LE SOUS-PRÉFET ET LE CONSEIL D 'ARRONDIS SEMENT^ ORGANES

GÉNÉRAUX DE l' ADMINISTRATION.

Historique. — { 1. Le sous-préfet. -^ § ^. Le Conseil d'arrondissement.

Historique. — En remontant par Thistoire aux différentes époques qui précédèrent la Révolution de 1789, nous trouvons, à côté des intendants des généralités, des subdélégués nommés par eux, n'exerçant aucune autorité propre, et destinés à représenter les intendants partout où ces derniers le jugeraient convenable.

Un édit du 15 avril 1774 investit les subdélégués du caractère de fonctionnaires publics en érigeant, dans chaque cheflieu des élections, un office de subdélégué des intendants. Les fonctions de ces subdélégués restèrent néanmoins dénuées de toute initiative personnelle. Ces fonctionnaires n'étaient que les intermédiaires entre l'intendant, les communes et les habitants de la généralité.

En 1715, un édit supprima leur office, et rendit aux intendants le droit de nommer leurs subdélégués. La Révolution de 1789, en supprimant les généraUtés et les intendants, pour les remplacer par des départements et des administrations départementales, fit succéder «lux subdélégués des adminis-

SECONDS PAHTUE. — CHAHTBI Vil. 595

tratioDS de district, et, plus tard^ des adminisiratioxis cantonales.

La loi du 28 pluviôse an VIII a établi la circonscription actuelle de la France, en départements, arrondissements, cantons et communes. La même loi a placé dans chaque arrondissement un sous-préfet nommé par le chef de FÉtat, et uu conseil d'arrondissement, composé de membres électifs.

Pour le canton^ ce n'est qu'une circonscription territoriale, comprise dans la circonscription plus étendue de l'arrondissement, et ayant pour elTet, comme caractère propre, de constituer le ressort de l'autorité judiciaire du degré inférieur, là justice de paix. — Quoique n'étant plus une circonscription administrative, la commune chef-lieu de canton, et le maire de cette commune, ont continué d'avoir une importance spéciale dans certaines matières administratives, notamment en matière de recrutement, d'élections départementales et d'arrondissement ^

t 1. — lie »oa»*Prèfet K

Nomioation et rmcatiOB. — Caractèrt d«8 fonetions du 8oi»i»réfet. — Aalorité propre. •—

Forme des actes du 80U:»-prëfet. — Personnel.

SoQs-préfet. — Nomination. et révocation. — Remplacement. — Le sous-préfet est l'agent direct du pouvoir exécutif, placé à la tête de la division territoriale appelée arrondissement, pour procurer Texécutiou des lois, décrets, règlements, ordonnances, décisions et instructions de ceux des agents de Tautorité administrative que l'organisation place au-dessus de lui.

< Blanche, ùicUênnmirê étadminiiHroHon, t« CmiiUm,

3 Loi 2S plav. an VUl ; arrêté vant. an VUI; loi 9 vent, an 111; ordonnance 29 mars 1821 ; décrets 27 mars, 28 mars et 8 août 1852; lettre du ministre de Hnt. 17 sept. 1852; déc^'et 29 déc. 1854; décret 13 atrit 1861; circul. min. 18 mai 1861.

596 PRÉCIS DE DROIT ADMir<ISTRATlP.

Les sous-préfet8 sont nommés et révoqués par décret da chef de l'Ëtat, sur le rapport du ministre de l'intérieur. Point de condition spéciale d'aptitude; il suffit d'avoir vingt-un ans, et de jouir des droits civils et politiques. En cas d'absence ou d'empêchement d'un sous-préfet, le préfet pourvoit à son remplacement en désignant un membre du conseil d'arrondissement, ou, à défaut, un conseiller de préfecture.

Il n'y a point de sous-préfet dans l'arrondissement où se trouve le chef-lieu de préfecture. Dans cet arrondissement chef-lieu, c'est le pi*éfet qui remplit les fonctions du souspréfet. Cependant les secrétaires généraux de préfecture peuvent être chargés de l'administration de raitondissement, en vertu d'une délégation expresse du préfet, approuvée par le ministre de l'intérieur.

