CHAPITRE TV

A la souveraineté royale, telle que la plupart tics Capétiens l'exercèrent, ne tenant ses titres que de Dieu et de l'hérédité, ne relevant du contrôle d'aucune puissance rivale ou supérieure, source de tout pouvoir judiciaire et législatif, s'opposa pendant tout l'ancien régime le droit de la nation, représentée par les états généraux. Le roi est à la fois d'origine féodale et d'origine ecclésiastique. Comme roi féodal, il est lié envers ses vassaux par le pacte féodal et par une série de contrats permanents qui limitent son action. Il ne peut faire un pas hors de son domaine, édicter une loi d'intérêt général, entreprendre une guerre, lever un impôt, sans consulter la nation. Comme roi ecclésiastique et de droit divin, il s'affranchit de celte ohligation. Le royaume est sa propriété qu'il administre sous son bon plaisir et pour lequel il n'a de compte à rendre qu'à Dieu; la nation fait corps avec lui; mais par elle-même n'a aucun droit politique en dehors de lui; elle peut user de supplications, de prières, de doléances, jamais de contrainte envers le monarque. Le roi fut le premier de ces personnages pour l'aristocratie féodale, il fut le second pour la société ecclésiastique et longtemps pour le peuple. A côté des maximes de souveraineté empruntées aux livres sacrés et aux codes impériaux retentissent, de siècle en siècle, répétées surtout dans les états, des formules bien différentes : « Tout impôt

doit être consenti par ceux qui le payent. La royauté est un office, non un héritage; c'est le peuple souverain qui, dans l'origine, créa les rois. L'Etat est la chose du peuple, la souveraineté n'appartient pas aux princes, qui n'existent que par le peuple*. C'est la volonté de Dieu qui fait les rois, et celte volonté de Dieu, c'est la voix du peuple qui la déclare. Le royaume de France est électif. C'est du peuple que sont les rois, et non les rois des peuples, vu que le peuple est la hase sur laquelle le roi pose-. » Deux courants contraires se mêlent et se heurtent sans cesse à travers toute notre histoire : un courant d'ahsolutisme monarchique, un courant de liherté féodale et populaire ; ayant lem- source, l'un dans la personne rovale, l'autre dans la nation. Le premier finira par l'emporter et dominera sans partage pendant les deux derniers siècles de l'ancien régime; le second l'emportera à son tour, quand se réuniront les états de 1789.

Origine des états. — Quelle a été l'origine de la convocation des états et de l'autorité quils revendiquent? La plupart des historiens font dater du règne de Philippe le Bel le principe de l'intervention de la nation dans le gouvernement de l'Etat ; d'autres, parmi lesquels Aug. Tliierry^, donnent comme 'antécédents aux états de Plulippe le Bel les grandes assemblées des Mérovingiens et des Carolingiens, sans toutefois constater leur continuité et sui\Te leur filiation pendant les trois dynasties. D'autres enfin remontent jusqu'aux temps de la barbarie germaine, et aux réunions tumultueuses de guerriers que mentionne Tacite. Mais il n'est pas une tribu sauvage, à quelque race, à quelque climat qu'elle appartienne, qui ne puisse, dans ce cas, revendiquer des institutions libres, au même titre que les Germains.

A ^Tai dire, jamais dans notre pays la nation ne fut complètement étrangère à son gouvernement et ne se désintéressa de ses destiaées. Pendant la domination romaine, les cités

1. Discours de IHùlippe Pot, seigneur de la Rotlie, aux états de 1484. •2. Discours de J. Boucher. Yoy. Laliitte, les Prédicateurs de la Ligue. 3. Histoire du tiers état.

envoyaient leurs soixante représentants à l'assemblée solennelle qui se tenait chaque année à Lyon, qui se tint à Arles sous l'empereur Honorius. Ces soixante députés constituaient comme le sénat des Gaules; ils apportaient à l'empereur l'hommage des provinces; mais aussi ils rendaient compte de la conduite et de l'administration des agents délégués par Rome, ils se plaignaient des vexations subies, ils demandaient et obtenaient justice de l'empereur^ A coté des fonctionnaires choisis par le prince, se trouvaient donc des députés, liamines des cultes locaux, élus par leurs cités, et qui élisaient à leur tour le grand pontife, qui représentait la nationalité gauloise. « C'était un chef électif du pays qui se plaçait vis-àvis du fonctionnaire im[)érial. »

