CHAPITRE IV

L8 ooNSBiL b'Atat, oagans gAnAral db l'administratioit.

Historiqne. — Gompoiitldn do GonieH d*État, d'tprèt la légUlation de 1852. — Règles de iiooiioatiOR, — Service extraordinaire. -« OrgaBÎaatlen iotérieiire. ^ Haute police admiDiitrattve, — Diatributioii des aflTairea, — HeclioDs admi^ nistralives. — Assemblée générale. — Intervenlion du gouveroement dans les matières religieuses. — Enregistrement des bulles.— Appel comme d'abus. — Procédure de Tappel comme d*abua. -«- SanctioD de Tabus. — Autorisation de congrégations religieuses. — Naturalisation. — Changements de nom. ^ Prises maritimes. — Autorisations de poursuivre. -- Procédure pour être aotorisé.— Recours contre les décisions du Conseil.

Historique. -* Le Conseil d'État est à la fois l'organe le plus élevé de Tadministration consultative et le tribunal de l'administration. ^

II est né au xni* siècle par l'institution des enquesleurs créés par liouis IX pour écouter les plaintes formées contre les vicomtes, prévôts et baillis, réformer les abus et ne rendre compte qu'au prince. Dès cetle époque, le roi réunissait auprès de lui des conseillers dont il prenait les avis. Philippe le Bel, par l'ordonnance de 1302, reconnut à ses sujets le droit de se pourvoir au Conseil d'État contre les erreurs ou ambiguïtés des arrêts du Parlement.

Les ordonpances de 1319 et 1320, sous Philippe le Long,

donaèreni au Conseil du roi le caractère d'une iuslitution fixe. Ce conseil devait s'assembler une fois par mois» pour délibérer sur toutes grAces et requêtes ^

Le roi Jean exclut du Conseil du rd les officiers du Parlement '• Le Conseil fut alors associé à la puissance législative et à la haute administration royale. Son avis devait être de-» mandé "pour la collation de tons privilèges, avec force de loi dans le royaume. Unédit de 1497, renouvelé en 1657 et 1673» donna au Conseil du roi une organisation nouvelle en le partageant en deux conseils : le Conseil d^État^ ou Conseil éFen hauty chargé de l'administration intérieure et extérieure de l'État; et le Grand Conseily ou Conseil privée conseil des ^rlies, juge administratif des affaires contentieuses entre parti* culierSy relatives à l'exécution des ordonnances ; juge d'appel des jugements rendus par les intendants de provinces; juge de cassation pour les arrêts des parlements qui contrevenaient aux ordonnances et coutumes.

La Révolution de 1789 supprima le Conseil d'État» dont ne s'occupèrent point les constitutions de 1791, 1793 et 1795, Mais des débris du Grand Conseil, la loi du 1^' décembre 1799 avait créé le Tribunal de cassation.

C'était au Consulat qu'était réservée la fondation du nouveau Conseil d'État. L'article 52 delà constitution de Tan VIII et le règlement du 5 nivôse» organisèrent l'institution nouvelle et fixèrent dans l'origine ses attributions. D'après cet article 52, le Conseil d'État, sous la direction des consuls, était chargé de iCdiger les projets de loi, les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés.qui s'élèvent en matière administrative.

Les sénatus-consultes du 16 thermidor anX et du 28 flo-» réal an XII complétèrent rorganisation.

Basé sur la constitution de l'an VIII et sur ces deux sénatusconsultes, le Conseil d'État était, en outre, chargé d'interpréter

* Voir Pasquier, RechereheSy liv. II. ch. vi. 2 Guillard, Himife du Conseil^ p. 35.

cl duvolopper le sons des lois, en donnant son avis sur les questions que devaient lui renvoyer les consuls, de se prononcer sur les affaires de haute police administrative, sur les conflits entre Tadministration et les tribunaux, sur les affaires contentieuses et sur les décisions de la comptabilité nationale et du conseil des prises.

C'était parmi les membres du Conseil d*État que devaient toujours être pris les orateurs chargés de porter la parole au nom du gouvernement devant le Corps législatif. Les ministres avaient rang, séance et voix délibéralive au conseil, ce qui rendait donc le Conseil d'État réellement supérieur aux ministres, puisqu'ils étaient obligés dès lors de se soumettre, dans la délibération, au vœu de la majorité. Il en résultait aussi que la responsabilité ministérielle était à peu près sans application.

La charte de 181 4 proclama cette responsabilité comme principe fondamental du nouvel ordre constitutionnel, et affranchit ainsi les ministres de la suprématie du Conseil d*Ëtat^ Quant à ce ConseiI,la Restauration et la monarchie de Juillet, le réduisirent au rôle de simple auxiliaire du pouvoir exécutif, avec charge de tutelle administrative sur les communes et les établissements publics, et conservèrent sa juridiction, supérieure en matière administrative contentieuse.

La constitution du 4 novembre 1848 fit beaucoup pour le Conseil d'État : elle lui accorda des attributions législatives et administratives. Corps investi d'un pouvoir purement consultatif, mais susceptible d'être chargé par l'Assemblée nationale de faire seul qerlains règlements et d'exercer un droit de contrôle sur les administrations, il a reçu, de plus, de la loi organique du 3 mars 1849, les attributions et le caractère de tribunal administratif ^.

* Macarci, Tribunaux adminisiralifs, p. 397 ; discours de M. de Serre à la Chambre des députés, en 1819.

'^ Revue de législatiorij 1849, p. 78, rapport de M. Vivien sur la loî du Conseil dT.tat.

SfiCOMOE PARTIE. — CHAPITRE IV. 477

Empruntant à la constitution de Tan VIII les bases d'une constitution nouvelle, le prince Louis-Napoléon Bonaparte, président de la République française» a créé un Conseil d'État, qui se trouvait ainsi qualifié dans les documents publics servant de base à son institution : <k Véritable conseil du gouvernement, premier rouage de la nouvelle administration de la France, réunion d'hommes pratiques élaborant des projets de lois dans des commissions spéciales, les discutant à huis clos sans ostentation oratoire, en assemblée générale, et les présentant ensuite à l'acceptation du Corps législatif. » L'établissement de l'empire n'a point modifié cette organisation ^

< Le titre I*' do décret des 5-t6 février 1867 portant règlement des rapports du Sénat et du Corps législatif avec Tempereur et le Conseil d'État, et établissant les conditions organiques de leurs travaux, ordonnait que les projets de lois et de sénatus-consultes, et les règlements d'administration publique préparés par les différents départements ministériels, fussent soumis à l'empereur, qui les remettait directement ou les faisait adresser, par le ministre d'État, au mini>tre présidant le Conseil d'État. {Art, i*'.)Les ordres du jour des séances du Conseil d'État devaient être envoyés à l'avance au ministre d'État, et le président du Conseil d'État prenait les mesures nécessaires pour que ce ministre fût toujours avisé en temps utile de tout ce qui concernait l'examen ou la discussion des projets de lois, des sénatus-consultes et des règlements d'administration publique envoyés à l'élaboration du Conseil. {Art. 2.) Voir, du reste, le décret des 3-7 février 1861.

D'après le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, aucun amendement ne pouvait être mis en délibération sMl n'avait été envoyé à la commission parlementaire chargée d'examiner le projet de loi et communiqué au gouvernement. Lorsque le gouvernement et la commission n'étaient pas d'accord, le Conseil d'État devait donner son avis et le Corps législatif prononçait. {Art, 8.)

La participation do Conseil d'État à la confection des lois a été réglée, dans les derniers temps du second empire, par le décret des 29 mai-9 juin 1870. Les projets de lois et les règlements d'administration publique préparés par les différents départements ministériels devaient être, par les ordres de l'empereur, adressés par le ministre compétent au ministre présidant le Conseil d'État. Les ministres pouvaient toutefois, dans les cas d'urgence, adresser directement leurs projets de lois au Sénat ou au Corps législatif. {Art. i".) Après avoir été élaborés au Conseil d'État, les projets de lois devaient être remis au ministre compétent par le ministre présidant le Conseil d'État, qui y joignait les noms des commissaires proposés par lui pour en soutenir la discussion devant le Sénat et devant le Corps législatif. i4rt. 2.) Un décret de l'empereur ordonnait la présentation du projet de loi au Sénat ou au Corps législatif, et nommait les conseillers d'État ou les commissaires du gouvernement chargés d'en soutenir la discussion, conjointement avec les ministres. {Art, 3.) Dans toute délibération du Sénat ou du Corps Icgis-

478 PRèClS DC DttOlT A»IIIM18T1AT1F.

OoiBpoBltioii da CkmseU â'riitat, d'après la législation

de lan. — Le Conseil d'Ëtat se oomposait d'un président nomnié par Tenipereur, de eonseillers d*État en servîoe ordinaire, de conseillers d*État hors sectiofis , dioisîs parmi les peraonnesquioGcupaient de "hautes fonctions pablignea, do vingt oonseiUers en service extraordinaire, n'assistant et n ayant Toix délibérative qu'à celles des assemblés générales dn OoomI aurqiielles ils étaient convoqués par un ordre spéctai de l*empereur, de quarante maîtres des requêtes et de quatre-vingts auditeurs^.

Un secrétaire général, ayant titre et rang de maitre des re^ puâtes, était attaché au GcMiseil.

Le président du Conseil d'État araît rang de ministre. Il nommait et révoquait tous les employés du Conseil.

