I. — La chancellerie impériale

Le système de centralisation administrative inauguré par les empereurs, amenait à Rome une multitude d'affaires dont la solution appartenait à l'autorité centrale. On conçoit que pour accomplir cette tâche, l'empereur se soit entouré d'un grand nombre d'auxiliaires qui, à la fin, se constituèrent hiérarchiquement et formèrent la chancellerie impériale. Tout d*abord ces auxiliaires furent des esclaves ou des affranchis de l'empereur, mais plus tard tous les postes importants de la chancellerie furent confiés à des fonctionnaires de Tordre équestre {magistri) ; le personnel subalterne seulement fut recruté parmi les affranchis.

La chancellerie comprit d'abord trois bureaux {scrinic^ :

V La division a raiionibus qui s'occupent de toutes les affaires concernant le domaine de Tempereur et le fisc impérial.

2* La^division ab epistolis chargée de la correspon-

dance de Fempereur, de Texpédition des brevets d'officiers, de là rédaction et de Texpédition des instructions impériales, de la réception des rapports et dépêches des gouverneurs et des généraux, etc. Cette division qui était le secrétariat de l'empereur, fut subdivisée en deux services à partir d'Adrien, ab epistolis IcUinis et ab epistolis graeciSf ayant chacun à leur tête un chef de bureau (magister) de Tordre équestre.

3® La division a libellis. C'était le service chargé de recevoir les pétitions adressées à l'empereur et auquel celui-ci répondait par un mot de sa main sur le placet. Ces subscriptiones impériales sont une des sources du droit À cette époque. Aussi, quoique moins important que le précédent, ce poste fut souvent occupé par de grands jurisconsultes, dont Tautorité s'étendait en général sur un autre service de la chancellerie, le bureau a cognitionibus organisé sous Claude et dont le magister était un chevalier. Ce bureau, dont le chef au m* siècle eut le titre demagister sacrarum cognitionurriy était chargé de prendre les informations dont l'empereur avait besoin pour rendre la justice, et préparer les décisions que le prince devait prendre dans les affaires qui lui étaient soumises.

Sous Caracalla, on voit apparaître un nouveau service, le bureau a menion'a, dont les attributions primitives sont peu connues, mais qui empiéta sur celles des bureaux a libellis et ab epistolis au point que sous Dioclétien ces deux derniers ne sont plus que des annexes du premier, tout en restant séparés.

Le nombre des bureaux et la répartition des attributions entre eux varièrent plus d'une fois. Mais après Dioclétien, le développement pris par les services de la maison de l'empereur diminua l'importance de la chancellerie qui ne fut plus que le bureau d'expédition

des affaires judiciaires et administratives. Â ce moment» elle se compose de quatre bureaux. 1® Le bureau a memoria, 2"" le bureau ab epistolis^ 3^ le bureau a libella^ tous trois chargés de la correspondance impériale avec les particuliers; et 4* le bureau a dùpositionibtUf chargé de la garde des archives.

IL — Le conseil impérial.

Parmi les citoyens admis aux audiences impérialesi l'empereur en choisissait un certain nombre qui l'accompagnaient le plus souvent et dont il prenait les avis. Ces conseillers appelés comités Augusti, étaient salariés. Ce fut Torigine du conseil impérial, auditorium, qui fut organisé sous Adrien.

En dehors de certains fonctionnaires, comme le préfet du prétoire et les chefs des services de la chancellerie, V auditorium comprit des conseillers de Tordre sénatorial et des conseillers de l'ordre équestre. Ces derniers recevaient un traitement ^ Le conseil se réunit sous la présidence de l'empereur et, en son absence, sous celle du préfet du prétoire.

Les attributions de V auditorium ne sont pas limitées ; elles s'étendent à tout objet dont l'empereur veut le saisir. Son rôle est naturellement consultatif, car la décision appartient au souverain ; néanmoins son autorité s'accroît sans cesse au détriment de celle du sénat.

