SYSTÈME ADMINISTRATIF DE LA CONSTITUANTE

ministrations départementales, après avoir décidé, dans un premier article, qu'il serait fait une nouvelle division du royaume en départements, districts, cantons et municipalités.

Voici quelle fut, d'après cette loi de 1789, l'organisation des départements. Il devait y avoir dans chacun d'eux , pour délibérer sur les affaires de la collectivité, un conseil de 36 membres. Celui-ci élisait dans son sein un directoire de huit membres chargé de la mise à exécution des délibérations prises par le conseil. Le conseil départemental n'avait qu'une session annuelle qui ne pouvait durer plus d'un mois et ses séances n'étaient pas publiques. Il décidait souverainement les affaires relatives à l'administration départementale, et avait auprès de lui un procureur général syndic chargé de suivre les affaires contentieuses. Ce conseil était nommé par les électeurs secondaires du département dont nous avons parlé plus haut, élu pour quatre ans et renouvelé par moitié tous les deux ans. Le grand vice de cette organisation était, avec la multiplicité des personnes chargées de l'action, l'absence d'un lien assez étroit entre le pouvoir exécutif central et les directoires placés à la tête de chaque département. Les membres de ces directoires, n'étant pas nommés par le roi et ne dépendant de lui en aucune façon, ne pouvaient être des agents suffisamment dociles pour l'exécution des lois. En bonne administration celui qui est responsable doit avoir le choix des agents par l'intermédiaire desquels s'exerce son action. Or le roi envoyait à chaque directoire ses décrets et ses instructions et l'invitait à les faire exécuter, mais il ne pouvait procéder par voie de contrainte en cas d'inexécution de ses ordres, de telle sorte qu'il répondait devant le pouvoir législatif d'actes dont il ne pouvait exiger l'accomplissement (*).

L'organisation du district était toute semblable à celle du département. Il y avait dans le district un conseil de douze membres, élisant dans son sein un directoire de quatre membres, ayant auprès de lui un procureur syndic. Tous ces personnages étaient élus par les électeurs secondaires du district.

(i) Taine, La Révolution, 1. 1, p. 248.

610 ÉPOQUB RÉVOLUTIONNAÏRB.

Quant à rorganisalioa des municipalités , elle était due à une loi du 14 décembre 1789 (*). Il devait y avoir dans chaque commune un conseil municipal composé d'un certain nombre de membres en proportion de la population et nommé par les électeurs primaires. Le conseil prenait des délibérations dont l'exécution était confiée à un maire, chef de la municipalité, et à un bureau composé du tiers des membres du conseil municipal. Dans chaque commune, un procureur de la commune devait être désigné avec la charge spéciale de poursuivre et de défendre en justice les intérêts communaux.

On distinguait parmi les fonctions attribuées au conseil de la commune, des fonctions déléguées par l'État et des fonctions appartenant en propre au conseil. Les premières comprenaient la répartition des contributions directes , la perception de ces contributions, la direction de certains travaux, etc. Quant aux fonctions appartenant en propre au conseil municipal, elles portaient sur les objets d'intérêt communal. Toutefois, pour les actes les plus graves, comme les acquisitions d'immeubles et les emprunts, on adjoignait au conseil un corps de notables en nombre double des officiers municipaux, et l'assemblée ainsi formée s'appelait le conseil général de la commune W.

Directoire. — Ces institutions ne reçurent pas de changement bien saillant jusqu'à la Constitution du 5 fructidor au III (art. 174 à 202) (3). A cette époque, par réaction contre la multiplicité des personnes qui figuraient dans les corps locaux, la Constitution de l'an III confia l'administration de chaque département à un conseil de cinq membres élus au second degré et renouvelé chaque année par cinquième. De plus, elle supprima les procureurs syndics et donna, comme nous l'avons vu, au pouvoir exécutif, le droit de nommer un commissaire auprès

(i)FausliQ Hélie, op. cit., p. 69. — Duvergier, 1. 1, p. 75.

