TROISIÈME PARTIS. — CHAPITRE V

à cet effet (ordonnances de committimus) , dans les lieux éloignés, les juges de paix, préfets, sous-préfets, ingé* nieurs, etc.

Les ministres introduisent leur recours par lettres au pré« sident du Conseil d'État (par un rapport au chef de TÉtat, en matière de recours comme d'abus, de mise en jugement, de conflits). Le dépôt de la lettre et des pièces suffit pour saisir le Conseil. Le ministère des avocats est facultatif. Pas d'ordonnance de soit communiqué. Avis doit être donné à la partie intéressée du dépôt des mémoires et pièces, afin qu'elle puisse [«rendre communication dans la forme prescrite, et fournir des réponses dans les délais du règlement.

Ce mode spécial d'introduction des instances n'est poiot particulier aux affaires traitées directement parles ministres, mais il est encore applicable à celles qui concernent les administrations générales, telles que l'administration de l'enregistrement et des domaines, l'administration des contributions directes et indirectes, etc. L'avis est donné dans la forme administrative.

De simples lettres constituent-elles une notification suffisante? La négative n'est pas douteuse, la notification renfermant une idée complexe : l'envoi et la réception. Si l'on considère que le contentieux administratif touche à des droits et non à de simples intérêts, que la notification fait courir les délais, et qu'il ne suffit pas qu'elle ait eu lieu, mais qu'il faut encore que la preuve en soit rapportée, l'on doit reconnaître l'irrégularité et l'arbitraire d'un mode de notifier, qui permet à l'administration de cacher les décisions aux parties intéressées, et, à ces dernières, de nier la connaissance qu'elles ont pu en acquérir. Que Tadministration soit dispensée de recourir au ministère des huissiers, rien n'est plus naturel, puisqu'elle a des agents chargés de faire exécuter les actes de son autorité : tout agent administratif, légalement institué, aurait donc la capacité suffisante pour faire les notifications ;

mais que l'on ne place pas Tarbitraire là où il y a des droits qui demandent à être garantis.

Les instances dirigées par des particuliers ou par des personnes morales contre les ministres ou contre les administrations générales, sont introduites' par requêtes, en la forme ordinaire. Le demandeur n'est pas dispensé de recourir à un avocat ; mais pas d'ordonnance de soit communiqué. Le président de la section du contentieux transmet au ministre le pourvoi dirigé contre lui. Le délai de recours est, pour les affaires dans lesquelles l'État représenté par Tadministration générale est partie, le même que pour les affaires entre particuliers, ou entre particuliers et communes ou établissements publics. Point de départ : la notification.

• Il est d'usage que tout pourvoi formé au Conseil d'Ëtat soit communiqué au ministre du département duquel ressortit la matière qui y a donné lieu, même quand ce ministre n'est pas partie dans l'affaire, et cela par le motif que les intérêts généraux peuvent s'y trouver liés ou mêlés. Le ministre est ainsi mis en mesure, soit de prendre les dispositions qu'il juge nécessaires, soit de donner un simple avis, qui devient un des éléments de l'instruction, et qui est conmiuniqué aux parties pour qu'elles puissent y contredire.

Gomment introduit-on les instances portées de piano devant le Conseil d'État jugeant en premier et dernier ressort? Dans la forme ordinaire, par requête déposée au secrétariat du Conseil, avec cette seule différence qu'il n^y a pas de décision à produire à l'appui de la demande. Il en est de même pour les oppositions qui peuvent être formées par des tiers intéressés, en matière de concessions d'usines sur les cours d'eau, de mines ou de dessèchement de marais, de demandes en autorisation d'ateliers insalubres, de changements de nom8,etc., et qui sont de la compétence du Conseil d'État, jugeant en premier et dernier ressort. Dépôt d'une i-equête au secrétariat, indiquant les adversaires, et concluant à ce que le Conseil lasse droit à la demande, rende une décision dans tel ou tel

TROISIÈME PAATIE. — CHAPITRB V. 731

sens. La requête déposée, Tinstruction suit son cours. Toutes les fois, dit M. Ghauveau, qu'une matière contentieuse doit atx>utir au Conseil d'État, sans passer devant un tribunal de premier degré, l'instruction devra étreja même. Pour tous les droits que blesse l'action administrative, il faut une voie régulière qui permet d'obtenir les garanties de publicité et de débat oral.