Nul ne peut dire dans quelle mesure ces assemblées, qui durèrent jusqu'au quatrième siècle, influèrent sur l'institution des assemblées mérovingiennes qui leur succèdent. Celles-ci paraissent avoir été surtout des revues d'armée; ce ne sont plus des prêtres qui y figurent, mais des soldats; non des représentants élus, mais les hommes libres, les leudes, tous ceux qui sont liés h la personne royale par le serment de fidélité. Si elles précèdent et préparent presque toujours des expéditions militaires, elles s'occupent quelquefois d'autres soins; la défense des églises, la protection des faibles, la répression des crimes, font aussi l'objet des préoccupations du souverain qui les préside. Les assemblées carolingiennes, telles que nous les a dépeintes le de Ordine Palatii d'Adalard, ne diffèrent en rien d'essentiel de celles des Mérovingiens; Charlemagne ne fit que régulariser l'institution. Elles se tenaient en mai et en octobre. Tous les hommes libres, désignés pour l'expédition projetée, avaient, sous peine de désertion, le devoir d'y assister. A l'écart de cette multitude tumultueuse, prenaient place, dans des réunions fermées et dans des locaux spéciaux, les fonctionnaires laïques et ecclé-

1. Aug. Bernard, le Temple d'Auguste et la nationalité gauloise. — Voy. Fustel de Coulanges, Histoire des institutions politiques, liv. II, rli. IV

siastiques, qui venaient rendre leurs comptes, lire leurs rapports, recevoir des instructions nouvelles, donner leur avis sur les questions qui leur étaient soumises, sans toutefois qu'un vote suivît la discussion et que leur volonté se substituât et s'imposât à celle de l'empereur. Ils n'entraient pas réellement en partage du pouvoir, et cependant ils y collaboraient; ils étaient consultés, mais non pas obéis. A côté de ces agents royaux, de ces fonctionnaires officiels, figurent déjà d'autres personnages, des abbés, des bénéficiers, des vassaux, qui, en vertu d'une cbai'te d'immunité, ne sont encore que des agents extra-officiels, et exercent au nom de l'empereur le pouvoir des comtes dans leurs domaines; mais qui, de plus en plus nombreux, de plus en plus indépendants au neuvième et au dixième siècle, à mesure que se relâcheront les liens de subordination, et que s'affaiblira le pouvoir central, domineront ces assemblées, parleront bientôt en maîtres, prétendront gouverner le royaume et disposer de la royauté.

Ces 'assemblées n'ont jamais cessé. Elles n'abdiquent pas quand s'éteint la race de Gharlemagne pour recommencer quand les Capétiens apparaissent. La fin de la deuxième dynastie et les commencements de la troisième sont tellement croisés et enchevêtrés, qu'entre les deux il n'y a point rupture, mais succession. Les Capétiens ne font que continuer les Carolingiens. Les assemblées de leudes et de seigneurs féodaux, qui étaient jadis des assemblées de fonctionnaires, ont pris, au contraire, la part la plus décisive à la révolution qui a porté Hugues Capet sur le trône, ou plutôt aux transmissions successives et souvent répétées de la couronne d'une race à l'autre. Ce sont ces assemblées qui ont proclamé Chai'Ies le Gros, puis Eudes, du vivant de Charles le Simple; c'est une réunion de grands laïques et ecclésiastiques qui, à l'assemblée de Senlis, sous la présidence d'Adalbéron, donna la couronne à Hugues Capet et déclara par sa voix que la royauté n'appartient pas par droit héréditaire à une famille. Mais il ne faut pas croire que l'avènement du droit électif

date (le 987; il a triomphé du jour où la forme féodale a prévalu dans la société, c'est-ù-dirc dès la lin du neuvième siècle.

