Organisation du Sénai

La Lectio Senatus. — Nous avons vu que sous la royauté les sénateurs, au nombre de trois cents, étaient choisis par le roi. Cette attribution royale passa naturellement aux consuls, en 509, et aux magistrats qui, à certaines époques les remplacèrent, comme les tribuns consulaires ou les décemvirs. La tex Ovinia, plébiscite voté entré 318 et 312', transféra des consuls aux censeurs le droit de choisir les sénateurs, lectio senatus. Depuis cette époque jusqu'à César, la lectio senatus fut toujours faite par des censeurs, sauf dans deux occa sions où elle fut l'œuvre d'un dictateur, Fabius Buteo en 216 et Sylla en 81 *.

Avant le plébiscite Ovinien, le Sénat royal avait déjà été l'objet de deux innovations importantes quant à son recrutement.

< D'autres placent la date de ce plébiscite entre 351 et 339, (Lange), et d'autres entre 365 et 360 (Hein, Hofinann). « Tite-Live, xxui, 23 ; Epist,, 89 ; Plutarque, Pomp, 14.

V Au début de la République, il fut admis que les sénateurs pourraient être aussi bien des juniores que des seniores^.

2** A une date controversée, les plébéiens furent admis au Sénat. D'après l'opinion généralement suivie^, ce furent les premiers consuls qui, pour combler les vides laissés au Sénat par Tarqiiin, y firent entrer les plébéiens. De là serait venue la formule patres cons^ criptiy le premier mot désignant les sénateurs patriciens et le second les sénateurs plébéiens. Mais cette opinion est en contradiction avec toute l'histoire de la lutte des plébéiens contre les patriciens, pendant laquelle le Sénat fut toujours considéré comme la forteresse du patriciat. D'ailleurs, on ne connaît pas de plébéien sénateur avant 400, époque à laquelle Licinius Galvus entra au Sénat. Or, ce Licinius fut le premier plébéien élu au tribunat consulaire ; il fut donc aussi, le premier plébéien qui géra une magistrature curule, ce qui permet de croire que l'admission de la plèbe au Sénat fut la conséquence de son admission aux magistratures curules.

Le plébiscite Ovinien, dont on a contesté la date, la portée et jusqu'à l'existence, nous est révélé par Festus en ces termes : « Ovinia tribunitia tntervemt qua sanc^ tum est ut censores ex omniordine optimum quemque jurait in senatum legerent, Quo factum est ut qui praeteriti essent et loco mortuorum haberentur ignominiosi^ . » Le plébiscite dispose donc que désormais les censeurs feront la liste du Sénat à la place des consuls, qu'ils pourront choisir indifféremment dans les deux ordres, enfin

* Tite-Live, ii, 1.

s MommseD^ Becker, Lange, Madvig, Mispoulet, etc.

» Featus, V* Praeteriti.

qu'ils devront porter les plus dignes. Des sources diverses expliquent le sens de cette expression optimum quemque^ qui reste un peu obscur dans le texte de Festus ^ Ces plus dignes, parmi lesquels les censeurs doivent choisir les sénateurs, sont les anciens magistrats curuLes.Depuis cette date au moins, tous les citoyens qui ont géré une charge curule conservent, après Texpiration de leurs pouvoirs, voix délibérative au Sénat, le jus dicendae sententiae^ jusqu'au lustre suivant.A ce moment les censeurs les inscrivent définitivement sur la liste des sénateurs, à moins qu'ils ne les excluent pour cause d'indignité personnelle.

Si le nombre des anciens magistrats curules était insuffisant pour combler les vides du Sénat, comme cela devait toujours arriver, même après Finstitution de la préture et de Tédilité curule *, les censeurs pouvaient choisir parmi tous les citoyens, sans conditions connues, en se conformant sans doute à l'esprit de la Itx Ovinia qui ordonnait de choisir les plus dignes. En fait, à défaut d'ex-magistrats curules, les censeurs nommèrent toujours d'anciens magistrats non curules et ce ne fut qu'à défaut de personnages de cette seconde catégorie, qu'ils choisirent des citoyens qui n'avaient géré aucune magistrature. Il est d'ailleurs probable qu'à une époque indéterminée cette pratique des censeurs devint obligatoire, lorsque les magistrats non curules

1 Tite-Live, xxii, 49. — Gicéron, De off* m, 12. — Aulu-Gele, v, 18. — Festnt, Vo Senatores,

* Jusqu'à Sylla, il n'y eut guère dans chaque période de cinq ans que 25 à 30 magistrats curules, en admettant même que le même personnage n'ait peint géré deux charges curules dans ce laps de temps. Ce chiffre était évidemment insuffisant pour combler les vides faits en cinq ans dans une assemblée de trois cents membres.