A partir de Dioclétien , le conseil impérial prend le nom de sacrum consistorium. A cette époque il se compose :

!• De l'empereur.

2® Des ministres, c'est-à-dire des quatre grands fonc-

I II 7 en avait deux classeï, la i** touchait 100.000 seatercei par an et la 2% 60.000.

tionnaires * du palais, le quaesior sacripalatii^ le magùter officionmij le cornes sacrarum largùionum^ le cornes rerum privatarum. Ce sont les comités conststorii illustres.

3* Des comités respectabiles qui sont les conseillers ordinaires recrutés généralement parmi les anciens fonctionnaires du palais et de la chancellerie.

4® Des fonctionnaires en activité résidant à la cour, comme le préfet du prétoire, les magistri militum et les autres fonctionnaires, lorsqu'ils sont invités à assister à la séance. Ils ne délibèrent que sur les affaires concernant leur service*.

5® Des comités consistoriani vacantes, dont les uns ont rang dUllustres et les autres de respectabiles. Ce sont les conseillers extraordinaires qui ne siègent que s'ils sont au palais et s'ils y sont invités par Fempereur.

Ce conseil, présidé par Fempereur et à son défaut par le quaestor sacri palatii ', gardait son caractère consultatif ; mais sa compétence s'étendait à toutes les affaires administratives, législatives et judiciaires. Le consisiorium préparait les lois et les rescrits impériaux, en les envoyant pour la forme au Sénat qui les retournait au conseil où Fempereur les promulguait. Sous le rapport judiciaire, le consistorium jugeait toutes les affaires dont la connaissance appartenait au souverain ; mais son rôle, comme juridiction, diminua au fur et à mesure que le droit d'appel fut réglementé par la délégation définitive qui en fut faite à un certain nombre de fonctionnaires ^.

4 Voy. inflfà, p. 335.

> L. 10, C. Th. De centur.in, 15.

s Gassiodore, Var. 6. 10 ; Nov. 62.

^ La distinction de Haubold qui distingue le tribunal suprême (auditorium), du Conseil politique {consistorium) est en désaccord

///. — La préfecture du prétoire.

La préfecture du prétoire qui devint la fonction la plus importante de rempire, eut les commencements les plus modestes. A l'imitation des généraux républicains qui avaient tous une garde d'honneur, la cohors praetoria, les premiers empereurs se donnèrent aussi une garde, qui différait de la cohors praetoria sur deux points : 1* On ne la licenciait jamais. 2"* Elle était beaucoup plus nombreuse, puisqu'elle avait un effectif de neuf cohortes. Le commandant de ces troupes est l'empereur lui-même ; mais il délègue son autorité à des prae fecti praetorio. Us furent d'abord au nombre de deux et même de trois, mais il n*y ^n eut bientôt plus qu'un seul. La fonction primitive du préfet du prétoire est donc le commandement de la garde impériale et ses pouvoirs sont ceux d'un chef de corps.

Le préfet du prétoire acquit d'abord le commandement en chef des troupes stationnée^ en Italie ^ ; mais ce ne fut pas par l'extension de ses pouvoirs militaires qu'il accrut son autorité ; ce fut, au contraire, en substituant à son caractère militaire un caractère purement civil et en faisant de plus en plus du commandant de la garde impériale un fonctionnaire chargé de diriger l'administration et de rendre la justice.

