CHAPITRE l

DES DIVERS MOYENS DE POURVOIR AUX BESOINS DE l'ÉTAT,

Les services que le gouvernemeot doit rendre impliquent un déploiement de forces, tant intellectuelles que matérielles, qui se manifeste, sous trois formes différentes, dans les fonctions législatives, judiciaires, executives, et qui suppose un certain nombre d'agents et une certaine somme de moyens d'action matériels, ou d'instruments. Ce sont ces agents et ces moyens d'action matériels qui doivent être mis à la disposition de l'Etat et fournis par la société. Los services du gouvernement reposent sur des prestations de la société.

Ces prestations peuvent avoir lieu sous différentes formes, que je me bornerai, dans le présent chapitre, à énumérer, à définir, à classer, puis à caractériser d'une manière générale, me réservant de revenir plus en détail, dans les chapitres suivants, sur celles de ces formes qui, par la place qu elles occupent dans la pratique réelle et par leur action directe sur les phénomènes économiques, méritent d'être spécialement étudiées.

Prestutlaiis de servleea» et prestations réelles.

Les moyens d'action matériels sool nécessairement Tobjet de prestations réelles ; mais les services des agents peuvent être fournis de deux manières, savoir : directement, lorsque TEtat dispose de l'activité individuelle des membres de la société dans h mesure de ses besoins ; indirectement^ lorsqu'il

reçoit, en prestations réelles, un revenu, à l'aide duquel il se procure lui-même les agents et achète les services dont il a besoin.

Le premier mode, encore pratiqué aujourd'hui dans plusieurs Etats pour certaines branches d^s services publics, est nécessairement le plus ancien^ celui que les sociétés ont dû adopter dans le premier stage de leur développement, à une époque où le mécanisme du gouvernement était encore trèssimple, rignorance générale, la richesse mobilière presque nulle, le sentiment des intérêts communs très-vivace.

D'ailleurs, toutes les sociétés, pendant leur premier stage, sont organisées aristocratiquement et gouvernées par leur aristocratie ou avec son concours. Or, pour une aristocratie dominante, les fonctions publiques sont des privilèges précieux, les moyens même et les gages de sa domination, la seule carrière active qui soit ouverte aux membres de cette classe, le seul emploi honorable qu'ils puissent faire de leur temps et de leurs facultés.

Chez les sociétés antiques dont nous connaissons le mieux l'histoire, le système des prestations directes s'est maintenu, au moins partiellement, aussi longtemps que les institutions aristocratiques elles-mêmes ; il est devenu impopulaire en même temps qu'elles ; il a disparu avec elles. Peut-être la forme républicaine des gouvernements d'Athènes et de Rome contribuait-elle à y entretenir, chez la classe dominante, un patriotisme ardent et désintéressé. Cependant, nous trouvons le même système en vigueur, pendant le premier stage des sociétés modernes, sous le régime essentiellement monarchique des nations, plus ou moins barbares, qui se trouvaient établies dans les anciennes provinces et sur les ruines de l'empire romain. Avant et depuis la féodalité, nous voyons, en Occident, la plupart des fonctions publiques exercées gratuitement par une classe privilégiée, par une aristocratie, dont les membres envisageaient la pratique de la guerre, et même celle de la justice et de l'administration,

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bien plus comoie un pouvoir à conserver pour eux-mêmes que comme une fonction à remplir pour la communauté.

Mais les Étals modernes dans lesquels ce système s'est le mieux maintenu, ce sont les républiques formées au moyen âge par l'épanouissement successif des municipalités urbaines et des communes rurales, auxquelles des circonstances favorables avaient permis d'acquérir peu à peu l'autonomie et findépendance ; il s'y est maintenu, quand elles étaient aristocratiques, par TefiFet même de leurs institutions, quand elles étaient démocratiques, sous l'influence de mœurs patriarcales et d'un développement économique peu avancé.

Les aristocraties, même les aristocraties marchandes, telles que Venise, sont les moins coûteux de tous les gouvernements, aussi longtemps du moins que l'esprit qui les a rendues fortes et durables continue d'animer la classe dominante, aussi longtemps qu'il lui en reste autre chose que l'esprit de corps et l'amour du pouvoir. Quand elles se corrompent, la classe dominante trouve les moyens, tout en maintenant la gratuité des fonctions, de se procurer, aux dépens du peuple ou d'une partie du peuple, des compensations qui sont quelquefois plus ruineuses pour lui que les plus lourds impôts. Grâce à la rapacité et à la vénalité des proconsuls que Rome envoyait dans ses provinces, des baillis que les républiques suisses préposaient à leurs pays-sujets, des gouverneurs auxquels Venise confiait l'administration de ses conquêtes de terre ferme, ces Etats perdaient plus que la modicité des charges publiques ne leur faisait gagner.