Le décret des 8-28 ootok^ 1663 a fixé à trois le nombre des Tice-présidents du Conseil d'État, et leur a donné le droit de présider les assemblées générales et les sections réunies du Conseil» en Tabsence du ministre président et sur sa désignation.

Sous cette législation, les conseillers en service ordinaire hors sections n'étaient attachés à aucune section. Us assistaient «ux assemblées générales avec voix délibérative, mats ne re^ cevaient aucun traitement ou indemnité. Les conseillers hors sections étaient choisis parmi les principaux chefs de servicedes siittistères et les fonctionnaires de Tordre judiciaire. Ilaparu, pour justifier ce service, que le Conseil d*État profiterail de Tadmission d'hommes possédant des connaissances fi^éciales^ capables d'éclairer les discussions par Thabitade pratique des affaires et de la science des lois. D'un antre côté, Tadmimstration et la magistrature ne pouvaient que gagner à cette initiation des fonctionnaires qui les représentaient, aux ^souasions oCi étaient agitées les plus hautes questions de ^intérêt social.

laiif, le gouvernement devait éite représenté par les niini«<re8> ou par ûes conseillers d*ËUt. (Art, 5.) * yoÎTi plus loin, les modifications subies par cette première organisation.

SfiCONM f»ARTlB. — GHl^ITldS IV. 479

Hais pour que les membres hors sections ne puissent pas se rendre maîtres des délibérations et faire prévaloir les traditions de la routine, leur nombre, sous cette législation, est nécessairement limité. Il ne peut excéder dix-huit.

Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires, et voix délibérative dans celles dont ils font le rapport.

Les auditeurs participent aux travaux de la section à laquelle ils sont attachés. Les seuls auditeurs de première classe assistent à l'assemblée générale, et lorsque cette assemblée est présidée par Pemperear, il faut qu'ils soient spécialement autorisés à assisiter. Ils t)nt voix consultative dans les affaires dont ils font le rapport. Un décret du 25 novembre 1 853 a «onféré aux auditeurs le droit de pouvoir être attachés au ministère auquel correspond la section à laquelle ils appartiennent, et même aux préfectures désignées par l'empereur. Ces attributions accessoires étaient destinées à faire des fondions de l'auditeur un noviciat administratif.

En 1869, un décret du 14 janvier porte que les fonctions d'auditeur au Conseil d*État seront incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées; mais les auditeurs nommés à d'autres fonctions pourront être autorisés à conserver le titre d'auditeurs en «ervice extraordinaire.

Le secrétaire général tient la plume aux assemblées générales. Gardien des archives, il signe et certifie les expéditions des actes, décrets, avis du Conseil d'État. Les employés qui font partie du secrétariat sont nommés sur sa proposition.

Règles de nomiziation. — L'empereur nommait seul et révoquait les membres du Conseil d'État. Aucune condition, même d'âge : il suffit d'être citoyen. Les conseillers d'État en service ordinaire, et les maîtres des requêtes, ne peuvent être ni sénateurs, ni députés au Corps législatif. Leurs fonctions sont incompatibles irvec toutes autres fonctions salariées. Néanmoins, les officiers généraux de l'armée de terre et de mer peuvent ^tre conseillers d'État en service ordinaire ; mais,

480 PRÉCIS DE DaOlT ADMINISTRATIF.

dans ce cas, ils sont, pendant toute la durée de leurs fonctions, considérés comme étant en mission hors cadre, et ils conservent leur droit à Tancienneté.

Les ministres ont rang, séance et voix délibérative au Conseil d'Etat. Les membres de la famille impériale appelés éventuellement à l'hérédité, et leurs descendants, sont membres du Conseil d'Ëtat dès l'âge de 18 ans, mais ne peuvent y siéger qu'avec l'agrément de l'empereur.

Service extraordinaire. — Le décret organique de janvier 1852 a rétabli le service extraordinaire que le gouvernement provisoire de 1848 et la loi organique de 1849 avaient supprimé, comme ne constituant qu'une superfétation de titres sans fonctions réelles, mais en le remplaçant par la faculté d'appeler les différents chefs de service au sein des comités et de l'assemblée générale du Conseil, toutes les fois que leur concours serait jugé nécessaire. La loi du 3 mars 1849 étendit même cette faculté, en permettant de faire appel, sauf en matière coutentieuse, et avec seule voix consultative, aux hommes spéciaux, magistrats, administrateurs, membres de rinstitut. Le décret de janvier 1852, en rétablissant le service extraordinaire dont le germe réside dans le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, a voulu assurer aux travaux variés du Conseil l'avantage d'un concours plus certain de personnes exerçant ou ayant exercé des fonctions publiques. C'est en vue du môme objet qu'il a créé un service ordinaire hors sections.

Organisation intérieure. — L'art. 1" du décret organique résumait ainsi les attributions du Conseil d'Etat: Il propose les décrets qui statuent sur les affaires administratives dont l'examen lui a été déféré par des ouspositions législatives et réglementaires. Il est nécessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique, ou qui doivent être rendus dans la forme de ces règlements. Il connaît des affaires de haute police administrative, dont les actes sont déférés à sa connaissance par l'em-

SECONDE PARTIE. — CUAPlTfiB IV. 481

pereur. Il donne son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par Tempereur ou ses ministres. Le Conseil d'État n'est donc pas un pouvoir intermédiaire distinct. Il ne travaille que sous la direction de Tempereur ; il rédige, il élabore. En matière d'amendement» le Conseil d'État est cependant, en quelque sorte, appelé à faire acte de pouvoir. C'est ainsi que les amendements adoptés par la commission du Corps législatif sont communiqués au Conseil, qui peut ou les approuver ou ne pas les adopter. Dans ce dernier cas, ils sont regardés conune non avenus.

Haute police administrative. — Suivant les décrets du 11 juin 1806 et du 25 janvier 1852, lorsque l'empereur veut faire examiner la conduite d'un fonctionnaire inculpé, il charge de cet examen une commission prise dans le Conseil d'État. Le fonctionnaire peutétre entendu. Si la commission estd'avis que les poursuites aient lieu , elle fait son rapport à Tempereur, qui ordonne au ministre de la justice de poursuivre. Le Conseil d'État est alors saisi et juge, mais sans pouvoir propre. Ces décrets ne s'appliquent, d'ailleurs, qu'au seul cas où c'est le gouvernement qui veut diriger les poursuites, et ne concernent pas tous les fonctionnaires. Les membres de la magislra? ture, du parquet, du clergé, et les officiers de l'armée n'y sont pas soumis. Le résultat de l'instruction ne peut être, tout au plus, qu'une destitution. Les poursuites n'ayant lieu que sur Tordre de l'empereur, cela constitue , au profit du gouvernement, un moyen politique de donner en apparence satisfaction aux réclamations et d'étouffer les plaintes qui pourraient porter atteinte à l'autorité.

Assemblée du Conseil d'État. — Pour fonctionner dans les limites de ces difie renies attributions , le Conseil d'État se réunit soit par sections, soit en assemblée générale. Chaque section est présidée par un couseiller d'État nommé par l'empereur président de section. Le président du Conseil d'État peut présider également, lorsqu'il le juge convenable, les différentes sections.

482 PRÉCIS UK UHOiT ÀDMINISTAATIF.

Distribution d»^ aJElftirM. -— Il est tenu dans chaque section deux rôles sur lesquels sont inscrites, d'après leur ordre de date, toutes les affaires : Tun pour les affaires urgentes et Tautre pour les affaires ordinaires. Le président de la section, ou, s'il le juge convenable, le président du Conseil d'État, nomme un rapporteur pour chaque affaire et désigne quelles sont celles qui sont réputées urgentes, soit par leur nature, soit par des circonstances spéciales. Les rapporteurs doivent présenter leurs rapports dans le délai le plus bref, et dans l'ordre déterminé parles présidents de sections. Un supplément d'instruction peut toujours ôtre obtenu.

Sections administratives. — Le Conseil d'État du second Empire est divisé en six sections :

1® Section de législation, justice et affaires étrangères ;

2^ Section du contentieux ;

S"" Section de l'intérieur, de rinstruction publique et des cultes ;

4^ Section des travaux publics , de l'agriculture et du commerce;

5^ Section de la guerre , de la marine, de 1* Algérie et des colonies ;

6*) Section des flnances.

Cette division, n'étant pas constitutionnelle» peut ôtre modifiée par le chef de l'État.

Les diverses sections administratives sont chargées de l'examen des affaires se ^attachant aux départements ministériels auxquels elles correspondent. Elles sont également chargées^ sur le renvoi de l'empereur, de rédigerles projets de lois qui se rapportent aux matières rentrant dans les attributions de ces départements. En 1867, le décret des 22 janvier-5 février a chargé la section dos travaux publics et des beaux^arts des affaires afférentes aux directions de Tagriculture, du commerce intérieur et du commârce extérieur au ministère de ragricu^'* ture, du commerce et des travaux publics (divisé depuis) et de la rédaction des projets de lois se rapportant aux matières

SKCUNUK l'AUTIB. — ClIAPITHE IV. 483

reulrant dans les alliibulions de ces diveclions. La 6ection*de législation peut toujours être réunie par le président du Conseil d'État, à telle autre section spécialement chargée de la préparation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. Les décrets rendus d'après la délibération d'uqe pu plusieurs sections doivent indiquer les sections qui ont été entendues. Il faut remarquer que les différentes sections, excepté celle du contentieux, sont attachées, chacune, à un ou plusieurs ministères dont elles sont comme un conseil particulier. Les ministres peuvent les consulter, se prévaloir de leur avis et en faire la base de leurs décisions-. De plus, chaque section est l'auxiliaire de l'assemblée générale, tantôt préparant la discussion des affaires qui doivent être portées à cette assemblée, tantôt expédiant elle -môme certaines affaires qu'elle est autorisée à examiner et à résoudre seule, en vertu du même décret.

