PREMIERE PARTIE. — CHAPITRE I. D

législatif se tiendra à sa place^ le pouvoir exécutif à la sienne, et que le pouvoir judiciaire n'empiétera pas sur le domaine de la loi? Quelles seront les garanties suffisantes pour maintenir ces pouvoirs à leur place? Cette séparation sera-t^elle d'ailleurs absolue? Le pouvoir exécutif ne devra-t-il jamais s'immiscer dans la confection des lois? Les Chambres ne devrontelles jamais se mêler de l'administration ? Cette séparation absolue est impraticable» et si elle se réalisait elle serait funeste à la liberté elle-même. La séparation absolue serait la guerre entre les pouvoirs ; son effet serait, non de maintenir l'équilibre, mais de donner à Tun des pouvoirs la prépondérance au détriment de l'autre. « Pour que les pouvoirs restent à jamais divisés, disait Meunier à l'Assemblée constituante, il ne faut pas qu'ils soient entièrement séparés, i» La division des pouvoirs n'est donc qu'une simple vérité d'observation, qui se réduit à ceci, qu'il faut que les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ne soient pas entièrement tous ensemble dans la même main : ce qui ne doit pas empêcher que le pouvoir exécutif ait une part de la législation, que le pouvoir législatif ait une influence sur Tadministration, et que l'autorité judiciaire supplée, au besoin, à l'insuffisance des lois. Cette prétendue confusion est même tellement nécessaire, que là où l'on établit la séparation absolue, on arrive aux plus fâcheux résultats.

On peut citer comme exemples l'Assemblée constituante et l'Empire. La constitution de 1791 avait complètement isolé les pouvoirs : le roi n'avait qu'un veto suspensif; l'Assemblée avait la pleine autorité législative. Cela lui suffit pour qu'elle fiH souveraine et tyrannique. Sous l'Empire il y avait un pouvoir exécutif tout à fait indépendant du pouvoir législatif. On avait tout calculé pour que les Chambres ne pussent se mêler de rien autre chose que du vote des lois : or, le gouver- Dement impérial fut le type du gouvernement absolu '.

> Laboiilaye, HUt. des Étals-Unis, p. 290 et suiv.

La séparation des pouvoirs ne consiste pas seulement à multiplier les agents et à leur assigner des rôles divers. Elle implique encore leur indépendance. Or, les pouvoirs ne sont véritablement indépendants, que lorsque les agents de Tun ne peuvent attendre aucune faveur, ni aucune disgrâce des agents de Tautre. Mais Y indépendance n'est pas Y irresponsabilité '.

Subdivision du pouvoir exécutif. — Le pouvoir exécutif, dont Tobjet est l'application des lois, se compose de deux éléments : \e pouvoir administratif et \e pouvoir judiciaire, L^un a pour domaine l'intérêt public, l'autre règle les intérêts privés. Celui-ci ne statue que sur les contestations actuellement existantes, les procès qui naissent d'un droit en litige, ou d'un fait qui porte préjudice à un individu déterminé, et qui n'intéresse que secondairement la société par son influence indirecte sur l'ordre public; celui-là, au contraire, se déployant dans une sphère d'action plus étendue, dispose, agit, sans être provoqué, et, ne se proposant pour but que l'utilité sociale, prend toutes les mesures qui intéressent l'universalité des citoyens.

On peut ajouter à ces . caractères distinctifs du pouvoir administratif et du pouvoir judiciaire, que ce dernier pouvoir prononce toujours sur des droits positifs, et se fonde sur- des titres, des témoignages authentiques, des règles écrites et absolues, tandis que l'administration, qui consulte l'utilité générale, se dirige d'après des considérations d'équité ou de simple convenance ; que l'autQrité judiciaire est environnée de formes rigoureuses, lentes, solennelles, tandis que la marche de Tadministration est ordinairement rapide, simple, et se modifie suivant les circonstances.

Ici se présente la question, fort discutée, de savoir si l'autorité judiciaire constitue un pouvoir distinct, ou si elle n'est pas plutôt une simple délégation du pouvoir exécutif, une des branches de l'administration publique.

* Voir mes Principes généraux de droit, de politique et de législation^ p. 226.

PRKMIÈRB PARTJE. — CHAPITRE 1. 7

Les partisans de Topinion qui considère Taulorité judiciaire œmme constituant un pouvoir distinct, font observer qu'il existe une difTérence nécessaire entre l'application matérielle de la loi dévolue au pouvoir exécutif, et l'interprétation contcDtieuse, exclusivement dévolue à Tautorité judiciaire. Les agents du pouvoir exécutif , disent-ils, doivent être essentiellement amovibles et responsables; les magistrats de l'ordre judi^ claire^ sont irresponsables, et inamovUfles. L'indépendance est essentielle à Tordre judiciaire; la dépendance est de Tessence de l'administration. L'autorité judiciaire se rapproche beaucoup plus du pouvoir législatif, que du pouvoir exécutif : comme le premier de ces pouvoirs, elle rend des décisions qui doivent être exécutées à l'aide de la force publique. Le corps judiciaire ne dépend, en réalité, du pouvoir exécutif, qu'en ce que les magistrats rendant la justice sont nommés par le chef de PËtat, et que c'est aussi au nom de ce chef que sont intitulés les jugements. Mais le <;bef de TEtat ne pourrait pas empocher Texécution de leurs jugements, et le droit de rendre la justice leur est tellement propre, qu'un jugement rendu par le dépositaire du pouvoir exécutif, lui-même, serait sans aucune valeur. On cite enfin les paroles suivantes de Montesquieu : « Il n*7 a point de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle était jdnte àla puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur '.

