DES ÉTATS PROVINCIAUX. VHT

qu'utile. A cette époque, c'était le Conseil du roi qui appréciait, d'après Tétai des finances du pays, les sommes qu'il était nécessaire d'imposer et envoyait dans chaque province des commissaires chargés de demander aux États provinciaux la quotepart qui leur était assignée. Dans ces conditions, ces Étals ne pouvaient apprécier et discuter les besoins généraux du pays et n'avaient d'autre parti à prendre que de voler l'impôt qui leur était demandé. Aussi s'explique-t-on que le roi ait fini par charger les élus, déjà investis du droit de veiller à la répartition d^s taxes, du soin d'imposer, dans les limites de leur élection, les sommes qui étaient réclamées pour les besoins généraux du pays.

il n'y avait plus, au xviii" siècle, que cinq provinces de quelque étendue (Languedoc, Bretagne, Bourgogne, Dauphiné, Provence) (0, et quelques districts insignifiants qui étaient regardés comme pays d'État. Dans ces provinces même, l'action de l'intendant devint sous la monarchie tellement prépondérante^ que les libertés provinciales ne furent plus qu'une vaine apparence. D'après Tocqueville (^), le Languedoc et la Bretagne étaient les seules provinces dans lesquelles les anciennes institutions avaient conservé leur vitalité première. Encore, môme dans le Languedoc que l'on peut considérer comme le type des pays d'État, les États ne pouvaient s'assembler que sur Tordre exprès du roi et après une lettre de convocation adressée par lui individuellement à chaque membre de Tassemblée. C'était lo Conseil du roi qui fixait la durée de la session ; des commissaires royaux assistaient aux délibérations et pouvaient y prendre la parole quand ils le demandaient; enfin les délibérations devaient ^tre approuvées par le roi ou par son Conseil.

En Provence, ce ne sont pas les anciens États qui ont continué à fonctionner jusqu'en 1789, mais seulement une assemblée des «ommunautés dont voici Torigine. Lorsqu'en 1481, la Provence avait été réunie à la France, c'était comme un État principal à un

1) Voir sur les pays d'État, Laferrière, Compte rendu de l'Académie des ^nt'nces morales et politiques , année 1860, IVy p. 321 el 1861, 1, p. I. ;2) Tocqueville, l'Ancien Régime et la Révolution, p. 31*.

468 RÉGIME DK LA. MONARCHIK ABSOLUE.

Élal principal et elle avait conservé ses Étals provinciaux, comprenant les évêques et abbés de la province, 51 seigneurs possédant fiefs et 50 députés de 24 villes et districts. Ces Étals étaient, dans Tintervalle des sessions, représentés par une commission intermédiaire composée de l'évêque et de deux seigneurs, plus des délégués municipaux appelés procureurs élus des villes. La commission, dont le président était Tarchevêque d'Aix, était chargée de la répartition des impôts et de l'exécution des mesures prises par les États. En 1640, Richelieu irrité de la résistance qu'il trouva dans les États à se conformer aux désirs du souverain, cessa de faire convoquer les Étals de la province et ne laissa subsister que la commission intermédiaire. Celle-ci votait les impôts , acceptait ou refusait les lois bursales , présidait à la répartition de charges publiques, etc.

Somme toute, en 1789, les pays d'État étaient soumis à une tutelle si rigoureuse du pouvoir central que, comme on le voit, leurs anciens privilèges n'avaient presque plus d'importance. Et néanmoins, si restreints qu'ils fussent, ils suffisaient pour assurer aux pays d'État une condition bien meilleure que celle des pays d'élection.

E. — Rôle politique des cours souveraines.

Nous avons déjà indiqué comment s'établit, sans qu'il soit possible de préciser avec une suffisante certitude à quelle date, le droit pour les Parlements d'enregistrer les édits royaux et à cette occasion de formuler des remontrances. Ce droit fat étendu à toutes les cours souveraines, c'est-à-dire à celles qui, comme le Parlement , jugeaient sans appel, les Chambres des comptes, les Cours des aides, le Grand Conseil institué par Charles YIIF. Il s'appliquait, pour chacune de ces Cours, aux ordonnances portant sur les matières comprises dans ses attributions. Ainsi les Cours souveraines étaient, dans une certaine mesure, associées à l'action du pouvoir législatif. Sans doute ce privilège n'avait pas grande efficacité, limité comme il l'était par les lits de justice et les lettres de jussion (*); mais,

(i) Orii(fnnnncf's ift's roi^ ifr Frnnrc, t. V, p. 430.