Les assemblées carolingiennes se sont continuées dès le lendemain de l'avènement de Hugues Capet. Elles sont même beaucouj) plus fréquentes qu'auparavant; elles deviennent la forme habituelle du gouvernement; le roi ne peut d'abord se dispenser de les convoquer pour les principaux actes de sou administration. « Gomme le devoir du roi, écrit l'abbé di* Fleury, Abbon, est de connaître à fond les affaires du royaume entier, afin de n'y laisser subsister aucune injustice, comment suffirait-il à une pareille tâche, sans le consentement des évèques et des grands du royaume? Comment exercera-t-il son ministère, si les princes du royaume ne lui prêtent pas l'aide et le conseil qu'ils lui doivent en raison de sa dignité? n Hugues Capet leur promet de les consulter en toute occasion et déclare que, sans leur concours, il lui est impossible soit d'agir, soit de s'abstenir ^ En résumé, les anciennes assemblées de Charlemagne sont devenues la cour royale, le conseil permanent du souverain. H suffit de parcourir les diplômes et les actes législatifs des premiers rois capétiens. A côté du nom du roi, figure la mention d'une foule de personnages qui ont collaboré à l'œuvre législative de la royauté. Ce ne sont pas seulement, comme on peut s'en convaincre en parcourant les titres et les dignités de ces signataires, les grands feudataires, ceux qu'on appellera les pairs de France, qui assistent ainsi le souverain, mais tous les vassaux, tous ceux qui ont prêté le serment de fidélité. Seulement ces assemblées ont changé de nom : si quelquefois on les désigne encore par les termes de conventus et de concilia, le plus souvent elles portent le nom decuriœ solemnes, curix (jenerales, curise coronatœ. Elles ne se réunissent plus seulement en mai et en octobre, mais aux grandes fêtes

1. « lU'gali potentia iii iiullo abiiti volentes, orania negotia reipublica; jn ronsiiltatione et sentenlia fidelium nostrorum disponinius » (Lettre à l'arclievêquc de Sens. Hist. script. X, 592).

168 INiSTITlTIONS DE LA FRANCE

religieuses de laiinée, à Pâques, à ^'oël, à lu Pentecôte, etc Par suite, lassiduité de ce conseil et de ces cours est de fait impossible ; la permanence est de droit, mais ne peut s'exiger et s'obtenir. Les seigneurs s'excusent et restent dans leurs terres; ils se dispensent de l'accomplissement d'un devoir qui leur impose des cbarges trop lourdes. La royauté trouve son compte à ces absences; elle s'habitue à se passer de la tutelle féodale, remplace les conseillers obligatoires par les grands officiers et les conseillers de son choix et ne convoque plus les cours générales que dans les grandes occasions. Dans ces cérémonies, les rois paraissaient dans leurs liabits royaux, la couronne en tète; ils mangeaient en public, servis par les grands officiers. Ils distribuaient des dons et des livrées à leurs gens et aux principaux seigneurs, et faisaient largesse au peuple par les hérauts d'armes comme dans le cérémonial byzantine

M.Luchaire a compté vingt-quatre de ces grandes assemblées sous les quatre premiers Capétiens, quatorze sous Louis le Gros, dix-neuf sous Louis VII, sans compter toutes celles que les chroniques ne mentionnent ])as.

Les états sous Philippe le Bel. — En quoi consiste donc la nouveauté de la convocation des états par Philippe le Bel? Ce n"est pas que les trois ordres aient été pour la première fois réunis en ]50;2. Déjà dans les assendjiées carolingiennes figuraient des nobles, des ecclésiastiques et des hommes libres, non pas des bourgeois encore, mais des hommes appartenant au tiers ordre. La bourgeoisie ne date guère, en tant que puissance publique et politi({ue,quc des onzième et douzième siècles, c'est-à-dire de la reconstitution des métiers et de la révolution communale. Déjà en 1039 le procès-verbal du sacre de Phi-

1. A'oy. sur ces cours, la Dissertation V de Du Gange (des (loiirs et des Fêtes solennelles des rois de France); — A. Luchaire, Annales de la Faculté de Bordeaux (janvier 1882): V Origine des états généraux. ainsi que les articles sur ce sujet échangés entre M. Luchaire et M. Callery; — l'article de M. Callery, Revue des Questions historiques (janvier 1881; — A. Luchaire, tes Institutions monarctiiques, liv. III. chap. I.