Caractère des fonctions du sons-préfët. — A la différence des préfets, qui jouissent d'une autorité propre, les sous-préfets doivent plutôt être considérés comme des agents de trarrsmission, d'information et de surveillance , placés sous la direction immédiate du préfet, auquel ils rendent compte une fois par mois de l'exécution des diverses parties du service confiées à -leurs soins. Ils sont constamment dirigés par le préfet pour tous les actes intermédiaires qu'ils doivent faire; aussi, toutes leurs mesures doivent-elles être préalablement approuvées par ce fonctionnaire. Toptefois, les fonctions du sous-préfet-ne laissent pas que d'être importantes. Il a le droit de transmettre son avis à l'appui des demandes et des réclamations, qu'elles intéressent les communes, les particuliers, les établissements publics ou autres. Le souspréfet est, de plus, le conseil de toutes les communes de son arrondissement. Bien que dirigé par le préfet, il n'est pas soumis à son pouvoir discrétionnaire. Le seul moyen coerdtî^ du préfet contre le sous-préfet est la dénonciation.

Gomme agent de transniission,.le sous-préfet reçoit la ré' clamation du contribuable qui se croit lésé par une surtaxe ou par une taxe irrégulière ; il y joint son avis, celui des ré-

SECONDE PARTIE. — CHAPITRE Vil. 597

partiteurs et du contrôleur des contributions» et transmet le tout au préfet.

En matière de contributions indirectes, il transmet au préfet les demandes des communes en suppression d*octroi et y joint son avis.

Il transmet au préfet, avec son avis, la déclaration des propriétaires qui veulent exploiter des tourbières dans leur ter* rain, etc., etc.

Gomme agent de surveillance, le sous-préfet surveille les écoles primaires, la conservation des travaux de dessèchement» les digues , Texécution des formalités relatives à la saisie des marchandises de contrebande, l'exploitation des caAières à galeries souterraines, etc., etc.

Autorité propre. — Intermédiaires entre le préfet et les maires, les sous-préfets n'exerçaient, avant le décret du 13 avhl 1861, que dans un petit nombre de cas une autorité qui leur fût propre. C'étaient eux, par exemple, qui nommaient les porteurs de contraintes et les membres du comité consultatif de Tarrondissement ; qui prenaient les mesures nécessaires pour faire cesser le dommage, en cas de contravention en matière de grande voirie ; qui ordonnaient la destruction des tabacs plantés en contravention à la loi.

En matière de recrutement, ils présidaient à Texamen des tableaux de recrutement dressés par les maires, les rectifiaient, s*il y avait lieu, les arrêtaient, et présidaient à l'opération du tirage au sort. C'était à leur approbation qu'était soumis le règlement relatif au service ordinaire, aux revues, exercices et prises d'armes de la garde nationale. Ils n'agissaient et ne décidaient que lorsque le préfet leur avait délégué ses pouvoirs; en cas d'urgence, lorsqu'il était impossible d'attendre la délégation; lorsqu'une disposition législative leur conférait le droit d'action.

Mais le décret du 13 avril 1861 a pris l'initiative d'une innovation importante, en conférant aux sous-préfets le droit de décision dans des cas plus nombreux. Il les a rendus com-