(2) D'après Topinion généralement adoptée, le département n'avait pas, quand il fut créé par la Constituante , la personnalité morale , et ne l'aurait acquise que beaucoup plus tard. M. de Perron a pourtant soutenu le contraire dans un article de la Nouvelle Revue historique de droit français et étranger : L'organisation départementale et la Constituante , ^nnée 1877, p. 239.

(3) Faustiu Hélie, op. cit,, p. 451.

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de chaque département et de chaque municipalité, afin que le Gouvernement pût surveiller utilement la gestion des affaires locales. Cette Constitution abolit complètement les districts, la pratique ayant démontré qu'ils ne constituaient qu'une complication sans avantage réel.

Quant à l'organisation communale, elle fut radicalement modifiée. Les auteurs de la Constitution de Tan III comprirent combien il était peu raisonnable de soumettre à une administration uniforme toutes les communes , quelle que fût leur importance. Ils distinguèrent les communes de 5,000 habitants et au-dessous, celles de 5,000 à 100,000, celles qui ont plus de 100,000 habitants. Dans les premières qui sont naturellement les communes rurales, il ne devait y avoir qu'un agent municipal et un adjoint, et ces agents réunis formaient ensuite au chef-lieu de canton une municipalité cantonale. — Dans les communes ayant moins de 100,000 habitants, il y avait une seule administration municipale composée de membres dont le nombre variait suivant la population. — Enfin, dans les grandes communes ayant plus de 100,000 habitants, il devait y avoir au moins trois municipalités. La commune était divisée en sections ou arrondissements, de manière que la population de chaque section n'excédât pas 50,000 habitants et ne fût pas au-dessous de 30,000. Dans ces communes, il y avait d'ailleurs un bureau central qui statuait sur les objets déclarés indivisibles par le Corps législatif.

L'organisation communale de l'an III était particulièrement ingénieuse et a été souvent considérée depuis comme résolvant d'une manière très-heureuse le problème difficile de l'organisation municipale. D'un côté, en effet, parles municipalités de canton, elle groupait les ressources et les lumières des petites communes rurales et permettait une meilleure gestion de leurs intérêts. D'autre part, elle brisait l'unité des grandes villes, de manière à associer un plus grand nombre de leurs habitants à l'administration des affaires de la commune et à obtenir des conseils qui fussent moins tentés d'empiéter sur le domaine politique au détriment des intérêts locaux.

Consulat. — Lorsque le Consulat fut établi, peu de temps

après la Constitution de frimaire an VIII, le gouvernement nouveau réglementa Taddiinistration départementale et lautorilé municipale d*une manière conforme à Tétat de choses qui venait d'être inauguré. A la tête des départements, la loi du 28 pluviôse an VIII W. plaça, des représentants du pouvoir central appelés préfets et leur transféra les attributions qui avaient appartenu aux administrations départementales. Tandis que la Cionstitution de Tan III n'avait confié aux commissaires du Directoire que des pouvoirs restreints, le préfet, nouvel agent du pouvoir exécutif, est investi des droits les plus absolus en ce qui concerne l'administration du département. Le Iconseil général n'intervient désormais que pour la répartition à établir entre les arrondissements du contingent des contributions directes. Il est également chargé du vote des impôts départementaux dans les limites fixées par la loi , et du contrôle du compte annuel présenté par le préfet pour l'emploi des crédits du budget. Le rôle nouveau des assemblées départementales est donc complètement modifié, les membres de ces assemblées n'agissent plus comme des mandataires chargés des intérêts du département, et ne sont que des auxiliaires du pouvoir exécutif représenté par le préfet. Ainsi les institutions départementales, comme les institutions politiques, ont été transformées dans un esprit autoritaire. De plus les membres des conseils de département sont choisis par le premier consul sur les listes de notabilité, ce qui donne au Gouvernement la part prépondérante dans le choix des conseillers. La durée de la session du conseil est fixée à quinze jours par an, et ce laps de temps fort court suffit désormais, étant données les attributions restreintes do conseil général.

Le district est réorganisé sous le nom d'arrondissea)ent. Il est administré par un conseil d^arroodissement, choisi conicae le conseil général par le premier consul , et par un sous-préfet nommé par le Gouvernement. Le conseil d'arrondissement a des attributions calquées sur celles du conseil général , il répartit le contingent des contributions directes entre toutes les

(1) Faastin Hélie, op. cit., p. Ôil. — Duvergier, t. XII, p. 78.

