CHAPITRE V

LES MINISTRE^^ ORGANE^ GÉNÉRi^y^ PB L ADMINISTRATION.

Le ministère. — Historique. — Conditions de nomination des ministres. — Division des attributions. — Attributions générales. — Contre-seing. — Ordonnancement. — Exécution des lois , règjeipçnls et actc^ du po^vqir exéçf|tif. — Droit de réformer. — Marchés. — Attributions spéciales. — Conseils. — Formes des actes des ministres. — Responsabilité ministérielle. — Personnel des mjnistèrqs.

h^ ipi^i^tèro* — 1*6 7ninistère peut être défini c la reqppn- ' sat^ilité du pouvoir exécutif personnifiée. » Tontes les attributions de c^ pouvoir gont, en effet, les siennes : seulement elles peuvent être diversement réparties entre les ministres. Il est vrai qu'à la rigueur un seul suffirait; mais en supposant qu'il 7 ait un homme assez audacieux pour assumer toute la responsabilité de radminîslratio)! d'un pays aussi vaste que la France, il est prudent de diviser un pareil fardeau sur plusieurs tètes.

L'auteur du Commentaire sur la Charte cQnsiitutiQunelleivoix^ vaitdéjà, en 1836, 9 qu'il serait fort long et fort inutile d'indiquer le^ suppressions, rétablissements et transpositions qu'ont subis tous les ministères, defiuis trente atk^. r^ Il ajoutait, — ce qui est devepu, depuis, up begoin de plus en plus urgent, — c qu'il serait temps de reqdre ^la fixité à cette organisation mobile. »« Il en résulterait, je le sais,— disait-il, — de la gène pour la puissance executive , en ce çeps qu'pUe ne pourrait

plus attirer à elle un homme d*Ëtat, en lui offrant de grossir tel ou tel ministère trop modeste pour satisfaire son ambition, d'une de ces branches administratives qui voyagent depuis vingt ans d'un département à Taulre , comme les cultes, les travaux publics, le commerce, la police, l'instruction publique. Cet inconvénient me touche moins, je l'avoue, que l'avantage de faire connaître, d'une manière certaine , aux administrés, à quel fonctionnaire ils doivent s'adresser, aux subordonnés quel est leur supérieur; et que l'économie des dépenses de premier établissements V

Historique. — Le pouvoir ministériel a dû son organisation régulière à Louis XIII qui, ayant créé quatre ministres d'État, leur assigna des départements déterminés par le règlement en date du 11 mars 1626.

Avant ce prince, et sous l'influence des conquêtes successives de la centralisation monarchique sur la division féodale, quelques points d'administration, ceux surtout relatifs aux finances, avaient été confiés, soit à des commissions spéciales, ^soit, parfois, à un seul individu. La rédaction des dépêches royales avait même donné naissance à deux secrétaires d'État, dont la position était d'abord fort humble. Mais la plénitude des pouvoirs administratifs et la direction suprême des affaires reposaient sur le chancelier, organe de la volonté du roi, et, dès les deux premières races, intermédiaire entre le monarque et ses officiers. La fonction de chancelier, comme étant la plus ancienne, assura jusqu'à l'époque de la Révolution de 1789 la prééminence à celui qui l'occupait. Au contre-seing des actes de l'autorité suprême, à la présidence des conseils, à la distribution des offices et des libéralités du prince, il joignait encore le droit de prendre la parole au nom du roi dans les circonstances solennelles.

La Révolution établit l'égalité parmi les ministres, dont les attributions et le nombre devaient être déterminés par

I Édition de 1836, p. 325 et suiv.

SBGONDJi PARTIE. — CHAPITRE V. 513

le pouvoir législatif, et dont le choix appartenait au roi. Le conseil leur fut ouvert sans premier ministre, et le contreseing ministériel devint indispensable pour les actes émanant du gouvernement. lueurs attributions furent déterminées par l'Assemblée nationale, suivant l'analogie des matières.

La constitution éphémère du 24 juin 1793 remplaça les .ministres responsables de 1791, par des agents en chef de l'administration générale, nommés parle conseil exécutif et pouvant être dénoncés par ce même conseil devant les autorités judiciaires. Ces agents étaient exclus de toute autorité personnelle. La constitution de l'an III fixa le nombre des ministres à six au moins et huit au plus, les chargea de la correspondance avec les autorités qui leur étaient subordonnées, abandonna aux membres du Directoire leur nomination et leur révocation, institua un secrétaire du Directoire pour contre-signer les délibérations des Directeurs, et consacra la responsabilité individuelle des ministres en ne les constituant pas en conseil.