La juridiction qu'il avait d'abord exercée exceptionnellement par délégation du prince, entre dans ses attri-

avec lei textes, (L. 5, §§ 2 et 3. G. Just. De temp, etrepar, appel. vn, 63 ; Nov. 124, c. 1 ; L. 28, C. Th. De praet et. quaest. vi, 4; L. 8 S i CTk. De sen.yi, 2 ; L. L. 37 et 39, C. Just. De appel. \u^ 62 ; NoY. 23, c. 2) et avec ce fait que la justice et l'administration sont intimement unies à tous les degrés de la hiérarchie. * Dion Cassius, lu, 24» 28.

butions propres. Auiii^ siècle, le préfet du prétoire exerce la juridiction criminelle dans toute Tltalie^ sauf à Rome et dans un rayon de cent milles autour de la ville où elle appartient au préfet de la ville. Depuis Alexandre Sévère, le préfet a en outre la surveillance de tous les employés de Fadministration, le droit de publier des édits qui ont force de loi et, peu à peu, il acquiert en matière civile une compétence ausssi étendue qu'en ma« tière criminelle. Dès ce moment, le préfet du prétoire n'est plus un chef militaire que de nom et cela nous explique pourquoi nous voyons ce poste occupé par de grands jurisconsultes. Fonctionnaire de Tordre équestre jusqu'à Sévère, il fut pris dans Tordre sénatorial depuis cette époque.

En résumé, avant Dioclétien le préfet du prétoire exerce la juridiction suprême en matière civile et criminelle, par délégation de Tempereur, il a le dï'oit d'émettre des édits législatifs, il fait partie du Conseil impérial et le préside en Tabsence de César, il a la surveillance de Tadministration et le commandement militaire de TItalie.

Dioctétien accrut encore Tautorité des préfets du prétoire et les mit au sommet de la hiérarchie administrative. Il divisa Tempire en quatre préfectures, à la tête de chacune desquelles fut un préfet du prétoire. Les attributions de ce fonctionnaire sont les suivantes.

!• 11 est chargé de Tadministration du territoire ; à cet effet, il propose des candidats à Tempereur pour les postes de vicaire et de gouverneur vacants dans sa préfecture, il leur transmet ses instructions et surveille leur administration ; il peut même les révoquer et leur donner des remplaçants intérimaires.

2® Il exerce la juridiction civile et criminelle, o) en premier et dernier ressort pour les causes portées de-

vanl un vicaire ou un gouverneur et qu'il évoque de vaut son tribunal; b) en appel contre les sentences des gouverneurs ^ En son absence, la justice est rendue par un délégué spécial nommé par Tempereur.

3** Il promulgue les constitutions impériales et rend des édits (formaé) qui ont force de loi, pourvu qu'ils ne soient pas en contradiction avec les décisions impériales.

4® 11 répartit qinnuellement Timpôt entre les provinces de la préfecture ; il perçoit et emploie les contributions en nature ; il peut même, dans les cas urgents, décréter des impôts extraordinaires, sauf approbation de Tempereur ; enfin il a la disposition de la caisse préfectorale *.

5** Il partage, dans sa préfecture, de concert avec le magister officiorum, la direction du service des postes.

6^ Il a la direction de l'intendance militaire, la sui> veillance des arsenaux et reste, jusqu'à la suppression des prétoriens sous Constantin, le chef de la garde impériale.

JV, — Des préfectures et des curatiles.

Sous Auguste et ses premiers successeurs, le nouvel état politique entraîna la création d'un grand nombre de fonctions, dont les unes furent dévolues à l'ordre sénatorial, les autres à l'ordre équestre. Ces

* L'appel contre lei sentences des vicaires n'est pas porté devant le préfet, mais devant l'empereur. — En outre, sa juridiction ne s^étend pas à l'armée, ni à la ville de Rome, ni sur les territoires des provinces d'Afrique et d'Asie, où les proconsuls rendent la justice par délégation spéciale de l'empereur.

• Voy. ch. xxvii}§ IV.

fonctionnaires portent le titre de praefecH ou de cura* tores. Nous allons en donner Ténumération.

