LE BUDGET. — LES DETTES PUBLIQUES

Définition du budget. — La pi-éparation et la présentation du budget.

— Les chapitres du budget et la spécialité budgétaire. — Les crédits supplémentaires et extraordinaires. — Le budget des recettes et l’évaluation des ressources. — Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent-elles être comprises dans le budget annuel? — Le vote annuel des dépenses. Exceptions à cette règle dans quelques pays. — De l’étude du budget par les Chambres.

— Les qualités essentielles que le budget doit avoir. — Le grossissement des budgets et les dettes publiques. — Le devoir de l’amortissemeut.

Définition du budget. — Un État ne peut vivre au jourlejour, mettant ses recettes dans un cofîre au fur et à mesure qu’il les reçoitety puisantsans ordre tant qu’il croit devoir faire des dépenses, quitte às’arrêteretà suspendre ses services publics quand les ressources cessent d’affluer. Une pareille conduite, qui serait inexcusable de la part d’un particulier, se trouverait, en outre, impraticable pour un État. Ayant des administrations fixes à entretenir, des tâches régulières et uniformes à remplir, outre parfois certains travaux extraordinaires et urgents à exécuter, étant obligé aussi de se fier pour la perception des recettes et pour l’exécution des dépenses à des fonctionnaires de tous ordres, très nombreux, très divers, qu’il importe, pour éviter le gaspillage et les dilapidations, de contrôler de fort près, un

LE BUDGET

Etat, pour être bien conduit, doit s’assujettir à beaucoup plus d’ordre encore, beaucoup plus de vigilance, beaucoup plus de rigueur et d’exactitude que le particulier réputé le plus minutieux et le plus attentif. Le procédé que les peuples civilisés ont adopté pour arriver à cet ordre, à cette vigilance, à cette exactitude et à cette rigueur, c’est ce qu’on appelle le budget.

Le budget est un état de prévoyance des recettes et des dépenses pendant une période déterminée. G est un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer. La période déterminée à laquelle s’applique un budget est limitée chez la plupart des nations civilisées à une année; autrefois, certaines nations ou plutôt certains petits pays votaient des budgets qui s’appliquaient chacun à deux années consécutives. Aujourd’hui, partout il y a un budget pour chaque année. Les divers pouvoirs publics, le gouvernement, les Chambres, doivent chercher à se rendre compte de la façon la plus scrupuleuse, avant l’ouverture de l’année financière, des recettes et des dépenses

que cette année comporte.

La préparation et la présentation du budget.

C’est le gouvernement, c’est-à-dire les ministres,

qui plusieurs mois avant l’ouverture de l’année financière, appelée exercice, doit avoir déposé devant les Chambres le projet de budget. C’est aux ministres, non aux Chambres ou à une délégation des Chambres, que doit incomber le soin de préparer et de présenter le budget. Les ministres seuls, en effet, étant à la tête des différentes administrations permanentes, ont assez d’informations pour se rendre un compte exact tant des différents services de l’État que du chiffre probable des ressources diverses qu il pourra réaliser. Les ministres étant, dans la plupart des pays, responsables soit de- L.-B. — ÉcoN. POL. 22

vant les Chambres, soit devant le souverain, de la direction des affaires, on ne saurait leur contester ni amoindrir dans leurs mains cette fonction essentielle

de la préparation du budget.

Si les Chambres, composées de 4, 5, 6 ou 700 personnes, avaient la prétention de se substituer plus ou moins aux ministres dans la préparation de l’œuvre budgétaire, on risquerait d’aboutir au désordre administratif; la responsabilité financière serait tellemei t émiettée, dispersée qu’elle serait sur plusieurs centaines de personnes, qu’on pourrait la considérer comme n’existant plus.

Le budget est présenté par les ministres, non pas en bloc, mais en détail. On ne propose pas, par exemple, au Parlement français de voler une somme ronde de 3 milliards de francs de dépenses et de 3 milliards de francs de recettes. On donne aux Chambres, pour qu’elles puissent s’éclairer et voter l’impôt en connaissance de cause, un tableau détaillé des dépenses publiques. Celles-ci sont d’abord réparties entre les différents ministères, puis dans l’intérieur d’un même ministère en ditférentes sections, dans chacune de ces sections en chapitres. C’est sur chacun de ces chapitres que porte un vote distinct du Parlement. La dépense ainsi votée pour chaque chapitre s’appelle un crédit.