DROIT D'ENREGISTRIiMENT ET DE REMONTRANCE. 469

s'il est vrai de dire que le dernier mot restait toujours à la royauté, néanmoins on comprend que la prérogative des Parlements ait pu exercer quelque action préventive et que , surtout lorsque le Parlement était soutenu par l'opinion publique, le droit d'enregistrement et de remontrance ait pu empêcher quelques actes d'arbitraire de la part du pouvoir royal.

C'est surtout à partir de Louis XI que ce droit de remontrance fut expressément reconnu et assez fréquemment mis en usage. Les États généraux soutinrent du reste les prétentions des Parlements. Notamment les États de Blois de 4579 protestèrent contre Tabus des lettres de jussion en rappelant que, « de tout temps et par l'institution de la France, nul édit ne doit être reconnu pour éditau préjudice des anciennes lois et ordonnances de France, s'il n'est premièrement vérifié par les Cours souveraines. » Il est vrai qu'ils demandèrent aussi qu'il fût ordonné aux Cours souveraines de ne point toucher aux ordonnances qui auraient été rendues suivant Tavis des États (*). Ce qui était essentiel, en effet, étant donnée l'irrégularité des convocations des Ktats généraux, c'était d'assurer un contrôle sur des actes de la royauté qui étaient pris en dehors de leur intervention.

Mais à mesure que le pouvoir des rois de France devenait de plus en plus absolu, ceux-ci supportèrent impatiemment cette entrave mise â leur autorité. L'article 2 de l'ordonnance de Moulins (2) décida que les remontrances devraient être faites aussitôt après l'envoi des édits royaux aux Cours souveraines et ajouta « après que sur icelles remontrances leur aurons fait entendre notre volonté , voulons et ordonnons être pc^ssé outre à la publication sans aucune remise à autres secondes. » Sous Louis XIV, alors que la monarchie absolue était arrivée à son apogée et aurait difficilement toléré un pouvoir rival du sies^ le Parlement se renferma dans ses attributions judiciaires^ Une déclaration du 24 février 1673 reproduisit les dispositions de l'ordonnance de Moulins en ne permettant même les remontran-

(I; Picot, o/>. cit., l. Il, p. .'JOi. ,2)]samberl, l XIV, p. fl»l.

470 rêitIme dk la monarchie absolue.

cea qu'après l'enregislreaient, et ajouta qu'elles devaient être formées dans le délai de huitaine (*). Mais en 1715, le Parlement de Paris ayant annulé le testament de Louis XIV et donné la régence au duc d'Orléans, celui-ci , en reconnaissance, rendit aux Cours souveraines le droit de faire des remontrances avant Tenregistrement. En 1718 (2), ce droit fut réglementé en ce sens que les remontrances devaient être présentées dans la huitaine de Tenvoi fait au Parlement, sinon l'ordonnance était tenue pour valablement enregistrée.

Nous n'avons pas à entrer dans le détail des occasions nombreuses où les Parlements usèrent du droit de remontrance. 11 s^mble que ce soit aux époques oii la royauté était le plus affaiblie, par exemple pendant la minorité des rois de France, qu'ils firent le plus souvent usage de cette prérogative. Ainsi, en 1648, sous la minorité de Louis XIV, le Parlement se réunit aux autres Cours souveraines et refusa d'exécuter le> édits bursaux de Mazarin. On sait comment ce refus fut le point de départ des troubles de la FVonde (?). Sous la minorité de Louis XV, les Parlements usèrent encore de leurs droits: d'abord a l'occasion de la bulle Unigenitus; puis, lorsque le duc d'Orléans mourut et fut remplacé comme ministre par le duc de Bourbon, pour se refuser à enregistrer un édit qui établissait de nouveaux impôts. 11 fallut que le jeune roi, arrivée l'âge de la majorité, vînt tenir un lit de justice pour triompher de la résistance du Parlement.

Dans les dernières années du règne de Louis XV, la lutte entre le Parlement et la royauté recommença avec une ardeur nouvelle. Le Parlement de Paris ayant soutenu, à propos du procès du duc d'Aiguillon, qu'il existait entre les divers Parlements du royaume une certaine solidarité et qu'ils étaient autant de classes d'un même corps chargé de rendre la justice , le roi vint en décembre 1770 tenir un lit de justice à la suite duquel

[ii Isainberl, l. X(K, p. 7U.