Dans l'opinion contraire, on considère l'autorité judiciaire comme une subdivision du pouvoir exécutif. Sous l'ancien régime ce point de vue était admis, a La fonction de rendre la justice, disait Henrion dePansey, est si essentiellement inhérente à la royauté, que pour concilier l'obligation de la remplir

* Esji»it des Lois, Ut. XI, chap. ¥i. — Voir dans ce sens, Bélime, Philosophie du DroU, 1. 1, p. 361 et suiv. ; — Berryer, Commentaire sur la Charte, p. 338 eUuiT.; — Pailliet. Droit public français, p. 110, note.

avec la nécessité de la déléguer, la loi se prête à une fiction fort remarquable. Elle' identifie le juge avec la personne du prince, et suppose que le prince lui-même parle par l'organe des juges. Cette fiction, qui est une vérité légale, explique l'usage de placer le nom du prince à la tête des jugements. » Mais il n'est pas besoin de recourir à cette fiction, qui ne répond plus, d'ailleurs, aux principes du droit public actuel, pour refuser à l'autorité judiciaire le caractère d'un pouvoir distinct. La justice, comme la loi, n'émane que de la nation. Le corps social doit la garantir à tous les membres qui le composent. Mais la société ne peut pas plus rendre la justice par ellemême, qu'elle ne peut faire la loi : elle doit donc déléguer ses pouvoirs. Quel sera son mandataire ? Le pouvoir exécutif. Cette délégation ne nuira pas nécessairement à FimparLialité des juges. Rien n'empêchera le pouvoir législatif de tracer des règles garantissant l'indépendance des agents chargés de rendre la justice. On obtiendra cette indépendance au moyen du principe de l'inamovibilité *. En vain citera-t-on la célèbre division tripartite des pouvoirs donnée par Montesquieu : les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. L'auteur de VEsprit des lois^ en émettant cette division, avait plutôt eu en vue l'intérêt des justiciables que la rigoureuse exactitude des principes. Quant aux constitutions qui donnent à l'autorité judiciaire le titre et le carctère de pouvoir distinct^ elles la rattachent presque toujours au pouvoir exécutif par son origine, ou par son mode d'institution ^.

1 M. de Vaulabelle n'est pas de cet avis, u L*inainovibiUié de la ma^strature, dit-il, n'est qu'un mot vide de sens, et qui ne garantit nullement Tindépendance du juge. L'inamovibilité n'exclut, en effet, cbez les magistrats, ni l'ambition, ni l'esprit d'intrigue, ni le désir ou le besoin d'un traitement plus élevé ; elle est une garantie d'indépendance si peu sérieuse, que, sous l'ancien régime, comme sous tons les gouvernements qui se sont succédé en France depuis 1789, la ma^isitrature est le corps de l'État qui s'est constamment montré le plus docile et le plus dévoué aux passions du pouvoir, quel qu'il fût. » {Histoire des deux Reslauratùms, t. VI, p. 167 et 168.)

3 Voir, dans ce sens : Fooc^rt, article dans la Revue de Législation et 4e Jurisjyrudenee (août 1845); Merlin, Répertoire, v Pouvoir judiciaire; Dupin aine,

Séparatioii dé l'autorité administrative et de Fautorité Judiciaire. — Le principe de la séparation entre les autoritos administrative et judiciaire repose sur les conditions les plus graves et les plus intimement unies à l'intérêt public. Le règlement des affaires publiques ne saurait, en effet, être remis à un pouvoir qui résiste à toute influence, et qui met son honneur à appliquer en toute occasion la loi dans la même pensée et le même esprit. Si, d'autre part, l'administration se substituait à la justice, elle serait exposée à subordonner les droits privés à l'intérêt public, à méconnaître, en vue du salut de l'Etat, la propriété, la liberté, et à mettre l'arbitraire à la place du droit. Le jour où la justice tomberait entre les mains de Tadministration, il n'y aurait plus pour les citoyens ni ga* ranties, ni sécurité. C'est pourquoi, depuis 1789, toutes les coostitutions de la France ont proclamé le principe de la séparatioD des pouvoirs et se sont attachées à le faire prévaloir *.

Réquisitoires, IV, p. 439. La question se trouve traitée avec étendue dans mes annotations sur le Droit des Gens de Vattel, édit. 1863, 1. 1, p. 4^8 et suiv.

* « Les Tonctions judiciaires sont distinctes, ~ dit la loi des 16-2\ août 1790, lur Torganisation judiciaire, tit. Il, art. 13, — et demeureront toujours séparées des fonctîoQs administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions. » Suivant Tarticie 3, titre Ilf, ehap. v de la Constitution du 3 sept mbre 1791, u les tribunaux ne peuvent ni s'idimiscer dans rexercice du pouvoir législatif, ou suspendre l'exécation des îois, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions. » Un décret de la Gonvention du 16 fructidor an fil défend « aux tribunaux de connaître des actes d*administration de quelque espèce qu*ils soient, aux peines de droit. » — Si nous jetons les yeux sur les législations étrangères, nous rencontrons le même principe dans les lois et Constitutions suivantes. L*article 7 de la loi fondamentale autrichienne sur le pouvoir judiciaire porte que u Tappréciation de la force obligatoire due aux lois régulièrement publiées n'appartient pas aux tribunaux..... etc. » « Les questions de Tordre judiciaire, — dit l'article 14, -^ sont séparées des questions de Tordre administratif dans toutes les instances. » « Les membres des tribunaux sont indépendants dans les limites de leurs fonctions judiciaires et ne peuvent être renvoyés ou démis de leurs emplois avec perte de leurs appointements que par une sentence judiciaire d (art. 3, '.tit. tiii, Consiit. bavaroise un 19 mai 1818).—

Cinq conséquences pratiques découlent de ce principe : 1** Les tribunaux de Tordre judiciaire doivent s'abstenir de prescrire dans leurs arrêts et jugements aucune mesure du ressort de Tadministration; — 2° L'administration active et les tribunaux administratifs doivent, de leur côté, s^abstenir de juger les questions d'intérêt privé de la compétence des tribunaux judiciaires, telles que les questions de propriété et les questions d'état ; — 3* Les actes émanés de l'une des deux autorités doivent être respectés par l'autre, alors même qu'ils seraient entachés d'excès de pouvoir et d'incompétence; ils ne peuvent être ni vérifiés par l'autre autorité ni entravés par elle dans leur exécution : l'annulation ne peut être prononcée que par les supérieurs hiérarchiques du même ordre ; — 4** L'autorité judiciaire est tenue non-seulement de respecter, mais encore