Pour prendre l’exemple du budget français de 1888, ce budget est présenté comme il suit: d’abord le budget des dépenses du ministère des Finances, qui contient cinq parties : la première se compose des dépenses occasionnées par la dette publique et réparties dans 39 chapitres différents; la seconde partie du ministère des finances contient 4 chapitres qui concernent la dotation des grands pouvoirs publics, c’est-à-dire du président de la République et des deux Chambres ; la troisième

LE BUDGET

partie du même ministère, soit 18 chapitres, se rapporte aux dépenses générales de l’administration centrale du ministère des Finances et de ses principaux agents ; la quatrième partie, qui ne compte pas moins de 56 chapitres, touche les frais de régie, de perception et d’exploitation des impôts et revenus publics ; la cinquième partie du ministère des Finances n’offre que 6 chapitres distincts qui ont trait aux remboursements, restitutions, non-valeurs et primes. Ainsi le budget du seul ministère des Finances est divisé en cinq parties et en 123 chapitres, sur chacun desquels les Chambres devront émettre un vote distinct. Viennent ensuite les autres différents ministères : celui de la Justice avec 26 chapitres, celui des Affaires Étrangères avec 21, le ministère de l’Intérieur avec 78 chapitres, puis les ministères de la Guerre, de la Marine et des Colonies, de l’Instruction publique, des Cultes et des Beaux- Arts, du Commerce et de l’Industrie, de l’Agriculture, des Travaux publics ; chacun de ces ministères contient 20, 30 et jusqu’à 66 chapitres de dépenses pour celui des Travaux publics. Le budget français des dépenses pour 1888 comprend ainsi 655 chapitres distincts.

Les chapitres du budget et la spécialité budgétaire. — L’utilité de ces chapitres est double : chacun d’eux ne devant contenir qu’une seule et même dépense, l’examen et la discussion du budget en sont facilités. Le budget, outre un « Exposé général des motifs », sorte d’examen d’ensemble fait par le ministre des Finances, contient des notes sur les différents services et notamment des explications sur les chapitres pour lesquels le chiffre demandé diffère de celui accordé l’année précédente.

Les chapitres du budget ont encore une seconde utilité ; on vient de voir que le Parlement émet sur chacun

d’eux un vote distinct. La somme qui a été votée pour chaque chapitre ne peut en être détournée ; si à la fin de l’exercice, c’est-à-dire de l’année financière, on n’a pas dépensé la totalité de la somme affectée à un service déterminé, le gouvernement n’a pas le droit de prélever le reliquat pour couvrir les dépenses exubérantes d’un autre chapitre pour lequel les ministres voudraient plus dépenser que le chiffre voté. Le procédé qui consiste de la part du gouvernement à prélever une partie de la dotation d’un chapitre jugé trop largement pourvu pour l’affecter à un autre chapitre jugé insuffisamment doté, ce procédé, qui s’appelle un virement, est rigoureusement condamné par la plupart des législations budgétaires. Les ministres doivent donc se cantonner dans les sommes allouées pour chaque chapitre en particulier; c’est ce que l’on appelle le régime de la spécialité budgétaire. Si un chapitre a été trop largement doté, et que la totalité de la somme y affectée ne soit pas dépensée, le reliquat, suivant le langage technique, tombe en annulation de crédits, c’est-à-dire qu’il est, à la fin de l’exercice, rayé du budget des dépenses, lequel se trouve diminué d’autant.

Le régime de la stricte spécialité budgétaire a des avantages au point de vue politique et administratif: il contient l’arbitraire des ministres et évite le gaspillage. Néanmoins, il ne faut pas le pousser trop loin, sinon on tomberait dans un autre défaut : les ministres doivent avoir, sous leur responsabilité, une certaine latitude; si l’on enferme leurs actes dans des cadres trop multipliés et tout à fait inflexibles, on rend l’administration très difficile, sans parvenir toujours à l’économie qu’on recherche. Il ne faut pas qu’un budget contienne un nombre excessif de chapitres, qu’il y ait par exemple un chapitre pour le papier et l’encre du minis-

LE BUDGET

tère, un autre pour le charbon ou le bois de chauffage, un autre pour l’éclairage, etc. Ce serait tomberdans la minutie et ne laisser au gouvernement aucune initiative pour des circonstances qui peuvent être variables.