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obtinrent comme les magistrats supérieurs le juê dicendae sententiae au Sénat *•

La lex Ovinia eut une double conséquence. Ce fut d'abord de favoriser rentrée des plébéiens au Sénat où ils formèrent bientôt la majorité. En second lieu elle remettait au peuple des comices le soin de choisir les sénateurs, puisqu'en élisant le magistrat, il le désignait comme un sénateur futur ; les censeurs en Tinscrivant sur la liste sénatoriale ne faisaient que ratifier le choix

du peuple.

Il ne paraît pas que, sous la République, on ait jamais créé de conditions spéciales pour l'entrée au Sénat. Cependant, comme en principe le Sénat devait être recruté parmi les anciens magistrats, peut-être demandait-on à ceux qui n'avaient pas cette qualité, les conditions exigées pour Téligibilité aux magistratures, c'est-à-dire le droit de cité complet, l'ingénuité, la nonexclusion par une règle du mos majorum ou d'une loi spéciale, enfin,après la lex Villia yB,n moins l'aetasquaestoria. Disons, en outre, que tous les petits commerçants, opificeSyfnercenarn, etc., ne pouvaient être portés au Sénat aussi longtemps qu'ils exerçaient leur profession 2.

Tant que la lectto senatus appartint aux consuls, la liste sénatoriale était faite tous les ans ; lorsque cette fonction fut attribuée aux censeurs, la liste ne fut plus révisée que tous les cinq ans, à chaque lustrum.Les censeurs prennent la liste sénatoriale précédente,ils rayent,

1 Les tribuDB du peuple obtinrent ce droit à la suite des piebiscitum Atinium, vers 120 av. J.-C. Les édiles plébéiens l'avaient déjà à cette époque, en vertu d'une loi inconnue. Les questeurs Tobtinrent sous Sylla. Ces réformes accrurent considérablement le nombre des candidats obligatoires an Sénat.

s Âulu-Gele, vu, 9. — Lêm Julia Munieipalit, en 709, i, 94.

— 145 — li

en vertu de leur pouvoir censorial, ceux qui sont morts U

et ceux qui se sont rendus indignes de leur titre ; ils 3.

font de même sur la liste des anciens magistrats qui ne \j

sont pas encore sénateurs et qui n'ont que le jus senten-

tiae dicendae, (jQ àvoii des censeurs n*eut d'abord que

deux tempéraments très légers : i" l'obligation pour les

censeurs de se mettre d'accord entre eux sur les noms

à rayer. 2* l'usage, qui s'impose de très bonne heure à

ces magistrats, d'indiquer les motifs pour lesquels ils \

frappaient un citoyen de la nota censoria. Plus tard, au

dernier siècle de la République, le pouvoir des censeurs

fut très atténué et peut-être la loi détermina-t-elle même

les causes d'exclusion*.

La seconde opération de la lectio senatus consiste à combler les vides de la liste. Gomme nous l'avons déjà dit, les censeurs le font en portant d'abord les anciens magistrats curules non sénateurs, à leur défaut les magistrats non curules et si ceux-ci ne sont pas en nombre suffisant pour compléter le chiffre des 300 sénateurs, les censeurs désignent librement les citoyens qui leur semblent les plus dignes de cet honneur. Lorsque le nombre des ex-magistrats ayant le jus senteniiae dicendae, augmenta dans des proportions telles que leur nombre fut plus grand que celui des vacances au Sénat, il est probable que les censeurs inscrivirent d'abord sur la liste les anciens magistrats curules et qu'ils choisirent librement parmi les autres pour combler le reste

* A partir de Sylla, le nombre des candidats obligatoires fut à peu près équivalent au nombre des yacances. Ce fait, joint à la diminution de la puissance censoriale, rendit l'interyention des censeurs une œuvre purement matérielle, qui devait nécessairement amener la disparition de la censure. Une lex Clodia, qui fut en vigueur de 58 à 52, alla jusqu'à soumettre la nota censoria, aux conditions d'un jugement ordinaire.

des vacapces. Mais il ne parait pas que jamais on ait préféré un citoyen quelconque à un ancien magistrat.