598 PRÉCIS DE DROIT ADMINI^THATIP.

potents pour statuer désormais, soit directement, soit par délégation des préfets, sur certaines affaires qui, jusqu'à ce jour, exigeaient la décision préfectorale : la légalisation des actes de l'état civil, chaque fois que la légalisation du soas* préfet est requise, des certificats d'indigence, dévie, de bonne vie et mœurs, de libération du service militaire, des pièces destinées à constater Tétat de soutien de famille; la délivrance des passeports et des permis de chasse; l'autorisation de mise en circulation des voitures publiques ; des loteries de bienfaisance jusqu'à concurrence de 2,000 fr. ; de changement de résidence dans Tarrondissement des condamnés libérés; de débits de boissons temporaires; Tapprobation des polices d'assurances contre Tincendie des édifices communaux ; rbomologation des tarifs des concessions dans les cimetières, quand ils sont établis d'après les conditions fixées par arrêté préfectoral; des tarifs des droits de place dans les halles, foires et marchés, lorsqu'ils sont établis d'après les conditions fixées par arrêté préfectoral ; des tarifs des droits de pesage, jaugeage et mesurage, lorsqu'ils sotat établis d'après les conditions fixées par arrêté préfectoral ; l'autorisation des battues pour la destruction des animaux nuisibles, dans les bois des communes et des établissements de bienfaisance; Tapprobation des travaux ordinaires et de simple entretien des bâtiments communaux dont la dépense n'excède pas 1,000 fr., et dans la limite des crédits ouverts au budget; des budgets et comptes des bureaux de bienfaisance ; des conditions des baux et fermes des biens des bureaux de bienfaisance, .lorsque la durée n'excède pas 18 ans; le placement des fonds des bureaux de bienfaisance , les acquisitions, ventes et échanges d'objets mobiliers appartenant à ces bureaux; le règlement du service intérieur de ces établissements; Tacceptation, par les bureaux de bienfaisance, des dons et legs d'objets mobiliers ou de sommes d'argent, lorsque leur valeur n'excède pas 3,000 fr., et qu'il n'y a pas réclamation des héritiers. Les sous-préfets nommeront les simples préposés d'octroi ;

gBOONM PAUTIB. «*• GHAPITHB VIK 599

ils rendront compte de leurs actes aux préfets, qui pourront les annuler ou les réformer, soit pour violation des lois et des règlements, soit sur là réclamation des parties intéressées, sauf recours devant Tautorité compétente.

Les sous-préfets sont chargés, conjointement avec les mal* res et les préfets, de faire toutes les diligences nécessaires pour réintégrer les communes dans la possession de leurs biens usurpés. Ils font procéder aux enquêtes de commodo et incommodOf qui doivent précéder les décrets autorisant les baux à longue durée des biens ruraux, des hospices, établissements d'instruction publique et communautés d'habitants. Ils nomment, au nom des communes, l'expert chargé d'estimer la redevance annuelle à payer par les détenteurs illégaux des biens communaux. C'est ainsi que l'on peut considérer les sous-préfets comme concourant à la tutelle des communes et des établissements publics.

Formes des actes du sous-préfét. — Les sous-préfets emploient la forme de lettres missives pour tout ce qui tient à leurs attributions d'agents de transmission ; ils donnent aussi, dans certains autres cas, la forme d'ayis aux actes qui émanent d'eux. Ils rédigent, enfin, dans la forme des arrêtés, lorsqu'ils agissent en vertu de l'autorité qui leur est propre.

PeraonneL — Les sous-préfectures sont divisées en trois classes. Les sous-préfets compris dans la troisième classe pourront, après cinq ans de service dans la même classe, obtenir le traitement de la deuxième, et ceux de cette der* nière obtiendront, aux mêmes conditions, le traitement de la première, sans qu'il soit nécessaire de les changer de résidence. Il importe, en effet, à la bonne administration du pays que, sous le rapport du traitement, l'avancement des préfets, sous-préfets et conseillers de préfecture, dépende de leurs services personnels et non plus seulement de leur résidence.

Un décret du 28 mars 1 852 a mis à la charge des départe-

600 f RÉGI s DE DROIT AD1IIKI8T1UTIP.

ments la dépense d'ameublement des hôtels de sous-préfec* lure.

En outre de son traitement, chaque 'sous-préfet reçoit, ainsi que le préfet, une allocation spéciale pour frais d'administra* tion. Il en rend compte au conseil d'arrondissement.