Décret de 1864. — Le décret des 2-11 novembre 1864 porte que seront jugés, sans autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement : les recours devant le Conseil d'État, en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790, contre les actes des autorités administratives pour incompétence ou excès de pouvoir; les reconrs contre les décisions portant refus de liquidation ou contre les liquidations de pensions. Le pourvoi pourra être formé sans l'intervention d*un avocat au Conseil d'État, en se conformant, d'ailleurs, aux prescriptions de l'article 1" du décret du 22 juillet 1806. (Art. t".)

Les articles 130 et 131 du code de procédure civile seront applicables dans les contestations où l'administration agira comme représentant le domaine de l'État, et dans celles qui seront relatives soit aux marchés de fournitures, soit à l'exécution des travaux publics, aux cas prévus par l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. (Art, 2.)

Les ordonnances de soit communiqué rendues sur des pourvois au Conseil d'État, devront être notifiées dans le délai de deux mois, à peine de déchéance. {Art. 3.) Devront être formés dans le même délai : l'opposition aux décisions rendues par défaut, autorisées par l'article 29 du décret du 22 juillet 1806; les recours autorisés par l'article 32 du même décret et par l'article 20 du décret du 30 janvier 1852. [Art. 4.)

Lorsque les ministres sont appelés à produire des défenses ou à présenter des observations sur des pourvois introduits devant le Conseil d'État, la section du contentieux fixe, eu égard aux circonstances de TafTaire, les délais dans lesquels les réponses et observations doivent être produites. (Art. 8.)

732 prAcis de droit administratif.

Incidents. — Lq décret du 22 juillet 1806 a consacré pinsieurs articles à la procédure incidente.

On entend par demandes incidentes les prétentions qui se produisent accessoirement dans le cours d*une instance principale. Elles se forment par une i*equéte sommaire déposée au secrétariat du Conseil, et susceptible de soit communiqué à la partie intéressée» pour qu'elle y réponde dans les trois jours de la signification, ou autre bref délai qui sera déterminé. Pour qu'une demande incidente soit admise, il est nécessaire qu'elle soit connexe à Faction principale ; elle n'est point exemptée des délais ; la déchéance qui frapperait l'action principale, mettrait également obstacle au recours incident.

Les incidents dont il est parlé dans le décret de 1806 sont : l'inscription de faux, l'intervention, les reprises dlusfance, la révocation d'avocat et le désaveu.

Inscription de ftinz. — La partie qui veut s'inscrire en faux contre une pièce produite, doit présenter requête à cet effet. Le président de la section du contentieux, de l'avis de la section, fixe le délai dans lequel la partie qui aura produit la pièce sera tenue de déclarer si elle entend s'en servir. Si la partie ne satisfait pas à cette ordonnance, ou si elle déclare qu'elle n'entend pas se servir de la pièce, cette pièce sera rejetée ; mais si elle fait la déclaration qu'elle entend s'en servir, le Conseil d'Ëtat statuera, soit en ordonnant qu'il sera sursis à la décision de l'instance principale, jusqu'après le jugement de faux parle tribunal compétent, soit en prononçant la décision définitive, si elle ne dépend pas de la pièce arguée de faux.

Intervention. — Intervenir, c'est se présenter dans une contestation pendante entre d'autres personnes, pour y soutenir des droits qu'on prétend y avoir. L'intervention est formée par requête qui peut être communiquée aux parties, pour y répondre dans un délai déterminé ; néanmoins la décision de l'affaire principale qui serait instruite, ne pourra

être retardée par cet incident. Pour pouvoir intervenir, il est nécessaire d'avoir intérêt à la contestation ; mais à la diflférence de ce qui a lieu dans la procédure civile, le Conseil d'État reçoit Tintervention de toute personne qui lui parait réellement intéressée, sans distinguer entre les causes qu'il juge en premier et dernier ressort, et celles qui lui sont soumises par la voie de l'appel. M. Serrigny doute que cette jurisprudence soit fondée. Les créanciers qui sont admis à intervenir dans les instances engagées contre leurs débiteurs, ne tirent pas ce droit dé l'article 1166 du code civil (qui leur permet d'exercer les droits et actions de leur débiteur, à l'exception de ceux exclusivement attachés à la personne), car il serait nécessaire qu'ils soient subrogés par jugement à l'exercice de ces droits ; mais ils le puisent uniquement dans rintérôt qu'ils ont d'intervenir, afin de suppléer les moyens et les pièces que leurs débiteurs auraient négligés. La demande en intervention doit être rejetée, lorsque celui qui la forme est étranger à l'instance et ne justifie pas de son intérêt ; lors* que l'intervenant forme des demandes qui ne font pas l'objet du débat entre les parties principales; lorsque l'instance a cessé d'exister par la renonciation formelle du demandeur principal; enfin, lorsque l'instance est relative à un conflit.