En outre des affaires qui lui sont déférées, la section de législation, justice et affaires étrangères, est chargée de l'examen des affaires relatives : 1° à l'autorisatiop des ppui^suite? intentées contre les agents du gouverneuient; 2^ aux prises maritimes ^ Toutes les liquidations de pensions çont révisées par la section des finances. Eu 1864 la section des finances a été chargée de l'examen des affaires afférentes aux directions

* Aux termes du décret des 28 novembre I8GM8 août 1870, le CunseiJ des prises institué par le décret du 9 mai 1859, devait statuer, pendant tout le t^mpg durant lequel il serait mainlenu, sur toutes les demandes et conteslations rela* lives à la validité des prises maritimes, dunt le jugement devrait appartenir à rantorftc française. Ledé.cret des 27 oclobre-12 novembre 1870 a institué un Conseil provisoire des prises au siège de la délégation du Gouvernement de la défense nationale. Ce conseil devait se composer d*un président, d'un commissaire du gouverneSicnt et de quatre membres pris parmi les fonctionnaires des départements de la justice, des afTaires étrangères et de la marine, en nombre égah Leurs fonctions devaient être gratuites. Un secrctairc-grcnicr était attaché au Conseil. Ce conseil provisoire devait éire dissou» aussitôt que le conseil permanent pourrait fonctionner. Les recours contre les décisions rendues par le (*onseil des prises devaient être portés (Rêvant la commission provisoire chargée de reifip)à« ccr le Conseil d'Étal. (Djcrel des 29 sept.-3 ocl. 1870»)

de Tagriculture, du commerce intérieur et du commerce extérieur et de la rédaction des projets de loi se rapportant aux matières rentrant dans les attributions de ces directions. La section des travaux publics a été chargée de l'examen des affaires se rapportant aux services placés par l'article 3 du décret du 23 juin 1863 daïis les attributions du ministère de la Maison de l'empereur et des beaux-arts, et de la rédaction des projets de lois se rattachant à ces services.

Assemblée générale. — L'assemblée générale est dirigée par le président du Conseil d^État. Les délibérations sont prises à la majorité des Voix, sans vote secret, sur les rapports faits par les conseillers d'Ëtat pour les projets de lois et les affaires les plus importantes, et par les maîtres des requêtes pour les autres affaires. Le décret qui émane de la délibération en assemblée générale mentionne : Le Conseil d'État entendu.

Sont portés à l'assemblée générale du Conseil d'État, outre les projets de lois et de règlements d'administration publique ou rendus dans la forme des règlements d'administration publique, les projets de décrets qui ont pour objet :

1" L'enregistrement des bulles et autres actes du Saint- Siège ;

2o Les recours pour abus ;

3*^ Les autorisations de congrégations reUgieuses et la vérification de leurs statuts ;

4° L'autorisation des fondations , en toute espèce de biens, pour l'entretien des ministres et l'exercice des cultes ; celle des dons ou legs aux communautés religieuses légalement autorisées ;

5*^ Les prises maritimes ;

6* Les projets de décrets ayant pour objet les concessions domaniales ;

7*^ La . création des personnes morales connues sous le nom d'établissements publics, religiei\x, de bienfaisance ou d'instruction ;

8° L'établissement des roules départementales, canaux, chemins de fer ;

9^ Le dessèchement des marais ;

10° La création des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes ;

1 1*" L'autorisation aux établissements d'utilité publique, aux établissements ecclésiastiques, aux congrégations religieuses, aux communes et aux départements, d'accepter les dons et legs dont la valeur excéderait 50,000 fr. ;

12° Les autorisations de sociétés anonymes, tontinières, comptoirs d'escompte et autres établissements de môme nature ;

13° Les établissements ou suppressions de tarifs d'octroi et les modifications à ces tarifs ;

1 4° L'établissement de ponts avec ou sans péage ;

15° Les naturalisations, révocations et modifications des autorisations accordées à des étrangers d'établir leur domicile en France ;

16° L'étabUssement des droits de voirie dans les communes de plus de 25,000 âmes ;

17° Les caisses de retraite des administrations publiques départementales ou communales;

18° Les demandes en changement de nom ;

19° Le classement des établissements dangereux, incommodes et insalubres et la suppression de ces établissements dans les cas prévus par le décret du 15 octobre 1810 ;

20° Le tarif du droit d'inhumation dans les communes de plus de 50,000 âmes;

21° L'autorisation des poursuites intentées contre les agents du gouvernement.

Sont encore portées devant l'assemblée générale du Conseil d'État toutes les affaires qui sont, après avoir été examinées par une section, renvoyées devant l'assembléQ du Conseil par ordre du gouvernement; celles, enfin, qu'à raison de leur importance, les présidents de sections, d'office, ou sur la de-

486 PllÊGlS DE DROIT ADMINISTRATIF.

mande de la section, croient devoir renvoyer à l'assemblée générale , ainsi que celles sur lesquelles le gouvernement demande que l'assemblée générale du Conseil d'État soit appelée à délibérer. Le décret des 7-1 4 septembre 1864 a enlevé à la compétence de l'assemblée générale du Conseil d'État, et a décidé que seraient délibérés par les diverses sections administratives auxquelles l'examen préparatoire en était attribué, les projets de décrets sur lès naturalisations accordées aux étrangers remplissant les conditions exigées par rarticle i"de là loi des 3-1 1 décembre 1 849 et les révocations et modifications des autorisations accordées à des étrangers d'établir leur domicile en France; sur les autorisations de prises d'eau sur les canaux et les rivières du domaine public ne rentrant pas dans les attributions des préfets; sur l'établissement des bureaux publics pour le conditionnement des soies, laines et autres matières textiles ; sur l'établissement des ponts communaux avec péage.

Modifications diverses apportées él l'organisation du Conseil d'État.— Dans la dernière année du second Empire, plusieurs décrets ont louché à la constitution du Conseil d'Élat. Nous citerons d'abord un décret des 3-20 novembre 1869, portant qu'à Taveuir le nombre des auditeurs ne pourra dépasser quarante-huit : trente-deux de première classe et seize de seconde classe. {Art, 1".) Les fonctions d'auditeur devaient être incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées. [Art, 4.) Les auditeurs qui, après sîx années d'exercice, n'auraient pas été placés dans les services publics, devaient cesser de faire partie du Conseil d'État. Ceux qui auraient été nommés à des fonctions publiques auraient pu être autorisés à porter le titre d'auditeurs en service exlraordinaire. [Art. 5.) Un décret des 15 janvier-14 février 1870 a porté provisoirement à vingt et un le nombre des conseillers d'État hors sections; pour donner au ministère des beaux-arts nouvellement créé une représentation dans le Conseil. Un autre décret des 26 janvier-14 février de la môme année a abrogé

SECONDE PARtlE. — CHAPITRE IV. 487

celui du 23 janvier 1861 qui modiûalt le décret du 22 décembre 1860 autorisant lo préfet de la Seine à prendre part aux délibérations du Conseil d'État. La dection de Tintérieur, de rinslruction publique et deà culleô â été chargée, par le décret des 28 mai-10 juin 1870, de l'examen de toutes les affaires afférentes au ministère des lettres» scienceis et beaux-arts et de la rédaction des projets de lois se rapportant aux matières rentrant dans les attributions du département. Elle a reçu de ce décret le nota de Section de Vintirieur, de f instruction publique, des eulteSy des lettreSy sciences et beaux^arts.

La révolution de septembre 1870 a fait disparaître toute cette organisation. Le décret des 4-10 septembre a supprimé le ministère de là présidence du Conseil d'État. Un second décret des 15-16 septembre a suspendu de leurs fonctions «les membres actuels du Conseil d'État, en attendant la réorganisation de ce conseil par TAssemblée constituante. » Les affaires administrative^ ou conlentieuses ur^/cnï^s durent être expédiées par une commission provisoire composée de huit conseillers d'État, dix maîtres des requêtes et douze auditeurs. Les conêfeillfers d'État fet les maîtres deà requêtes devaient être nommés phv le goUVernemehl, sur la proposition du ministre de la jufetice. Les hiembres ainsi nommés étaient chargés de désigner les auditeurfe. (Art. 1, 2^ 3.) Un décret des 19-21 septembre 1870 a, en effet, constitué cette comn\ission provisoire.

Le ttombrë des membres de la commission provisoire ne p»6ttnëtlant fas d\)bsérver les conditions établies pour la validité des délibérations, lé décret des 3-5 octobre 1870 a voulu que les sections formées dans le seiA de la commission fussent composées du nombre de conseillers d'État, de maîtres des requêtes et d'auditeurs qui serait déterminé dnns le règlement intérieur arrêté par la commission. {iM.'^f^'Jf Po^«:ilélibérer, présence obligée de deux conseillers au moins; adjonction d'un maître des requêtes de la section, avec vo\\. délibérative. {Art. 2.) Pour les délibérations en nsscnihléc générale,

488 PRÉCIS DE DBOIT ADMINISTBATIV.

présence obligée de cinq membres au moins. Les auditeurs PQurroni faire des rapports. (Art. 3.) Deux maîtres des requêtes devaient être désignés par le ministre de la justice pour remplir les fonctions de commissaires du gouvernement près la commission délibérant au contentieux. Un auditeur pouvait leur être adjoint. (Art. 4.)