Les sous-préfets et les préfets payent la contribution mobi* liëre et celle des portes et fenêtres pour les hôtels affectés à leur logement. Cependant, bien qu'en thèse générale la contribution doive être payée intégralement par celui au nom duquel elle a été imposée, comme l'impôt personnel et mobilier est bien plus élevé pour les préfets et sous-préfets» à raison de la position et de l'habitation qu'ils occupent, qu'il ne

l'eût été pour la plupart d'entre eux, avant leur entrée dans les fonctions publiques, les contributions ne doivent être payées par chaque préfet et par chaque sous-préfet, qu'au prorata de son exercice. Voir le décret du 27 mars 1852 sur les traitements des sous-préfets; celui du 27 mars 1854, portant que les sous- préfets qui, au moment où ils cesseront d'être en activité, ne réuniront pas les conditions voulues pour obtenir une pension de retraite» pourront recevoir un traitement de non-activité ; et le décret du 28 février 1863, d'après lequel le titre de sous-préfet honoraire, pourra être conféré aux souspréfets placés hors des cadres d'activité ou mis à la retraite. D'après la loi des 9-11 mai 1871, « en attendant l'adoption d'une loi organique électorale, »les préfets et sous-préfets ne pourront être élus représentants à l'Assemblée nationale, dans les départements administrés par eux, et la prohibition conti-f nuera de subsister pendant les six mois qui suivront la cessation de la fonction.

I 2. — lie CoMiell d'arrondlMement *.

Conseil d'arrondJasament. — AUiibntions. — Délégoé do conseil général. ^ Repjféaentant

des communes. — Contrôle. —> Organisation.

Conseil d'arrondissement. — Atti^ntions. -^ Le conseil d'arrondissement est Tintermédiâire entre le conseil général et les communes. Il doit être envisagé sous deux points de vue : comme délégué du conseil général, et comme représentant des communes auprès du conseil du département.

Délégué du Conseil général. — Ck)mme délégué du conseil général, le conseil d'arrondissement répartit les contributions directes entre les communes de la circonscription^ et donne son avis motivé sur les demandes en décharge formées par les communes.

La session ordinaire du conseil d'arrondissement se divise en deux parties : la première précède et la seconde suit la session d'août du conseil général. Dans la première partie de la session, le conseil d'arrondissement délibère préparatoirement sur les réclamations auxquelles donne lieu la fixation du contingent de l'arrondissement dans les contributions directes. Dans la seconde partie, il répartit entre les communes les contributions directes, en se conformant, dans la répartition de l'impôt, aux décisions souveraines rendues par le conseil général sur les réclamations des communes.

Représentant des communes. — Gomme représentant les communes devant le conseil général, le conseil d'arrondissement délibère d'une manière exclusivement préparatoire, et à titre seul d'avis, sur différentes questions que le conseil général est appelé à décider. C'est ainsi que, dans la pre-

* Loi 28 pluv. an Vm; loi 22 juin 1833; loi 10 mai 1838; décret législatif 3juill. 1848;loi7JQill. 1852.

mière partie de sa session, le conseil d'arrondissement donne son avis sur les changements proposés à la circonscription du territoire de l'arrondissement, des cantons et des communes, et à la désignation de leurs chefs-lieux ; sur le classe* ment et la direction des chemins vicinaux de grande communication ; sur rétablissement et la suppression , ou le changement des foires et des marchés ; sur les réclamations élevées au sujet de la part contributive des communes respectives dans les travaux qui intéressent à la fois plusieurs communes, ou les communes et le département, et spéciale*ment sur tous les objets sur lesquels il est appelé à donner son avis en vertu des lois et règlements, ou sur lesquels il serait consulté par Tadministration, en tant qu'ils intéressent Tarrondissement.

Contrôle. — Le conseil d'arrondissement exerce un droit de contrôle sur l'administration locale. Il entend le compte annuel que le sous- préfet rend des centimes additionnels destinés aux dépenses de l'arrondissement ; il peut adresser di- ' rectement au préfet, par l'intermédiaire de son président, son opinion sur Totat et les besoins des différents services publics, en ce qui concerne l'arrondissement. Le préfet lui communique le compte de l'emploi des fonds de non-valeur. Enfin le conseil d'arrondissement peut avoir des sessions extraordinaires.