Le développement économique des sociétés tend par luimême à miner, à rendre de moins en moins praticable le système des prestations de services, en changeant la condition des hommes que leur fortune mettait en état de servir gratuitement la communauté, en leur donnant d'autres besoins, d'autres penchants, d'autres intérêts. A mesure que la richesse mobilière s'accroît et que les moyens de jouir vont se multipliant et se diversifiant, l'amour du pouvoir se modifie et u. U

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s'altère; Tamour du bien-être s*y ipêle daus une proportioja de plus en plus Forte et finit par dotainer tellement, que le pouvoir n'est plus recherché, ^*il n'es! pas accompagné d'un surcroît de bien-être, ou $i l'exercice en est incompatible avec le déploien^enl d'activité qu exige soit la poursuite de la fortune, soit la conservation d'une fortune acquise. D'ailleurs, la richesse en elle-même devient un povivoir, et un pouvoir qui ne dépend ni des caprices d'un monarque ni de la faveur populaire.

C'est là le principal écueil contre lequel se sont brisées les anciennes aristocraties, notamment celles de la Suisse. Je n'ai point à rechercher ici ce que les peuples y ont gagné inoralement et politiquement; je dois seulement cçtuslater le fait, parfaitement certain et notoire, qu'ils y ont perdu, économiquement, la démocratie leur faisant tQujo.urs payer les services que Tarislocratie leur vendait gratuitement , ou leur vendant cher les services que celle-ci leur vendait à bon marché.

J'aj dit que les prestations de services ont encore lieu de nos jours daus certains cas. Celaest vrai» notamment à l'égard des fonctions législatives, dans les pays tels que l'Angleterre, où elles sont gratuites. Dans d'autres cas, si l'on ne trouve pas le mode lui-même^ on en trouve des traces plus au moins ^larquées, dans lesquelles son principe subsiste et se révèk, à côté de l'application du, principe contraire. L'organisation du service militaire de quelques Etats en otfre Texemple le plus saillant, le seul aussi qui présente quelque intérêt au pointde vue éGOiiomique.

Trois systèmes principaux sont eu vigueur, sur ce point, dans la pratique des natiops civilisées; le système des volon^ taires,^ celui de la conscription, celui desmilices..

Le système des volontaires est une complète application da principe des j)restations réelles^ qui tend à dominer de plus en plus dans rorganisatio4 des services publics. L^Etat se procure lui-même les agents oiilitaires dont il a besoin ; il

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a^îbète tturs services au moyen du rtvenu qui lui est fourni

à cet effet.

Le sysième des milices, au contraire» implique, dans une certaine mesure, le principe des prestations de services; quoi* que très^modifié, ce principe y est eneore reoonnaissaUte dam le caractère à la fois obligatoire et temporaire du service demandé* L'Ëtat ne cherche point ses agents) il les reçoit de la société, et les reçoit gratuitement, sauf l'indemnité qu'il leur alloue pour leur entretien pendant la durée du service auquel il les emploie. Chaque citoyen est tenu de servir à son tour, mais il conserve sa carrière et sa condition civile, tout en devenant un agent disponible de l'Ëtat^ la solde qu'il reçoit, quand il est mis en activité, n'est point considérée comme le prix de ses services, puisqu'il ne les vend pas et n'en fait point un métier.

Enfin le système de la conscription est une sorte de moyen terme entre tes deux autres. Le service y est obligatoire, et cependant l'Etat cherche et désigne, par un tirage au sort, les agents dont il a besoin. Le service est temporaire, et cependant il devient l'occupation exclusive de l'enrôlé et suspend pour lui toute autre carrière; de telle sorte que la solde, quoiqu'elle ne dépasse guère la dépense de son entretien, devient en réalité la rémunération, le loyer de ses services.

Le système des milices est évidemment le plus économique des trois; mais, jusqu'à ce qu'il soit généralement adopté par les nations qui se partagent l'empire du monde, la question des frais ne pourra jouer qu'un rôle secondaire, car le but à remplir intéresse l'existence même de chaque Etat, et une économie qui ne serait faite qu'aux dépens de la sécurité ne serait pas une économie.

Dans le premier stage du développement économique, les prestations réelles qui accompagnent les prestations de services en dépendent et s'y rattachent, comme des accessoires nécessaires. Le guerrier fournit lui-même ses armes et son

équipement; le juge reçoit les parties dans sa maison; le seigneur assemble ses conseillers dans son château.