Reprise d'instance. — Dans les affaires qui ne seront point en état d'être jugées, la procédure sera suspendue par la notification du décès de Tune des parties, ou par le seul fait du décès, de la démission, de l'interdiction ou de la destitution de son avocat. Cette suspension durera jusqu'à la mise en demeure pour reprendre Tiustance ou constituer avocat. La décision d'une affaire en état ne sera jamais différée. Quand une affaire est-elle en état devant le Conseil? Lorsque l'instruction est complète, et que les délais pour les productions et réponses sont expirés. Bien que l'ordonnance du 2 février 1831 ait introduit la publicité des audiences et la défense orale, le caractère de l'instruction est resté le même : elle a lieu par écrit (les avocats sont seulement au-

torisés à présenter les observations orales après le rapport).

Révocation d'avocat. — Désaveu. — L'acte de révocation d'un avocat par sa partie est sans effet ponr la partie adverse, s'il ne contient pas la constitution d*un antre avocat.

Si une partie veut former un désaveu relativement à des actes ou procédures faits en son nom devant le tribunal ad* ministratif de premier degré par un mandataire ad lUem, et qui peuvent influer sur la décision de la cause qui est portée devant le Conseil d'État, sa demande en désaveu doit être formée contre ce mandataire ou ses héritiers, et communiquée aux autres parties. S'il est décidé que le désaveu mérite d'être instruit, Tinstruction et le jugement seront renvoyés devant le juge compétent, pour y être statué dans un délai déterminé, lequel étant expiré, il sera passé outre au rapport de l'affaire principale sur le vu du jugement du désaveu, ou faute de le rapporter. Si le désaveu est relatif à des actes on procédures faits au Conseil d'État, il sera procédé sommairement contre l'avocat. La remise des pièces à un avocat sufflt pour lui conférer le mandat d'occuper.

Le décret du 22 juillet 1806 a passé sous silence la péremption, le désistement et la récusation. Ces trois incidents doivent-ils être transportés dans la procédure administrative?

La péremption étant une déchéance, et les déchéances ne pouvant se suppléer, les parties, de plus, n'étant pas toujours maîtresses de hâter la marche de l'instruction administrative, il est admis par la doctrine et par la jurisprudence que la péremption d'instance n'est point autorisée dans les affaires soumises aux tribunaux administratifs. Il en résulte qu'une instance administrative serait éteinte de plein droit par la discontinuation des poursuites pendant trente ans.

Le désistement est la renonciation du demandeur à l'instance engagée par lui. Il n'est admis qu'à la condition d'éteindre à jamais le procès, c'est pourquoi il doit être pur et simple, et serait rejeté s'il était conditionnel, ou s'il contenait des réserves même non préjudiciables au défendeur. Il peut

TnolâlèllE PARTIE. — CHAPITRE V. 735

être donné par une requête signifiée à Tayocat du défendeur par l'avocat du demandeur, muni d*un pouvoir spécial à cet efTet; il peut aussi résulter de tout acte ou écrit émané de la partie elle-même. Un pouvoir donné à Tavocat, sous seing privé et même par simple lettre, est suffisant. Il faut remarquer que, pour être valable, le désistement doit être accepté par le défendeur : il forme alors un contrat qui lie les deux parties, et ne peut plus être rétracté. Mais le Conseil d'État peut apprécier les motifs du refus, et donner acte du désistement. Lorsque le Conseil donne acte du désistement, il condamne en même temps la partie qui se désiste aux dépens ; mais il peut aussi arriver qu'au lieu de donner acte, il déclare que, le pourvoi étant devenu sans objet, il n'y a pas lieu de statuer.

La réciisation existe-t-elle àTégard des membres du Conseil d'État ? MM. de Cormenin et G. Du four soutiennent la négative, par la raison que les conseillers d'État ne sont pas juges, et que leur mission ne va pas au-delà d*un avis à soumettre au chef de l'État. Mais, suivant MM. Foucart, Serrigny et Chauveau, il n'existe aucun motif sérieux pour interdire la récusation ^ .

Les décisions du Conseil d'État contiendront les noms et qualités des parties, leurs conclusions et le vu des pièces principales, et devront être accompagnées de motifs exprimés soiis forme de considérants. Rien n'est plus propre, dit M. Dufour, h seconder les progrès qui, depuis vingt années surtout, signalent la marche du droit administratif, que l'exactitude et la netteté dans la rédaction des motifs qui sont destinés à expliquer et justifier la sentence qu'ils accompagnent. Les décisions ne seront mises à exécution contre une partie, qu'après avoir été préalablement signifiées à l'avocat au Conseil qui aura occupé pour elle.