(( Les contestations qui ont pour objet les droits civils sont exelusitemeni du ressort des tribunaux » (art. 92. ConsUt. helge du 7 février 1S31). —<( La justice [sera séparée de Tadministration diaprés les règles qui seront établies par une lui » (art. 71, CoruHL danoise des 7 nov. 1865, 28 juillet 1866). — « Les tribunaux exercent le pouvoir judiciaire (art. 36 de la Constitution espagnole de 1869). (( Le pouvoir d'appliquer les lois dans les procès civils et criminels

appartient aux tribunaux » (art. 91). « Les tribunaux n'appliqueront les

règlements généraux et provinciaux qu'autant que ceux-ci seront d'accord avec les lois )) (art. 92). u Le pouvoir judiciaire est exercé par les tribunaux... » (art. 28, Constit, de la Grèce des 16-28 novembre 1864). — Au pouvoir judiciaire appartient exclusivement la connaissance des procédures qui ont pour objet la propriété ou les droits qui en dérivent, les créances et tous autres droits civils..... » (art. 148, Constit. des Pays-BUs, de 1815, modifiée en 1840 et 1848). « Le pouvoir judiciaire est exclusivement exercé par les juges établis par la loi » (art. 149). — « ... La loi règle le jugement des conflits d'attribution qui pourraient s'élever entre les pouvoirs administratif et judiciaire » (art. 150). <( Si dans des circonstances extraordinaires, l'autorité politique fait arrêter un habitant du royaume, celui par l'ordre de qui l'arrestation a été faite, sera tenu d'en donner immédiatement connaissance au juge local et de lui livrer, dans les trois jours, la personne arrêtée » (art. 152). — «L'indépendance du pouvoir judiciaire sera assurée. Aucune autorité ne pourra évoquer les causes pendantes, arrêter leur cours ou faire revivre des procédures éteintes » (art. 145, { 11, Constit, du Portugal, du 29 avril 1826, modifiée le 5 juillet 1852). — a Le pouvoir judiciaire est exercé au nom du roi par des tribunaux indépendants, qui ne sont soumis k aucune autre autorité que celle des lois... )> (art. 86, titre VI, Constit. de la Prusse^ du 31 janvier 1850), etc.

PBKMifiRB PARTIE. — CHAPITaB I. It

(tappliquer les actes émanés de l'autorité administrative, sans pouvoir apprécier ni leur justice, ni leur opportunité; — 5*^ Les tribunaux de l'ordre judiciaire n'ont pas le droit d^interpréter les actes administratifs dont ils ont à faire VapplicatUm^ lorsqu'il s'agit d'actes administratifs proprement dits, essentiellement individuels. Il n'appartient qu'à l'autorité dont ces actes émanent, de les interpréter, et le devoir des tribunaux de Tordre judiciaire est de surseoir jusqu'à ce que l'interprétation administrative soit intervenue. Quant aux actes contractuels, dans lesquels l'administration figure comme partie contractante et non comme puissance publique, qui forment des actes de gestion et non des actes d'autorité; quant aux règlements administratifs faits par les décrets impériaux, arrêtés préfectoraux ou arrêtés municipaux, le principe de Tindépendance des deux autorités ne s'oppose point à ce que l'autorité judiciaire les interprète '.

La sanction directe du principe de la séparation se trouve daus Tarticle 127; § 2 du Gode pénal et dans les articles 130 et 131 du môme Code î'.

* Cours de Droit adminUiratifàt Th. Ducrocq, 3* édition^ édit. Thorin, 1868. p. 268 et suiv.

3 Abt. 127, i 2 do Code pénal. Seront coupables de forfaiture, et punis de la dégradation civique .... Les juges, les procureurs généraux ou du roi, ou leurs sobstitats, les officiers de police judiciaire, qui auraient excédé leur pouvoir, en slmmisçant dans les matières attribuées aux autorités administratives, soil en faisant des règlements sur ces matières, soit en défendant d'exécuter les ordres émanés de radministralion, ou qui, ayant permis ou ordonné de citer des administratears pour raison de l'exercice de leurs fonctions, auraient persisté dans rexéeation de leurs jugements on ordonnances, nonobstant l'annulation qui en aurait été prononcée ou le conflit qui leur aurait été notifié. — Abt. 130. Les préfets, sous-préfets, maires et autres administrateurs qui se seront immiscés dans 1 exercice du pouvoir législatif...., ou qui se seront ingérés de prendre des arrêtés généraux tendant à intimer des ordres ou des défenses quelconques- k des cours ou tribunaux, seront punis de la dégradation civique. — Art. 131. Lorsque ces administrateurs entreprendront sur les fonctions judiciaires en s'ingérant de connaître de droits et d'intérêts privés du ressort des tribunaux, et qu'après la réclamatioo des parties ou de l'une d*e11es, ils auront néanmoins décidé l'affaire avant que l'autorité supérieure ait prononcé, ils seront punis d'une amende de seiie francs au moins, et de cent cinquante francs au plus.

L'Administration. — L'administration est le gouvernement du pays, moins la confection des lois, et Taction de la justice entre les particuliers.

L'autorité administrative est celle qui, par Texécution des lois d'intérêt général, pourvoit à la sûreté de TEtat, au maintien de Tordre public, et à la satisfaction de tous les autres ' .besoins de la société. Le domaine du pouvoir administratif proprement dit s'étend sur toutes les lois qui, n'étant pas la base du droit public, constitutionnel, ecclésiastique, international, ne sont pas comprises non plus dans le domaine du pouvoir judiciaire.

L'autorité administrative diffère de l'autorité législative, en ce que les prescriptions du législateur sont générales et permanentes, tandis que celles qui émanent de l'autorité administrative sont empreintes d'un caractère la plupart du temps local et essentiellement variable. Toutefois, ces deux pouvoirs ont cela de commun, que les actes qui émanent d'eux portent l'empreinte de l'autorité publique, et commandent également l'obéissance.

« Lie législateur dispose, — dit M. Vivien, — et, dans les choses qui la concernent, l'administration applique : à l'un la déclaration des droits, à l'autre l'exécution. La loi n'est, selon l'expression de Cicéron. qu'un prince muet, et le prince ou l'administration est la loi parlante. L'administration est donc le serviteur de la loi ; elle est la force vive qui la rend active et sensible, l'instrument organisé qui lui donne une puissance extérieure et qui, en son nom, imprime le mouvement aux affaires publiques. Au législateur appartient une fonction plus élevée : 'il exerce une autorité plus absolue ; l'administration n'a qu'un rôle subordonné, mais elle embrasse des objets plus nombreux, elle se traduit en faits, elle touche aux réalités pratiques, et il suffit de se représenter le nombre des affaires qu'elle traite, la valeur des choses dont elle dispose, la grandeur des intérêts auxquels elle est chargée de pourvoir, pour reconnaître que, si secondaire qu'elle soit, elle forme un res-

PBGMIÈRG PARTIX. — CHAPITRE 1. 13

sort cousidérable et nécessaire de rorganisation politique '. • Lois administratives. — Science administrative. — Droit administratif. — Les LoU administratives sont celles dont robjet est de régler différents points d*action ou d*organisation administratives, telles que la loi du 15 avril 18U sur les patentes, les lois sur la chasse, sur l'organisation communale ou départementale. Elles déterminent la somme des sacrifices que Tintérôt général demande à Tintérét privé. Comme toutes les lois, elles énoncent ou les choses que nous devons faire, ou celles dont nous devons nous abstenir, ou celles, enfin, que nous devons souffrir pour le bien commun de la société. Mais ce qui les distingue, c'est que les règles de conduite qu'elles nous prescrivent constituent généralement des modifications aux règles tracées par la loi naturelle ou par la loi civile, des restrictions aux facultés que celles-ci nous reconnaissent ou nous accordent. Les lois administratives ue sont que des éléments du droit administratif.