(•2) Isainberl, l XYI, p. loU.

i3 Henri Martin, Histoire de Frana\ t. XII, p. 272.

PRINCIPAUX REFUS d'kNREGISTREMKNT. 47 l

Je Parlement suspendit ses séances. Le chancelier Meaupou remplaça le Parlement de Paris par un Parlement improvisé qui porta son nom, et ceux de province par des Cours supérieures. Ce ne fut qu'en 1774, à Tavènement de Louis XVI, que l'ancien Parlement fut rétabli.

Mais , tandis que sous Louis XV, en Tabsence de tout autre défenseur des libertés publiques, le Parlement avait acquis une grande popularité pour avoir su résister au pouvoir arbitraire de la monarchie, on le vit sous Louis XVI user du droit d'enregistrement poun s'opposer aux réformes que tentèrent de réaliser les ministres du nouveau roi. Les édits de Turgot de 1776 supprimant la corvée et les jurandes et maîtrises ne furent enregistrées qu'en lit de justice et après remontrance. En 1788, le Parlement adressa des remontrances au roi à l'occasion de l'édit de novembre 1787 qui améliorait la condition des protestants et abrogeait les mesures de rigueur prises par Louis XIV à la suite de la révocation de TÉdit de Nantes. Les Cours souveraines se composaient en grande partie de privilégiés de l'ancien régime, et ne voyaient pas sans crainte les rois porter la main sur l'édifice féodal. Si elles résistèrent énergiquement à la royauté sous Louis XV, c'est surtout quand elles se croyaient menacées dans la conservation de leurs privilèges. La popularité dont elles jouirent ne s'explique que par ce motif, qu'en l'absence de libertés publiques, le Parlement était le seul corps qui osât tenir tôte à la royauté toute-puissante.

Enfin, notons que les Parlements participaient au pouvoir législatif par les arrêts de règlement. On désignait ainsi les décisions prises par un Parlement toutes chambres réunies et en robes rouges , sur un point de droit ou de pratique judiciaire, •iécisions obligatoires dans l'étendue du ressort pour les juri- «lictions inférieures qui dépendaient de ce Parlement. C'était un moyen de fixer la jurisprudence sur un point douteux et controversé entre les auteurs ou les gens de pratique. Il y eut de nombreux arrêts de règlement en matière de police. Ainsi un arrêt rendu le 13 juillet 1662, par le Parlement de Paris, pro-

472 RÉGIME DE Là MONARCHIE ABSOLUE.

hibait Tachât du blé en vert; un arrêt du 23 juillet 1748 prescrivit aux pharmaciens de se conformer aux prescriptions ài codex sous peine de SOO francs d'amende (*).

Organisation administrative.

Les agents principaux de la royauté dans l'exercice du pouvoir exécutif étaient, à la cour des rois de France, les grands officiers de la couronne et surtout les ministres qui étaient te auxiliaires les plus importants et les plus actifs du chef de FÉtat. A côté d'eux se trouvaient le Conseil du roi ou Conseil d'État, dont les membres prenaient aussi une grande part à l'élaboration des affaires publiques. Enfin, dans les provinces, les agents de la couronne étaient les gouverneurs qui, après avoir été presqm souverains dans leurs provinces au xvi* siècle, virent peu à peu leur influence se restreindre et leurs attributions administratives passer aux intendants.

Des ministres. — De tout temps, il y a eu auprès des rois de hauts personnages chargés de les assister dans l'administration du royaume et auxquels on donnait le nom de ministres, mais il serait difficile à l'origine de préciser exactement quelles étaient leurs fonctions. C'est surtout à partir du xvi' siècle que nou5 trouvons dans notre histoire des ministres- secrétaires d'Élat dont les attributions sont bien définies et qui ont une importance réelle dans Jl'administration. L'origine de ces secrétaires d'État fut des plus humbles, elle se trouve dans des clercs notaires qui étaient de simples expéditionnaires attachés à la personne du roi et qui reçurent, sous Philippe le Bel, le nom de clercs du secréi^). Un règlement de 1309 ordonna qu'il y aurait auprès de la personne du roi trois clercs du secré et vingt-sept autres clercs ou notaires. Plus tard les clercs du secré obtinrent seuls le droit de signer les expéditions des finances. La charge

(1) Il y a un grand nombre d'arrêts du Parlement de Paris dans le Recaeii des anciennes lois françaises d'Isainbert. (2; De Luçay, Les secrétaires d'État, ^i. 4.

