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PRÉCIS DD COURS

rendues en matière contentieuse, et donnent lieu au recours devant le Conseil d’État. Nous verrons ultérieurement en quoi consistent l'administration pure et les madères contentieuses.

Le droit de faire des règlements obligatoires, à l’égard des tiers, n’a pas été délégué aux ministres, mais ils peuvent faire des instructions réglementaires pour leurs subordonnés, qui seront obligés de s’yconformer, en leur qualité de fonctionnaires. S’ils les violaient comme administrés , ils ne seraient passibles d’aucune peine pour l’infraction aux dispositions de l’instruction. Comme interprétation des lois ou règlements, les instructions ministérielles n'ont qu’une autorité purement doctrinale*.

Si les ministres n’ont pas reçu le pouvoir de réglementer, ils ont le droit d’annuler ou d’approuver les arrêtés réglementaires des préfets; mais leur compétence est bornée à la faculté d’opposition, et ne va pas jusqu’à remplacer l’initiative du préfet par celle du ministre; celui-ci ne pourrait pas substituer un règlement départemental à un règlement qu’il aurait annulé.

Conseil d'Etat. — L’organisation et les attributions du Conseil d’État sont déterminées par lesart. 47 à 53 de la Constitution du 14 janvier 1832, le décret organique du 25 janvier 1852 et le règlement du 30 janvier suivant.

> Il en est autrement des décrets en forme d’instruction qui furent rendus par l’Assemblée constituante de 1789; ils ont une véritable autorité législative en matière d’interprétation.

Le Conseil est composé :

1” d’un président’;

2° de quarante à cinquante conseillers en service ordinaire, qui prennent part aux délibérations de l’assemblée générale du Conseil d’État et à celle des sections; c’est parmi les conseillers d’État en service ordinaire que sont choisis le vice-président du Conseil d’État et les présidents de section ;

3° de conseillers d’État en service ordinaire hors section : ce sont des secrétaires généraux, directeurs généraux ou chefs de service qu’on appelle aux délibérations de l’assemblée générale3, et qui n’appartiennent spécialement à aucune section ;

4° de conseillers en service extraordinaire , dont le nombre ne doit pas dépasser vingt; ils peuvent être choisis parmi les conseillers d’État eu service ordinaire ou hors sections qui ont cessé leurs fonctions;

5‘ de quarante maîtres des requêtes, divisés en deux classes de vingt chacune;

6° de quatre-vingts auditeurs divisés également en deux classes, dont chacune est composée de quarante membres3.

Un secrétaire général ayant titre et rang de conseiller d’État4 est attaché au Conseil d’État; il a sous sa diree-

* Le décret du 53 Juin 1863 emploie la dénomination de « le ministre présiiant U Conseil d’État. >

* Le nombre des conseillers d’État en service ordinaire hors sections, qui avait d'abord été limité à quinze, a été porté à dix-huit par un décret postérieur, et plug tard à dix-neuf.

* Le nombre des auditeurs qui, d’après le décret organique, ne devait pas dépasser quarante, a été élevé à quatre-vingts, chiffre qui avait été déjà fixé par l’ordonnance du 18 septembre 1839.

* Le secrétaire général actuel, qui n’avait d’abnrd que le rang de maître des requêtes, a, depuis, reçu le rang de conseiller d'Etat.

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liou Jes secrétaires de sections elles autres employés.

Les conseillers d’Etat et les maîtres des requêtes ne peuvent être ni sénateurs, ni membres du Corps législatif. Leurs fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées; mais ils peuvent être chargés de missions, et notamment de l’administration d’un département, sans perdre leur titre. Les officiers généraux de l’armée de terre ou de mer sont exceptés de la règle d’incompatibilité; quand ils sont nommés conseillers d’État, on les considère comme étant en mission hors cadre , et ils conservent leurs droits à l’ancienneté.

La délibération au Conseil d’État se fait de trois manières :

1° En assemblée générale ;

2° En séance de section ;

3° En assemblée publique délibérant au contentieux.

L’Assemblée générale est quelquefois présidée par l’Empereur, ordinairement par le président du Conseil d’État ou, à son défaut, par le vice-président, et, si ce dernier est empêché, par un président de section désigné à cet effet. Lorsque l’Empereur préside, les auditeurs de première classe n’assistent à la séance qu’autant qu’ils y sont spécialement autorisés.

Le Conseil, en assemblée générale, ne peut délibérer qu’autant que vingt membres ayant voix délibérative sont présents ; ou ne doit pas, pour composer cette majorité, compter les ministres qui ont rang , séance et, quand ils sont présents , voix délibérative au Conseil d’État. En cas départagé, la voix du président est prépondérante. Le vote a lieu par assis et levé , ou par ap-

pel nominal. Les conseillers d’État en service ordinaire hors sections sont convoqués aux assemblées générales, et y ont voix délibérative. Les conseillers en service extraordinaire n’y assistent qu’en vertu d’un ordre spécial de l’Empereur.

Les rapports des projets de loi et des affaires administratives les plus importantes sont confiés aux conseillers; les autres, aux maîtres des requêtes et auditeurs. Entre les deux classes de maîtres des requêtes, il n’y a de différence que le traitement ; les attributions sont les mêmes. Les maîtres des requêtes ont voix délibérative dans l’affaire qu’ils rapportent, et voix consultative dans toutes les autres. Quant aux auditeurs, ils n’ont que voix consultative dans les affaires dont le rapport leur est confié. Ceux de seconde classe ne sont pas con- ' voqués aux réunions générales; ceux de première y assistent, de droit, quand l’assemblée n’est pas présidée par l’Empereur. Lorsque l’Empereur préside, les auditeurs de première classe n’assistent à l’assemblée générale qu’en vertu d’une convocation expressément ordonnée par le chef de l’État. Si les auditeurs de première classe sont admis aux assemblées générales, ils n’ont cependant pas le droit d’y présenter des rapports.

