PRÉVÔTS, BAILLIS ET SÉ.NÉCHAUX

Les rois capétiens ne pouvaient songer à confier l'autorité administrative dans leurs domaines aux comtes et aux ducs, qui s'étaient faits seigneurs dans leurs terres ; ils la remirent à des fonctionnaires nouveaux, nommés prévôts , que l'on voit apparaître dès le règne de Robert, qui datent peut-être de Hugues Capet lui-même. Ces agents tiennent les assises du roi, sont chargés de l'exploitation de son domaine, publient son ban de guerre. Chaque fois qu'une ville, une place, un château fort vient, par héritage ou autrement, à tomber entre les mains du roi, il y installe un prévôt qui le représente, fait pénétrer le nom et l'autorité royale au cœur des domaines seigneuriaux et reçoit en appel les causes jugées par les seigneurs du ressort. Ce n'est pas que, pour les besoins de sa politique, le roi ne s'adresse souvent aux grands vassaux et que ceux-ci n'acceptent de seconder le souverain ; mais il s'agit.

tlans ce cas, de services demandés à titre d'amis ou d'alliés, non d'ordres communiqués par mandements royaux à des agents réguliers du pouvoir. Seuls les évê({ues et les abbés peuvent passer pour de véritables fonctionnaires du souverain. Le domaine royal proprement dit s'accroît du territoire ecclésiastique, où le roi touclie les régales et influe sur les élections. En revanche les candidats du roi, une fois en possession des sièges abbatiaux et épiscopaux, gouvernent pour le roi, l'appellent dans leurs nécessités, et lui prêtent le concours constant de leurs richesses et de leurs milices.

L'extension du pouvoir royal se mesure à l'accroissement du nombre des prévôtés et des chàtellenies du royaume. Mais quand, surtout après les annexions de Philippe Auguste, le domaine se fut agrandi au [)oint de contenir soixante-sept prévôtés ^ les rois sentirent le besoin de simplilier l'administration et de rendre plus faciles les relations du gouvernement avec ses agents. Au-dessus des prévôts, ils instituèrent les baillis, c'est-à-dire des officiers « qui avaient le bail ou la tutelle des sujets )> . Il importe de distinguer tout d'abord les grands baillis qui gouvernent des provinces entières avec l'autorité et les pouvoirs des anciens comtes, et les baillis subalternes qui prirent peu à peu la place des prévôts. Quant aux prévôts eux-mêmes, ils descendirent d'un degré dans la hiérarchie des fonctionnaires; et, au lieu de recevoir l'investiture du roi et de prêter serment entre ses mains, leur nomination et leur révocation dépendirent des baillis. Les premiers grands baillis furent ceux de Saint-Quentin, d'Amiens, de Sens, de Màcon et de Saint-Pierre-le-Moustier. L'institution avait reçu sa forme définitive à l'époque où Philippe Auguste partit pour la croisade, puisque le testament de ce prince fixe l'ordre et les degrés des juridictions des prévôts et des baillis. Les juridictions de même rang que les bailliages reçurent à leur tête, dans les provinces du Midi, des sénéchaux.

Beaumanoir, au premier livre de ses Coutumes, énumère les

1. Voy. l'étal de eos |iriivùtés ilaii> Drussel, L'sagc des /irfx. t. I.

ADMIMSTHATION 1' [1 :) V I NCI A 1. 1: I'21

vertus qui sont iiLcessaires aux baillis. Elles sont au nomlire (le dix. La première, qui doit être « dame et maîtresse de toutes les autres, est la sapienee ». La seconde, « si est <(u'il doit très durement, de tout son cuer. aimer Dieu nostre père et nostre sauveur, et por l'amour de Dieu, sainte Église )). La troisième, « qu'il doit estre doz et débonère sans violence et sans rancune ; non pas débonère envers les félons, n'envers les crueux, nenvers cix qui font les meffès, mais de ceux qui bien voelent et vers le conunun peuple ». La quatrième, « qu'il soit souffrant et escoutant sans li couroueier, ni mouvoir de rien ». La cinquième, qu'il doit « être bardis et vigucreux sans nul parèce. Se il estoit couart il n'oserait courocier le rice homme qui avait à fère contre le povre ». La sixième est largesse : « Avarisse hébergiée en cuer de bailli est plus malvaise et plus périlleux qu'en autre gens ; car il convient au bailli avarissieux, pour rassasier son avarisse, fère et souffrir assez de coses qui sont contraires à son estât. » La septième, « qu'il obéisse au commandement de son seigneur en tous ses commandements, excepté les commandements par les(juels il pourrait perdre l'àme, s'il les fesait ». La huitième, (( qu'il doit connaître le l)ien du mal, le droit du tort, les pires des meilleurs, les loiaux des triceurs, les bons des malvès et espécialemcnt il se doit connaître, et si doit connaître les volontés et les manières de son seigneur et de cex de son conseil ». La neuvième, « qu'il ait en li subslil engin et hastif de bien exploiter (les terres) et sans faire tort à autrui et de bien savoir compter ». La dixième vertu, sans hnjuelle « ne poent les autres rien valoir, car c'est celle qui enlumine toutes les autres, est apelée loyauté».