D'après la constitution du 22 frimaire an VIII, les ministres devaient procurer l'exécution des lois et règlements d'administration publique; les administrations locales leur étaient subordonnées; les comptes détaillés de la dépense de chaque ministère devaient être signés, certifiés et rendus publics par le ministre ; la signature ministérielle redevenait nécessaire pour l'exécution des actes du gouvernement ; mais le sénatusconsulte du 16 thermidor an X, qui donnait eaux ministres rang, séance et voix délibérative au Conseil d'Ëtat, en paralysant ainsi leur liberté d'action, faisait de leur responsabilité un principe à peu près inapplicable.

Sous l'empire, même subordination de la part des ministres ; même responsabilité individuelle pour l'exécution de la loi ; de plus, obligation de rendre compte tous les ans à Tempereur des actes de leur administration. Une Haute-G)ur devait juger les ministres accusés par le Corps législatif.

Par un arrêté du 4 nivôse an VIII, le premier consul avait

514 PUÉCIS DK DUOIT ADMINISTRATIF.

nommé un secrétaire d'État, intel^médiaire entre tous les ministres et dépositaire pins intime des intentions du chef du gouvernement. La Restauration supprima ce secrétaire d'État, dont les fonctions avaient été élevées par l'empereur au rang d'tiin ministère.

Le gouvernement représentatif, en déclarant inviolable la personne du monarque, augmenta d*autant la liesponsabilité ministérielle. Le toi ne fonctionna plus, en quelque sorte, que sous l'impulsion de ses ministres, auteurs responsables des mesures administratives dont il n'était que l'éditeur inviolable.

La constitution de 1848 a i^i!nplacê l'inviolabilité royale qne couvrait la responsalMllité ministérielle, par la responsabilité collective 4n président de la République et des ministres. Cette responsabilité f^ollective, qtii servait de garantie contre l'unilé dn président, était organisée par la présence d'un conseil des ministres et pat le contré-seing obligatoire.

La constitution de 1852 a introduit un droit nouveau en proclamant la responsabilité du président de la République (de l'empereur), et la nécessité pour le chef de l'État d'une action libre et sans entrave.

Le sénatns-consulte des 21-22 mai 1870 « fixant la constî^ tntion de l'empire, » a modifié radicalement le droit public issn de la constitution de 1852 et des sénatus-consultes qui ont rétabli l'empire, en disposant que les ministres délibéreront en ^&nsHi^ sous la présidence de l'empeteur, et qu'ils wront réfBpùn$ahle8, (i4t*e. 19.) Les ministres pourront être tnembres du Sénat ou du Corps légistatiF; ils auront leur entrée dans Tune et dans Tautre assemblée et devront être entendus toutes les fols qu'ils le demîinderont. [AtL 20.) Ils auront rang, séance et voix délibérati\^ au Conseil d'État. {Aft. 40.)

Le 17 février 1871, l' Assemblée nationale, «dépori taire de l'auloiité souveraine », a pris une résolution par laquelle ôHe a nommé un chef provisoire du pouvoir exécutif de la République française, qui « exercferfei ses fonctions sous Pautorité

SECONDE PAKTIE. — CHAPITHK V. 515

de l'Assemblée nationale» avec U concours deê minisura^ prési*' dés par lui. * Aux termes de la loi du 31 aoôi 1871, le pt-ési*dent provisoire de la République française nommera et révo«quera les ministres. Le conseil des minières el les minîstt*es seront responsables devant TAssemblée. Chacun des actes du président de la République devra être coutre^sigaé par ua ministre. {Art. 2.)

Le nombre et la division des ministères ne sont pas fixés par la loi. Les différentes modifications qu'exigent les besoins du service peuvent être faites par décret.

ConditiOBfl de nomiBatfon. — Les ministres sont donc nommés et révoqués par le chef de TÊtat, qui pourmit même en augmenter le nombre, sans préjudice des observations de la représentation nationale, lors de la discussion du budget. Aucune condition de nomination, «si ce n*est d'être majeur et d'avoir la jouissance des droits civils et politiqties.