D'ailleurs, à Tépoque où le nombre des candidats obligatoires au Sénat augmenta beaucoup, le nombre des sénateurs lui-même fut doublé. Jusqu'à Sylla, il n*y eut que 300 sénateurs comme au début de la République; le dictateur porta leur nombre à six cents i. Sous César il y en eut jusqu'à 900 et iOOO, et Ton vit dans les rangs du Sénat des citoyens des dernières classes et jusqu'à des affranchis '.

Lorsque les censeurs ont déiSnitivement arrêté la liste sénatoriale, album senatorium, ils la lisent et Taffichent en public '. Le premier sénateur inscrit porte le titre de pnneeps senatus, distinction honoriOque qui, jusqu'à la fin de la République, fut réservée à un consulaire patricien et généralement au plus ancien censeur ^. Les sénateurs sont ensuite inscrits sur Yalbum d'après Tordre des magistratures qu'ils ont gérées. Ils sont donc classés dans Tordre suivant : 1** les consulares et parmi eux, d'abord les dictatorii et les censorii. 2® les praetorii. 3* les aedilicii curules, 4® les aedilicii non-curules, 5" les irtbunzcn. 6® les quaestorii, 7® s'il y a lieu, les sénateurs qui n'ont pas géré de magistratures. Ces quatre dernières catégories forment les sénateurs pedarii et les trois premières, les sénateurs curules ^

« Tite-Liye, ii, 1; xxiii, 23. — Denys, t, 13. s Dion Ca88ius^ xlii^ 51 ; xliii, 20, 47 ; xlviii> 34 ; va, 42 ; etc. Àula-Gele, xy, 4. — Suétone, Aug, 35 ; Caea. 76, 80.

* Tite-Liye, xxiii, 23 ; xxix, 37. — Dion Cassius, fr. 109, §. 14.

* Tite-Liye, xxyii, 11. Il y eut quelques exceptions à cette règle.

B Le mot pedarii a quelquefois un autre sens et désigne les sénateurs n'ayant pas géré de magistratures, par opposition aux sénateurs anciens magistrats.

En portant à vingt le nombre des questeurs et en donnant à ces magistrats le jus sententiae dicendae^ Sylla fit de la gestion de la questure la condition ordinaire de Tacquisition d'un siège sénatorial. Le titre de sénateur devint la conséquence naturelle de Texercice de cette magistrature et c'est pourquoi Cicéron attribue plusieurs fois au peuple la nomination des sénateurs ^ On vit même, par application de ce principe, des sénateurs exclus du Sénat, reconquérir leur siège en se faisant élire de nouveau à une magistrature ouvrant les portes de TAssemblée*.

Dans les dernières années de la République, toutes ces règles ne furent pas toujours bien observées. César et après lui les triumvirs nommèrent directement des sénateurs et les choisirent quelquefois parmi des hommes qui n'avaient pas le jus honorum, ni même le jus ctvitatù • /

Convocation du Sénat, — Le jus cum patribus agendi, c'est-à-dire le droit de convoquer le Sénat, appartient aux consuls, aux préteurs et aux magistrats extraordinaires qui ont Vïmpertum consulare, dictateurs, maîtres de la cavalerie, interrois etc. Plus tard le môme droit fut reconnu aux tribuns de la plèbe*. L'exercice du droit de convocation est soumis à la règle de la par majorve potestas et à Vintercessio des tribuns.

La convocation est faite soit par des prascones, soit par un édit et le magistrat qui convoque indique le jour et le lieu de la réunion. Le Sénat se réunissait ordinairement à la Curia HostiHa, mais il pouvait tenir séance dans tout autre lieu inauguré, soit intra pomerium

* CicéroD, Pro Sext. 65, 137 ; de leg, m, 12, 27.

s Platarqae Ctc. 17. Dion Catsius, xxxvii, 30; xlii, 52.

* Dion CassiuB^ xliii, 27, 49. — Suétone, Cae$, 41, 76, 80. ^ Vers le milieu du iv* siècle.

comme dans le temple de Jupiter Capitolin ou celui de la Concorde, soit extra pomerium, comme la Curia Pompeia ou le temple d'Apollon*.

Les sénateurs doivent assister exactement aux séances et le président peut même prononcer une amende contre ceux qui manquent', mais rien ne fait supposer qu'il existât un quorum parlementaire comme dans les assemblées modernes. Le Sénat romain, à moins de dispositions spéciales pour un cas déterminé, pouvait délibérer valablement quel que soit le nombre de membres présents.