Le décret des 7-8 octobre 1870 a fixé l'indemnité mensuelle attribuée aux membres de la commission provisoire.

En 1872, le ministre de la justice, M. Dufaure, a soumis à TAssemblée nationale un nouveau projet sur la réorganisation du Conseil d'État. Voici quelle en était l'économie :

Composition du Conseil d'ÉtcU. ^ Le Conseil d*État se composerait, jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné :

P'un vice-président du Conseil d'État, de vingt e^ un conseillers d'État, de vingt-quatre maîtres des requêtes, de vingtquatre auditeurs.

Un secrétaire général serait placé à la tête des bureaux du Conseil. Un secrétaire spécial serait attaché au contentieux. [Art. !•'.)

Les ministres auraient rang, séance et voix délibérative au Conseil d'État, quand il délibérerait en matière non contentieuse. En ce cas, la présidence appartiendrait au garde des sceaux , ministre de la justice. A son défaut et en l'absence des autres ministres, la présidence appartiendrait au viceprésident du Conseil. (Art. 2.)

Le vice-président, les conseillers d'État et maîtres des requêtes , le secrétaire général et le secrétaire du contentieux seraient nommés par le chef du pouvoir exécutif. Les auditeurs seraient nommés au concours dans les formes et suivant les conditions déterminées par le règlement du 9 mai 1849,

Les membres du Conseil d'État ne pourraient être révoqués qu'en vertu d'arrêtés individuels pris en conseil des ministres et contre-signes par le garde des sceaux. [Art. 3.)

Nul ne pourrait être nommé conseiller d'État s'il n'était âgé de trente ans accomplis ; maître des requêtes, s'il n'était âgé

SBGONDK PARTIE. — CIIAPITRK IV. 489

de yingt-cinq ans; auditeur, sll n'était âgé de vipgt-einq ans au plus. Toutefois les anciens auditeurs seraient admis à se présenter au concours, s'ils n'étaient pas âgés de plus de trente ans. (Art. 4.)

Les fonctions des membres du Cionseil d'État seraient incompatibles avec toute autre fonction publique salariée; néanmoins les officiers généraux de l'armée de terre et de mer pourraient ôtre détachés au Conseil d'État : en ce cas, et pendant la durée de ces fonctions, ils seraient considérés comme étant en mission hors cadre, et conserveraient leurs droits à l'ancienneté, sans pouvoir toutefois cumuler le traitement d'officier général avec celui de membre du Conseil d'État.

Fonctions du Conseil d'État. — Le Conseil d'État donnerait Bon avis : 1^ sur les projets de lois que l'Assemblée nationale ou le gouvernement jugeraient à propos de lui envoyer ;

2o Sur les projets d'arrêtés et en général sur toutes les questions qui lui seraient soumises par le chef du pouvoir exécutif et par les ministres.

Il donnerait nécessairement son avis sur les arrêtés portant règlement d'administration publique ou qui devraient être rendus dans la forme de ces règlements.

Il exercerait , en outre , jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné, les diverses attributions qui appartenaient au Conseil d'État en vertu des lois et r(>glements en vigueur. (AH. 6.)

Le Conseil d'État statuerait en dernier ressort sur le contentieux administratif et sur les recours pour excès de pouvoir formés contre les actes. des diverses autorités administratives. (Art. 7.)

Formes de procéder en matière non contentieuse. — Pour l'examen des affaires non contentieuses, le Conseil d'État serait divisé en sections correspondant aux divers départements ministériels.

Cette division serait opérée par un arrêté du chef du pouvoir exécutif.

490 pnÉnis de nnoiT administratif.

L'arrôlé qui opui^eraît la division du Conseil en actions détorminerall Tordre inlérieur des travaux du Conseil, la répartition des affaires entre les sections et parmi, les objets de la compétence du Conseil, quels seraient ceux qui devraient être portés à rassemblée générale du Conseil d'État. Cet an*èté statuerait sur la répartition et le roulement des membres du Conseil entre les sections et sur les mesures d*exécution non prévues par la loi.

L'arrêté ne pourrait être modifié que par un règlement d*administ ration publique. (Art, 8.)

Les maîtres des requêtes, soit en assemblée générale» soit dans les sections, auraient voix consultative dans toutes les affairés et voix délibérative dans celles où ils seraient rapporteurs.

Les auditeurs auraient voix délibérative à leur section et voix coiisultative à l'assemblée générale dans les affaires où ils seraieht rapporteurs. (Art. 9.)

Le Conseil d'fitat ne pourrait délibérer en assemblée générale, si, non compris lies ministres, treiîe au moins de ses membres, ayant voix délibérative, n'étaient pas présents.

En cas de partage, la voix du président serait prépondérante. (Art. 10.)

Les arrêtés rendus après délibération de l'assemblée générale mentionneraient que le Conseil d'Étal a été entendu.

f^es arrêtés rendus aprt5s délibération d'une ou plusieurs sections indiqueraient les sections qui auraient été entendues. [Art, li.)

Le gouvernement pourrait appeler à prendre part aux délibérations du Conseil d'État et de ses sections , avec voix consultative, les membres de l'Institut et autres corps savants, les magistrats, les chefs de services des administrations publiques désigilés parles ministres et tous les autres citoyens qui paraîtraient pouvoir éclairer tes délibérations par leurs coi&naissances spéciales. [Art. 12.)

La com\nission de l'Assemblée nationale a étudié ce projet et lui a fait subir quelques modifications. Tout ce qui con-

cerne l'administration pure, notamment les règlements cVadministralion publique et les décrets en forme de règlements, a donné lieu à peu de difficultés. La commission a, sur ce point, adopté, presque sanâ débat, le projet du gouvernement, conforme d'ailleurs à un état de choses déjà ancien et éprouvé.

D'après le projet de la commission, les conseillers d*État seraient élus par l'Assemblée nationale; le président de la République pourrait les suspendre pour deux mois ; ils seraient révocables par l'Assemblée. Les maîtres des requêtes continueraient d'être nommés par le chef du pouvoir exécutif, sur une liste de présentation dressée par le président du Conseil d'État, et après délibération avec tous les présidents de sections. Les auditeurs seraient nommés au concours et le règlement de 1849 serait remis en vigueur. Ils seraient divisés en deux classes. Tune de dix, l'autre de vingt. A Texpiration de quatre ans, un examen déciderait de ceux qui continueraient la carrière administrative ou qui rentreraient dans la vie privée.

Le président du Conseil d'État et les présidents des sections seraient élus par leurs collègues, en assemblée générale. Les ministres n'auraient rang, séance et voix délibéralive au Conseil, que dans les questions et affaires de leur ressort. Le service ordinaire hors sections disparaîtrait, le service extraordinaire serait maintenu ; les directeurs et secrétaires généraux des administrations centrales en feraient partie, avec le titre de conseillers, avec voix délibérative dans les affaires ressortissant de leur administration et voix consultative dans toutes les autres. Le Conseil d'Etat aurait, d'ailleurs, la faculté d'appeler à sa barre toutes les personnes capables de lui donner des renseignements sur une question déterminée. Le Conseil, enfin, serait composé de cinq sections, dont les attributions seraient déterminées par le président de la République.

Intervention du gouvernement dans les matières re-

ligieiises'. — Cette inlervenlioa date de la loi du 18 germinal an X. Il est de l'intérêt des gouvernements de ne point renoncer à la surveillance des affaires ecclésiastiques. Ces affaires ont toujours été rangées par les différents codes des nations dans les matières qui appartiennent à la haute police de TËtat. Un Ëtat, en effet, n'a qu'une autorité précaire, quand il a dans son territoire des hommes qui exercent une grande influence sur les esprits et sur les consciences, sans que ces hommes lui appartiennent au moins sous quelques rapports... La tranquillité publique n'est point assurée, si on néglige de savoir ce que sont les ministres du culte, ce qui les caractérise, ce qui les distingue des simples citoyens et des ministres des autres cultes ; si Ton ignore sous quelle discipline ils entendent vivre, et quels règlements ils promettent d'observer. L'État est menacé si ces règlements peuvent être faits ou changés sans son concours, s'il demeure étranger ou indifférent à la forme et à la constitution du gouvernement qui se propose de régir les âmes, et s'il n'a, dans des supérieurs légalement connus et avérés, des garants de la fidélité des inférieurs *.

Concordat. — Le concordat de 1801 est la base fondamentale de l'organisation actuelle du culte catholique en France, dans ses rapports nécessaires avec l'Ëtat. C'est, à la fois, un traité et une loi ; il ne peut donc recevoir de modifications qu'avec le concours des deux parties contractantes et du pouvoir législatif.

L'ordonnance de 1268, connue sous le nom de Pragmatique^ Sanction de Louis IX, est considérée comme le premier acte

* Articles organiques de la convention du 26 messidor an IX; loi da 18 germinal an X; articles organiques des cultes protestants, loi du 18 germinal an X; décrets 26 mars 1852, et 19 mars 1859 ; règlement délibéré en assemblée gêuérale des Israélites, à Paris, le 10 décr. 1806, approuvé par décret du 17 mars 1808; loi du 8 février 1831 ; ordonn. roy. 25 mai 1844.