MviBion des â/tUlbutions. — L'existence d'un ministère e«t indispensable. Ids pouvoir régulateur qtai domine J'enseni-* ble social et gouverne, ne saurait descendre dans les déiaris de la pratique et appliquer*. Le miniistre est te fonctionnaire public responsable, nommé par le chef de TËtat qui l'admet dans sa confiance pour administrer une iliranche quelconque des affaires publiques, lui faire le rapport de ceUes qui exigent des ordres spéciaux de sa part, rece\'oir direotinnenlses or* dres et les faire exécuter. Les affaires de l^tatsoui réfKirtios entre les divers ministres qui, chacun, délégués MBViééiats du chef du gouvernement et responsables devant le paye,

pourvoient au se«*vice par l'intermédiaire d'agento ^ctbopdon» nés entre eux, et dont ils testent les cheft. Celte délégation ei celte hirM*ai*chie qui font partir du ministre le mmive«ieiit> le propagent par une transmission du eupérieur à l'inléi^ieiu* jusqu'aux peints 1ns plus reculés du toiTitoii«e^ et font reaioa<' ter jusqu'à la source de Tactlon gouvemoiiieniale les rétil*-malions et les renseignements en les éolairoissaot et les oom-^ plétanl a chaque degt«é, forment le trait caractéristique de

cette administration française qui est unique dans le monde. Il ne faut pas se dissimuler, cependant, que la délégation et la hiérarchie jettent parfois dans la marche des affaires bien des lenteurs qui appellent l'attention du gouvernement. Des décrets nombreux ont, depuis 1852, cherché à modifier avec plus ou moins de succès, dans certaines parties, ce que le principe de la hiérarchie pouvait avoir d*abusif. Quant aux intermédiaires que le ministre a dans Torgan^sation administrative, ils ne sont pour lui que des instruments, bien que leurs attributions soient distinctement définies. Il est, en effet, dans l'esprit des institutions françaises que la direction n'émane que du gouvernement lui-même.

Les attributions des ministres sont générales ou spéciales.

Attributions générales. — Ils préparent les projets de lois ainsi que les règlements d'administration publique et les soumettent au chef de TËtat, qui peut les faire élaborer par le Conseil d^État. Ils préparent aussi les projets de décrets et les proposent au chef du gouvernement ; ils contre-sîgnent les actes du pouvoir exécutif ; ils ord^onnancent les dépenses publiques, à la charge d'en rendre compte; ils pourvoient à l'exécution des lois et règlements ; ils réforment les actes des autorités inférieures ; ils passent les traités, au nom de TËtat, avec les particuliers pour assurer les divers services compris dans leur département.

Contre-seing. — Les ministres contre-signentles actes du pouvoir exécutif. La nécessité de ce contre-seing est fondée sur la responsabilité qui incombe au miiiistère devant le pays^ et sur la garantie due aux citoyens de l'appropriation de l'acte aux besoins publics. Chaque acte gouvernemental devant être considéré en lui-même, et dans ses rapports avec la marche générale des affaires, il est naturel de témoigner du concours de deux pensées sur le même acte, celle qui dirige l'ensemble et celle, plus spéciale, qui préside aux détails. Exigé par les différentes chartes et constitutions qui ont régi

la France depuis la révolution de 1789, Tusage du contreseing s'était conservé, malgré le silence de la constitution de t852 et la substitution de la responsabilité du chef de l'État à la responsabilité collective des ministres.

Ordonnancement ; ordonnateurs. — On donne le nom d'ordonnateur à celui qui est chargé de faire emploi des crédits régulièrement ouverts et de délivrer, en conséquence,' des ordonnances ou des mandats de payement. Le comptable est celui qui est chargé de manier les fonds, c'est-à-dire de recevoir ou de payer. Les receveurs, percepteurs, caissiers, trésoriers, économes, payeurs, sont des comptables. L*ordonnancement consiste dans la délivrance de Tordre de payer. Aucune dépense faite pour le compte de TËtat ne peut être acquittée, si elle n'a été préalablement ordonnancée soit par un ministre, soit par des ordonnateurs secondaires, tels que les préfets. Il faut, de plus, pour que le ministre des finances admette l'ordonnance, qu'elle porte sur un crédit régulièrement ouvert et se renferme dans les limites des distributions mensuelles de fonds.