* Cormenin, t. !•», ch. ▼, secl. 3, p. 69; G. Dufour, t. n, p. 377; Foacart, t. 111, p. 715; Chauveau, Code d'inttruction adminUtrative, t. l'',.p. 299; Serrigny, t. I**, p. 339.

736 PRÉCIS DB DROIT ADMirflSTRATlF. *

Voies de recours. — On peut attaquer la décision du Conseil d'Élat par VopposUion^ lorsque celte décision a été rendue par défaut, c*est'à-dire, lorsque le défendeur, ayant été appelé, n a pas été entendu, soit qu*il n*ait pas comparu, soit qu'il n*ait pas été représenté par qui de droit; Topposition ne sera pas suspensive, à moins qu'il n*en soit autrement ordonné ; elle devra ôtne formée dans le délai de trois mois, à compter du jour de la notification de la décision, et ne sera plus recevable après ce délai. Dépôt au secrétariat du Conseil, d'une requête signée par un avocat au Conseil d'État ; communication de cette requête en opposition, à la partie qui a obtenu la décision attaquée, pour qu'elle réponde tant sur les moyens d'opposition que sur le fond. L'opposition est-elle régulière en la forme, et les moyens de fond dénués de valeur ? Elle est reçue eu la forme, et rejetée au fond. Pas de profit joint : lorsque l'instance est dirigée contre deux ou plusieurs parties dont Tune fait défaut, et dont l'autre comparait, la décision est rendue comme si Tune et l'autre avaient comparu.

Quant aux décisions contradictoires, elles sont inattaquables par la voie de Tappel ; mais il peut y avoir un recours en révision, dans trois cas : 1® si elles ont été rendues sur pièces fausses (qui aient servi de fondement à la décision] ; 2^ si la partie a été condamnée faute de représenter une pièce décisive retenue par l'adversaire ; 3* si les formalités protectrices d'une bonne justice, dont le procès-verbal des séances doit ' mentionner l'accomplissement, n'ont pas été observées. Ce recours devra être formé dans le même délai, et soumis aux mêmes fofmes que l'opposition ; mais le délai ne courra que du jour où les pièces fausses ou décisives auront été recouvrées, ou du jour où la signification des arrêtés administratifs qui les relatent ou les contiennent aura été faite à la partie qui les oppose.

La tierce opposition appartient aussi à ceux qui n'ont pas été appelés, lors des décisions du Conseil d'État en matière con-

TROISIÈME PAKTIE. — CHAPITHJi V. 737

teutieuse et qui sont frappés par ces décisions. Les intéressés qui voudront user de cette voie de recours ne pourront former leur opposition que par requête, en la forme ordinaire, déposée au secrétariat du Conseil. Il n'y a pas de délai fatal pour la tierce-opposition. La partie qui succoml)era sera condamnée à 1 50 francs d'amende, sans préjudice des donunages-intéréts, s'il y a lieu. Ce sera le Conseil d'État qui statuera sur l'amende et sur les dommages-intérêts.

Dans les matières pour lesquelles la loi a stipulé l'afiranchissement du ministère d'avocat, cette exception s'étend-elle à l'opposition, à la demande en révision et à la tierce-opposition? La jurisprudence accorde cette faveur à l'opposition et à la tierce-opposition, qui sont des voies ordinaires de recours; mais elle la refuse à la demande en révision, voie extraordinaire qui ne doit être employée que par des hommes prudents et expérimentés.

Il n'y a jamais lieu à condamnation aux dépens contre rÉtat *.

Section du contentienz. — La section du contentieux est composée de six conseillers d'État, de maîtres des requêtes et d'auditeurs désignés par le chef de l'État. Les maîtres des requêtes sont chargés de remplir les fonctions de commissaires du gouvernement. Cette section a pour attribution de diriger l'instruction écrite, et de préparer le rapport de toutes les affaires conteutieuses ; son examen n'est que préalable, ses délibérations n'aboutissent qu'à un projet de décision; les rapports qui lui sont faits par des rapporteurs pris dans son sein parmi les conseillers, maîtres des requêtes ou auditeurs, se terminent par l'indication, sous forme de question, des points à examiner et à résoudre par le Conseil. Cependant, elle délibère définitivement sur les aiiaires pour lesquelles il

* Voir, sur ce point, une dissertation publiée dans le recueil de M. Lebon volume de 1852, p. 13. — Ghauveau, Code d'instruction administrative, t. 11, p. 60. Voir aussi, plus haut, l'article 2 du décret réglementaire du 2 novembre 1864.