* Portails, Discours, Rapports et Travaux inédits sur le concordat. — Rapports •des ministres de l'intérieur et de l'instruction publique, 19 mars 1859, Moniteur du 22 mars 1859. — Pradicr-Fodéré, Précis de droit poUtiqw, p. 203, 204.

qui ait fondé, en les déclarant et les expliquant, les libertés de l'Eglise gallicane K En 1515, un concordat intervint entre François !•' et Léon X.

Recueillies par Pierre Pithou, jurisconsulte du seizième siècle, les anciennes maximes qui contenaient les libertés, franchises, coutumes de l'Église de France, n'étaient pas généralement reconnues par le clergé, qui en considérait le recueil comme une œuvre de laïque. En 1682, Louis XIV provoqua la célèbre déclaration du clergé de France, en 4 articles, rédigés en latin par Bossuet, et dont voici les propositions ' :

1* Indépendance de la puissance civile vis-à-vis de la puissance ecclésiastique, en ce qui concerne les choses temporelles ;

2** En matière spirituelle, la puissance du pape est tempérée par l'autorité des conciles généraux ;

S"" Maintien des règles, coutumes et institutions reçues par le royaume et l'Église de France ;

4*^ Le jugement du pape doit ôtre sanctionné par l'assentiment de l'Église, même en matière de foi.

Bien que reniée par Louis XIV à son lit de mort, et condamnée sous Louis XV par une assemblée du clergé, cette déclaration ne continuait pas moins d*étre en vigueur aux yeux du parlement. L'Assemblée nationale abolit les dîmes par la loi du 4 août 1789. L'Assemblée constituante, parla constitution civile du clergé, affranchit l'Église de France de l'intervention du Saint-Siège, réduisit le nombre des évoques, supprima l'institution par le pape, et rendit obligatoire le serment à la constitution. Ce fut l'une des gloires du Premier Consul, d'avoir relevé la religion catholique sans sacrifier le droit nécessaire d'intervention de TËtat dans les affaires religieuses. Depuis le concordat de 1801, divers changenients ont été tentés, eu 1813 et en 1817, mais ils échouèrent, les premiers par le refus du pape, les seconds devant la réprobation de l'opinion publique et des Chambres.

* Paillcl, Droit publie françaii, p. "74, eu donne le lexle.

491 PRÉCIS DK DUUIT ADMINISTRATIF.

Les rapports de l'État avec les cultes, dans l'état actuel de nos institutions politiques, sont régis par les principes suivants :

Indépendance politique et civile ; liberté absolue de la conscience individuelle; sécularisation de l'état des personnes; droit de police de l'État sur l'exercice public des cultes ou liberté limitée du culte extérieur; droit de l'État d'intervenir dans l'organisation des cultes reconnus par lui ; égalité de protection pour tous les cultes reconnus.

Il n'existe en France que quatre cultes légalement reconnus :1a religion catholique, l'Église réformée ou calviniste, l'Église de la confession d'Augsbourg ou luthérienne et le culte israélite.

Quatre différences principales existent entre ces cultes et les cultes non reconnus : l© les cultes reconnus sont seuls salariés par l'État ; 2° leurs ministres jouissent seuls du privilège d'être dispensés du jury, du service militaire, de la garde nationale, d'être tuteurs hors de leur résidence ; 3<> un lieu d'inhumation particulier doit être réservé à chaque culte légalement reconnu ; 4° les individus appartenant aux cultes reconnus jouissent de la complète liberté de se réunir pour les besoins du culte dans les édifices consacrés, tandis que la loi saisit les cultes non reconnus à l'état d'associations, dès qu'ils sortent du domaine de la conscience pour accomplir les actes du culte extérieur. Ils deviennent alors passibles des pénalités édictées par le code pénal et les lois postérieures sur les réunions illicites.

Enregistrement des balles. — D'après l'article 1" du concordat, les bulles ne sont exécutoires en France que sur l'af^probation du gouvernement. Le Conseil d'État est chargé de cet enregistrement, et a mission d'examiner s'il n'y a rien dans les bulles de contraire au droit public de la ■ France.

Appel comme d*abus. — Le caractère du recours pour abus est d'être une mesure de police gouvernementale en vue de

la paix publique. Son objet est de protéger le pouvoir temporel contre les empiétements du pouvoir ecclésiastique, et réciproquement. La dénomination d'appel comme d'abus vient de ce que, dans l'ancien droit, cette procédure n'était employée que contre les décisions de la juridiction ecclésiastique, lorsqu'on prétendait qu'elle avait excédé son pouvoir, ou entrepris soit contre la juridiction séculière, soit contre les libertés de l'Église gallicane. C'était alors véritablement un appel de la juridiction ecclésiastique à la juridiction temporelle, aux parlements. Depuis le concordat, ce n'est plus un appel ; c'est un recours. Le Conseil d'État en est saisi, "prépare le projet de décret, et le chef de TÉtat statue comme unique degré de juridiction. Les traces de cette institution remontent à 1329.

Les cas d'abus ont été définis par la loi du 18 germinal an X, articles organiques du culte catholique, 6 et 7, et articles organiques des cultes protestants, 6. L'appel comme d'abus s'applique non-seulement au culte catholique et aux cultes protestants, mais encore au culte israélite, aux termes de l'article 55 de l'ordonnance du 25 mai 1844.

Il y a six cas d'abus : 1° l'usurpation ou excès de pouvoir; 2<> la contravention aux lois ou règlements du pays ; 3° l'infraction aux règles consacrées par les canons reçus en France ; 4® l'attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Église gallicane; 5'' toute entreprise ou tout procédé qui, dans l'exercice du culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience, dégénérer contre eux en oppression, en injures ou en scandale public; 6* toute atteinte à l'exercice public du culte et à la liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres*.

* Loi du 18 germinal an X; articles organiques de la convention du 26 messidor an IX, art. 6, 7 et 8. Il ne faut pas coi^fondre Tappel comme d'abus avec Tappel simple des sentences épiscopales relatives à la discipline ecclésiastique. Il est arrive quelquefois que des ecclésiastiques, ou même de simples particuliers, se sont pourvus par la voie de Tappel comme d'abus contre des actes émanés des évoques

496 PKÊCiS DK DUOIT ADMlNlSTnATIK.

Le recours ne peut être formé que par ceux qui sont direc^ temeni et personnellement intéressés. Il est ouvert également aux ecclésiastiques qui ont à se plaindre d'un acte d'abus de la part de leurs supérieurs, ou d'une atteinte portée, soit par de simples particuliers ou par d'autres ecclésiastiques, soit par un officiçr de Tordre civil, au libre exercice du culte et à la liberté garantie à ses ministres par les lois et les règlements. Pour que le recours puisse être dirigé par un ecclésiastique contre les actes émanés de ses supérieurs, il faut que ces actes contiennent un abus qualifié. S'ils avaient été faits dans l'exercice régulier et légitime de la juridiction catholique, la plainte en abus serait déclarée non recevable. Quant au recours exercé d'office par le préfet, et môme par le ministre des cultes, sans aucune provocation de la part du préfet, il peut avoir lieu dans deux cas distincts : i^ lorsque l'acte constituant l'abus concerne un simple particulier ou un ecclésiastique, et que la partie lésée garde le silence; si cette partie voulait agir elle-même, son action devrait être reçue de préférence ; 2'' loi*sque l'abus n'intéresse spécialement aucun ecclésiastique, ni aucun simple particulier, et qu'il est relatif aux rapports généraux de TËtat avec l'autorité ecclésiastique. Il ne peut, dans ce cas, être déféré au Conseil d'État que par le préfet ou par le ministre.

Il y a usurpation de pouvoir lorsqu'une autorité envahit le domaine d'une autre autorité ; dans le cas, par exemple, où un archevêque s'immiscerait ^ans les attributions d'un autre archevêque. Nous ne parlons pas des entreprises du pouvoir spirituel sur le pouvoir temporel, parce que les attributions de ce pouvoir sont si distinctement définies, que ces entreprises sont désormais impossibles. Lexcès de pauvoir existe lorsqu'une autorité, dans les liviiles de son domaine, fait plus qu'il ne lui est permis de faire ; dans le cas, par

dans l'exercice de leur juridiction ecclésiastique; mais le Conseil d'État a rejeté les recours ainsi formés, sauf aux parties à se pourvoir, si elles le jugeaient convenable, par les voies ordinaires.

exemple, où un évéque donnerait l'institution canonique à un curé, avant que la nomination ait été agréée par le gouvernement.

Relativement aux entreprises et procédés contre T honneur et la conscience des citoyens, il faut remarquer d'abord le vague de la définition de la loi, qui abandonne la plus grande latitude au Conseil d*État. On doit observer ensuite que rintervention dd Conseil n'est possible que dans les cas où l'arbitraire de la part de Tautorité ecclésiastique a pris le caractère de l'oppression, de Tinjure et du scandale. C'est ainsi qu'en matière de refus de sépulture, l'abus ne réside pas dans le refus simplement négatif, mais dans le refus accessoirement injurieux.

Il y aurait lieu au sixième cas de recours, si, par exemple, un officier civil abusait de son autorité pour vexer les ministres du culte dans l'exercice de leurs fonctions, ou pour s'arroger des droits qu'il n'aurait pas sur les matières spirituelles.

Quant aux indécences dans les temples, aux coups, aux menaces et autres voies de fait que les particuliers peuvent se permettre, ou contre les ministres, ou contre les objets du culte, ce sont des délits qui doivent être punî% conformément aux dispositions des lois pénales, correctionnelles ou criminelles.