Lorsque le ministre délivre directement une ordonnance de paiement au nom d'un créancier de l'État, il accomplit un acte qui rentre dans Tordre de ses attributions générales. Il en est de même lorsqu'il autorise des ordonnateurs secondaires, tels que les préfets, à disposer d'une partie de leur crédit, ce que Ton désigne par l'expression d'ordonnance de délégation. Mais les ordonnateurs secondaires n'ordonnancent pas; ils ne font que délivrer des mandats de paiement.

Chaque ordonnance de paiement ou de délégation doit être accompagnée des pièces justificatives. Le paiement d'une ordonnance ou d'tin mandat ne peut être refusé par un payeur que lorsque ce comptable reconnaît une omission, ou bien une irrégularité matérielledans les pièces justificatives. Remise de la déclaration motivée du refus au porteur du mandat. Copie adressée au ministre des finances

Exécution des lois, règlements et actes du pouvoir

exécutif.-— Gbaque ministre est, dans son département, le délégué immédiat et exclusif du gouvernement. Sa sphère spéciale d'activité embrasse également tout le territoire, avec cette différence qu'elle est restreinte aux services publics qui composent son département ministériel.

Droit de réfoimer. — Les ministres réforment les actes des autorités inférieures. Tout citoyen exposé à souffrir de Tacte d*un agent inférieur, peut donc recourir au ministre pour faire annuler ou modifier cet acte; mais il est nécessaire que cet agent soit un intermédiaire du ministre, qu'il se rattache à lui par un lien de dépendance. C'est ainsi que les arrêtés des conseils de préfecture échappent à ce recours. II faut, déplus, que les règles de la hiérarchie soient respectées; on appellera, par exemple, du maire au préfet et du préfet au ministre. Lorsque le ministre connaîtra des actes de ses subordonnés, comme il appréciera en qualité d'administrateur et non de juge, le recours devant lui ne sera soumis à aucun délai ni à aucune forme de procédure.

Marchés. — Les marchés sont des actes passés, dans Tintérôt d'un service général, et soldés des deniers de Tl^tat, soit avec un fournisseur» soit avec un entrepreneur de travaux publics, par un ministre ayant compétence pour les souscrire.

On donne le nom de marchés de fournitures aux traités au moyen desquels l'administration se procure les objets de consommation nécessaires aux besoins de ses services. Les marchés pour les services généraux sont passés par les ministres, et, pour les services locau», peuvent l'être parles chefs de ces services sous Tautorisation ministérielle.

Les marchés de travaux publics sont les contrats en vertu desquels des entrepreneurs s'engagent envers l'administration à exécuter, d'après un devis, une œuvro destinée à durer.

On entend par travaux publics ceux qui sont entrepris en vue de l'utilité générale et pour assurer ou faciliter les services piil)lics. Ils ne puisent pas leur caractère dans la personne qui ]('s exécute ou l'autorité qui les autorise, mais dans l'objet

SBOONIUl PARTIE, r-r C^APITRI V. 519

«auquel iU s*£(iy[iiiqueQt. 1^ a jurisprudence admei ooioiine pnblios \^^ travaux coioqiq^i^ux e^ départameptaux, quand iU sont relatifs à im serviç» cQmmunid ou âépartôOMnlal d'utilité g^rale.

Il existe cependant des difEérencea entre les travaux faits par l'État ou les dépai*tements et ceui^ faits par les eoœmunes. Les premiers sept tQpjoqrs considéi^és comme intéressant tout le monde, et* par conséquent, comme ayant le caractère de trayayx publics, i^a compétence administrative ne s'applique aux seconds que lorsqu'ils ont pour objet immédiat Tutilité générale. Quant à cenx que la commune fait faire oomme pro* priétaire, poqr des fonds 4eut elle tire des revenus, ils rentrent dans 1q droit commun.

