être niis ep délibéra-

47'2 pnénis dr droit administratif.

lion, s*il n*avait été envoyé à la commission chargée d'examiner le projet de loi, et communiqué au gouvernement. Lorsque le gouvernement et la commission n'étaient pas d*accord, le Conseil d'État devait donner son avis et le Corps législatif prononçait. (Art. 8.) Le budget des dépenses dedevait être présenté au Corps législatif par chapitres et articles. Le budget de chaque ministère devait être voté par chapitres. (Art. 9.) Les modifications à apporter à des tarifs de douanes ou de postes par des traités internationaux, ne devaient être obligatoires qu'en vertu d'une loi. (Art. 10.) Un décret des 29 mai-2 juin a réglé les rapports entre le gouvernement de l'empereur, le Sénat, le Corps législatif et le Conseil d'État, conformément au sénatus-consulte du 8 septembre 1869. Puis, sous la date des 21-22 mai 1870, survint un sénatus-consulte très-étendu, fixant la conslitution de Tempire, et résumant toutes les dispositions constitutionnelles antérieures.

Le 4 septembre 1870, la république est proclamée au bruit des canons prussiens. Un décret de cette date prononce la dissolution du Corps législatif et l'abolition du Sénat.

La Haute-Cour de Justice K — La Haute-Cour était un tribunal politique. Sa compétence était déterminée soit parla dignité des personnes (elle connaissait des crimes et délits commis par les princes français, les ministres, les grands-croix de la Légion d'honneur, les ambassadeurs, les sénateurs et les conseillers d'État) ; soit par la nature des faits répressibles (elle était compétente, à l'égard de toutes personnes, pour les attentats contre l'empereur, et les complots contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'État). Dans tous les cas, elle ne pouvait être saisie qu'en vertu d'un décret.

Qu'arriverait-il — demandait-on — si l'empereur ne la convoquait pas ? Comme, au point de vue de la dignité de la personne, elle était le seul tribunal compétent, l'inaction de l'empereur

« Conslit. 14-22 janvier 185:?, liJ.vii, art. 54,55; sénatgs-consuUe 10-13 juil. 1852; id., 4 juin 1858.

SECONDE PARTIE. — CITAPITRE ÎII. 473

devait paralyser toute poursuite; mais si la Haute-Cour était compétente à raison de la nature des faits répressibles, le chef de rÉtat ne la convoquant pas, les tribunaux de droit commun devaient être saisis.

La Haute-Cour se composait de deux chambres, l'une d'accusation, l'autre de jugement, formées avec des membres de la Cour de cassation, désignés annuellement pour chacune par décret impérial, au nombre de cinq juges, plus deux suppléants; d'un haut jury de trente-six membres pris parmi les conseillers généraux des départements.

La chambre d'accusation procédait conformément au code d'instruction criminelle. Si le fait incriminé ne rentrait pas dans la compétence de la Haute-Cour, la chambre renvoyait devant le tribunal compétent, et sa décision était attributive de juridiction, car, la. Haute-Cour étant le tribunal le plus élevé, il n'y avait aucun moyen de faire réformer l'arrôt de renvoi. Les ministres ne pouvant être décrétés d'accusation que par le Sénat, il n'y avait pas lieu à mettre la chambre d'accusation en mouvement, lorsqu'il s'agissait de ces hauts fonctionnaires.

La Haute-Cour ne pouvait appliquer que les peines prononcées par les lois. L'assistance des jurés n'était pas nécessaire lorsque les dignitaires étaient poursuivis pour délits correctionnels. C'était la chambre de jugement qui était chargée de prononcer. Dans ce cas, le premier président de la Cour de cassation et les présidents de chambre se réunissaient à la chambre de jugement, sous la présidence du premier président.

La compétence de la Haute-Cour, à raison de la dignité, cessait lorsque les dignitaires avaient commis des crimes ou délits militaires.

Un décret du 4 novembre 1870 a aboli la Hante-Cour de justice.