lippe P"" signale, à côté des évêques, des grands et des simples chevaliers, compris sous le nom de populi majores, le même peuple désigné par le terme de populi minores. Ce même peuple est convoqué aux curies solennelles des rois de France, qui précèdent les états généraux'. A mesure que les villes prennent plus d'importance dans l'État, que s'étend et se communique le droit de bourgeoisie et le droit de commune, ces convocations se répètent, et le tiers est associé plus directement et plus fréquenmient à la politique des souverains. Les prévôts sont tenus, par l'ordonnance de Philippe Auguste (1G90). de s'adjoindre un conseil de quatre prud'hommes pour tenir leurs assises. Le conseil des sénéchaux, aux termes de l'ordonnance de 1256, sera composé de prélats, harons, chevaliers et bourgeois des bonnes villes. On a souvent cité l'ordonnance de saint Louis, en 12(32, sur le monnayage, qu'il t'ait contresigner par des bourgeois de chacune des bonnes villes de son domaine. Enlin d'autres états, avant ceux de 1502, lurent réunis par Philippe le Bel, et composés des trois ordres, par exemple ceux de 1294, que plusieurs historiens ont signalés, à tort, comme les premiers en date. Les villes de commune et les bonnes villes étaient convoquées au même titre que les barons, puisque, elles aussi, sont des personnes féodales et des seigneuries collectives.

Ce qui lit la nouveauté des états de 1502, ce lut, en même temps que la gravité des événements qui les provoquèrent, l'extension inusitée donnée à cette consultation nationale. Ce n'était rien moins que la querelle du sacerdoce et tie l'empire, la question des droits de l'Eglise et des droits de l'Etat,

1. En 1175, Louis VII, avant de déclarer la guerre à Henri II, réunit une assemblée à faris : « Nam res Francis, convocatis Pliilippo comité Flandriœ et Matha;o fratre illius. comité Colonite et Ilenrico, comité de Trois, et Theobaldo, comité Blesensi et comité Roberto. fratre régis Franciae, et comité Stepbano, et cpeteris comitibus et baronibus Franciaî et priEterea omnibus archiepiscopis et episcopis et dero et populo regni Francise, magnum celebravit consilium apud Parisiis. »

Gesta regni Henrici Secundi Benedicti abbatis, I, 43, 44. (Cité par Lucbaire : Annal, de la Fac. de Bordeaux ; loco cilato.)

170 nSTlTUTlONS DE LA FRANCE

<]ui; après avoir bouleversé l'Allemagne, se posait en France. Boniface VIII annonçait l'intention « de mettre un terme aux oppressions que souffrait le clergé de France, et de travailler à la réformation du royaume, à la correction du roi et au bon gouvernement de la France ». Un empiétement aussi grave sur les droits qu'il tenait de Dieu et de ses ancêlres décida Pbilippe le Bel à faire appel à la fidélité de toutes les classes de la nation. Tous les nobles, les évèques, les abbés, les dovens tle chapitre, reçurent des lettres monitoires, leur enjoignant de comparaître personnellement, « pour délibérer sur certaines ■affaires concernant le royaume » . Les villes durent être représentées par des députés. Comme seigneur et comme roi, Philippe disait appel à ses vassaux et à ses fidèles. C'est au nom du serment prêté que le roi s'adressait aux diverses classes de la nation. Éluder la convocation, c'était rompre la foi jurée un souverain. Les nobles étaient punis par la confiscation de leur fief; les villes, par la suppression de leurs franchises. Paraître aux états était si bien une obligation de fief, que les veuves elles-mêmes durent se faire représenter par des procureurs'. En un mot, la comparution à l'assemblée royale -était pour les députés, non pas un droit, mais un devoir.

Dans l'assemblée, qui fut tenue à Notre-Dame, le roi demanda aux nobles de qui ils tenaient leurs lîefs ; aux évèques et aux abbés de qui ils tenaient leurs dignités et leurs bénéfices ; aux villes qui leur avait concédé leurs franchises ; à tous à qui leur fidélité était engagée par le serment. La réponse ne faisait point doute. Fort de la déclaration des trois ordres, rédigée par écrit, Philippe le Bel osa braver la papauté.