Les formes d'adjudication nesont p^s les mêmes. Aux travaux P4r V$t^t ou l^s départements, Qn applique les ordonnances 4u 29 mai 1829 et du 4 décembre 1836; aux travaux par les CGjqt^Upes» l'ordonnance du 14 povembre 1837. Une hypo^ thèque peut être stipulée sur les biens des adjudicataires des travaux par TËtat ou les départements, q\ ne peut pas Tètre lorsqu'il s'agit d'adjudication de travaux par les communes* Ou ne peut enfin sepsirr^rrôter les sommes déposées chei les payeurs pour être payées aux entrepreneurs de travaux par r$tat ou les départements» tandis que rien ne l'interdit lorsqu'il y ^ entreprise de travaux faits par les communes.

La forme de ces divers marchés consiste généralement dans l'adjudication avec concurrence et publicité; cependant l'ordonnance du 31 Hioi \ 838 a permis de traiter de gré à gré pour c^rt^ines matières, mais, même dans ces cas exceptionnels, la voie d? l'adjudication publique est ordinairement employée. Qufuit h la question dç savoir quel sera le sort d'un traité à l'an^iable Intervenu pour une fourniture qui devait être mise en adjudication , la solution appartiendra à l'initiative et à la responsabilité ministérielles. Les adjudications relatives à des fournitures» à des exploitations ou fabrications qui ne peuvent être, sans inconvénients, livrées à une concurrence illimitée,

sont soumises à des restrictions qui n'admettent à concourir que des personnes préalablement reconnues capables par l'administration et produisant les titres justificatifs exigés par le cahier des charges; la voie contentieuse pour faire annuler l'adjudication ne saurait être ouverte au soumissionnaire écarté. Quant au marché, il n'est définitif pour l'administration que lorsqu'il est approuvé par le ministre. Toutefois, le droit du ministre de refuser son approbation ne peut s'exercer que dans les prévisions du cahier des charges ; si Tapprobatioii contenait des conditions nouvelles ou des réserves, le traitant aurait le choix de renoncer au marché ou d'accepter les modifications apportées. Il serait équitable que le traité ne fût définitif à son égard, comme pour l'administration, qu'après l'approbation ministérielle.

Les marchés doivent être interprétés comme les conventions entre particuliers, d'après les principes du droit commun; la théorie et la pratique s'accordent à reconnaître que l'équité ne saurait être invoquée, parce que l'exécution littérale des conditions est seule capable de maintenir Tordre et la régularité dans les services et dans la comptabilité financière qui s'y rattache, et que, seule, elle garantit à l'État l'avantage de demeurer étranger aux chances multipliées de perte et de gain que comportent les spéculations , avantage que le gouvernement a précisément pour but de lui ménager en mettant les services publics en entre()rise. C'est ainsi que l'on n'a aucun égard aux circonstances pour réaliser la retenue stipulée au préjudice de l'entrepreneur, en cas de retard dans les livraisons, et que toutes les réserves énoncées dans le contrat, soit au profit du fournisseur, soit au profit de l'administration, doivent être appliquées de la manière la plus rigoureuse, sans leur donner la moindre extension. En matière de marchés^ toutes les clauses sontde rigueur.

Les obligations des parties contractantes sont régies par les conventions particulières insérées dans le cahier des charges. Mais, indépendamment des stipulations spéciales ^ l'adminis-»

SECONDE PARTIE. — CHAPITRE y. 521

tration a réuni les clauses et conditions applicables à toutes les affaires de môme nature. Le cahier des charges peut donc contenir deux sortes de clauses : celles particulières à chaque adjudication et celles qui, étant applicables à toutes, forment le droit commun des travaux publics.

L'administration a toujours le droit de résilier , sans autre indemnité, pour l'entrepreneur des travaux publics, que le remboursement des dépenses faites par lui et rendues inutiles par la cessation des travaux. L'adjudicataire, au contraire, ne peut se départir du contrat et, l'adjudication prononcée, il doit exécuter la convention jusqu'au bout. Il n*a le droit de demander la résiliation que dans des cas déterminés par la loi ou les règlements. Si les travaux languissent, si Tentrepreneur ne remplit pas son obligation, il s'expose à la mesure rigoureuse de la mise en régie, qui consiste dans l'exécution des travaux par des agents de l'administration aux frais de l'entrepreneur.

Le payement n'est, en principe, exigible qu'après Texécution des travaux, leur réception et l'expiration du délai de garantie ; mais, afin de venir en aide aux entrepreneurs obligés à des avances considérables , des à-compte peuvent leur être payés en cours d'exécution jusqu'à concurrence des neuf dixièmes. Le solde définitif ne doit avoir lieu qu'après l'expiration du délai de garantie, c'est-à-dire après six mois, pour les chaussées et terrassements, et après un an ou deux, pour les ouvrages d'art, suivant les conditions du devis.