Le Conseil d'État est aussi appelé à connaître de toutes les entreprises des ministres du culte protestant, et de tontes les discussions qui pourraient s'élever entre eux. Il en est de même pour le culte Israélite.

Procédure de l'appel comme d'abus. — Le recours appartient, nous l'avons dit, à toute personne intéressée : au ministère public, par exemple, au préfet, aux ministres du culte, môme aux simples particuliers.

Le fonctionnaire public, l'ecclésiastique ou la personne qui veut exercer le recours, doit adresser un mémoire détaillé et signé au ministre des cultes, qui transmet la plainte au Conseil

198 PUÉGIS DE DROIT ADMlxNlSTRATIF.

d'Ëtat, aprè^ avoir pris Iqs renseignements convenables ; de sQrte que e'pst, en réalité, le ministre qui introduit l'iqstance. Cette marche doit être suivie sous peine de rejet du pourvoi qui aurait été préseaté dans toute autre forme. ItQ pré&t luimême, lorsqu'il se pourvoit d'of&ce, ne peut procéder autrement qu'en dressant un méoioire ou rapport au ministre. Le devoir du ministre est de se procurer sans retard les renseignements propres à éclairer le Conseil d'État et de faire son rapport. Il n'est pas compétent pour rejeter la plainte ou *pour refuser d'y donner suite, quelque peu fondée g^'elle lui paraisse, soit dans le fqndt soit dan§ la forme.

IjG recours est jugé par Tasçemblép générale du Gopsfil d'Ëtat. L'affaire est examinée par la section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cultes.

L'usage de porter ces sortes d'affaires à la section de I^slation parait, toutefois, avoir prévalu.

Les parties [sont admises à produire des méinoires- La procédure devant l'assemblée générale a lieu sans frais, sans constitution d'avocat au Conseil, sans plaidoiries et sans publipité. t^ien n'ompéche cependant que, dans le pqurs (le Tinslruction, la partie présente des mémpires qn observations signés d'un avocat ^u Conseil d'État, (la loi n ayant pas ^xé de délai pour exercer le recours comme d'abus, la questipn de savoir si les parties seront ou non recevables à recourir est une pure question de fait.

Sanction de l'abus. — Le fait de la déclaration d'abus par le Conseil d'Ëtat n'entraîne à sa suite aucune peine matérielle. Ce n'est qu'une peine morale, une haute censure. 8i, toutefois, l'abus résulte d'un écrit, la suppression offlpiellQ de cet écrit doit être prononcée, sans que ceuj. qui ultérieurement le publieraient ou le mettraient en vente soient frappée des peines encourues pour reproduction d'fiuyrages çuppriméi judiciairement.

Il peut se faire que la contravention aux lois ijonnapt lieu au recours constitue un délit prévu par la loi pénale. £)ans p.e

SECONDE PARTIE. — GUAl'lTUB IV. 499

cas, le Conseil d*État a le choix ou de faire 1^ déclî^ratiou (}'abus, ou de renvoyer devant les tribuDaux criminels, en autprisant la poursuite. Mais s'il permet de poursuivi^, il dpit s'abstenir de déclarer Tabus, pour ne paç établir dans l'aSaire un préjugé.

Le Conseil d'État, pour prononcer sa décision, peut em? ployer diverses formules. Il peut : 1° déclarer qu'il y a sira: plcment abus; 2° déclarer l'abus avec çupprc^siop de Técnt abusif; 3" déclarer l'abus avec injonction au prôtre de s'abstenir du refus des sacrements dans des cas semblables; 4® déclarer Tabus et autoriser Iqs pqijrsuites à pns criminelles; 5"^ déclarer l'abus et au'.oriser les poursuites à fips civiles seulement; 0' déclarer l'abus et, admettant l'excuse, ne pas autoriser la poursuite; 7° déclarer qu'il n'y a pas abus; 8° déclarer à la fois qu'il n'y a lieu ni à renvoi devant les tribunaux nj ^ prononciation d'abus ; 9** écarter le recours, sauf à Sft pourvoir devant l'autoril^ compétente dans la hiérarphiq pccjésiastique; 10° déclarer le recours incompétent ou floi^ r^ceyable ; 11® déclarer l'abus sur un point et pour une pqrsppnp, et, sur un autre point et pour une autre personne, pu qu'il n'y a p2^s abus, ou qu'il y a lieu de recourir devant Ic^ tribunaux ou devant le supérieur hiérarchique. Le Conseil çl'Jjltat excéderait ses pouvoirs s'il cumulait, dans son dispositif, la cjéplaralion d'abus et le renvoi aux tribunaux.

Les ministres d'un culte reconnu peuvent-ils ôtrp poursuivis directement, et sans autorisation préala|)lQ du Cqnspil d'État, pour des faits relatifs à leurs fonctions ? l»'appel comiiiq d'abus est-il un préalable administratif pour les faits ppévug par la loi pénale? Cette question n'offre plps cl*intér.ôt aujoup: d'hui ; mais lorsque l'état de la législation permettait de la poser, on répondait ceci : Aucun texte n'exige formellement l'autorisation préalable du Conseil. De çhis, le prêtre n'est pas un fontionnaire public, et, cons^équeropeiit, il ^e ppurr^jt s'abriter sous Tarticle 75 de la constitution de l'an VIII î

* Dupin, Requis., U II, p. 25.

(dans le temps oi\ cet article était encore en vigueur.) Cependant la jurisprudence du Conseil d'État et celle de la Cour de cassation ont décidé que le pourvoi au Conseil était un préalable qui remplaçait pour les ministres du culte la garantie de Tart. 75 K Que si le fait reproché au ministre du culte constituait un crîme ou un délit accompli dans l'exercice des fonctions sacerdotales, mais ne rentrait pas dans les cas d'abus, il était généralement admis que, dans ce cas, le droit commun reprendrait son empire, et qu'il n'y avait lieu à aucun recours au Conseil d'État préalablement à la poursuite.

Autorisations de oongrégations religieuses ^. — Les dispositions de notre droit public varient suivant qu'il s'agit de congrégations de femmes ou de congrégations d'hommes. Aucune congrégation religieuse de femmes ne peut être autorisée qu'après que ses statuts, dûment approuvés par Tévéque diocésain, ont été vérifiés et enregistrés au Conseil d'État. La loi du 24 mai 1825 a statué qu'après la vérification et l'enregistrement, l'autorisation serait accordée par une loi à celles de ces congrégations qui n'existaient pas au 1" janvier 1825, et qu'à l'égard de celles qui existaient à cette époque, l'autorisation serait accordée par ordonnance. Le décret du 31 janvier 1852 dispose que les communautés religieuses de femmes pourront être autorisées par décret : 1® lorsqu'elles déclareront adopter, quelle que soit l'époque de leur fondation, des statuts déjà vérifiés et enregistrés au Conseil d'État, et approuvés pour d'autres communautés religieuses ; 2® lorsqu'il sera attesté par l'évoque diocésain que les congrégations qui présenteront des statuts nouveaux au Conseil d'État existaient antérieurement au 1" janvier 1825; 3' lorsqu'il y aura néces-

* Laferrière, Cours de droit publie et administratif, t. I, p. 260.

3 Pour les congrégations religieuses de femmes: loi 13 févr. 1790 et 18 août 1792; décr. 3 messidor an XH; décr. 17 mare 1808, 18 févr. 1809; loi 2 janvier 1817; loi 24 mai 1825; décret législatif 31 janvier 1852. ^ Pour les congrégations religieuses d*hommes : lois 13 févr. 1790 et 18 août 1792; décret 3 messidor an Xll ; décret 17 mare 1808; ordonn. 29 févr. 1816, art, 36; loi 15 mare L850, art. 31.

silé de réunir plusieurs communautés qui ne pourraient plus subsister séparément... Les modifications des statuts vérifiés et enregistrés au Conseil d'État pourront également être ap* prouvées par un décret.

Quant aux congrégations d'hommes» la prohibition qui les a frappées en 1790 est maintenue implicitement. Il n'y a d'exception qu'en faveur de certaines communautés vouées à l'enseignement populaire, et qui ont subi le contrôle de l'autorité publique.

Les congrégations religieuses de femmes non autorisées, et toutes les congrégations d'hommes, sauf celles reconnues comme établissements d'utilité publique, ne subsistent sur le territoire français qu'en vertu de la tolérance du gouvernement; mais elles échappent aux peines sur les associations illicites de plus de vingt personnes, parce que l'article 291 du code pénal refuse de comprendre dans ce nombre les personnes domiciliées dans la maison où se tiennent les séances de l'association. Dépourvues d'existence légale en France, elles ne peuvent constituer des personnes morales : elles sont donc incapables d'être propriétaires, d'acquérir et de procéder à aucun acte de la vie civile. L'autorisation légale, au contraire, donne aux congrégations qui en sont pourvues le caractère de personnes morales et la capacité d'être propriétaires, d'acquérir à titre gratuit ou onéreux, d'ester en justice. Seulement, en ce qui concerne les Ubéralités, l'intérêt des familles et celui de l'État exigent l'établissement d'un système de restrictions prudemment combiné*.