Les crédits supplémentaires et extraordinaires. — Le vote du budget se faisant avant le commenment de l’exercice ou de l’année financière, il peut y avoir de l’imprévu; certains événements, par exemple, pour ne pas parler des plus graves, une inondation, une disette qui fait renchérir les vivres de l’armée, peuvent faire que la dotation primitive de certains chapitres devienne manifestement insuffisante. Il faut alors y pourvoir, car on ne peut laisser les services publics en suspens. On demande dans ce cas des crédits nouveaux qui sont appelés crédits supplémentaires, s’il s’agit simplement d’un supplément à une dépense déjà prévue par le budget, comme un surcroît des sommes à affecter à la nourriture des troupes ou à l’achat de chevaux pour l’armée, et qui portent le nom de crédits extraordinaires quand il s’agit d’une dépense dont le principe n’a pas été prévu au budget primitif et qui ne se rattache à aucun chapitre, par exemple 1 million de francs pour être distribué en secours aux victimes d’un tremblement de terre, d’une inondation ou d’une épidémie cholérique, si aucune somme ne figurait pour des secours de cette nature au budget primitif.

Ces crédits supplémentaires et extraordinaires sont un grand péril pour les budgets; s’ils sont nombreux et importants, ils changent notablement le chiffre des dépenses, l’accroissent bien au delà des prévisions et font souvent qu’elles dépassent les recettes. Aussi doit-on les éviter et les restreindre autant que possible, sans qu’on

puisse espérer, toutefois, les supprimer complètement.

La plupart des législations exigent un vote spécial des Chambres pour chaque crédit supplémentaire ou extraordinaire. Comme les Chambres ne siègent pas toute l’année, on désigne à l’avance un petit nombre de chapitres, ceux qui concernent les dépenses tout à fait indispensables et ne pouvant être suspendues, auxquels il est loisible au gouvernement d’appliquer des crédits supplémentaires en l’absence des Chambres, quitte à en référer à celles-ci dès leur réunion.

Le budget des recettes et l’évaluation des ressources. — Le budget des recettes suit le budget des dépenses et l’accompagne. On vote d’abord les dépenses parce qu’il n’est légitime de demander une somme au contribuable, qu’autant qu’elle est indispensable au Trésor public pour les services dont il est chargé. Le budget des recettes, sans être aussi volumineux que le budget des dépenses, contient pour chaque ressource distincte, c’est-à-dire pour le produit de chaque branche des domaines publics et des différents impôts, la somme que le gouvernement estime en retirer. On ne vote pas chaque année et de nouveau chacun des impôts existants : cela entraînerait trop de complications et trop de discussions; il n’intervient de vote distinct que pour les impôts directs ; les autres impôts sont votés en bloc, quoique le chiffre du rendement probable qu’ils doivent donner ait été fourni

en détail pour chacun d’eux.

L’évaluation des ressources est une des principales difficultés du ministre des Finances. Divers événements imprévus, une mauvaise récolte, une crise commerciale, ou au contraire des récoltes excellentes et une exceptionnelle activité des affaires, peuvent rendre le produit des impôts soit moins soit plus abondant que Tannée précédente, et amener ce que l’on appelle des

LE BUDGET

moins-values ou des plus-values. Le gouvernement doit être, comme règle générale, très réservé et très circonspect dans l’évaluation des ressources ; il doit se tenir plutôt au-dessous qu’au-dessus des probabilités de rendement. S’il y a, en effet, une plus-value au delà des évaluations budgétaires, c’est tout bénéfice pour l’État, qui n’aura pas compté sur ce surcroît de réserve. D’ordinaire, on inscrit au budget comme chiffres du rendement probable des impôts les sommes recueillies pendant la dernière année écoulée. Comme le développement de la population et de la richesse publique font que, sauf les périodes de crise, le produit des impôts va en croissant légèrement d’une année à l’autre, si Ton inscrit au budget, comme prévisions de recettes de l’exercice futur, les recettes réalisées pendant le dernier exercice écoulé, il y a des chances sérieuses d’arriver à des plus-values.

Le budget des recettes et le budget des dépenses doivent être présentés au moins en équilibre, c’est-àdire que le chiffre des dépenses probables doit être au moins couvert par celui des recettes probables. 11 doit même, comme il faut toujours tenir compte de l’imprévu, y avoir dans un budget bien dressé un excédent des recettes sur les dépenses ; sinon, on s’expose à des mécomptes.

Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent-elles être comprises au budget annuel ? — Le budget doit-il contenir toutes les dépenses et toutes les recettes? Il est très désirable qu’il en soit ainsi. Le budget, sauf des circonstances tout à fait exceptionnelles et rares dans la vie d’une nation, doit être unique et renfermer toutes les recettes et toutes les dépenses de Tannée. Certains États ont voulu avoir deux budgets, Tun des dépenses ordinaires, l’autre des

^ I JÛ

ir^/

dépenses extraordinaires : le premier auquel on pourvoit avec les ressources permanentes, celles du domaine public et celles des impôts, le second qu’on alimente L moyen d’emprunts. C’est là une méthode vicieuse et qui conduit au gaspillage. On se laisse alors entraîner peu à peu à inscrire au budget extraordinaire certaines dépenses qui ont un caractère permanent, c’est-à-dire que, comme les prodigues, on fait face aux dépenses habituelles du ménage national avec des emprunts. En vain invoquerait-on, pour justifier un budget extraordinaire, l’exécution de grands travaux publics. Une nation a toujours quelques travaux publics à faire, quelques ports à améliorer, quelques routes nouvelles à construire, quelques chemins de fer à subventionner. Elle doit exécuter ces œuvres sans précipitation, avec esprit de suite et discernement, et le budget ordinaire doit y pourvoir. Un budget extraordinaire ne peut être excusé que pour les dépenses d’une grande guerre et pendant les deux ou trois années qui la suivent.

Les budgets extraordinaires ont toujours été un signe de «’elâchement de la gestion financière; ils ont toujours conduit à l’exagération des dépenses; ils ont généralement produit la confusion et l’obscurité des

finances publiques.

Le vote annuel des dépenses. Exceptions à cette règle dans quelques pays. — Toutes les dépenses d’une nation doivent-elles être votées chaque année? En principe, oui. Dans la pratique, certains peuples ont admis quelques exceptions. Ainsi, en Angleterre, il y a une partie du budget, que l on appe e le fonds consolidé, qui contient la liste civile de la reine, les intérêts et les annuités de la dette publique, les dépenses delà haute magistrature, du service diplomaiique et quelques autres particulièrement impor-

LE BUDGET

tantes, qui est soustraite au vote annuel du budget ; elle figure néanmoins dans le budget, mais à titre de renseignement, c’est une somme d environ 800 millions de francs. De même en Allemagne on a introduit, il y a une dizaine d’années, la règle que le budget de la guerre serait voté pour sept années consécutives, et que, par conséquent, les représentants de la nation ne pourraient en diminuer les chiffres dans le vote du Dudget annuel. Ces dispositions exceptionnelles se fondent sur celte observation, qu’il y a un intérêt national à mettre à l’abri des entraînements des Chambres certaines dépenses qui ont un caractère évident de permanence, et qui ne pourraient être suspendues ou diminuées sans que la vie nationale en fût compromise.

Dans les pays où toutes les dépenses sont votées chaque année dans la loi du budget, il importe que tous les pouvoirs publics, aussi bien le Parlement que les ministres, se rendent bien compte de la permanence de beaucoup des besoins de l’État, et qu ils ne remettent pas légèrement en question chaque année des *

services essentiels. Ce serait là un abus contraire, non .

seulement à la bonne gestion des finances publiques, mais à toute l’organisation nationale.

De l’étude du budget par les Chambres. — Les Chambres ne votent le budget qu’après l’avoir étudié de près. On a le choix entre deux méthodes pour cette étude. Dans certains pays comme la France, chacune des Chambres nomme une commission du budget, composée d’une vingtaine ou d’une trentaine de membres (aujourd’hui 33 membres). Cette commission se livre à une étude attentive des propositions du gouverment; elle les modifie dans la mesure qui lui paraît utile. Dans d’autres pays, on n’élit pas de commissions

du budget; mais chacune des deux Chambres se livre à un examen préliminaire et détaillé du budget, dans des séances appelées séances en comité ; ce sont des séances familières en l’absence du public, sans compte rendu officiel dans les journaux; tous les membres y peuvent assister; mais il n’y vient que ceux qui ont \ une compétence spéciale pour l’objet en discussion. J Ces séances en comité sont, d’ailleurs, uniquement : préparatoires, les décisions prises n’étant que provisoires, et devant être soumises aux débats et à la ratification de la Chambre siégeant en séance régulière.

Ce système, qui est celui de l’Angleterre, est plus délicat à pratiquer que celui de nos commissions du budget ; mais il est aussi plus libéral, il évite certains inconvénients qui ne manquent pas de gravité.