La Science administrative est celle du mécanisme et de l'agencement des services publics, de la hiérarchie, de l'organisation intérieure et des principes relatifs à l'organisation. Elle comprend de plus les sciences accessoires qui forment le véritable administrateur et le préparent aux vues d'amélioration.

Le Droit administratif est l'ensemble des règles par lesquelles sont régis les droits des particuliers dans leur rencontre avec l'action administrative; il gouverne les droits respectifs et les obligations mutuelles de l'administration et des administrés ^.

* Vivien, Études admt|itifra<tvef, édit. de 1852, 1. 1*% p. 5 etsuiv.

3 Le Droit ttdministratif, — dit M. Laferrière, — est celui qui règle Taction et U compétence de l'administration centrale, des administrations locales et de la juridiction administrative. Il a pour bot Texécution des lois, des ordonnances ou décrets, et des arrêtés qui ont été rendus dans Tintérét général de TËtat, dans riotéfèl local des centres partiels de population, ou dans l'intérêt collectif de lagrieultare, du commerce et de Tinduslrie. Cette exécution se fait ou par voie

La Science administrative 'tend à former des administrateurs; le Droit administratif a pour objet précis et limité d'éclairer les adaùnistrés sur leurs droits et leurs obligations envers Tautorité.

L'élude du Droit administratif comprend : l» Tétude des lois administratives; 2* celle des autorités administratives. Le domaine de ce droit s'étend aussi sur toutes les lois sociales, à l'exception de celles qui servent de fondement à Torganisation constitutionnelle, ou qui rentrent dans le domaine judiciaire.

Sources du Droit administratif. — Les sources du Droit administratif sont : 1^ les lois; 2® les décrets, arrêtés du gouvernement, ordonnances royales et règlements d'administration publique. Il est nécessaire de remarquer, à ce sujet, que les circulaires et instructions ministérielles ne sont pas obligatoires pour les particuliers, bien qu'elles le soient pour les

d*app)ication générale, ou par voie d'application particnliëre anx individas qui ont opposé à Taclion administrative leurs droits ou leurs intérêts préexistants (Cours de droit public et administratif , édit. de 1860, 1. 1, p. 334).

Trailés généraux de Droit administratif. — Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif, — Bouchené-Lefer, Droit public et administratif français.— De Coroienin, Droit administratif.— \>e Gérando, Instiiules du Droit administratif français, ou ÉlémenU du Code administratif. — Dttfour, Traité général de Droit administratif appliqué, etc. — Foucart, Étémenu de Droit public et administratif, ou Exposition méthodique des principes du Droit public positif. — Havard, Éléments du Droit public administratifde la Belgique, — Laferrière CF.), Cours de Droit public et administra-^ tif, mis en rapport avec la Constitution de 1852 et les lois organiques de l^Empire, — Macarel, Cours d'Administration et de Droit administratif. — Serrigny, Droit public et administratif romain. — Solon, Code administratif annoté. — Trolley, Traité de la hiérarchie administrative ^ ou de l'organisation et de la compétence des diverses autorités administratives. — Dictionnaires : Blanche, Dictionnaire général d'administration, etc. — Block, Dictionnaire de l'administration française. — Cos-Gayon, Dictionnaire manuel de Droit administratif espagnol (en langue espagnole). — Grozet, Procédure administrative, recueil contenant par ordre alphabétique des matières, l'indication des attributions des divers fonctionnaires administratifs. — Lerat de Magnitot et Huard Delamarre, Dictionnaire de Droit public et administratif.

administrations publiques, et qu*aucun acte antérieur à la Révolution de 1789 n'est aujourd'hui en vigueur, à moins qu'il n'ait été formellement maintenu et ratifié par un acte postérieur à cette même Révolutiou.

A l'étude de ces sources, le jurisconsulte doit ajouter encore la connaissance des dispositions du droit civil et privé qui se réfèrent au Droit administratif, et des lois criminelles, dans leurs rapports avec ce droit. C'est ainsi que le Gode Napoléon contient des règles qui renvoient à des lois spéciales, sur des matières dans lesquelles l'administration publique est appelée à intervenir d'une manière essentielle et habituelle; qui consacrent le pouvoir conféré à Tadministration de rendre des règlements généraux, particuliers et locaux; qui fondent la tutelle du gouvernement sur les conununes ou établissements publics, et exigent, pour certains cas, des autorisations émanant de Tadministration ; qui chargent Tautorité administrative de pourvoir à la conservation du domaine public, etc., etc. En matière criminelle, nos Godes ont des sanctions pénales pour les infractions aux actes de l'autorité administrative; ils garantissent l'indépendance de cette autorité et le respect qui lui est dû ; ils répriment les abus de pouvoir de la part de ses agents ; ils appellent, parfois, le concours de l'autorité administrative pour Texécution des sentences judiciaires, et chargent même, dans certains cas, les fonctionnaires et agents de l'administration de fonctions relatives à la marche de l'instruction criminelle.

Deux sciences doivent servir d'auxiliaires à cette branche du droit : l'Économie politique et la Statistique.

L'Économie politique est la science qui étudie la physiologie de la société humaine, les maux qui affligent le corps social dans Tordre du travail, leurs causes, les remèdes qu'on peut y apporter, les besoins particuliers et communs des hommes, et les moyens généraux de les satisfaire ^

* Joseph Garnier, ÉlémenU de l'Économie politique , p, 4. ^ Pradier-Fodéré, ÉlémerUt de Droit jmblic et d*Économxe politique, p. l?.

La Sialistique enseigne les faits naturels, sociaux et politiques, exprimés par des termes numériques. Elle a pour objet la connaissance approfondie de la société considérée dans sa nature, ses éléments, son économie, sa situation et ses mouvements. Elle a pour langage celui des chiiTres '.

Division de l'administration : active, consultative, contentieuse. — Trois mots résument les fonctions des autorités administratives : agir^ consulter, délibérer; d'où la division de Tadministration en administration active, consultor tive et contentieuse.

L'administration est active, quand elle fournit l'exécution de la loi, ou prescrit une mesure d'utilité publique. Son principe est Tunité.