Il n'y eut ni délibération, ni discussion, ni discours échangés sur les droits du pape, ni vote. Le roi ne demande pas des conseils à ses fidèles, mais leur approbation. La procuration des députés des villes porte qu'ils sont mandés « pour entendre, recevoir, approuver et faire tout ce qui leur serait commandé par le roi, sans exciper du recours à leurs commettants ». Il

1. Voy. Boutaric, la France sous Philippe le Bel, le cliap. : les États généraux.

n'est pas question de volonté et de souveraineté populaire ; la prérogative royale n'est ni contestée ni limitée. Le roi parle et commande en maître. Rien ne ressemble plus aux champs de mai de Charlemagne que les états tenus sous Philippe le Bel. Le roi ne croit pas avoir fait à la nation aucune •concession nouvelle ni avoir inauguré un régime de contrôle. .Jusqu'alors, pour obtenir de l'argent ou des soldats, il était obligé de s'adresser séparément aux grands feudataires, aux villes, aux ecclésiastiques, et de consentir une foule de contrats et de conventions particulières. Il crut avoir fait faire un grand pas à l'autorité monarcliique, en réunissant dans une cour vraiment plénière toute la nation, en l'obligeant à s'engager du même coup tout entière, et en la dominant de sa présence. :sans que personne put éluder ses ordres.

La Révolution de 1555-1558. — Cinquante ans plus tard les choses devaient se passer tout autrement. Dans l'intervalle, la royauté, pour la première fois depuis l'avènement des Capétiens, avait capitulé devant la réaction féodale. L'œuvre de~ Philippe Auguste, de saint Louis, de Philippe le Bel avait été compromise par les successeurs de ce prince. L'aristocratie ' avait pris sa revanche des défiances de la monarchie; svstématiquement écartée du pouvoir, elle avait fini par s'en rendre maîtresse et par couronner son chef, Philippe de Valois. A lu faveur de ces désoi'drcs et de ces luttes, la bourgeoisie, enrichie par une longue paix, développa ses institutions de liberté. La royauté a entraîné la France dans une guerre de succession, impolitique et imprudemment engagée. Les défaites des armées féodales, la détresse des finances la mettent à la merci des états. Nous assistons de 1555 à 1558 à la ten- I tative la plus mémorable pour fonder en France le régime \ représentatif et faire prévaloir l'autorité permanente des états. Les députés, parmi lesquels dominent les représentants ilu tiers, sont frappés des pilleries des agents royaux et du désordre de l'administration. Habitués aux pratiques régulières ■et sévères, à la comptabilité rigoureuse des communautés, ils \eulent administrer la France comme une grande commune.

De leurs délibérations sortent les célèbres ordonnances de 1 555 et de 1356, que Lally-Tollendal et, après lui, Mme de Staël ont appelées la Grande Cliarte française , et qui offrent en effet avec la Cliarte des Anglais de nombreuses et frappantes analogies.

Les députés arrêtent qu'une armée sera levée pour faire la guerre aux Anglais, et, « pour faire ladite armée et payer les frais et despens d'icelle », ils établissent la gabelle sur le sel et une imposition de 8 deniers sur toute marcliandise vendue. Ces im})ots seront }iayés par tous les ordres et toutes les classes de la nation, sans nulle exception'.

La perception des impôts est enlevée aux agents royaux, pour être remise aux états et aux députés qu'elle déléguera <lans ces fonctions^.

L'impôt ne pourra être distrait de sa destination particulière, qui est le fait de guerre, pour être employé à d'autres dépenses et détourné de l'affectation que les États lui assignent, par le roi et ses officiers^.

Il sera rendu aux états un compte détaillé de l'emploi de l'argent remis aux trésoriers royaux''.

1. « Et icelle payeront toute manière de gens, clercs, gens d'Église, hospitaliers, nobles, non nobles, monnayers et autres, sans quel nul s'en puisse dire franc ou exempt, de quelque état, condition ou dignité qu'il soit, ou de quelconque privilège qu'il use... et voulons que nous-mème. notre très chère compagne la Reyne, notre très cher fils le duc de Normandie, et tous nos autres enfants et ceux de notre lignage contribueront pareillement auxdites gabelles et impositions. »

2. « Est ordené que des trois Etats dessusdits seront ordenés et députés certaines personnes bonnes et honnêtes, solvables et loyaux et sans aulcun soupçon... qui aiu'ont reccveui's et ministres, selon l'ordenance et instruction qui sera faite sur ce. »

5. « Que toutes les aydes dessusdites... sei'ont soumis et converties entièrement au fait de la guerre, sans que nous, notre très chère compagne la Reyne... en puissent prendre, lever, exiger, ou demander aucune chose par quelque manière que ce soit.... Et si par aventure, aukuns de nos officiers ou autres, sous ombre de mandements ou impetrations aucuns, voulaient ou s'efforçaient de prendre ledit argent, lesdits députés et receveurs leur pourraient et seraient tenus de résister de fait. »

4. « Que au premier jour de mars prochain venant, s'assembleront en notre ville de Paris les personnes des trois États dessusdits, pour voir

L'octroi de cet impôt ne vaudra que pour un an. Il est levé sans préjudice des franchises et libertés des états, qui seuls ont le droit d'en prescrire la prorogation pour les années suivantes, si les nécessités du royaume conunandent de nouveaux sacrifices*.