DES AUJNISTRES. 473

(le secrétaire des finances acquit une importance toute particulière sous Louis XII à cause de la valeur personnelle de l'un deux, Florimond Robertet, qui fut à diverses reprises chargé de négociations importantes. A cette époque, les fonctions de ces secrétaires, jusque-là restreintes à la transmission des ordres du souverain en matière de finances , furent étendues à celle de toutes les affaires de TÉtat. Aussi prirent-ils le nom de secrétaires des finances et commandements du roi.

Ce fut Henri II qui, par un règlement du 1" avril 1547, fixa à quatre le nombre de ces secrétaires de finances et répartit l'expédition des affaires en assignant à chacun d'eux un certain nombre de provinces et de pays étrangers. On ne faisait pas encore à cette époque de distinction entre les diverses branches de l'administration publique, et chaque secrétaire des commandements était chargé des affaires de toute nature intéressant les provinces qui lui étaient assignées. En 1559 apparaît pour la première fois la qualification de secrétaire d'État qui fut adoptée par les secrétaires des commandements qui signèrent le traité de Cateau-Cambrésis, à l'imitation des titres que se donnaient dans ce traité les ministres du roi d'Espagne. A cette époque, les secrétaires d'État étaient admis dans les diverses sections du Conseil du roi, mais ils n'avaient qu'un droit d'assistance, non celui de prendre part aux délibérations. Sous Henri III, en 1588, fut fait un règlement qui avait pour objet de renfermer les attributions des secrétaires d'État dans des limites plus étroites, mais beaucoup de dispositions de cet édit ne furent pas observées.

Sous Louis XIV, les hommes éminents qui remplirent les fonctions de secrétaires d'État devinrent, après le roi, les véritables maîtres de la France. A cette époque, il y avait toujours les quatre secrétaires d'État entre lesquels étaient réparties, comme sous les règnes antérieurs, les diverses généralités. De plus, l'un d'eux était chargé des affaires étrangères, un autre avait la maison du roi et les affaires ecclésiastiques, un troisième , la marine,,' le commerce maritime et les colonies, et le quatrième la guerre. Les généralités assignées au secrétaire d'État de la guerre étaient exclusivement les pays frontières. Il faut, eu

i74 RÉGIME DE LA MONARCHIE ABSOLUE.

outre à celle époque, placer à côté des secrétaires d'État, le chancelier chargé de l'administratiori de la justice et chef suprême de la magistrature et le contrôleur général des finaoces centralisant toutes les opérations Bnancières tant en recette qu'en dépense, ayant sous sa direction le commerce par terre, tant intérieur qu'extérieur et même les ponts et chaussées.

Sous Louis. XV, il n'y eut pas de modiQcations bien imporlanles dans l'organisation des ministères, si ce n'est en 1763, la création d'un secrétariat d'État, formé d'attributions détachées partie du contrôle général des finances, partie de la surintendance des postes.

Conseil du roi. — A côté des ministres, les rois trouvaienl encore de précieux auxiliaires pour l'administration des affaires du pays dans les membres du Conseil du roi, devenu dans notre siècle le Conseil d'État. Nous avons déjà indiqué comment le Conseil du roi, qui réunissait à l'origine des attributions de toute nature, vit une séparation s'opérer dans son sein et donna naissance au Parlement pour les affaires judiciaires, à la Chambre des comptes pour l'administration des finances, tandis que, sous le nom de Grand Conseil ou Conseil dû roi, il conservait les attributions politiques et administratives qui, jusque-là, lui avaient appartenu. La composition de ce conseil, de même que ies attributions, n'était pas d'ailleurs bien nettement définie. On y comprenait des membres du Parlement, des seigneurs et des prélats que le roi appelait auprès de lui pour les consulter sur les questions de politique ou d'administration qu^il avait à résoudre.

Comme ce Conseil avait des attributions judiciaires, car c'était au Conseil du roi qu'étaient portées les affaires qui étaient évoquées devant les autres juridictions, en 1497, on sépara du Conseil du roi un tribunal permanent auquel fut donné le noir. de Grand Conseil ^^\ Les affaires les plus importantes portées au Grand Conseil étaient celles qui lui étaient attribuées par les évocations du Parlement de Paris et des autres Parlements. Toutefois on peut voir, dans Y Introduction à la pratique de Fer-

I) Voir suprà, p. 360. — ïsamberl, t. XI, p. 292.