Naturalisation^. — Législation de 1849. — Le chef de rÉtat statue sur les demandes en naturalisation. La naturalisation ne peut être accordée qu'après enquête faite par le gouvernement sur la moralité de l'étranger, qui devra, de plus, réunir les deux conditions suivantes : 1° avoir, après l'Age

I Loi 24 mai 1825, art. 4, 5, 7 ; ordonn. règlement. 14 jnnv. 1831. 3 1.01 3 déc. 1849 ; décr. 30 juin 1860.

de viûgt-un ans accomplis, obtenu l'autorisalion d'établir son domicile en France ; avoir résidé pendaht dix ans en France depuis cette autorisation. Le déldi de dix ans peut être réduit à une année en faveur des étrangers qui auront tendu à la France des services importants, ou qui auront apporté en France, soit une industrie; soit des inventions utiles, soit des talents distingués, ou qui auront formé de grands établissements. L'exameq préparatoire des naturalisations, révocations et modifications d'autorisation de.domicile est confié à la section de législation et justice pour les naturalisations, à celle de l'intérieur pour les révocations et modifications d'autorisation de domicile. La délibération définitive est prise en assemblée générale. Le ministre de l'intérieur peut, par mesure de police, enjoindre à tout étranger voyageant ou résidant en France de sortir immédiatement du territoire français, et le faire conduire à la frontière.

Législation de 1867. — La loi du £9 juin 1867 a disposé que l'étranger qui, après TAge de vingt et un ans accomplis, aurait, conformément à l'article 13 dû code civil^ obtenu Tautorisation d'établir son domicile en France, et y aurait résidé pendant trois années, pourrait être admis â jouir de tous les droits de citoyen français. Les trois années courront à partir du jour où la demande d'autorisation aura été enregistrée au ministère de la justice. L)b séjour en pays étranger pour l'exercice d'une fonction conférée par le gouvernement français sera assimilé à la résidence en France. ïl sera statué sur la demande en naturalisation; après enquête sur la moralité de l'étranger, par un décret rendu sur le rapport du mittiètre de la justice, le Conseil d'État entendu. {Art. 1".) Le délai de trois ans pourra être réduit à une seule année en faveur des étrangers qui auront rendu à la France dei; services importants, qui auront introduit en France, doit une industrie, soit dos inventions utiles, qui y auront apporté des talents distingués, qui y auront formé de grands établissements agricoles. [ArL 2.)

SBCOIfDI PARTIS. -^ CHAPITRR It. 503

Le décret du 12 septembre 18Î0 a proviwiref)ient autorisé Ife ministre de la justice à statuer; sans prendre ravis du Goiideil d'État^ sur les demandes dé naturalisation fortnées par les étrangers qui auront obtenu Tautorisatioti d'établir leur domicile en France, conformément à l'article 13 du code civil; ou qtli auront fait, antérieurement à la promulgation de la loi du 3 décembre 1849) la déclaration prescrite par Tarticle 3 de la constitution de Tan VHP. {Arti 1»*.) Lfes dispoMtions des lois du 3 décembre 1849 et du 29 juin 1867 sont mafiitetiues en tout ce qdi n'est pas contraire au décret du 12 septembre 1870. {Art, 2.) Le 26 octobie 1870 survient un décret qui porte que le délai d'un an exigé par la loi de 1849^ modifiée par celle du 29 juin 1867) pour la daturalisatibti ëxceptiohhelle^ ne sera pas imposé aux étrangers qui auront pris part à la guerre franco-allemande, pour la défense de la Frabee. Ces étrangers pourront donc être naturalisés aussitôt après leur admission à domicile, sauf Tenquéte prescrite par Itt loi. (Art: i®^) Mais ces dispositions ne devaient être applicables qu'aux demandes formées avant l'expiration dise deux mois qui auraient suivi la cessation de la guerre» (i4rt. 3.) Leë conditiônd de la naturalisation exceptionnelle en faveur dés étrangers ayaiit pris part à la guerre^ ont été réglées par un décret du 19 novembre 1870.

Ghang^ineiitB dd umhB ^. — La loi du 6 fructidor ati II dispose qu'aucun citoyen ne pourra potier de nom ni de prénoms autres que ceux exprimés dans son acte de naissance. Cependant toute personne qui aura quelque liaison de changer de nom^ en adressera la demande motivée au gouvernement (minisire de la jusllte). La demande sera rendub publique par l'insertion au Journal officiei. Un premier examen prépa-

• CUnStitdtidn unit Ttiià^ifè âh Vtir,drt. 3: « tJn élHinget détient citoyen français, lorsque, après avoir atteint l*ége de vingt et tin ans accomplis, et avoir déclaré rinlention de se fixer en France, il y a résidé pendant dix années consécutives. ))

> 0écr. 6 rVîletiddr ah 11; loi 11 gërhiînal an ^It; ordohn. ?5 juin lK>Ô; loi 28 mai 1858 ; déci-. 8 jan/; 1850; décr, n jartv. 1850.

504 prAcis de dboit administratif.

ratoire sera fait par la sectiou de législation el de justice du Conseil d'État. La délibération définitive pourra être prise par cette section, ou par rassemblée générale, indifiTéremment. Le décret autorisant le changement sera inséré au Bulletin

des lois.

Les oppositions formées par des tiers au ministère n'auront pas lieu par voie contentieuse, mais par simple voie de renseignement. Si le chef du gouvernement, en Conseil d*Êtat, rejette la demande, le décret sera inattaquable, parce que le gouvernement n'aura fait qu^user de son pouvoir discrétionnaire. SU l'admet, au contraire, le décret d'autorisation n'aura son effet qu'après l'expiration d'une année à dater de son insertion au Bulletin, Pendant cet intervalle, les tiers pourront encore former opposition, et le faire révoquer. Leurs réclamations se produiront alors dans la forme contentieuse.

La loi du 28 mai 1858 a remis en vigueur, avec certaines modifications, l'art. 259 du code pénal de 1810 destiné à réprimer les usurpations nobiliaires. Les décrets de janvier 1859 ont rétabli, sous la présidence du ministre de la justice, le Conseil du sceau des titres, chargé de donner son avis : 1" sur les demandes en collation, confirmation et reconnaissance de titres que le gouvernement renvoie à son examen ; 2*^ sur les demandes en changement ou addition de noms ayant pour effet d'attribuer une distinction honorifique 3 3^ sur les demandes en vérification de titres, dont il était permis à toute personne de le saisir. Un décret du 10 janvier 1872 a supprimé le conseil du sceau des titres, qui avait, du reste, cessé d'exister depuis le 4 septembre 1870. Il a attribué les fonctions de ce conseil, conformément à l'ordonnance du 31 octobre 1830, au conseil d'administration établi près le garde des sceaux, ministre de la justice. Les fonctions de commissaire au sceau de France seront remplies par le secrétaire général du ministère de la justice. Les référendaires institués par les . ordonnances des 15 juillet 181$, U décembre 1815

SBCONDB PABTIR. — CHAPITRE IV. 505

et 31 octobre 1830, continueront d'être seuls chargés de la poursuite des affaires sur lesquelles le conseil du sceau était appelé à délibérer.

Prises maritimes^— Le droit de prise maritime est celui de capturer sur mer un vaisseau ennemi pour s'en emparer, ainsi que de sa cargaison. C'était autrefois une question de savoir si la marchandise ennemie était protégée par le pavillon neutre, et si le respect de la marchandise neutre allait jusqu'à préserver cette marchandise, même sur les vaisseaux ennemis. Les plénipotentiaires qui ont signé le traité de Paris du t6 avril 1856, ont consacré d'une manière positive le respect de la neutralité, en proclamant que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, et que la marchandise neutre n'est pas saisissable, même sous pavillon ennemi. Quant à la contrebande de guerre chargée sur vaisseau neutre et appartenant à l'ennemi, elle pourrait être saisie ; mais celle qui serait la propriété du neutre ne pourrait être confisquée. L'ennemi n'aurait que le droit de l'empêcher provisoirement d'arriver à destination.

Dans l'ancien droit des gens, ce que l'on nommait la course consistait dans le droit, accordé à des particuliers, d'armer à leurs frais des vaisseaux et de capturer à leur profit les navires des négociants avec le gouvernement desquels on était en guerre. Un décret du 28 avril 1856, rendu en exécution de la déclaration des plénipotentiaires signataires du traité de Paris, porte que la course est et demeure abolie.

Les questions relatives aux prises maritimes ont été successivement portées devant le conseil d'amirauté, les tribunaux de commerce, un conseil spécial des prises, et enfin devant la section de législation et affaires étrangères et devant l'assemblée générale du Conseil d'État. La section de législation et affaires étrangères avait été constituée compétente, nonobstant le caractèi-e contentieux des questions de prises marilimes, à

* Arrêtés des consuls da 2 prairial an XI; décret 30 janvier 18^2, article 13. n* 4 ; décret 25aYril t85G; décret 3 mai 1856; décrets de 1859 et 1870.

cause (Ibs rapports diplbtiiatiques qu'elles pbiivent intéresser. Le décret deà 18 juillet-!'' août 1854 avait institué de Nouveau un conseil spécial des prises, chargé de statuer étlr la validité de toutes les prises niaritinleâ faites dans lecouffi de la guerre contre la Russie; et dont le jngemetit devait appartenir à Taiitbrité francise; Mais le traité de paix signé eii 1856 entre la France, ses alliés et la Russie^ a en pour résultat dé rendre inutile Teiistence de ce conseil. En conséquence, il a dil cesser ses fonctions en vertu d'un décret défi 3-8 mai 1836, et ses archives, réunies à celles des précédents conseils des prises, ont été*confiées à la garde du secrétaire génétal duQonseil d*Êtat. Institution d'un conseil des prisesparledébretdu9thai 1859. Décrets des 28 novenlbre 1861; 18 août 1870{ portant que le conseil deà prises institué par le décret du 9 mai 1859 statuera, pendant tout le temps durant lequel il sera maintedu, sur toutes les demandes et contestations relatives à la ralidité des prisés maritimes dont le Jugement appartiendra à l'autorité frabçaise. Déciet des 29 septembre-3 octobre 1870$ d'après lequel les décisions rendues par le conseil dès {iHsés seront portées devant la commission provisoire chargée de remplâber le Conseil d'État. Décret eiifih des 27 octobre-12 noveinbre 1870, instituant uti conseil provisoire des prises'.