La séance du Sénat. — La séance se tient le jour entre le lever et le coucher du soleil. Elle est présidée par le magistrat qui a fait la convocation. Ont le droit d'assister à la séance :

1® les magistrats en fonctions, les consuls et les préteurs assis sur leur sella curultSy les tribuns sur leur subsellium^ et les autres autour du président*

2* les sénateurs, c'est-à-dire tous ceux qui sont inscrits par les censeurs sur la liste sénatoriale.

3^ les anciens magistrats ayant le jus sententiae di* cendae, depuis leur sortie de charge jusqu'à leur inscription définitive sur V album senatorium.

4" le flamen dialis *.

5** les agents inférieurs du Sénat ou des magistrats, UctoreSyViatoreStpraecones etc., qui n'assistent à la séance que pour les besoins du service*.

i Tite-Live, i, 30; xxn, 21 : xxviii, 9, 38. — Aula-Gele, i, 1, 8 7. — Pline, viu, 70. — GioéroD,pf*o Sext. 61, § 129 ; Verr. II. i. 49, § 129 ; Cat. i, 5, § 11. Phil, ii, 8, § 19.

> Aula-6ele> xiv, 7. — Cicéroa, Phil. i, 5; De leg, m, 4.

• Tite-Live, xxyii, 8.

^ Quelquefois le Sénat tient séauce à huit clos ; dans ce cas, les agents, licteurs, huissiers et autres, doivent sortir. C'est le S.^C. secretum.

Les portes du lieu de la réunion doivent rester oayertesy mais le public n'est pas admis dans la salle de la séance.

Le président prend les auspices, puis ouvre la séance en exposant sa proposition, relatio ; il a le droit de faire connaître son opinion. S'il a plusieurs propositions à faire à rassemblée, il peut les réunir dans une seule relatio ou en faire Tobjet de plusieurs relationes.

Si la question ne soulève pas de discussion, on vote immédiatement. Si au contraire les sénateurs ne sont pas d'accord ou que Tun d'eux demande la discussion en disant au présidents ronm/e », celui-ci demande à chaque sénateur son avis, en suivant Tordre de Yalbum senatorium. Chacun répond, soit en disant ce qu*il pense, soit en se référant à un avis précédemment exprimé, soit en allant se ranger à côté d*un sénateur dont il partage l'opinion. Lorsque tout le monde a parlé ou que le président juge la discussion suffisante, on passe au vote, ceux qui sont d'un avis vont se grouper ensemble d'un côté du président, ceux qui sont d'une opinion contraire de l'autre côté *. Après le vote de la proposition, le président lève la séance.

Le sénatus-consulte, ainsi voté, est rédigé par des employés du Sénat sous la surveillance d'un certain nombre de sénateurs. La copie officielle est déposée à Yaerarium et confiée à la garde des questeurs.

Les décisions du Sénat, comme celle des magistrats, peuvent être frappées par VtntercesstOf soit d'un magistrat ayant une par majorve potestas à celle du président du Sénat, soit d'un tribun du peuple. Dans ce cas, le

* S*il arrivait que la relatio contint plutiearB articles, on les Totait en bloc ou séparément. La division pouvait être demandée par un seul sénateur. L'expression senatus decretum désigne probabiemept un article de h rogatic ainsi voté séparémant.

sénatus-consulte perd sa force légale et n*a plus que la valeur d'un avis ; on le désigne sous le nom d!auctori' tas senaius ^ Les auctoritates senatus sont gardées à Yaerarium comme les sénat us-consultes.

/y. — Les attributions du Sénat.

En principe le Sénat de la République a le même caractère que le Sénat royal; il est un corps consultatif, qui n'a pas le droit d'initiative et que les magistrats seulement peuvent mettre en mouvement. Mais il était impossible qu'une assemblée qui contenait Télite des citoyens, qui se composait des hommes les plus riches, les plus influents et les plus considérables, de la cité, ayant tous géré de hautes magistratures, se bornât toujours au rôle passif d*un conseil consoltatif. Sans avoir aucune part effective et déterminée, ni au pouvoir exécutif, ni au pouvoir législatif, ni au pouvoir judiciaire, le Sénat arriva bientôt à diriger toute la politique romaine, à réellement obtenir la haute main sur tous les services publics et à presque se considérer comme Texpression même de la Constitution et, comme telle, pouvant se placer dans certains cas au-dessus des lois écrites. De là naît la possibilité de répartir les attributions du Sénat en trois catégories, bien qu'aucune division de ce genre n'ait jamais existé à Rome. Selon que son pouvoir s'exerce en matière politique, en matière administrative ou dans certaines circonstances graves, il change de caractère en fait ; simple conseil au premier cas, le Sénat possède une sorte de compétence propre dans le second et son pouvoir devient absolument dictatorial dans le troisième. Ses attributions sont