■ n'y a pas eu constitution d'avocat, ou qui n*ont pas été renvoyées à la séance générale du Conseil d'État délibérant au contentieux.

Assemlilée du Conseil d*État délibérant an contentieux. — Dans les affaires d'une certaine importance, et dans toutes celles pour lesquelles il y a eu constitution d'avocat, le rapport est fait au nom de la section du contentieux, en séance publique de rassemblée du Conseil d'État. Mais il ne faut pas confondre cette assemblée avec l'assemblée générale du Conseil. L'assemblée dont il s'agit, en matière contentieuse» se compose : 1"* des membres de la section; 2* de dix conseillers d'État désignés par décret et pris en nombre égal dans chacune des autres sections. Trois maîtres des requêtes sont désignés pour remplir les fonctions de commissaires du gouvernement. Lorsqu'il s'agit d'un recours dirigé contre une décision ministérielle préparée par une délibération de section, les membres de cette seôtion ne peuvent siéger à l'assemblée du Conseil d'État délibérant au contentieux. Quant aux affaires où il n'y a pas eu constitution d'avocat, elles ne peuvent être portées en séance publique que sur la demande de l'un des conseillers d'État de la section, ou du commissaire du gouvernement, qui donne ses conclusions. Dans la séance publique, les avocats des parties sont admis à présenter des observations orales. La délibération, qui n'est pas publique, ne s'ouvre pas après chaque affaire, mais le comité délibère sur toutes les affaires débattues dans le cours de la séance, et prend pour base de sa délibération le projet proposé par la section.

Le décret du 3 octobre 1870, statuant sur une situation provisoire, a disposé que la commission chargée de remplacer le Conseil d'État, réunie en assemblée générale, ne pourra délibéi*er sur les affaires qui étaient portées devant l'assemblée du Conseil délibérant au contentieux en audience publique, que si cinq au moins de ses membi^s ayant voix délibérative sont présents. Deux maîtres des requêtes seront désignés par le

TROISIÈME PAUTIE. — r.HAI'lTHK V. 739

.ministre de la justice, pour remplir les fonctions de commissaires du gouvememoat près la commission délibérant au contentieux.

Quelle est Tutilité de cette double instruction, qui commence devant la section du contentieux, et se dénoue devant l'assemblée? Pour les justiciables, la vraie garantie est, dit-on, dans la production des pièces et des explications en forme de requêtes et mémoires destinés à éclairer la religion du Conseil; il convient donc d'assurer l'étude approfondie de ces pièces et mémoires. Il est, de plus, indispensable d'avoir dans le sein du Conseil d'État un certain nombre de membres dont la fonction soit d'envisager le côté juridique dans toutes les affaires, et qui se fassent les gardiens des principes et les dépositaires des traditions. Quant aux membres adjoints à la section du contentieux, ils apportent et conservent l'esprit . d'administration dans la sphère de la juridiction, et s'imprègnent eux-mêmes de notions juridiques qu'ils font pénétrer et propagent dans l'exercice de l'autorité administrative.

Le projet de décret est transcrit sur le procès-verbal des délibérations, qui fait mention des noms des membres présents ayant délibéré. L'expédition du projet est signée par le président de la section du contentieux, et remise par le président du Conseil au chef de TÊtat. Le décret qui intervient est contre-signe par le garde des sceaux. Les décrets proposés par le Conseil délibérant au contentieux portent : le Conseil d*État au contentieux entendu, ou la section du contentieux entendue. Le chef de l'Ëtat peut modifier le projet proposé; mais, dans ce cas, son décret doit être inséré au Journal officiel et au Bulletin des lois. Le nouveau projet de réorganisation du Conseil d'État proposé à l'Assemblée nationale par M. Dufaure, ministre de la justice, a modifié beaucoup cette partie de notre législation. Au sein de la commission parlementaire, d'autre part, la compétence du Conseil d'Étal en matière contentieuse a soulevé quelques difficultés.

La vieille querelle entre les tribunaux et l'administration a

été réveillée. La commission a pensé que cette controverse, qui date de près d*un demi-siècle, ne pourrait être utilement tranchée que dans un travail d'ensemble sur les juridictions. Elle ne s'est point laissé convaincre par le reproche tant de fois adressé à Tadministration d'être juge dans sa propre cause. Il faudrait, en effet, pour que l'objection fût fondée, que le jugement du contentieux appartînt aux agents administratifs; ce qui n^est pas, puisque les conseillers d'Ëtat, qui prononcent sur les pourvois, ne sont pas les auteurs des faits dont les administrations se plaignent.