LE CONSEIL DU ROI. i75

rière(0, qu'il avait été également investi d'autres attributions. Ainsi il jugeait : l"" tous les procès concernant les évêchés, abbayes ou autres bénéBces dont la collation appartenait au pape ou au roi, excepté ceux que le roi conférait en régale et qui étaient réservés à la Grand'chambre du Parlement de Paris; 2' les induits des membres du Parlement et des maîtres des requêtes; 3** les causes de Tordre de Cluny; 4*" les règlements déjuges entre les prévôts des maréchaux et les juges ordinaires, etc.

Le Conseil du roi se composait, en vertu d'un règlement de 1630, de conseillers ordinaires qui siégeaient toute Tannée et de conseillers semestres ou quatrimestrés i^^ qui, comme le nom l'indique, siégeaient alternativement pendant six ou quatre mois. — Il y avait auprès du Conseil des maîtres des requêtes qui étaient chargés de rapporter les affaires et avaient voix délibérative pour les affaires dans lesquelles ils avaient fait leur rapport. Le roi était naturellement président du Conseil et, à son défaut, c'était le chancelier qui présidait les délibérations. En 1661, le Conseil du roi était divisé en six sections :

1** Le conseil secret composé du roi, de la reine, des princes et des ministres que le roi jugeait bon d'y appeler.

2*" Le conseil d'en haut pour les questions importantes ayant trait aux affaires générales de TÉtat. En faisaient partie, en dehors du roi et de la reine, les ministres d'État, c'est-à-dire les hauts personnages auxquels le titre de ministre d'État, distinct de celui de secrétaire d'Etat, avait été conféré par lettres patentes.

d"" Le conseil de la guerre auquel étaient appelés en dehors des ministres, les maréchaux et lieutenants généraux que le roi faisait convoquer.

4^ Le conseil, des finances qui comprenait, outre les princes et grands du royaume, les contrôleurs généraux des finances, les conseillers d'État, les intendants des ûnances, etc.

î>" Le conseil des dépêches qui avait été créé en 1617 et dans

(1) Verbo Grand Conseil.

(2) ChérueU Dictionnaire historique de$ institutions, v* Conseil «rktat, 1. 1, p. 2i5.

lequel on lisait les dépêches reçues du dedans ou du dehors du royaume, et on délibérait sur les réponses à faire, sur les instructions à envoyer aux divers agents ou employés , tant dans les provinces qu'à l'étranger,

6*" Le conseil privé ou des parties qui prononçait sous la présidence du chancelier sur les affaires conlentieuses , telles que les récusations de juges, les évocations en Conseil du roi, etc.

Après la mort de Louis XIV, plusieurs règlements rendus à la fin de Tannée 1715 réorganisèrent ces divers conseils et établirent à la place un conseil de conscience chargé des affaires ecclésiastiques, un conseil des affaires étrangères, un conseil de la guerre , un conseil de marine , le conseil du dedans do royaume qui correspondait à l'ancien conseil des dépêches, le conseil des finances , le conseil du commerce et le conseil des parties, A la fin du règne de Louis XV, il n'en restait plus que cinq, le conseil d'État correspondant à l'ancien conseil d'en haut et les affaires étrangères, le conseil des dépêches, le conseil royal des finances, le conseil royal du commerce et le conseil des parties. Le conseil des dépêches avait toujours une très-grande importance et embrassait dans ses attributions tout ce qui concernait l'administration intérieure du royaume (*).

Des gouverneurs. — Dans les provinces , les rois de France furent d'abord représentés par des gouverneurs qui furent créés à une époque où le pouvoir monarchique avait déjà obtenu un grand développement, c'est-à-dire vers la fin du xv* siècle. Ao XVI* siècle , les fonctions de ces gouverneurs ou lieutenants généraux du roi , très-étendues à l'origine , furent mieux précisées et restreintes à l'autorité militaire. On comptait en France» sous François I*', douze gouvernements correspondant aux principales provinces qui appartenaient à la royauté. L'ordonnance de Moulins de 1566 interdit aux gouverneurs toute levée de deniers et toute usurpation des fonctions judiciaires (3).

Malgré cette défense , le pouvoir de ces gouverneurs, appai^ tenant à la noblesse et investis d'une grande autorité, devait

(I) Voir De Luçay, op. cit., p. 420.

[t) Art. 22. Isambert, l. XIV, p. 195.