!• Le praefecim urbù Ce fut d'abord la fonction la plus importante du nouveau régime et Tempereur la réserva toujours à un sénateur consulaire. Nommé d*abord pour remplacer Tempereur, lorsque celui-ci quitterait Rome, le préfet de la ville ne cessa plus ses fonctions à partir de Tibère. Gomme tous les agents impériaux, il était nommé pour un temps indéterminé ; il était chargé d'assurer la tranquillité publique à Rome et dans Tltalie. Il avait la police de tous les lieux publics, exerçait la juridiction criminelle dans son ressort et statuait même sur les affaires civiles ayant leur origine dans quelque violence contre les personnes ou les propriétés. Il commandait aussi les cohortes urbaines.

Au m" siècle, sa compétence civile est augmentée ; il devient juge d'appel des jugements rendus par les préteurs. En revanche Tétendue de son ressort est diminuée ; tant au civil qu'au criminel, en première instance comme en appel, sa compétence fut limitée à la ville de Rome et à une banlieue de cent milles. Pour le reste de Tltalie, Tappel fut porté devant le préfet du prétoire.

Dioclétien, loin de supprimer cette préfecture, aug* menta le nombre de ses attributions. Il fit de ce préfet le supérieur hiérarchique de tous les autres fonctionnaires de Rome, lui délégua le soin de présider le Sénat et accrut l'étendue de sa compétence judiciaire. On lui donna, pour Taider, un fonctionnaire adjoint qui eut le titre de vicarius praefecturae urbù *.

^ U ne faut pas confondre ce fonctionnaire avec le Ticaire du diocèse de Rome qui au iv* siècle administrait cette partie du territoire sous les ordres du préfet du prétoire de la préfecture dltaUe.

2° Le praefectus annonae, chargé du service de Fapprovisionnement de Rome ^ Ce fonctionnaire survit à la réforme de Dioclétien. Il devient vtr elarissimu$y mais perd la plupart de ses attributions.

3** Le praefectus vigilum, chargé du service des incendies et de la police de nuit. 11 commande le corps des vigiles et, comme tous les fonctionnaires impériaux, a la juridiction sur toutes les affaires relevant de son service. Il appartient comme le préfet de Tannone, à l'ordre équestre. Il garde ses attributions sous Dioclé* tien et devient vxr respectabilis.

A^ Les praefecti frumenti dandi qui, avant la création de la préfecture de Fannone, étaient chargés de ce service.

5* Les praefecti aerarit Satumi, chargés de Fadministration de la caisse publique.

6° Les praefecti militares dont nous parlerons dans le chapitre consacré à Farmée.

Ces dernières préfectures appartiennent toutes à la hiérarchie sénatoriale ; leurs titulaires sont des praeto^ rii ou des adUcti inter praetorios.

Viennent ensuite un certain nombre de fonctionnai^ res appartenant tous à Fordre sénatorial et qui portent le titre de curatores ; ils se considèrent entre eux comme collègues quoiqu'ils soient de rangs différents. Ces curatores forment quatre commissions, entre lesquelles sont partagées les attributions qui appartenaient autrefois aux censeurs et aux édiles.

i° Les curatores viaruniy qui sont aussi nombreux que les routes partant de Rome ; ces agents sont chargés de la surveillance des grandes voies de communication. Ils sont choisis parmi les praetorii.

i Sur le rôle de ce préfet et du suiyant, Toyez le § sur Tadmi* nistration de Rome, p. 346.

2® Les euratores operum publieorum, au nombre de deux, pris parmi les consulares, surveillent les propriétés publiques et les protègent contre les empiétements des particuliers.

3' Les euratores riparum et alvei Tiberis ont pour mission de fixer le lit du fleuve et de trancher les différends qui s'élèvent sur cette question et à propos des égoûts entre FEtat et les citoyens. Ils sont au nombre de cinq pris parmi les consulares et forment un collège présidé par l'un d'entre eux.

4^ Les euratores aquarum qui sont chargés du service des eaux. Au nombre de trois^ choisis parmi les consth laréSf ils sont présidés par l'un d'entre eux ; ils ont le pas sur tous les autres euratores.