Quant à l'argument tiré de l'amovibilité des juges du contentieux administratif, la commission l'a écarté par la considération des inconvénients grsCVes de l'inamovibilité en matière administrative. Elle s'en est donc résolument tenue à la séparation des juridictions administrative et judiciaire, telle qu'elle existe dans notre législation actuelle, en se fondant sur les deux raisons suivantes, qui n'ont point encore été réfutées : l^ que le jugement des procès administratifs exige des connaissances spéciales, rares chez des magistrats absorbés par l'examenide contestations privées; 2® que le pouvoir judiciaire pourrait servir à des magistrats inamovibles pour arrêter l'action administrative et mettre, sinon le gouvernement, au moins l'administration au greffe.

En ce qui touche la délégation du pouvoir de juger, la commission, d'accord avec le projet du gouvernement, a modifié la législation de l'an VIII, de 1839, de 1845 et, en dernier lieu, de 1852. Au lieu de n'attribuer au Conseil d'État que la préparation des projets de décret et d'exiger, pour les rendre exécutoires, la signature du chef du pouvoir exécutif^ elle a investi l'assemblée générale du Conseil d'État délibérant au contentieux, et même la section du contentieux, du droit de décider par de véritables arrêts.

Pour empêcher que cette délégation, qui est presque un retour à la législation de 1848, n'entraîne une légère cause de lenteur, en matière de contraventions, par la séparation du

THOISIÈMB PARTIE. -— CHAPITftK V. 74*1

droit de grâce et du droit de punir qui étaient confondus dans le système précédent, la commission inclinerait à l'introduction des circonstances atténuantes devant les juridictions administratives, et à la restitution aux tribunaux correctionnels des contraventions de grande voirie.

Conflits '. — En outre de ses attributions contentieuses comme tribunal administratif supérieur du second degré, le Conseil d'État est encore chargé de régler la compétence entre l'autorité administrative, et entre les divers organes de l'administration active et contentieuse ; c*est lui qui prépare les rapports des conflits d'attribution entre Tautorité administrative et l'autorité judiciaire.

On entend par conflit^ la contestation qui s'élève entre plusieurs autorités qui se prétendent toutes deux compétentes ou incompétentes pour la môme affaire. On appelle conflit de juridiction, la contestation qui s'élève entre plusieurs autorités du même ordre ; et conflit d'attribution, celle qui existe entre les tribunaux ordinaires et les tribunaux administratifs. On divise le conflit d'attribution en conflit positif ei en conflit négatif. Le conflit d'attribution est positif, quand les deux autorités revendiquent la connaissance d'une même cause. Il est négatif, lorsqu'elles se déclairent toutes deOx incompétentes^. •

Le conflit, dit M. de Cormenin, a été institue dans un but d'ordre public, pour maintenir la distinction, la séparation et Vindépendance pleine et réciproque des matières et des fonctions administratives et judiciaires. Si l'on remettait la décision des conflits à l'autorité judiciaire, le gouvernement passerait dans les tribunaux ; si à l'autorité administrative, les tribunaux perdraient leurs attributions, et 16s citoyens leurs garanties.

* Loi organ. 21 fract. an III, art. 27; règlement 5 niv. an VIII; arrêté îles consuls, 13 brum. an X; ordonn. 1*' juin 1828; décrets 25 et 30 janvier 1852. Sur les Conflits, voir : Bavoux (F. -A), Les conflits,*ou evipiéiements de V autorité adrmniitraiive sur l'autorité judiciairt; — Reverchon, Des conflits ; — Taillandier (Alph.), Commen'aire sur l'ordonnance des conflits.

La décision des conflits doit appartenir, au gouvernement, quel qu'il soit, monarchique ou républicain. En résumé, le principe est l'indépendance des pouvoirs; le moyen est le conflit ; la conséquence est Tordre *.

La constitution du 4 novembre 1848 créa un tribunal spécial (le tribunal des conflits), composé de membres de la Comt de cassation et du Conseil d'Ëtat ; les dispositions du décret organique de 1852 ont replacé le jugement des conflits dans les attributions du Conseil d'État.

Élever le conflit^ c'est revendiquer pour l'autorité administrative la connaissance du litige porté devant un tribunal de l'ordre judiciaire. Nous savons qua'nd il y a conflit d'attribution, et ce qu'on entend par le conflit positif. L'ordonnance de 18^8 expose les cas dans lesquels le conflit ne peut être élevé.