A mesure que Torganisme du gouvernement va se développant et se complétant, de nouveaux besoins matériels surgissent, auxquels ces prestations individuelles et accessoires ne peuvent plus suffire ; tandis que, d'un autre côté, les services directs deviennent incompatibles avec les exigences d'une vie sociale perfectionnée et avec les exigences, ûod moins impérieuses, d'une administration de plus en plus compliquée. Alors les prestations réelles se détachent des services, acquièrent de jour en jour plus d'importance, prennent de plus en plus le caractère de charges publiques destinées à former un revenu public, et Ton voit apparaître, puis grandir peu à peu dans l'Etat cette autre personne morale qu'on nomme le Fisc , personne qui n'est pas plus distincte, en réalité, de celle de l'Etat que le créancier n'est distinct du débiteur chez un individu qui réunit ces deux qualités.

Dans nos sociétés modernes, le revenu public est la base principale et presque unique sur laquelle repose la puissance de TEtat ; c'est au revenu public que se mesure l'activité que peut déployer un gouvernement, à l'intérieur comme à l'extérieur; c'est la perception certaine et facile de ce revenu qui peut seule assurer à chaque Etat le degré de consistance et de vitalité dont il a besoin pour garder le rang que lui assignent sa population et l'étendue de son territoire. Or, ce revenu étant nécessairement une portion de la richesse sociale, les prestations, volontaires ou forcées, qui le constituent, ou qui en sont la source, ont une portée économique incontestable, et, quoique plusieurs des nombreuses formes sous lesquelles ces prestations peuvent se réaliser n'aient aujourd'hui qu'une faible part dans la formation du revenu public des Etats civilisés, je ne puis me dispenser de les mentionner toutes, au moins succinctement, ne fût-ce que pour introduire dans cette matière un ordre systématique et une méthode

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rigoureuse, que les routines et les coutumes de Tadministration pratique en ont de tout temps bannie.

Des diverses sonrees du reTenn publie.

L'Etat, en tant qu'il a besoin, pour vivre, d'une certaine quantité de richesse, en un mot le fisc se trouve à l'égard de la société dans la même position qu'un individu quelconque, et il n'est pas d'une nécessité absolue que les sources du revenu public soient diÊTérentes de celles des revenus individuels. Dès que le fisc est une personne morale, il peut devenir propriétaire de fonds productifs, acquérir des capitaux, les placer ou les faire valoir lui-même ; il peut aussi recevoir une rémunération pour les services qu'il rend ; il peut enfin s'emparer violemment ou frauduleusement de ce qui appartient à autrui, comme le ferait un brigand, un escroc ou un faussaire. En réalité, toutes ces sources ont été exploitées en divers temps et en divers lieux pour les besoins de l'Etat ; toutes le sont, encore aujourd'hui, chez les nations les plus avancées.

Mais, si le fisc peut, à la rigueur, se faire un revenu de propriétaire, de rentier, d'entrepreneur d'industrie, de travailleur salarié, ou même de voleur, l'expérience a prouvé qu'il lui convient mieux de puiser à une autre source, à une source qui lui appartient exclusivement, et qui ne peut être exploitée que par un être collectif, par une personne morale, je veux dire au prélèvement.

La théorie du prélèvement devant faire seule le sujet des chapitres suivants, la présente section sera consacrée à un examen rapide et succinct des autres sources.

§ 1. — Des sources anormales.

Il y a pour l'Etat trois manières de se procurer un gain anormal au préjudice d'autrui, savoir : les spoliations in-

S14 LOIS fISCALtCft.

ternaiiouaies y les conûscalions , les altérations dt mon- Ddies.

Les spoliations internationales sont une des conséquences inévitables de la guerre , car le principe de la guerre a toujours été et sera toujours de nuire à Tennemi le plus que possible. Aussi ces spoliations occupent-elles une grande place daus les ressources fiscales des Etais pour lesquels la guerre est une nécessité permanente, une condition de leur développement et de leur existence. Mais une telle position est elle-même une anomalie, qui ne se réalise guère de nos jours que pour quelques sociétés encore à moitié barbares, et qui ne s'est réalisée dans Tantiquité, pour des nations civili* sées, notamment pour les Romains, que par leffet de circonstances exceptionnelles.

Comme ressource accidentelle et temporaire^ les spoliations internationales ont, d'ailleurs, subi Tinlluence de la civilisation. Le principe de la guerre a quelque peu reculé devant des princii^es de justice et des sentiments d'humanité, auxquels rintérét général des nations, aujourd'hui mieux compris, a donné une force nouvelle. Le respect de la propriété, tant mobilière qu^immobiiière, s'est introduit dans le droit de la guerre, en tant du moins qu'elle a lieu sur terre ferme, et Ton peut entrevoir une époque plus ou moins prochaine où il pénétrera jusque dan«» le droit de la guerre maritimei

Grâce à ces progrès de la morale pubhque^ la ressource fiscale dont il s'agit devient de plus en plus i)récaire et insuffisante. Ai-je besoin d'ajouter que le dommage qui en résulte pour le fisc est mille fois compensé, même à un point de vue strictement économique, par raccroissement de sécurité qui en résulte pour tous les intérêts privés» pour les intérêts notamment qui servent de mobiles à la production, à la circulation, à Taccumulaiion de la richesse? La diminution ainsi opérée dans les ressources anormales de l'Etat n'est rien auprès de l'augmentation immense que reçoivent, j)af l'effet de la Même cause, ses rèssourèiés Normales.