ORIGINE DJSS INTENDANTS. 477

bientôt devenir une source de difficultés pour les rois de France. Pendant les troubles des guerres de religion, ils s'étaient attribué des prérogatives si étendues dans leurs gouvernements (*), que Henri IV fut obligé de traiter en quelque sorte avec eux et de leur racheter presque les provinces. Aussi Richelieu, Mazarin et Louis XIV, avertis par Texpérience du passé, restreignirent Fimportance des gouverneurs, et Louis XIV notamment réduisit à trois ans la durée de leurs fonctions. Mais ce fut surtout par la création des intendants que le pouvoir royal arriva à transformer l'autorité des gouverneurs et à ne leur laisser qu'un litre qui n'avait plus guère qu'une valeur honorifique. C'est ce qui explique que le nombre des gouvernements ait été augmenté lu xvm* siècle, les rois n'ayant plus rien a craindre de cette institution. L'on comptait, en 1789, trente-huit gouvernements. Des intendants. — Les agents les plus actifs de la royauté ians les provinces furent surtout les fonctionnaires que l'on lésignait sous le nom d'intendants de justice, de police et ImaDces ou commissaires départis dans les généralités du royaume pour l'exécution des ordres du roi. L'origine des intendants remonte aux maîtres des requêtes du Conseil du roi qui, au xvi" siècle, devaient dans les provinces faire des tournées d'inspection que Ton appelait chevauchées. Plusieurs fois les États généraux réclamèrent de la royauté que ces inspections fussent plus régulières , et l'on voit par divers articles des scandes ordonnances du xvi* siècle qu'il fut fait droit à ces réclamations (^). Il vint un moment où parmi ces maîtres des requêtes ou à côté d'eux se trouvèrent des fonctionnaires pouvant faire acte d'autorité, rendre des jugements, nommer ou révoquer des officiers royaux. Ces fonctionnaires furent désignés >ous les noms d'intendants de la justice , intendants de la justict* et police ou intendants de la justice, police et finances. Ordicailement on ajoutait à ce litre celui de commissaires départis 'Ians les provinces pour l'exécution des ordres du roi. C'est

1) Boutade, Institutions militaires de la France , p. 375. (2) Picot, op. cit., t. II. p. 400, et t. IV, p.*24. — Ordonnance de Blois , irt. 209.

-i^iiétail CD effet d'usage , sous notre ancienne monarchie, de d3ïiner des commissions pour des aflaires spéciales, telles que commander une place , régler certaines affaires, examiner certains comptes , et les intendants chargés de missions spéciales étaient tous en ce sens des commissaires, quoique l'on pût être commissaire sans être intendant.

A quelle époque voit-on apparaître les intendants dans notre histoire? On a longtemps pensé que c'est au ministère de Richelieu qu'il faut faire remonter la création et l'organisation de ces agents de la royauté, mais il résulte de travaux récents (*) que le terme et les fonctions d'intendant ont existé à une époque bien antérieure. Le premier intendant dont on ait connaissance est un président de la cour des aides de Montpellier, Pierre Panisse, qui, sous Henri II, en 1533, fut chargé de l'intendance de la justice dans l'île de Corse. Le rôle réservé à cet intendant par la commission dont il était porteur, était de surveiller les officiers de justice, de les remplacer si cela était nécessaire, et, au besoin même de rendre des jugements. Au commencement du règne d'Henri IV, à la suite des excès des guerres de religion, on voit dans les provinces les plus troublées reparaître sous le nom d'intendants des commissaires adjoints* aux commandants de troupes ou aux gouverneurs des provinces. Ils portent tantôt le litre d'intendants dé justice, tantôt celui d'intendanti= d'armée ou des finances et vivres en une armée. L'intendant chargé de la justice dans l'armée devait veiller à la police, poursuivre les soldats qui se seraient livrés à des violences coupables; l'intendant des finances avait le soin d'entretenir les troupes, il veillait au recouvrement des sommes nécessaires pour nourrir et solder l'armée. Pendant le règne d'Henri IV, à partir de 1598, quand les troubles de la guerre civile sont apaisés, les intendants disparaissent et le roi nomme seulement des commissaires pour surveiller la rentrée des impôts et rétablir l'ordre dans les finances. A partir de la mort de ce prince, raiîaibUssement du pouvoir royal amena une nouvelle crise et rfenotiveaux

{\) Hanotaux, Lefi premiers intendants de justice. Revue hist^trique, 1882. l. ll,'pp. ï et 308; t. llf, p. 73 et 1883,^. I, p. 5d.