Les premiers baillis et prévôts étaient loin de réaliser l'idéal de Beaumanoir. Les mêmes plaintes qui sous les Mérovingiens et les Carolingiens s'élevaient contre la tyrannie des comtes, retentissaient de toutes parts contre les nouveaux agents royaux. C'étaient surtout les gens d'Eglise, abbés et évèques, qui s'indignaient des violations des chartes d'immunités concédées jadis par les souverains, des enlèvements de serfs sur le do-

mainc ecclésiastique, des procès sans nombre que multipliait à leurs dépens la cupidité des baillis. L'écho de ces lamentations se retrouve dans les ordonnances du treizième siècle, comme vit dans k'?,Capitu}aires le souvenir des oppressions des comtes. Us profitaient de l'autorité publique que le roi avait remise en leurs mains pour arracher à l'intimidation des dons gratuits, pour acheter à bon compte des immeubles dont ils forçaient les propriétaires à se dessaisir, pour contracter de brillants mariages, pour emprunter des sommes dont les créanciers n'osaient réclamer l'intérêt ou le remboursement. Ils vivaient à discrétion dans les maisons religieuses, sous prétexte de faire respecter les droits du roi, ou de protéger les monastères contre les violences des barons; ils encourageaient les rapines des baillis inférieurs et prélevaient leur part dans les déprédations dont ils se rendaient coupables. Les incarcérations arbitraires, la menace d'une détention prolongée, et même de la question, étaient autant de prétextes à des extorsions qui faisaient maudire le nom des agents du roi. Les amendes, les conllscations, les surtaxes d'impôts, les frais des chevauchées sans cause nécessaire, tous les abus d'un pouvoir mal réglé et sans contrôle suffisant, épuisaient les sujets pour le plus grand profit des baillis et au détriment de l'autorité royale^. Les grandes ordonnances du treizième siècle régularisèrent les attributions des baillis et enfermèrent leur autorité dans de justes bornes. Le testament de Philippe Auguste nous retrace l'ébauche de l'organisation première. Les baillis devaient adjoindre aux prévôts quatre assesseurs, prud'hommes et de bonne renommée, « sans le conseil desquels aucune affaire de ville ne pouvait être traitée » . Eux-mêmes devaient assigner chaque mois une assise ou un jour « auquel chacun recevra promptement justice et le roi ses droits » . Ils tiendront registre des amendes adjugées au roi pour délits et crimes royaux. Tous les quatre mois, ils devront se rendre aux assises royales tenues, en l'absence du souverain, par la reine mère et l'arche.

1. Vov. Orchnn. de décembre 1254. art. 7, 8. lô, 14, 15, 20, 21, 22, 25, 24.^

vèquc de Reims; ils rendront fidèlement leurs comptes; ils répondront aux plaintes que leurs administrés auront élevées contre eux, et dénonceront eux-mêmes les prévarications et les violences dont leurs prévôts se seront rendus coupables. Le roi se réserve de châtier les baillis sur les accusations du tribunal roval, et les prévôts sur les accusations des baillis*. Saint Louis, dans la belle ordonnance de l!2o4, complétée par celle de 1256, acheva la réforme commencée. Les baillis et sénéchaux, avant d'entrer en charge, doivent prêter serment de rendre la justice sans distinction de personnes, suivant les coutumes et les usages de chaque pays -, de conserver les droits du roi sans porter préjudice aux particuliers^, de ne recevoir dans l'exercice de leur charge aucun présent, « si ce n'est de choses à boire et à manger, et dont la valeur n'excédera pas iO sous en une semaine « et de ne faire à leur tour aucun présent à ceux du conseil du roi ou à leurs femmes, enfants et domestiques' », de ne pas emprunter à leurs administrés (( au-delà de 20 livres, qu'ils rendront dans les deux mois, quand même le créancier voudrait attendre' )), de n'acheter aucun immeuble dans leur bailliage, sous peine de nullité et de confiscation, de ne prendre de biles en mariage, pour eux, leurs parents ou domestiques, pendant l'exercice de leur charge^, de ne pas abuser de leur autorité pour léser les intérêts des particuliers, par des amendes, confiscations, incarcérations arbitraires. Pour prévenir ces violences, « les baillis supérieurs ou subalternes seront obligés, après que leurs fonctions auront expiré, de rester cinquante jours pour se défendre contre les [)laintes qui seront faites contre eux' )i. La plupart de ces prescriptions étaient empruntées textuellement aux codes romains, déjà familiers aux juristes du douzième siècle;

1. Ord. de 1190. art. 1, 2, 5, 4, 6. 7 'hambert), t. L p. 177.