L'administration consultative est celle qui est placée auprès de chacun des degrés de Tadministration active, pour l'éclairer de ses avis. C'est une sage mesure du législateur, de mettre à côté de Vaction le conseil. Mais, en général, les décisions des corps consultatifs ne lient pas l'administration active, qui conserve toujours son indépendance. Il existe cependant quelques exceptions à cette règle : le conseil général, par exemple, fait définitivement la répartition des impôts entre les arrondissements, et les conseils d'arrondissement la font entre les communes. Le principe de l'administration consultative est la collectivité.

L'administration est contentieuse quand elle juge les questions d'intérêt privé qui se lient à son action. Elle s'occupe des rapports de droit entre les citoyens et l'Etat.

01\|et de l'administration active. — L'administration active a deux objets : ï exécution de la loi et Yutilité publique.

Les constitutions qui ont régi la France depuis 1791, ont conféré au chef de l'Etat le droit de faire des règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois. Les ministres prennent parfois des décisions et adressent des circulaires aux

* * Moreau de Joanès, Éléments de itatistique, p. l.

PfiBMIÈBS PAfiTIE. — GHAPITHB I. 17

agents de Jeur département, dans le même bat. Quant à l'utilité publique, elle se meut dans un cercle élastique qui s'étend 01Î se circonscrit indéfiniment.

L'administration active doit tenir compte des temps, des lieux et des circonstances, qui peuvent modifier à l'infini l'intensité des besoins et l'opportunité de la satisfaction. Son initiative doit être très-large. Il appartient, en efiet, à la conscience des peuples, qui se trahit par les mœurs et par la législation, de jeter la base des principes généraux; mais les innombrables éventualités qui peuvent se présenter dans Tapplication de ces principes, doivent trouver, dans la puissance chargée de la mise en pratique, une complète indépendance d'action. Il faut laisser au droit civil les règles absolues. L'autorité administrative a tant de nuances d'intérêts à combiner avec le grand intérêt de la chose commune, qui doit toujours prévaloir, que nul ne saurait être admis à se plaindre de l'indépendance de l'administration.

Rapports de radministration avec le pouvoir politlqae. — L'administration n'est pas seulement en rapports avec le pouvoir législatif et avec l'autorité judiciaire, rapports rigoureusement et nécessairement circonscrits : elle touche encore par plus d'un point le pouvoir politique, et U n'arrive que trop souvent qu'elle est absorbée par lui.

M. Vivien a tracé avec une rare sagacité les limites respectives de l'administration et du pouvoir politique. Il a montré conunent étroitement liée à l'administration, la fonction de ce pouvoir est toute d'initiative, d'appréciation, de direction, de conseil, tandis qu'à l'administration est réservée l'action, c'est-à-dire l'exécution des lois et l'exercice matériel et pratique des pouvoirs confiés au gouvernement. Le pouvoir politique est la tête, l'administration est le bras.

C'est ainsi, — fait remarquer M. Vivien, — que chaque gouvernement se sert de l'administration pour faire prévaloir son système et donner aux services publics l'impulsion conforme à ses vues; c'est ainsi que l'Empire organisait la

France pour sa dictature militaire, que la Restauration tentait un retour vers le passé, que le gouvernement de Juillet fécondait les éléments de la prospérité matérielle. Le pouvoir politique trace la voie et l'administration l'y suit. Dans toutes les mesures générales l'administration doit obéir à la politique; sa résistance ou son mauvais vouloir serait une source de désordre. Mais s'il en est ainsi dans ce qui constitue la conduite générale, les deux pouvoirs doivent se séparer pour se tenir dans leurs conditions respectives, lorsqu'il s'agit de l'exécution des lois, des mesures de détail et des rapports directs de la puissance publique avec les citoyens.

Il n'a pas échappé à M. Vivien que l'administration est toujours exposée aux envahissements du pouvoir politique, parce qu'il est confié aux mêmes mains qu'elle, et que leurs dépositaires communs sont le plus souvent portés à méconnaître les différences qui les distinguent. Il est môme des hommes qui professent ouvertement la subordination de l'administration à» la politique. A leurs yeux, les droits conférés à l'administration ne sont que des moyens de gouvernement. Mais cette théorie peut justifier les plus grands désordres. Qui ne voit les dangers de l'invasion de l'administration par la politique et les détestables tentations auxquelles elle expose les dépositaires de l'autorité ? Plus l'administration est puissante, plus ces dangers s'accroissent. Dans un pays comme la France, où le domaine administratif est presque illimité, où une foule de droits, de facultés, de fonctions dépendent du bon plaisir du gouvernement, la liberté publique elle-même est en péril ; le pouvoir politique, sorti d'une source empoisonnée, l'administration prostituée à des vues personnelles, sont frappés du même coup ^.

Quels préservatifs opposer à ces dangers? La théorie des gouvernements parlementaires offre la respansalnlité.

BèglflmentB adminlwtratite, — Noua examinerons dans

* Études adminUlratireSn édition citée, t. I, p. 29 et suiv.

PRSMIBRK PARTIE. — CHAPITRE I. 19

im cbafàCre nltérienr les questions relatives aui règUmmts admir nUtraiifs. Noos yerrons que Ton nomme règlemmty en matière d'administration» on acte impératif, prohibitif ou descriptif, émanant de l'administration supérieure ou d'une magistrature locale, et statuant par voie de disposition générale, en Yue de Tezécution de la loi ou de l'utilité sociale. Le règlement, à la difTérence du jugement, qui ne peut profiter ou nuire qu'aux parties en procès, à la nature du commune prm^ eepium^ caractère distinetîf de la loi même ; mais n'étant qu'un acte de magistrature, il ne peut pas abroger les lois, qui 8<mt des actes de souveraineté. Réciproquement, le pouvoir législatif ne peut statuer législativement sur une matière qui appartient, par sa nature, à l'administration, sans usurper rautorité du pouvoir exécutif. Quant à l'administration, indé pendante dans sa marche et reposant sur l'intérêt public, source de la raison gouvernementale, elle est toujours mal«- ^resse de faire de nouveaux règlements, d'abolir ou de modifier les anciens. Elle ne saurait être liée par les actes d'une autorité antérieure; ce qui n'empôche pas néanmoins les tiers de se prévaloir des droits acquis en vertu de la loi ou des règlements généraux d'administration supérieure.

Bases de radministration en France. — La forme générale et fondamentale de Tadministration publique en France, est la centralisation et Vunité hiérarchique. Sous cette double forme, Tadministration exprime et représente la plus haute généralité des intérêts publics, leur subordonne tous les intérêts spéciaux et locaux, en les coordonnant tous dans un même système. L'administration comprend l'ensemble des services publics ; elle a des directions spéciales pour chacun, mais elle les ramène tous en une commune harmonie.