ATTRIBUTIONS DES INTENDANTS. i7î)

désordres, et en 1616 on eut encore recours aux intendants.

Ce ne fut pas sans résistance que les Parlements virent surgir à côté d'eux des agents du roi chargés de rendre la justice. Il y avait là une atteinte à leur juridiction qu'ils ne pouvaient laisser passer sans protester. Nous avons le texte des remontrances que, en 1626, à Toccasion de l'assemblée des notables, les premiers présidents et procureurs généraux des Parlements de France présentèrent au roi (*), mais l'institution des intendants avait été trop utile à la royauté pour que cette démarche pût aboutir à autre chose qu'à une formelle désapprobation.

En 1628, le Parlement de Bordeaux ayant cassé les ordonnances prises parServien, intendant du roienvoyé'en Guyenne, les membres du Parlement furent cités à comparaître devant le roi. Sur Tordre du souverain , le premier président fut obligé de parler à genoux, et il éprouva une telle douleur de cette humiliation, qu'il mourut quelques heures après la séance.

Richelieu n^apporta en réalité aucune innovation à cette institution des intendants, mais il contribua beaucoup à la développer. Il envoya des intendants dans beaucoup de provinces, si bien qu'à sa mort leur existence, qui n'avait été qu'accidentelle jusque-là, fut considérée comme nécessaire pour la bonne administration du pays. Pendant la période de la Fronde, les intendants furent vivement attaqués et le Parlement de

(1) « Reçoivent aussi vos Parlements grand préjudice d'un nouvel usage d'intendants de la justice qui sont envoyés es ressorts et estendue desdits parlements près messieurs les gouverneurs et lieutenants généraux de Votre Majesté en ses provinces ou qui sur autres sujets résident en îcelles plusieurs années, fonctions qu'ils veulent tenir à vie qui est sans édit establir un chef et officier supernuméraire de justice, créé sans payer finance, exauctorànt les chefs des compagnies subalternes, surchargeant vos finances d'àppoifiteùtt'ônts, formant une espèce de justice, faisant appeler les parties en vertu de leurs mandements et tiennent greffiers; dont surviennent divers inconvénients, entre autres de soustraire de la juridiction , censure et vigilance "de vos dits Parlements, les. officiers des sénéchaussées, bailliages et au lires leurs* juges subalternes; prennent encore connoissance de divers faits dont ils attirent â votre Cbnseil les iaippeïiatiohs au préjudice de la juridiction orAnaîre devos dits f^arleraentë. C'est pourquoi... » [Revue historique, 1883, t. I, p. 751.

Fans imposa à la cour la suppression de ces fonclionnaires. Mais cette suppression qui ne fut pas complète ue devait pas être de longue durée. En 1654, des intendants furent nommés dans toutes les généralités, et Ton comptait avant 1789, en France, trente-deux intendants.

Les attributions des intendants étaient très-étendues. Comme ils étaient les agents directs de la royauté et que celle-ci résumait en elle tous les pouvoirs , les intendants pouvaient intervenir dans la plupart des détails de l'administration des provinces qui leur étaient confiées. Ainsi l'agriculture, le commerce, les voies publiques, la navigation, Tadministration des biens communaux, tout ce qui aujourd'hui rentre dans les attributions des préfets, dépendait alors des intendants. Ils étaient les agents les plus actifs de cette centralisation administrative qui s'était établie en France avec les progrès de la royauté et le régime de la monarchie absolue. — Les intendants avaient môme des attributions judiciaires , et ils pouvaient exercer leur juridiction dans les affaires civiles ou criminelles que les rois voulaient enlever aux juges ordinaires. Ce sont ces attributions surtout qui excitèrent la jalousie et l'opposition des Parlements. Mais comme les intendants agissaient au nom de l'autorité royale, et que cette autorité possédait dans sa plénitude le pouvoir judiciaire, il était conforme aux institutions de l'ancien régime que la royauté pût attirer à elle le jugement d'une afiaire déterminée et charger de cette affaire l'un de ses agents. Observons enfin que les pouvoirs des intendants n'étaient pas aussi absolus dans les pays d'État que dans les pays d'élections, les pays d'Étal ayant conservé, comme nous l'avons vu, certaines prérogatives, notamment au sujet des impôts.