1" En matière CRiMiNKLLKp le préfet ne peut, par la voie des conflits, dessaisir les tribunaux cnminels des afl'aires qui leur sont soumises, quand bien môme il s'élèverait des questions préjudicielles du domaine de l'autorité administrative. Cette disposition est fondée sur ce que le conflit étant la revendication d'une affaire administrative, ne peut être élevé qu'autant qu'il s'agit d'une affaire de la compétence de l'administration. Mais elle donne lieu à la critique. Il peut arriver, dit M. Serrigny , que la décision d'une accusation criminelle soit subordonnée à une question de la compétence de l'autorité administrative Pourquoi ne pas permettre d'élever le conflit dans les matières criminelles, non pas pour revendiquer le jugement du. crime, mais la connaissance de la question préjudicielle à réso idre avant de statuer sur l'accusation publique? M. Chauveau fait toutefois remarquer que l'empiétement de pouvoir ne peut être dangereux, parce que les tribunaux criminels ne statuent directement que sur la culpabilité de l'accusé, et non point sur la question incidente, qui peut seulement influer indirectement sur les motifs qui déter-

« De Cormenin, t. !•», p. 440, note l.

minent la conviction du juge. Rien n'empâche, d'ailleurs, le ministère public et l'accusé de demander le renvoi préalable à l'autorité administrative, lorsque dans une affaire criminelle il s'élève une question préjudicielle qui est de la compétence de Tadministration ; et les tribunaux sont maîtres de surseoir à statuer au fond, jusqu'à ce que cette question ait été décidée par le pouvoir compétent ^

2** En matière correctionnelle, excepté dans deux cas : lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à Taulorité administrative (en matière de contraventions de grande voirie ou de police de roulage, par exemple) ; et lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d'une question préjudicielle, dont la connaissance appartiendra à Tautorité administrative, en vertu d'une disposition législative. Dans ce dernier cas, le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. Si, par exemple, un entrepreneur de travaux publics, poursuivi en police correctionnelle pour avoir extrait des matériaux sur la propriété d'autrui, se défendait en disant qu'il l'avait fait en vertu du cahier des charges, et s'il s'élevait des difficultés sur le sens et les clauses de ce cahier des charges, le tribunal correctionnel devrait alors surseoir et renvoyer à Tautorité administrative Texamen préalable de-cette question d'interprétation.

M. Batbie fait remarquer que, comme il est difficile d'imaginer d'autres cas où le conflit puisse être élevé, l'ordounance a donc posé un principe général, sous la forme d'une énumération limitative ^.

3° En MATIÈRE DE SIMPLE POLICE. — I/ordounance ne parle pas de ces sortes de matières; mais les affaires de cette nature sont de trop minime importance pour que l'administration ait h s'en occuper •.

* Scrrigny, QueMtions, l. !•', p. \Hb. — Chauvcan, Code d'instruction administrative^ t. \*', p. 240.

2 Hatbic. Introduction générale au Droit publie, etc., p 398.

* Gabriel DufoQr, Traité général de Droit administratif appliqué, t. III, p. 5'29; — Scrrigny, l, I", p. 191.

4** Nb donnent pas lieu au conflit : le défaut d'autorisation, soit de la part du gouvernement, lorsqu'il s'agit de poursuites dirigées contre ses agents, soit de la part du conseil de préfecture, lorsqu'il s'agira de contestations judiciaires dans lesquelles les communes ou les établissements publics seront parties ; le défaut d'accomplissement des formalités à remplir devant l'administration, préalablement aux poursuites judiciaires. 5* Le conflit ne peut pas être élevé devant la Cour de cassation, les juges de paix prononçant en matière civile, et les tribunaux de commerce. Il ne peut donc l'être que devant les tribunaux de première instance ou devant les cours d'appel ; et Ton doit remarquer, à ce sujet, qu'il est, de plus, nécessaire que l'instance soit pendante devant ces tribunaux et cours. C'est ainsi que le conflit ne pourra pas être. élevé après des jugements rendus en dernier ressort, ou acquiesces, ou ayant acquis. la force de chose jugée, parce que l'instance aura cessé d'exister.

C'est par la même raison que pendant les délais d'opposition et d'appel, l'instance n'existant plus, le conflit ne pourra être élevé ; mais une fois l'opposition formée, l'appel interjeté, Tinstance revivant, la faculté d'user du conflit renaîtra avec elle. Enfin le conflit ne peut être élevé sur les contestations relatives à l'exécution des jugements et arrêts, car ces difficultés ne font pas revivre l'instance primitive.