CSentralisation. — La centralisation consiste dans la subordination des administrateurs locmix à l'autorité centrale; laquelle autorité centrale étend ses bras sur les diverses frac* tions du pays, et soumet la nation à une direction unique, qui part du centre pour rayonner jusqu'aux extrémités les plus

20 PRiCfS DB DROIT ADMINISTR/iTIF.

reculées ^ 5 II y a centralisatian, dit M. Batbie, partout où s'établit un pouvoir prépondérant qui dispose, par les ordres émanés d'un point central, des forces disséminées sur la surface d'un Etat : c'est la centralisation poUtiqxjLe, Il y a aussi cen^ tralisation lorsque Tautorité centrale, au lieu de laisser les fractions de TEtat, telles que le département ou la commune» faire leurs affaires sur place, se substitue aux autorités locales et attire au centre les questions qui se produisent aux extrémités : c'est la centralisation administrative. De Ibl centralisation politique f concourant avec la centralisation administrative, découle ordinairement une troisième espèce de centralisation qui peut être considérée comme la conséquence des deux autres : c'est la centralisation morale. La vie étant tout entière au centre, les personnes riches s'y transportent attirées par les plaisirs; les hommes intelligents y viennent chercher un théâtre digne de leur ambition, et les ouvriers des salaires élevés *. »

La centralisation politique ou gouvernementale est généralement approuvée. Elle a été, en France, la source de grands biens. G*est elle qui a contribué à animer ce pays d'un seul esprit et d'une même pensée ; elle a fondé l'unité et assis sur des bases indestructibles le régime nouveau issu de 1789 *•

On reproche à la centralisation administrative de tendre sans cesse à diminuer Tesprit de cité. « Elle parvient, il est vrai, — dit M. de Tocque ville, — à réunir à ime époque donnée et dans un certain lieu toutes les forces disponibles de la nation; mais elle nuit à la reproduction des forces. Elle la fait triompher le jour du combat et diminue à la longue sa puissance. Elle peut donc concourir admirablement à la grandeur passagère d'un homme, non point à la prospérité durable d'un

* Pradier-Fodéré, Principes généraux de Droit, de Politique et de législation, édition 1869, p. 342.

* Balbie, Traité historique et pratique de Droit public et administratif, édit. 1S63, t. IV, p. 422 et suiv.

3 Vivien, Études administratives, édit. 1852, 1. 1, p 13 et suiv.

PRBMIÀRE PARTIE. — CHAPITRE I. 21

peuple '. 9 Par le régime de la centralisation administrative, l'autorité publique s'expose, de plus, à uoe responsabilité qui, en môme temps qu'elle fait remonter jusqu'à elle les bénédictions des masses populaires, dans les jours heureux, la livre, aux époques de crise et de malaise, à toutes les plaintes, aux clameurs de ceux qui souffrent et aux attaques de ceux qui exploitent ces souffrances au profit des mauvaises passions. Détournés des affaires pratiques, les esprits se tournent exclusivement vers les théories spéculatives ; le gouvernement prend une si grande part à toutes choses» que les mécontents considèrent sa destruction comme le premier de tous les remèdes^.

Quant à la centralisation morale, ceux qui la condamnent sont plus nombreux encore que les adversaires de la centrali" salion administrative. Sans contester la nécessité du contrôle administratif, ils déplorent cette absorption intellectuelle et morale qui amaigrit les extrémités, et sur un corps languissant pose une capitale exubérante, au risque toujours imminent d'exposer le pays à ces attaques apoplectiques qu'on appelle des révolutions K

Pour tracer le véritable domaine de la centralisation, il suffit de préciser quels sont les attributs nécessaires du pouvoir central et dans quelle mesure il doit en jouir, afin de concilier, autant que faire se peut, ses prérogatives avec les libertés publiques. Or, pour arriver à cette définition, il faut se rappeler que les gouvernements sont principalement institués dans le double but de la protection nationale et du maintien de Tordre. Entretenir d'une part les relations bienveillantes avec l'étranger, prévenir les dissentiments, apaiser les rivalités, résister aux attaques, veiller avec un soin jaloux sur la grandeur, et la sécurité de la patrie ; assurer, d'autre part, l'exécution des lois, punir ceux qui les violent, apaiser les troubles intérieurs, faire régner la paix, garantir à chacun la

• Tocqueville, Démocratie tn Amer., cité par Balbic. lib. cit t. IV, p. 423, 424. « Vivien, lib. eU., t. I, p. 43, 44.

» Balbic. ïib.ciY, t. IV, p. 4^4.

liberté du foyer domestique : telle est leur mission, et tel est

aussi le domaine véritable de la centralisation. Les pouvoirs

qui se rattachent* à cet ordre d'intérêts doivent appartenir à l'autorité centrale directement, absolument, sans intermédiaire ; mais à deux conditions indispensables : le gouvernement, qui n'est que le mandataire de la nation, lui rendra compte de tous ses actes ; une législation bien ordonnée assurera aux citoyens, considérés dans leur existence individuelle, la protection de règles tutélaires, et placera toujours en face des facultés conférées au gouvernement, les conditions qui en déterminent l'emploi et en préviennent ou en répriment Tabus. Mais, même dans ces limites rationnelles, la centralisation ne devra point être exagérée. Le gouvernement devra en simplifier les formes, supprimer tout ce qui retardera la décision sans l'éclairer, enfermer l'administration dans des délais de rigueur, ne lui remettre que ce qui appelle absolument son contrôle, n'adopter enfin qu'exceptionnellement et dans des cas graves le système des autorisations préalables '.

Unité hiérarchique. -^ On désigne par le mot hiérarchie l'enchaînement des diverses autorités, descendant de l'autorité supérieure jusqu'aux autorités inférieures par une suite de degrés, et remontant des autorités inférieures à l'autorité supérieure. Au moyen de la hiérarchie^ le mouvement se transmet de proche en proche, par une chaîne non-interrompue d'agents successifs^ jusqu'aux extrémités les plus reculées du territoire. Il n'est pas un point, si éloigné, si petit qu'il soit, où le gouvernement n'ait un représentant avec lequel il peut communiquer. Par ce moyen les regards du gouvernement restent sans cesse tendus sur le pays entier.

La subordination est le complément nécessaire de la hiérar^

^ Vivien, libr, 9t cap, cU,y t. I, p. 44 à 62 N'omettons point de signaler ici ia mesure intelligente et libérale prise par le cabinet du 2 janvier 1870. La création d^une commission extra-parlementaire pour examiner à fond toutes les questions relatives à la décentralisation , permet d'espérer des résultats pratiques précieux pour le pays.