Autarlëationb de ponrstiiTre.— Q'est ici dé la législation réti-ospective: L'article 75 dé la constitution du 22 frimaire an VIII disposait qlie les agents du gouvernement, autres que leB ministres, nepourinient être pbUi'suivisj pour des faits relatif* à leurs fonctions) qu'en vertu d'une autorisation donnée par le Conseil d'État. Dans ce cas, la poursuite avait lieu devant les tHbunaUx ordinaires. Gê privilège avait pour objet de protéger les fonctionnaires contre les accusations non foddéies; mais la disposition de l'article 75 n'était applicable qu'aux employés administratifs proprement dits^ aux agents du gouvernement.

* Voir l'iméressant et utile ouvrage de M. Henri Barboux, intitulé : Jurisprudence du Conseil des prises, pehdaM ta guerre de î 870- 1871, avec noies d rommentaiH^iit.

SECONDE PARTIE. — CllAMTnE IV. ' 50T

Tout le nlonde comprendra , disait-on alors ; que TautoHlé administrative pourrait être opprimée par l'autorité judiciaire, que les attributs de la première seraient exposés à être envahis par là seconde, que des pouvoirs que la constitution a voulu séparer seraient bientôt confondus, si les administrateurs pouvaient, malgré le gouvernement; ôtre traduits en justice.

En France, ajoutait-on, les corps politiques sont garanti?; les membres de Tordre judiciaire ne peuvent pareillement être pris à partie sans la permission préalable du tribunal. Lés administrateurs peuvent encore moins r'estet sans garantie, eux qui sont perpétuellement amovibles, et qui, chargés de reîécution des lois, se trouvent Sans cesse en contact avec les intérêts particuliers dont ils doivent souvent briser les résistances injustes et contraires à Tintérêl général: La garantie est donc nécessaire pour protéger les organes de railtorité administrative. Mais l'application du principe de cette prbtectior^ due aux administrateurs laissait beaucoup à désirer. Concevait-bn 'que l'administration fût elle-même investie du droit d'autoriser les poursuites contre ses agents? Quelle sécurité pouvaient avoir les citoyens lésée par un acte arbitraire de rautorité? Quelques-uns pensaient qu'il y aurait tout avantage à constituer juge de ces graves questions un pouvoir pondérateur, indépend|int, qui ne serait ni le pouvoir judiciaire ni Tautorilé administrative;

Il faut entendre par agents du gouvernement les fonctionnaires qui , dépositaires d'une partie de son autorité, agissent en son nom et sous sa direction médiate et immédiate, et font partie de la puissance publique. Un préfet, un soUs-préfet, un maire, sont agents du gouvernement. Un chef de bureau de la préfecture de la Seine ne l'est pas, parce qu'il n'est pas dépositaire de la puissance publique. Cependant la g^rabtîe n'était pas applicable à tous ceux qui exerçaient cette puissance ; c'est ainsi que les fonctionnaires attachés à l'armée, bien que dépositaires de la puissance pubhque, restaient en dehors de la garantie ^à l'exception des fonctionnaires attachés 'â\ix armées

à titre d'administrateurs , tels que les intendants). Quant aux fonctionnaires qui, comme les maires et les commissaires de police , appartiennent en même temps à Tordre judiciaire et à Tordre administratif, ils n'étaient protégés par Tarticle 75 que pour ceux de leurs actes réalisés dans Texercice des fonctions soumises à la garantie. Au reste, la garantie n'était destinée a couvrir que les actes relatifs aux fonctions publiques. Il en résultait qu'il n'y avait pas d'autorisation à demander, si le fait qui motivait une poursuite juridique était étranger au service auquel le fonctionnaire était préposé. Les magistrats de Tordre judiciaire, les membres de l'enseignement public et les prôtres n'étaient pas considérés comme agents du gouvernement dans le sens que nous venons d'indiquer ; conséquemment ils ne pouvaient invoquer Tarticle 75, sous lequel pouvaient s'abriler, néanmoins, les fonctionnaires destitués ou démissionnaires, lorsqu'il s'agissait de faits relatifs à leurs fonctions. Ce n'était point, en effet, à Tindividu, ni à la fonction qui lui était confiée, que la garantie élait accx>rdée,mais à l'acte qui motivait la poursuite.

Le principe de la garantie étant d'ordre public, le défaut d'autorisation constituait un moyen de nullité proposableen tout état de cause.

Ce principe de la garantie avait été modifié pour certains employés, tels que les commis et employés de Tadministration de l'enregistrement et des domaines , les agents de Tadministration des douanes, les percepteurs qui avaient perçu des contributions illégales (poursuivis sans autorisation préalable). Le directeur des postes traduit ses agents directement devant les tribunaux; les préfets traduisent directement devant les tribunaux les percepteurs pour faits relatifs à leurs fonctions, Tadministration forestière agit de même vis-à-vis de ses agents.

Procédure pour être autorisé. — Préparation par la sectîon de législation. Renseignements demandés au ministre de la justice et au ministre dans le département duquel le fonctionnaire se trouvait placé. Possibilité de faire, avant

Tautorisation, des actes d'instruction, car les preuves auraient pu se perdre, mais défense absolue de procéder à tout interrogatoire. Délibération en assemblée générale.

La demande à fin d'être autorisé devait être adressée au préfet, qui la transmettait au Conseil. S'il s'agissait de poursuites criminelles, la demande était transmise au Conseil d'État par le procureur général ; car le Conseil ne statuait sur aucune demande d'autorisation de poursuivre à fins criminelles, que s'il était justifié de l'existence d'une plainte ou d'un commencement d'information sur le fait imputé.

Le poursuivant pouvait renoncer au bénéfice de l'autorisation obtenue; mais le fonctionnaire ne pouvait renoncer au bénéfice de l'article 75, car ce privilège existait également en faveur de Tadministration.

On demandait si le refus d'autorisation permettrait au fonctionnaire d'attaquer le poursuivant en dénonciation calomnieuse ? La négative était généralement admise, nonobstant l'article 373 du code pénal, qui punit de l'emprisonnement et de l'amende quiconque a fait, par écrit, une dénonciation calomnieuse contre un ou plusieurs individus , aux officiers de justice ou de police administrative ou judiciaire. La garantie de rarlicle75 était, enefTet, exclusivement politique et l'intervention du Conseil d'État n'avait pas le caractère d'une juridiction ; c'est pour cela que les décrets rendus pour accorder ou pour refuser l'autorisation de poursuivre n'étaient pas motivés. Permettre aux fonctionnaires de provoquer une information et un jugement sur la vérité ou la fausseté des faits à eux imputés, c'eût été les laisser maîtres d'appeler le contrôle des tribunaux sur les actes de l'adu^inistration ; or, c'était ce que la garantie de l'article 75 avait pour objet d'empêcher *.

L'article 75 de la constitution de l'an VIII a été abrogé par le décret du 19 septembre 1870. Le même décret a également abrogé toutes autres dispositions des lois générales et spéciales

* Gabriel Du four, Trati^ pendrai de droit administratif appliqué , t. VI, p. 403.

i}\0 PRÉCIS UK DROIT AUMKMSTRATIF.

ayaut pour objet d'entraver les poursuites contre les fonctionnaires publics de tout ordre. (Art. l?^) Il sera ultérieurement statué sur les peines civiles qu'il pourra y avoir lieu d*édicter, dans Tintérét public, contre les particuliers qui auraient dirigé des poursuites téméraires contre des fonctionnaires. (Àri. 2.)

Recours contre les décisions du Conseil. — Lorsqu'une partie se croit lésée dans ses droits ou sa propriété par l'effet d'une décision du Conseil d'État rendue en matière non contentieuse, elle peut présenter une requête au chef de l'Ëtat pour, sur le rapport qui lui en est fait, être l'affaire renvoyée, s'il y a lieu, soit à une section du Conseil d'État, soit à une commission. Cette voie toute particulière de recours ne concerne nullement les décisions du Conseil d'État en matière conlentieuse, et n'est applicable qu'aux cas où la décision aurait méconnu soit un droit, soit une propriété. Quant aux seuls intérêts lésés , ils ne pourraient être protégés que par la voie d'une simple pétition. Comment s'exercera ce recours 2 Par une requête présentée au président du Conseil d'État, qui prendra ensuite les ordres du chef du gouvernement pour renvoyer l'affairQ, soit à une section di^ Conseil, soit à une commission. Pas de formes juridiques; aucun délai. La signature d'un avocat au Conseil n'est pas exigée.

Il faut observer qu'en dehors des cas où la délibération du Cpngeil d'État n'est destinée qu'à éclairer le gouvernement, elle est un projet de décret. Quant aux avis interprétatifs du Conseil sur le sens des lois, ils n'ont qu'une autorité purement doctiiuale. L'interprétation législative est l'attribut exclusif du pouKQir légiçl^tif.