A qui appartient le droit d'élever le conflit ? Au préfet seul. Le ministre ne pourrait l'élever, mais il pourrait en donner l'ordre au préfet. A* Paris, le préfet de police a le droit d'élever le conflit dans la branche des attributions qui lui sont confiées ; il en est de même des préfets maritimes, pour les affaires qui intéressent spécialement le département .de la marine. Quant aux parties, elles ne peuvent que solliciter le préfet de déclarer le conflit, ou demander au ministre qu'il donne l'ordre de l'élever.

Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est altri-

TROISIEME PAHTIE. — CHAPITRE V, 745

buée par une disposition législative à Taiitorité administrative, il pourra, alors môme que Tadministration ne serait pas en cause, demander le renvoi de Taffaire devant Tau lorité compétente. A cet effet, il adressera au procureur de la République un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du litige. Le procureur de la République fera connaître, dans tous les cas, au tribunal la demande formée par le préfet, et requerra le renvoi, si la revendication lui parait fondée. La proposition du déclinatoire, avant d'élever le conflit, repose sur le respect dû à la magistrature ; c'est une formalité d'ordre public dont rien ne saurait dispenser le préfet, et qui ne pourrait être remplacée par aucune autre démarche. L'organe du ministère public, de son côté, est tenu de transmettre au tribunal la demande en revendication. Le conflit ne peut être élevé qu'après que l'autorité judiciaire a prononcé sur sa propre compétence, soit explicitement en admettant ou en rejetant le décliuatoire proposé, soit implicitement en jugeant le fond de la contestation.

Après que le tribunal aura statué sur le déclînatoire, Torgatie du ministère public adressera au préfet, dans les cinq jours qui suivront le jugement, copie de ses conclusions ou réquisitions, et du jugement rendu sur la compétence. La date de l'envoi, date importante, puisque c'est cet envoi qui sert de mise en demeure au préfet, et fait courir le délai dans lequel il doit, sous peine de déchéance, prendre l'arrêté de conflit, sera consignée sur un registre à ce destiné, ^^i le décliuatoire est rejeté, c'est-à-dire si le tribunal s'est déclaré compétent, le préfet pourra,^dans la quinzaine, et s'il estime qu'il y ait lieu, élever le conflit ; si le tribunal se déclare incompétent, le préfet pourra également élever le conflit dans la quinzaine qui suivra la signification de l'appel, si la partie interjette appel du jugement. Il s'agit, bien entendu, d'une notification spéciale adressée au préfet lui-même, et non de la signification à la partie adverse de l'appelant. Le délai de quinzaine

746 PBiCIS DE DROIT ADMINISTRATIF.

est fatal, en ce sens, non que le préfet qui Taura laissé écouler sera déchu du droit d'élever le conflit, mais qu'il sera dans la nécessité de recommencer les formalités et de proposer un nouveau déclinatoire.

Dans tous les cas, l'arrêté par lequel le préfet élèvera le conflit et revendiquera la cause, devra viser le jugement in-^ tervenu et l'acte d'appel, s'il y a lieu ; la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée. Il sera motivé, énoncera exactement les noms des parties ; mais ne contiendra aucune injonction faite à l'autorité judiciaire, et se bornera exclusivement à la revendication de la contestation.

Lorsque le préfet aura élevé le conflit, il sera tenu de faire déposer son arrêté et les pièces visées au greffe du tribunal qui aura statué sur le déclinatoire, ou au greffé de la cour, si le déclinatoire a été proposé en cause d'appel. Si, dans le délai de quinzaine, cet arrêté n'avait pas été déposé au greffe, le conflit ne pourrait plus être élevé devant le tribunal saisi de l'affaire. Ce délai, qui n'est de rigueur .que pour le dépôt de l'arrêté de conflit,* et non pour celui des pièces visées, court à partir de l'envoi fait par le ministère public du jugement ou de l'arrêt rendu sur le déclinatoire ; quant au dépôt au greffe, il serait inutilement remplacé par la t*emise directe de l'arrêté au parquet. Le ministère public communiquera l'arrêté au tribunal ou à la cour saisis, et requerra qu'il soit sursis à toute poursuite judiciaire. Tous actes, tous jugements rendus après la notification régulière du conflit, seraient annulés par le Conseil d'État; quant aux juges qui passeraient outre au jugement de la cause, retiendraient l'affaire conditionnellement, déclareraient' qu'il n'y a lieu de s'arrêteT au conflit notifié^ ou ordonneraient l'exécution des jugements ou arrêts déjà intervenus, ils se rendraient coupables de forfaiture. Du moment où le conflit est élevé, le tribunal ou la cour ne peuvent plus se déclarer incompétents, et le conflit suivrait son cours, nonobstant cette déclaration.