PREMISBS PÂBTIS. — CHAPITRE I. 23

chie ; mais elle n'entraîne pas chez les agents l'abnégation de la dignité morale. L'autorité supérieure, qui est le point de départ de l'impulsion, ne peut ordonner que dans les limites de la loi, et le subordonné placé entre son intérêt et sa conscience, conserve la liberté de choisir ' .

Division de Fadministration active. — Chaque pays se composant de provinces ou départements, et chaque province ou département se fractionnant ordinairement en subdivisions diverses, V administration active se divise logiquement en administration générale et en administration locale.

Agents administratills. — Le principe de Tadministration active étant, en France, Yunité pour chaque branche des services publics, à chaque degré de la hiérarchie administrative, un seul agent centralise la direction et la responsabilité. Il est assisté de plusieurs agents en sous-ordre.

Parmi les agents administratifs on distingue entre les agents DIRECTS et les agents indirects ou auxiliaires.

Agents directs. — Les agents directs sont les véritables fonctionnaires. Ils sont tous placés sous l'autorité du chef de l'Ëtat, et sont rattachés entre eux par les liens d'une forte hiérarchie. Les agents directs sont officiellement connus du public pour avoir caractère et autorité vis-à-vis de toutes pereonnes ; ils servent dMntermédiaire obligé entre les administrés et l'autorité centrale.

L'empereur 2, roi, ouprésident de la République étant le chef de rÉtat, la série des agents directs comprend les fonctionnaires suivants :

* Vmen, lih. et cap, cit., 1. 1, p. 44 i 62.

s II a été dit déjà, dans VAvarU^prùpos, que cette partie de notre édition nomrelle a été commencée avant la révolution du 4 septembre 1870. Elle a donc vieilli ; mais si quelques agents directs généraux ou locaux et quelques agents indirectt ont disparu, si surtout la désignation de leurs fonctions a changé, les principes sont restés les mêmes. Le lecteur trouvera, du reste, dans le cours de Fouvrage, toutes les modifications qui sent survenues depuis et qui, en ce qui touche les matières contenues dans ce chapitre, peuvent se résumer ainsi : déchéance de l'empereor; proclamation de la République; suppression du ministère de la présidence du Conseil d*État; abolition du Sénat; abolition du serment politique;

administration

24 PRÉCIS D& DROit ADMlNlStRATir.

1^ Les ministres; administration générale ;

2<* les préfets ;

3® Les secrétaires généraux de préfecture; départements;

4** Les sous-préfets; arrondissements ; / locale.

5® Les maires et adjoints \ communes ;

6* Les commissaires de police) cantons *.

Les MINISTRES sont les subordonnés immédiats du chef de l'État, placés à la tête des grandes divisions de radministration publique : divisions qui sont nommées des départem,ents ministériels»

Les PRÉFETS sont les subordonnés immédiats des ministres ; ils occupent le premier rang de l'administration active locale. On peut Jes considérer sous deux points de vue : comme chefs de l'administration active dans chaque circonscription départementale; et comme représentants de leur département^ envisagé comme personne morale,- et ayant des intérêts à lui.

Les SECRÉTAIRES GÉNÉRAUX OE PRÉFECTURE SDUt deS pré-

posés légaux à la réception et à la conservation des pièces, au contre-seing des ampliations des actes administratifs, et à la surveillance des employés.

Les sous -PRÉFETS sont les subordonnés immédiats des préfets, dans l'arrondissement; leurs intermédiaires officiels avec les maires.

création d'une eoinoiission provisoire pour remplacer momentanément le Conseil d'État; abolition de la Haute-Cour de justice; suppression du ministère delà Maison de l'empereur. Déjà, avant la chute de l'empire, le gouvernement impérial, qui usait et abusait du droit de mauier et de remanier les institutions, avait supprimé le ministère d'État; rétabli le ministère de l'agriculture et du commerce; placé dans les attributions du garde des sceaux certaines attributions de l'ancien ministre d'État; séparé le ministère des Beaux-Arts du ministère de la Maison de l'empereur; supprimé le ministère des Letires, Sciences et Baaux-Arta, etc., etc. Ces différentes modifications et ces changements sont indiqués dans la seconde partie de cet ouvrage, page 447 et suivuiiles.

^ Remarquer que le canton e^t supérieur à la commune, attendu qu'un canton se compose d'une réunion de communes. Mais, dans le tableau ci-dessus, il convenait, pour suivre l'ordre hiérarchique, de placer le commissaire de police prèa le maire.

PRBMliaS PAAtiB. — CHAPITIIK 1. 23

Les MAïAJis sont les subordonnés immédiats des sous-prifeU, les chefs de Tadministralion active dans chaque commune. Les ADJOINTS sont les suppléants des maires.

Les coMnissAiREs DK POLiG£ sout les subordounés des maires dans l'exercice de la police municipale. Leur juridiction est essentiellement cantouale^ auUeud*ôtre seulement communale.

Agents indirects. — Les (igenU indirects ou auxiliaires de l'administration, sont des agents placés auprès des fonctionnaires ou agents directs, et sous leurs ordres» pour préparer et faciliter leur travail. A la différence des agents directs, qui ont un caractère public, une notoriété ofdcielle, etqul sont responsables vis-à-vis du public, les agents indirects n'ont ni caractère oiiicîel, ni responsabilité : ils ne sont que des instruments nécessaires, indispensables à la marche de Tadministration. Comme leur rôle est de concourir indirectement à l'exercice des fonclious que remplissent les agents directs, et comme ils sont nécessairement subordonnés à ces agents directs dont ils sont les auxiliaires, on les désigne sous le nom d'employés.

Division des agents indirects ou auxiliaires. — Les agents indirects ou auxiliaires se divisent en :

1*" Agents généraux ; — 2'' Agents dépabtsmentaux ; — 3^ Agents communaux ; — i" Agents coloniaux.