MOYENS DE POURVÔIH Xtt BÏ:S01NS DE L^ÉTAT. 375

Les confiscations reçoivent aussi de la morale publique, ou de la conscience humaine, dont celle morale ti'est que l'expi'ession, leur caractère anormal. Injustes et inhumaines quand elles ont lieu en vertu d'une loi pénale, parce qu'alors elles frappent toujours l'innocent avec le coupable, elles le sont bien plus encore quand elles s'opèrent, en dehors du droit commun, par un acte arbitraire de vengeance ou d'oppression. A cet égard, la législation et la politique des Etats qui appartiennent à la chrétienté se sont beaucoup améliorées. La confiscation légale, au moins en tant qu'elle s'appliquerait aux nationaux^ a presque entièrement disparu des codes modernes, et Ton ne verra plus les haines de race ni le fanatisme religieux provoquer ou justifier des confiscations arbitraires, semblables à celles dont les juifs, par exemple, ont été jadis si souvent les victimes» Mais si la morale publique a triomphé de ces pénalités. barbares et de ces passions haineuses, elle n'a pas lutté avec autant de succès contre l'esprit de parti el contre les haines politiques; De nos jours encore , en plein dixneuvième siècle, on peut dire : Malheur aux vaincus, absents ou présents, contre lesquels la cupidité du fisc peut s'armer de tels mobiles ou compter sur de tels auxiliaires l

Toutefois, quoique la morale publique n'ait pas rendu impossibles ces confiscations arbitraires, elle les a rendues plus difficiles, par conséquent plus rares. Ce qui était la règle aux époques antérieures est devenu Texception. C'est une source de revenu public qui est devenue presque insignifiante^ qui tend à se tarir de plus en plus, et dont l'importance économique peut, dès maintenant, être considérée comme nulle.

Ce que je viens de dire est encore plus vrai à l'égard de la troisième des sources anormales. Les altérations de monnaies» opérées clandestinement par le fisc dans le but de faire un gain illicite aux dépens de la communauté, appartiennent à un stage de développement social dont les nations civilisées modernes sont entièrement sorties. Les mesures de cette espèce qui ont été prises à des époques antérieures par les gou^

vernements sont exclusivement du domaine de Thistoire ; une fois bannies de la pratique, elles ont cessé par cela même d*étre, pour la science économique appliquée, un sujet d*étude et de spéculation.

§ 2. — VEtat vropriétaire.

Il ne s'agit pas ici du domaine éminent de l'Etat, du droit qu'il a sur toutes les terres de sa domination; il s'agit d'une véritable propriété ; il s'agit d'immeubles appartenant à l'Etat au même titre et de la même manière qu'ils pourraient appartenir à des personnes privées; il s'agit, en un mot, d'un domaine privé de l'Etat, que j'appellerai domaine fiscal, pour ne pas employer l'expression domaine public , qui a un sens tout di Éféren t .

Le domaine fiscal a partout une origine historique. Il n'a pas été choisi par la société comme source de revenu public, ni attribué à l'Etat par des lois fiiscales rendues à cet effet. Il remonte tantôt à des conquêtes, tantôt à des confiscations, tantôt à des droits privés personnels du souverain, tantôt à des acquisitions faites en vertu du domaine éminent, dans les cas notamment de déshérence et de sécularisation.

Le domaine fiscal a été jadis, pour quelques Etats, la principale source du revenu public, pour tous, une source importante; aujourd'hui, cela n'est plus vrai que d'un trèspetit nombre. La Russie est presque le seul Etat de l'Europe moderne qui tire de son domaine fiscal une portion notable de son revenu ; les autres ont successivement aliéné la plus grande partie de leurs propriétés domaniales, que l'accroissement graduel des besoins publics aurait d'ailleurs rendues, avec le temps, tout à fait insuffisantes.

Au point de vue économique, le domaine fiscal présente trois inconvénients, qui rendent cette source de revenus peu regrettable : celui d'affaiblir le contrôle exercé dans Tinlérêt de la société sur les dépenses de l'Etat; celui de soustraire à l'industrie privée une partie des fonds productifs dont la