Cette ordonnance fut complétée par celle de 1556 qui instituait, comme sanction et comme garantie de l'exécution des ' volontés des états, diverses commissions chargées d'assister le dauphin, régent du royaume, de lui servir de conseil dans tous les actes de son administration et de présider aux x"é- j formes reconnues indispensables par les députés. Un de ces conseils devait accompagner le dauphin dans tous ses déplacements et ses voyages. Un autre, « c'est assavoir quatre prélats, douze chevaliers et douze bourgeois, auraient puissance de tout faire et ordener au royaume, ainsi que le roy, tant de mettre et oster officiers comme de autres choses ». Ils devaient former le grand et secret conseil, résidant à Paris, et « réformer la chambre des comptes, l'état de toutes les chambres et de tous autres offices, secrétaires, notaires et sergens d'armes, pour en être l'ordenance faite par M. le duc ». Enfin une commission militaire, choisie encore parmi les députés des états, devait présider à la défense du royaume « et vaquer à l'expédition du fait de la guerre^ ». Le gouvernement tout entier passait ainsi des mains de la royauté à celles des états. Consentement libre de l'impôt, durée et périodicité de cet impôt entrahiant la périodicité des états, contrôle financier, désignation des membres du conseil, c'est-àdire, responsabilité ministérielle; du premier coup, sous la pression des événements, les nobles et bourgeois du qua-

et ouïr le compte de ce qui sera fait, baillé et distribué ; et se ils veoient que lesdits aides ne suffisent pour ce présent subside, ils pourront croître la gabelle, selon ce que leur semblera et que nécessité le requerra. »

1. « Que ces présentes aydes dureront jusques à un an, et nous sont accordées par les trois états dessusdits, sans préjudice de leurs libertés, privilèges et IVancliises, et pour ce que lesdits aydes ne sont accordés que pour un an tant seulement.... »

•2. Ordonnance de 1356.

torzième siècle avaient trouvé toutes les règles et assuré les conditions d'existence du gouvernement constitutionnel.

Nous n'avons pas à raconter comment cette tentative échoua par suite de la résistance obstinée du dauphin, du soulèvement des Jacques, des violences auxquelles furent entraînés Et. Marcel et les états. L'assassinat de Marçe], qui avait été l'àmede la révolution, qui, devançantTés idées de son temps, avait compris que la royauté ne souscrirait jamais à sa déchéance, et essayé de substituer aux Valois une branche collatérale, futje__signal du retour pur et simple à l'ordre de choses qui avait précédé les convOc5lK)ns de Io55 et 1556. Une seconde fois, après la Renaissance et après la Réforme sous le règne des trois fds de Henri II, la nation fut sur le point de faire céder la prérogative royale à la souveraineté populaire. Le régime. des assemblées se maintint de 1560 à 1593. Henri III se résigna pour sauver sa couronne aux concessions et aux capitulations qu'avait subies la royauté anglaise dont il rappelait l'exemple*. Cette fois encore la révolution fut compromise par les fureurs de la Ligue, par les violences de la population parisienne, par l'obstination des états à ne pas reconnaître Henri IV, et à lui préférer un candidat espagnol ou à son défaut un protégé de la Ligue. De ce jour la cause des états et celle des libertés publiques fut perdue en France. Le premier des Bourbons conquit son trône sans rien devoir à la nation régulièrement consultée, et fut accueilli par les Français comme un sauveur, malgré le vœu des états, qui ne représentaient plus qu'une faction.

Le droit électoral. — Pendant trois siècles le pouvoir fut donc partagé entre le roi et les états, sans que la question ait été réglée de savoir si la souveraineté appartenait en dernier

L ressort à l'un ou aux autres, les rois persistant à n'attribuer aux états qu'une autorité consultative, les états ne voulant voir dans la royauté qu'un office public et une magistrature suprême.