L'exécution des obligations contractées par les entrepreneurs de fournitures est garantie par les articles 430, 431 et 443 du code pénal, par un cautionnement et une hypothèque. Quant aux entrepreneurs de travaux publics, ils sont également tenus de fournir un cautionnement pour être admis A soumissionner. Ce cautionnement doit être du trentième de l'estimation des travaux et peut être fourni en effets publics, ou en immeubles libres d'hypothèques. Le préfet doit prendre inscription sur ces biens, au nom de l'État, immédiatement après l'approba-

tion de Vadjudication* Les entrepreneurs sont» de plu^, soumis à la responsabilité décennale édietée par les articles 1792 et 2270 du code civil.

Attributions spéoiiUea. — Les attributions spéciales des ministres sont aussi étendues quelesbes6iassociau3( qu'ils ont à diriger ou à satisfaire. La distribution des ministères et des attributions spéciales de chaqueministraest due àTAssenoblée nationale. Elle correspond aux trois grandes exigences sociales: la vie matérielle du peuple , la vie intellectuelle , la sécurité pour rËtat, les personnes et les biens^ Vie matérielle du peuple : ministère de rintérieur, ministères des travaux publics, de Tagriculture et du commerce. — Vie intellectuelle : ministère de Tinstruction publique, ministère des cultes. — Sécurité pour l'État, les personnes et les biens : ministères des affaires étrangères, de la guerre, de Tintéricur, de la justice, de la marine, des finances.

Conseils. — Nous avoiis dit qu'à côté de chaque spl^èrfk de l'administration active, le législateur du pays ayait placé le conseil. Dans chaque ministère il existe un certain nombre de commissions, de comités et de conseils spéciaux destinés à éclairer les agents préposés 4 I^l direction de ces services, à délibérer sur les affaires qui s'y rapportent, à dopner des avis, et, dans quelques cas rares, à prendre des décisions. Nous citerons les comités des diverses armes au département de 1& guerre ; le conseil d'amirauté et le conseil des travaux de la marine ; le conseil des ponts et chaussées et celui des milles \ la commission centrale des chemins de fer ; le conseil de Tinstruction publique ; avec un objet moins étendu, mai^ investis soit d'une simple surveillance, soit d'une direction réelle, la commission de surveillance de la caisse des dépôts et consignations et de la caisse d'amortissement \ le comité consultatif du dépôt des cartes de la marine ; le conseil de santé des armées ; le conseil des haras ; les conseils de perfectionnement des écoles nationales , etc., etc.

Croés pour fournir au gouvernement des renseignements,

SECONDS PARTIE. — CHAPITnR V. 523

des notions pratiques sur des intérêts public^ qui sont de na* ture à provoquer des lois nouvelles, ou des changen^ents aux lois en vigueur, ou des mesures administratives par voie de règlements et déorets, d'autres copseils forment une sorte de représentation des intérêts qui leur sont confiés; tels sont : les conseils généraux d'agriculture, des manufactures et du commerce» les cbambres de commerce, les chambres consultatives des manufactures, fabriques, arts et métiers, les cbambres con-' sultatives d'agriculture.

FonsM d0a aotos dM mtaiatre«. -<- Agents supérieurs de radministratioUi les ministres exercent Tautorité qui leur est propre par des réglementât des instructions et des dédisions.

Les règlemmti minisiérisls sont des aotes administratifs émjinani du ministre, et destinés, soit en vertu des prescrip* lions de la loi, soit en vertu de l'initiative du ministre, à préparer certaines mesures d'ordreetd'intérôt publics. Le ministre de l'intérieur a, par exemple, tous pouvoirs pour faire des rè" glements ministériels sur la police des prisons. Cependant la théorie refuse aux ministres l'exercice du pouvoir réglemen •> taire, pour le concentrer entre les mains du chef de l'Ëtat, re* présenté dans les départements et les communes par les préfets et par les maires. Aux yeux des théoriciens, si le ministre approuve certains règlements préfectoraux, ce n'est que pour contrôler, mais ce n'est point à cette approbation que l'arrêté emprunte sa force obligatoire, qu'elle ne doit qu'à la délégation directe faite au préfet par le législateur. Si le ministre réglemente la police des prisons, son action fait moins partie du pouvoir réglementaire qu'elle ne rentre dans le domaine des ifistruciiom.