< Gicéroa, Àd, fam, viii, 8. — Dion Cassias, xui, 23.

donc, comme nous dirions aujourd'hui, consultatives, réglementaires ou extraordinaires.

Attributions consultatives. — Le Sénat est le conseil naturel des magistrats, qui, d'après le moi majomm, ne doivent pas agir sans le consulter et sans se conformer autant que possible à son avis. C'est là le point de départ de toute la puissance sénatoriale. Les rois devaient déjà le consulter ; les consuls eurent deux motifs de plus pour recourir à lui. Le premier est qu'appartenant aux mêmes classes sociales que les sénateurs et futurs sénateurs eux-mêmes, ils avaient généralement les mêmes intérêts que le Sénat; en second lieu, ils avaient beaucoup à redouter d'un corps qui pouvait les mettre en accusation devant les comices à leur sortie de charge, les soumettre à Yappellatio d'un tribun, leur refuser des fonds, annihiler leur pouvoir par la nomination d*un dictateur etc.

Aussi les avis du Sénat devinrent pour les magistrats de véritables ordres, dans toutes les affaires où la décision leur appartenait, sans qu'ils aient besoin de faire intervenir les comices, et c'est ainsi que sans avoir une autorité constitutionnelle bien déterminée, le Sénat acquit bientôt un pouvoir propre en matière administrative. Dans les cas au contraire où la décision appartenait au peuple réuni dans ses comices, l'avis du Sénat, que le magistrat devait prendre, conservait nécessairement son caractère consultatif.

Les magistrats, avant de présenter une proposition de loi aux comices, prenaient l'avis du Sénat, auctoritas Senatus. Cet avis n'engageait en rien les comices et il ne parait pas même certain que l'omission de cette formalité eût entraîné la nullité de la loi ^ Quoiqu'il en

1 Cicéron, {In Vat, iS, 37), pardt cepenJant en taire une con> ditioQ essentielle de la yalidité des lois.

soit, on se conforma régulièrement à cette coutume pour les projets portés devant les curiesf ou les centuries. Pour les propositions soumises aux tribus, le point n*est pas certain. Il est cependant hors de doute que le Sénat n'intervint point dans l'œuvre des concilia plebi$f mais lorsque les assemblées populaires se transformèrent en comices par tribus, peut-être le Sénat fit^il admettre que les rogationes portées devant les nouveaux comices seraient soumises à Vauctorilas senatus comme les autres. Après le vote, le Sénat pouvait déférer la décision, comme entachée d'un vice de forme, au collège des au^ gures. Si ceux-ci déclaraient que les auspices avaient été mal pris, le Sénat cassait la décision des comices, qu'ils soient législatifs, électoraux et môme judiciaires.

Le Sénat n'intervenait pas activement dans l'œuvre des comices, mais son action législative se manifestait de la façon la plus efficace, par les deux procédés suivants : i^ 11 arrivait souvent que le Sénat demandait à un magistrat, de proposer au peuple une loi pour tel objet et il en rédigeait lui-même le texte. Le ma* gistrat ne pouvait qu'obéir et l'assemblée suppléait ainsi au droit d'initiative qui lui manquait. 2° Les ma* gistrats le consultaient souvent dans les questions ju* ridiques ; il rendait alors un sénatus-consulte, inter-* prêtant la loi ou en comblant les lacunes. Constitution* nellement, ce sénatus-consulte n'était qu'un simple avis, sans force obligatoire, mais comme le magistrat, qui seul pouvait se prévaloir de ce caractère, appliquait rigoureusement en fait la décision du Sénat, cet avis avait force de loi et devenait une véritable loi S

Attributions réglementaires, — Pour la raison que nous avons donnée plus haut, le Sénat acquit de bonne

♦ Qicéron, Top. 5, ?8. — 6a|ut, i^ ^, Yoy. ÂccariaSf i, p. 34*