La tendance générale des commissions du budget est d’empiéter sur le rôle des ministres, de se substituer à eux, de les transformer en commis; on déplace ainsi les responsabilités ou plutôt on les supprime ; on aboutit au désordre.

La Chambre des députés a la priorité pour le vote du budget; la Chambre haute ou le Sénat doit 1 examiner après elle. Les deux Chambres peuvent être en contradiction, l’une voulant diminuer ou supprimer le crédit d’un chapitre, l’autre voulant l’augmenter ou le maintenir tel qu’il était l’année précédente. Ces cas de dissentiment entre les deux Chambres donnent heu aux questions constitutionnelles les plus délicates. En se plaçant tout à fait au-dessus des partis et au point de vue économique général, la règle la plus rationnelle semble être la suivante : comme il doit y avoir de la suite dans le ménage d’une nation, de même que dans un ménage particulier, comme on ne peut con-, tester que la plupart des services publics n’aient une,

LE BUDGET

utilité permanente, dans le cas de dissentiment irréductible entre les deux Chambres, l’avis qui doit prévaloir, c’est celui de la Chambre qui veut purement et simplement maintenir l’état de choses existant . c’est-à-dire que lorsqu’une des Chambres veut introduire dans le budget un crédit nouveau, et que 1 autre Chambre s’y oppose, le crédit nouveau ne doit pas être inscrit au budget. Quand, au contraire, l’une des deux Chambres veut supprimer ou réduire un crédit inscrit dans le budget de l’année précédente, et que 1 autre Chambre veut le maintenir, le crédit doit être main- •;

tenu tel qu’il existait antérieurement. En dehors de cette règle très simple et fort équitable, il n’y a place qu’à des dissentiments fréquents et interminables entre les deux Chambres, ou à l’annulation de l’une

des Chambres par l’autre. *

Les qualités essentielles que doit avoir le \

budget. — Les qualités principales d’un budget sont la simplicité, la sincérité et la clarté. Quand un budget à l’expiration de l’exercice se solde par un excédent des dépenses sur les recettes, ce que l’on appelle un déficit, il faut recourir à des emprunts. Si le déficit est de peu d’importance, on peut le combler au moyen de petits emprunts à court terme, qui constituent ce ;

que l’on nomme la dette flottante. Si le déficit est important, de même que si 1 on a des dépenses tout ,

à fait extraordinaires à faire, il faut contracter un .

emprunt public au grand jour. *

Nous n’avons pas à traiter ici des emprunts d’Etat; î

nous en avons parlé sommairement plus haut (voir I

page 2G3). Les emprunts sont en général nuisibles à un État, en dehors des circonstances vraiment exceptionnelles. Mais quand un État est réduit à emprunter, il doit le faire sans fausse honte, au grand jour , ainsi

le gouvernement et le pays connaissent J» situation ou ils se trouvent. Rien n’est à la longue prejudiciable à un État, rien ne jette de l’obscurité sur les finances et ne mène au gaspillage comme les petits emprunts occultes, que l’on contracte au jour le jour avec les ba quiers,ou certains établissements, ou certaines grandes institutions et que l’on nomme d’ordinaire moyens de Trésorerie. Un État bien conduit doit éviter tous ces engagements subreptices : mieux vaut un grand einpriint public hautement avoué que dix ou vingt pe i emprunts cachés, conclus, pour ainsi dire, à la petite

Un État qui a beaucoup de ces petites dettes dis mutées et exigibles, assimilables aux dettes criardes d’un particulier, se trouve dans de graves embarras s

une crise éclate, comme une grande guerre.

Le grossissement des budgets et les dettes publiques. - I-a plupart des nations modernes se sont laissé entraîner à grossir indéfiniment leurs bu cets. Les armements y ont contribué, mais n en son pas la seule cause. Des travaux publics souvent exagérés ou faits d’une façon trop précipitée, la création incessante de places nouvelles pour satisfaire “ne clientèle électorale, l’augmentation souvent injustifiée des traitements ont porté les budgets a des cbilfres impr vus. Celui de la France, qui montait a un milliard de francs dans le premier tiers de ce siècle, qui dans le second tiers n’avait pas encore franchi 2 semble désormais établi un peu au-dessus de 3 milliards de francs, sans y comprendre les dépenses départementales et communales, ni même certaines epenses extraordinaires et diverses administrations qu l’on a confiées à des caisses spéciales. Sans doute, malheur des temps est pour quelque chose dans ce