Les intendants envoyaient parfois dans les circonscriptions de leur généralité des subdélégués, c'est-à-dire des fonctionnaires qui rappelaient un peu nos sous-préfets d'aujourd'hui, mais qui en différaient pourtant, en ce qu'ils n'étaient que (les agents de l'intendant, ne dépendant absolument que de lui et que, d'autre part, leurs attributions n'avaient rien d'uniforme et variaient suivant la nature du mandat que l'intendant leur avait confie''.

ADMINISTRATION DES COMMUNES* 48i

Admmisiration des communes. — L'&doaiDistratioa municipale n'avait, sous l'ancien régime, aucun caractère d'uniformité. Au lieu de reposer comme aujourd'hui sur des lois émanées du pouvoir central et s'applicpiant également à toutes les communes quelle que soit leur importance, elle résultait dans chaque commune des traditions locales, des chartes qui avaient reconnu Jes libertés communales, si bien qu'il y avait entre les diverses communes des dissemblances, infinies. S'il est pourtant un trait commun que l'on puisse dégager au milieu de cette organisation disparate, c'est qu'en général TadministratioD municipale n'est paâ confiée à un seul magistrat, mais à plusieurs, sous les noms divers » d'échevins, jurats, consuls, capitouls, etc.

D'après M. BabeauW, on distinguait avant le xvii* siècle trois types principaux d'organisation municipale : le syndicat, le régime consulaire ou échevinal et la mairie.

Les syndics étaient des agents municipaux désignés par l'assemblée des habitants de la commune et chargés de mettre à exécution les décisions de cette assemblée. Le régime des syndicats dominait avant 1789 dans les communes rurales. Dans la plupart des villages , c'était l'assemblée de tous les habitants de la commune qui, en vertu d'usages dont l'origine se perd dans la nuit des temps et remonte sans doute aux communautés de famille et de tribu, délibérait sur les affaires communes sous la surveillance du seigneur ou de son délégué, le bailli seigneurial. Au xviii'' siècle, des syndics choisis par les habitants remplacèrent presque partout le seigneur et furent chargés de mettre à exécution les décisions de l'assemblée.

Dans les villes, on distinguait le conseil de ville, ordinairement élu par les habitants et chargé de prononcer sur les affaires de la commune , comme les conseils municipaux d'aujourd'hui, et le corps de mile, c'est-à-dire la réunion des échevins ou consuls qui devaient exécuter les délibérations du conseil. Ceux--ci avaient de plus des attributions de police et une

(1) Albert Babeau, La ville sous l'ancien régime y p. 108. Le village sous V ancien régime, p. 31.

juridiction assez étendue que ne possédaient pas les syndics. L'expression d'échevin était surtout usitée dans les pays do nord de la France, tandis que celle de consul était plus particulièrement employée dans le midi, encore imprégné sur ce point des traditions romaines.

Dans le système des mairies, il y avait, à la tête des échevins de la commune dont Fensemble formait le corps de ville, un chef qui portait le nom de maire {matettr, major), qui partageait le pouvoir municipal avec les autres , et n'avait aucune prépondérance sur ses collègues. Un édit d'août 1692 (*^ généralisa ce mode d'organisation et en prescrivit l'application pour tout le royaume. Il établit des maires perpétuels en charge d'of&ce et leur accorda, en qualité de députés nés des communautés, entrée et séance aux assemblées des provinces et pays d'État.

Le mode de nomination des membres du corps de ville, de même que celui du conseil dont ils étaient le plus souvent assistés, était extrêmement variable suivant les communes. Il reposait toutefois en principe sur l'élection. La grande Ordonnance de Blois de 1579 consacrait le principe électif en ces termes : « Nous voulons que toutes les élections des prévôts, des marchands, maires, échevins, capitouls, jurats, consuls, conseillers et gouverneurs, se fassent librement, et que ceox qui, par autres voies, entrent dans ces charges, en soient ùtés et leurs noms rayés des registres W. »

Comment se faisait l'élection? La façon d'y procéder variait beaucoup suivant les communes. Dans un grand nombre d'entre elles, on appliquait le principe aujourd'hui en vigueur du suffrage universel, tous les habitants de la commune étaient appelés au vote , moyennant quelques conditions qui ne portaient que sur l'âge ou le domicile. — On s'aperçut plus tard que, dan^ les grandes villes surtout, ces élections étaient accompagnées de troubles et de désordres , et l'on substitua au système Jusque-là en vigueur une sorte de suffrage à deux degrés. Les

(i) Iflambert, t. XX, p. 158.

(e) Art. 363. Isambert, t. XIV, p. 461.