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communes et il contrôle le budget d'arrondissement dressé par le sous-préfet, comme le conseil général le fait de son côté pour le budget du département.

Une transformation analogue est opérée dans la commune. Le système ingénieux établi par la Constitution de fructidor an III est abrogé. Il y a désormais dans chaque commune, quelle que soit son importance, un maire et un conseil municipal. La plupart des fonctions administratives qui appartenaient auparavant aux municipalités sont transportées au maire. C'est le maire qui est chargé de la police municipale, de la gestion des biens de la commune, de la direction des travaux, de l'emploi des fonds portés au budget , etc. Le conseil municipal délibère, il est vrai, sur toutes les affaires relatives aux intérêts de la commune et, à ce point de vue , ce conseil a des pouvoirs plus étendus que le conseil général de département. Ses membres ont un droit d'initiative et ils peuvent faire des règlements sur certains objets spécialement déterminés, tels que le partage des affouages, des pâtures et autres produits des biens communs. Toutefois , Timportance des conseils municipaux est grandement diminuée , et ce oui le montre bien, c'est qu'ils n'ont plus qu'une session annuelle de quinze jours au lieu de la session mensuelle qu'ils avaient auparavant. Les conseillers municipaux sont choisis par le préfet sur les listes de notabilité , et quant aux maires et adjoints, ils sont nommés par le premier consul dans les villes qui ont plus de 5,000 habitants , et par le préfet pour les autres communes.

C'est cette loi du 28 pluviôse an VI II, avec son caractère fortement centralisateur, qui est justement regardée comme l'origine et la base fondamentale de nos institutions administratives actuelles. Sans doute de nombreuses lois ont été votées depuis en matière départementale et municipale , mais l'organisation de Tan VIII est, dans ses traits généraux, restée sensiblement la même pendant le cours du xix® siècle. Toutefois, les attributions des corps locaux ont pris une plus grande importance, surtout en ce qui concerne les conseils généraux depuis la loi du 10 août 1871.

Organisation Judiciaire.

Assemblée constituante. — L'un des premiers actes de l'Assemblée constituante fut de mettre les parlements en vacances indéfinies par un décret du 3 novembre 1789. Elle se rappelait, en effet, la résistance que les Parlements avaient opposée aux innovations les plus judicieuses de Turgot, et elle redoutait que ces corps puissants , dont les membres se recrutaient parmi les privilégiés de l'ancien régime, ne fissent fréquemment opposition aux mesures nouvelles qu'allait prendre l'Assemblée.

Les Parlements étant laissés de côté, l'Assemblée constituante aborda le grand problème de l'organisation du pouvoir judiciaire, et, pour procéder avec méthode, elle précisa, par un décret du 31 mars 1790(0, les questions principales sur lesquelles elle porterait son attention et l'ordre dans lequel ces questions seraient discutées. L'établissement du jury en matière civile et criminelle, le nombre des degrés de juridiction et le maintien de l'appel, l'inamovibilité, l'élection par le peuple ou la nomination par le pouvoir exécutif, l'existence d'un tribunal de cassation, tels furent les points principaux sur lesquels devait, d'après ce décret, porter Texamen (le l'Assemblée nationale. Avant de voter une loi générale sur l'organisation judiciaire, une série de décrets, échelonnés depuis le mois d'avril jusqu'au mois d'août 1790, tranchèrent préalablement les questions posées dans le décret du 31 mars.

Il n'entre pas dans le plan de cet ouvrage d'insister sur les discussions si intéressantes qui eurent lieu sur ces divers points dans le sein de la Constituante. Nous nous contenterons d'indiquer quels sont les résultats auxquels l'Assemblée aboutit par la grande loi sur l'organisation judiciaire du 16-24 août 1790 (-.

Cette loi débute par un titre consacré à l'arbitrage. « L'arbitrage, porte l'article 1", étant le moyen le plus raisonnable

(1) Duvergier, t. I, p. 168.

(2) Faustin Hélie, op. cit., p. 146, — Duvergier, t. ï, p. 361.