Les instruclUms ministérielles sont destinées, soit à donner avec* quelques développements les ordres que nécessite une circonstance grave, soit à éclairer les inférieurs sur l'esprit de la loi ou du règlement dont l'exécution est recommandée aux subordonnés. Les instructions ministérielles sont individuelles,

524 l'RÉCIS DB DROIT ADMINISTRATIF.

lorsqu'elles ne s'adressent qu'à un seul fonctionnaire, et ctr* culaireSj lorsque, écrites dans les mêmes termes, elles sont adressées à tous les fonctionnaires, ou à certains fonctionnaires d'une administration. Les instructions ont la force et la valeur des lois et des ordonnances ou décrets qu'elles commentent, et rien de plus. Cependant la dépendance hiérarchie ({ue fera quelquefois, pour Tagent inférieur, d'une instruction une injonction. Dans quel cas? Si l'instruction est spéciale, actuelle, impérative, l'agent doit appliquer la loi et l'ordonnance ou le décret, comme le ministre responsable l'entend et veut qu'on l'entende. Que si, au contraire, elle est générale, si c'est un simple commentaire qui n'ait rien d'actuel ni d'impératif, le fonctionnaire ne sera pas obligé de faire prévaloir l'opinion et l'avis du ministre, disparu peut-être de la scène et du pouvoir, sur le véritable esprit de la loi et du règlement.

Les décisions ministérielles sont les déterminations que les ministres prennent, soit pour résoudre les questions qui leur sont soumises par des inférieurs, soit pour appliquer des décrets ou des règlements à des demandes ou réclamations formées devant eux en vertu de droits contestés, soit pour se prononcer favorablement ou défavorablement, en vertu de leur pouvoir discrétionnaire, sur des demandes individuelles* Leurs décisions, dans ce dernier cas, ne sauraient être attaquées par la voie contentieuse, tandis que celles qui statuent sur des réclamations formées en vertu de droits contestés, peuvent toujours l'être devant le Conseil d'État, parce qu'elles auraient, après due signification, la force et les effets des jugements.

Nous dous occuperons plus tard de la juridiction contentieuse des ministres. Quant à leur juridiction gracieuse, nous savons que les ministres sont les supérieurs hiérarchiques et qu'ils ont le droit d'infirmer les arrêtés des préfets, recteurs, généraux, directeurs d'administrations, et autres agents. Us peuvent rétracter leurs arrêtés ou ceux de leurs prédécesseurs, pourvu qu'il n'y ait pas de droits acquis. Ils excèdent leurs

SECONDE PARTIE. — CHAPITAB V. 525

pouvoirs lorsqu'ils rejettent les réclamatioDS, dans les cas exceptionnels où un recours gracieux est ouvert devant le chef de rÉtat, ou lorsqu'ils rejettent les demandes qui doivent être présentées au chef de TËtat, soît par des particuliers, soit par un autre ministre.

Responsabilité ministérielle. — La responsabilité ministérielle peut porter, soit sur les actes du gouvernement, soit sur les actes préjudiciables à rintérét public.

Personnel des ministères. — Les employés des ministères sont habituellement un secrétaire général, des chefs de division, des chefs de bureau, des sous-chefs de bureau, des rédacteurs, commis principaux, commis d'ordre, de simples commis, des expéditionnaires et des surnuméraires. Certains ministères ont des attachés. Les directeurs et chefs de division sont les seuls qui travaillent directement avec leur ministre. Ils sont nommés et révoqués par le chef de TËtat. Les autres employés sont à la nomination et à la révocation des ministres.

Les sous-secrétaires d'État sont des adjoints aux ministres. Ils reçoivent directement du pouvoir exécutif la délégation d'une partie des attributions ministérielles. Leur institution remonte à l'ordonnance royale du 9 mai 1810. Leur existence se justifie, sous les gouvernements parlementaires, par le besoin de ne pas distraire les ministres de leurs préoccupations politiques comme participant à l'action du gouvernement, en absorbant leur attention pai* des détails administratifs.