Les attributions des conseils d'arrondissement sont, on le voit, moins importantes que celles des conseils généraux. Cela tient à ce que l'arrondissement n'est qu'une circonscription territoriale, et non une personne civile, comme le département et la commune qui sont des êtres moraux. L'arrondissement n'étant qu'une subdivision établie dans une vue d'ordre intérieur, pour simplifier et activer Tadministration qui a son centre au chef-lieu du département, n'a donc capacité ni pour posséder ni pour acquérir. Jusqu'à la loi du 1 0 mai 1 838, on a pu discuter la question de savoir si Tarrondissement est ou non capable d'acquérir. La raison de douter

06 trouvait dans les termes du décret du 9 avril 1811, qui concédait « gratuitement aux départements, arrondissements et communes la pleine propriété des édifices et bâtiments, etc...» ; et dans ceux de la loi du 16 septembre 1807» art. 28 et 29, sur le dessèchement des marais, qui permettait d'imposer Varrondissement pour les travaux publics l'intéressant particulièrement^ et en faisait une personne morale. Maïs la question ayant été soulevée pendant la discussion de la loi du 10 mai 1838, il fut expressément reconnu que l'arrondissement n'est qu'une division administrative.

S'il en est ainsi, et si, par conséquent, l'arrondissement n'a point de patrimoine, comment serait-il possible de lui faire une. donation ? On procéderait indirectement, en donnant au département, à la charge d'affecter à l'arrondissement le produit de la libéralité. Si la charge imposée par le donateur n'était pas remplie, il y aurait lieu d'appliquer l'article 951 du code civil. Les héritiers du donateur ou le donateur lui-même, pourraient assigner le préfet en restitution des objets donnés.

Le conseil d'arrondissement n'exerce ses fonctions que sous le contrôle et l'autorité du conseil général, dont il est l'auxiliaire et le subordonné. Le sous-préfet assiste à ses séances, avec seule voix consultative ; mais il ne peuty assister lorsqu'il s'agit de l'examen de ses comptes.

Organisation. — Les présidents, vice-présidents et secrétaires des conseils d'arrondissement sont, pour chaque session, choisis parmi les membres du conseil, et par eux *.

Les membres des conseils sont nommés à l'élection. Le conseil se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons

^ Aox termes de la loi des 23-26 juillet 1870, à Touverture de chaque session, le plus âgé des membres présents du conseil d'arrondissement remplit les fonctions de président; le plus jeune remplit les fonctions de secrétaire. Il est procédé immédiatement à Tél^ction du président, des vice- présidents et des secrétaires. Le conseil régie Tordre de ses délibérations; il peut, s'il le juge convenable, adopter un règlement intérieur. Tout habitant ou contribuable du département a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie des délibérations.

dans rarrondissement, sans que le nombre des conseillers puisse être au-dessous de neuf; si le nombre des cantons était inférieur à ce chiffre, un décret répartirait entre les cantons les plus peuplés le nombre des conseillers d'arrondissement à élire pour complément. La convocation des conseils est faite par le préfet, après avoir été autorisée par un décret du chef de rËtat, qui détermine Tépoque et la durée des sessions tant ordinaires qu'extraordinaires. Au jour indiqué pour la réunion, lecture du décret de convocation par le sous-préfet. On ne peut être membre de plusieurs conseils d'arrondissement, ni à la fois membre du conseil d'arrondissement et du conseil général ; les membres des conseils d'arrondissement sont élus pour six ans, et renouvelés par moitié tous les trois ans.

La dissolution des conseils d'arrondissement ne peut être prononcée que par décret, et, dans ce cas, il doit être procédé à une nouvelle élection dans le délai de trois mois. Les conseils d'arrondissement ne peuvent ni émettre des vœux, ni communiquer entre eux, ni choisir des commissions permanentes, ni tenir des réunions pendant l'intervalle des sessions. La loi du 10 août 1871 ne leur est point applicable. Leur organisation et leui's attributions restent réglées par les lois du 22 juin 1833 et du 10 mai 1838, qui ne sont partiellement abrogées qu'en ce qui concerne les conseils généraux '.

* Un décret du 25 décembre 1870 a prononcé la dissolution des eonseils généraux et d'arrondissement, et institué des commissions départementales. Ce décret a été Tœuvre de la délégation de Bordeaux. Il a été abrogé par la loi du 29 mars 1871.