1^ Agents auxiliaires généraux. — Les agents auxiliaires généraux sont ceux qui se trouvent attachés aux agents directs de radministration générale. Ils font partie, soit des administrations centrales des divers ministères ^, soit des diverses

* Chaque adiniaistralion centrale de ministèr« comprend habituellement un wcréuire général, des chefs de diviaion, des chefs de bureau, des employés désignés, selon la nature de leur emploi, sous les divers noms de rédacteurs, commis principaux, commis d^ordrCi expéditionnaires, surnuméraires. Dans certaina ministères, les chefs de division prennent le nom de directeurs; dans d*au* très il existe simullanémenl des directeurs et des chefs de division. Dans ce cas, les directeurs sont au-dessus des chefs de division. Les secrétaires généraux, directeurs et chefs de division sont les seuls employés qui travaillent directement avec leur ministre. Us sont nommés directement par le chef de l'État. Tons les autres employés sont à la nomination et à la révocaiiou des ministres. Dais certains ministères, indépendamment des surnuméraires, il y a des aitaekés,

administrations générales dont le centre est dans la capitale, et qui sont représentées dans les départements.

C'est ainsi que le ministère des finances possède dans son service, indépendamment de Tadministration centrale de ses bureaux, les administrations financières suivantes :

1° L'enregistrement, le timbre et les domaines ; — 2" Les contributions directes; — 3* Les contributions indirectes et les douanes; — 4* Les tabacs ; — 5* Les postes; — 6* Les forêts ; — V La caisse d'amortissement et celle des dépôts et consignations.

L'employé placé à la tête de chacune de ces administrations financières porte le titre de directeur ou de directeur général. L'organisation centrale de ces administrations est fondée sur les mêmes bases que l'organisation centrale des ministères. Indépendamment du service central, il y a un service départemental, dont les agents portent difiérents noms.

Les agents départementaux de Tadministration générale des finances sont :

Dans chaque département, le trésorier-payeur général *.

Dans chaque arrondissement^ le receveur particulier des finances.

Dans chaque ressort de perception, le percepteur les con^ tributions directes '.

h'enregistrem^nt^ le timbre et lesdomaines^ les contributions directes, les contributions indirectes elles douanes ont, pour chacune de ces administrationsfinancières.undirecteurpar département.

Chaque manufacture nationale de tabacs a un directeur. Il y a un directeur des postes par département; et, pour les

c'est-h-dire des aspirants aux foDctions d'agent direct de radministration. On peut consulter, sur les détails de cette organisation, Texcellent ouvrage de M. Gabantous, intitulé: Répétitions écrites stir le Droit public et administratif, édit. 1867. — Voir aussi le Cours de Droit administratif de M. Macarel« «t les populaires Études administratives de M. Vivien.

* Auparavant appelé le receveur général.

> Ces agents départementaux exécutent les ordres de l'administration générale des finances, et correspondent avec elle. Voir Cabantous, lib. citât., p. 160. Voir plus loin, dans 1' Appendice, le décret du 1*' février 1872, p. 76i.

PPEMlteB PARTIE. — CHAPITRE 1. 27

forêts un conservateur pour chaque ressoH de conservation^.

Les ministères de VinstructUm publique, des travaux publics^ de Vintérieur^ de la maison de l'Empereur^ de la guerre^ de la marine^ ont aussi, à côté de leur senrice central, un service départemental général.

1* Ministère de l'instruction publique. — Dans chaque académie^ un recteur \ chaque faculté^ un doyen; chaque école spéciale^ un directeur; chaque lycée, un proviseur\ chaque coU lége, un principal.

2* Ministère des travaux publics. ^ Ponts et chaussées. Dans chaque département, un ingénieur en ehef^ avec plus ou moins d'ingénieurs ordinaires; des condiicteurs^ piqueurs^ can^ tonniers.

Mines. Dans chaque arrondissement de mines, un ingénieur en chef, des ingénieurs ordinaires, et des gardes^mines *.

3* Ministère de l'intérieur. — Administration générale des lignes télégraphiques. Direction générale, au ministère de Tin* térieur. Dans les départements^ il y a des directeurs divisionnaires, des directeurs de ste^ionj et des employés secondaires plus ou moins nombreux.

4* Ministère de la maison de l'empereur. —^ Administration des haras. Direction générale, au ministère de la maison de l'empereur. Des directeurs, dans les départements où il 7 a des dépôts d'étalons, avec un nombre plus ou moins grand d'employés secondaires *•

5* ministère de la guerre. — Administration générale et

* ToDtes les administratioDB Snancières ODt cela de eomiDun, qu*à leor entrée se trouve placé on sumuménuriat basé sur le eoncoors, on sur un examen préalable. Il y a une école spéeiaU pour raéminiatration des forêts.

* Les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines se recrutont parmi les élèTes sortis de TËcole polytechnique. Il y a, de plus, une École des ponts et chaussés et une École des mines. Les agents secondaires se recrutent par voie d*ezamens préalables.

' Remarques que, dans toi||e« ces administrations généftlos, les employés supérieurs sont à la nomination et à la révocation du chef do TStat, ot que les employés secondaires sont nommés et révoqués par le ministre.

centrale de l'armée de terre, au ministère de la guerre. Dans chaque division militaire, un intendant divisionnaire, avec plus ou moins de sous-intendants et de sous-intendants adjoints.

Le corps de Tintendance a sous ses ordres les officiers des divers services administratifs de Ta^mée, tels que les vivres, les hôpitaux militaires, etc.

6^ Ministère de la marine. *- Administration générale et centrale de l'armée de mer^ au ministère de la marine.

Dans chaque arrondissement maritims, un préfet maritime. Chaque arrondissemefU comprend plusieurs soits-arrondissements, et chaque sous-arrondissement plusieurs quartiers.

Les préfets maritimes ont sous leurs ordres un nombre plus ou moins grand de commissaires de la marine.

Le commissarica de la marine embrasse des commissairesgénéraux, des commissaires, commissaires-adjoints^ sous-commis* sairesj aides-commissaires, élèves-commissaires, des commis de marine et des écrivains.

.l*" Agents de l'administration générale en dehors de l'ordre administratif proprement dit. — Indépendamment des agents directs et indirects ou auxiliaires de V administration générale, il y a un certain nombre d'agents, se rattachant à divers ministères, qui n'appartiennent pas, par la nature de leurs attributions, à l'ordre administratif proprement dit : ce sont les membres du clergé des divers cultes (ministère de la justice et des cultes) ; les magistrats judiciaires (id.) ; les professeurs qui, dans les facultés, les écoles supérieures ou spéciales et les lycées, enseignent au nom, aux frais et sous la surveillance de l'Etat {ministère de Vinstructioji publique) ; les chefs de Tarmée de terre et de mer (ministères de la guerre et de la marine) ; enfin les agents extérieurs du ministère des affaires étrangères, qui ont la haute mission de représenter la nation elle-même vis-à-vis des puissances étrangères près desquelles ils sont accrédités.

2® Agents auxiliaires départementaux. — Les agents auxiliaires départementaux sont principalement les employés des