Dans quels cas le Conseil d’État doit-il délibérer en assemblée générale? 1° quand il s’agit d’une affaire appartenant aux catégories énumérées par l’art. 13 du règlement du 30 janvier 1852; 2° lorsque, à l’occasion d’une affaire qui devrait naturellement s’arrêter à la section compétente, le renvoi à l’assemblée générale est ordonné par l’Empereur ou prononcé par le président, soit d’office, soit sur la demande de la section.

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Les décrets délibérés en assemblée générale sont les seuls qui portent lamention : Le Conseil d'Etat entendu. Tous autres indiquent la section sur la proposition de laquelle ils ont été rendus.

D’après l’article 13 du règlement intérieur, les règlements d'administration publique doivent être délibérés en assemblée générale. Faut il conclure de là qu’on doit porter à l’assemblée générale toutes les affaires sur lesquelles la loi veut qu’il soit statué par un décret dans la forme des règlements d'administration publique? On a, jusqu’à ces derniers temps, décidé qu’uu décret dans la forme des règlements d’administration publique pouvait être préparé par une section; mais l’usage contraire tend aujourd’hui à prévaloir, et, dans presque tous les cas, ces affaires sont portées à l’assemblée générale, par cela seul que, d’après la loi, il doit être statué par un décret dans la forme des règlements*.

Le Conseil d'Ktat est partagé en six sections, qui sont :

1* La section de législation, justice et affaires étrangères;

2" La section de l inlérieur, de l’instruction publique et des cultes ;

3° La section des travaux publics, de l'agriculture et du commerce;

4° La section de la guerre et de la marine;

o* La section des finances ;

* Nous avons exposé et soutenu l'usage suivi antérieurement i celui qui tend à prévaloir, dans le tome IV, p. 47. — On ne peut cependant qua louer une jurisprudence qui tend à donner aux parties plus de garanties que la loi n’en exige rigoureusement. •

6* la section du contentieux.

Les conseillers d’Etat , en service ordinaire , sont répartis par décret entre les sections, et chacune d’elles est présidée par un président de section. Les conseillers hors sections peuvent être appelés, par une mesure spéciale, aux délibérations d’une section, de même que les conseillers eu service extraordinaire; mais ni les uns ni les autres n’y sont convoqués de droit. Quand il le juge convenable, le président du Conseil d’État préside les sections administratives. Aucune section ne délibère régulièrement si trois conseillers, au moins, ne sont présents. Indépendamment des affaires administratives envoyées par le ministère auquel elle correspond, chaque section est chargée de préparer la rédaction des projets de loi sur les matières de sa compétence. Ainsi la section de législation n’est pas appelée à rédiger les projets de lois ou règlements; seulement, elle peut être réunie, par une décision du président du Conseil d’État, à celle des sections qui est compétente ratione materiæ pour la préparation du projet.

Le jugement des affaires contentieuses se compose de deux parties : 1° la délibération de la section ; 2° la délibération, en audience publique, par une assemblée composée des membres de la section et de dix conseillers d’État choisis, par décret, dans les sections administratives, à raison de deux par chaque section. Ces derniers sont renouvelés, tous les ans, par moitié. — La section examine d’abord l’affaire, et arrête un projet de décret sur lequel l'assemblée délibère , en la chambre du conseil, après avoir entendu, en audience publique,

la lecture du rapport, les observations des avocats elles conclusions du ministère public1. Le Conseil d'État statuant au contentieux ne peut délibérer régulièrement, si onze membres, au moins, ne sont présents. Le président du Conseil d’État a le droit de présider l’audience publique, non la délibération première de la section du contentieux *. Nous aurons l’occasion, plus tard, de développer, daus ses détails, la procédure à suivre devant le Conseil d’État, délibérant au contentieux.

Que le Conseil d’État délibère en assemblée générale, en section ou au contentieux, il n’a pas de pouvoir propre. Ses délibérations ne sont que des projets de décret, et elles ne sont exécutoires que par l’approbation de l’Empereur.

Par sou organisation et ses attributions le Conseil d’État actuel ressemble à celui qui fut établi par la Constitution du 22 frimaire au VIII et par l’arrêté du 5 nivôse au VIH. Au triple point de vue de la législation, de l’administration et du contentieux, les institutions des deux époques ne diffèrent que par quelques détails ; tout ce qui est fondamental est identique.

Sous la Restauration , le Conseil d’État perdit ses attributions en matière législative. Il ne fut plus qu’un

> Les fonctions du [ministère public' sont confiées à trois commissaire* choisis parmi les maîtres des requêtes, de première ou de seconde classe, indistinctement.

* C'est ce qu’on peut conclure à contrario de l'art. S du décret du 26 janvier 1862: « Celui-ci (le président du Conseil d’État) préside également

• lorsqu’il le juge convenable, les sections administratives et l'assemblée du

• Conseil d'État délibérant au contentieux. »

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conseil en matière administrative, et une juridiction consultative en matière contentieuse. Les projets de loi ne lui furent renvoyés que par exception, lorsque le Gouvernement jugeait à propos de le consulter, comme il aurait consulté une commission composée expressément pour l’étude d'une question déterminée. En matière administrative et contentieuse, le Conseil ne fut appelé qu’à émettre des avis et à préparer des projets de décret. C’est à cause de ce caractère purement consultatif que, pendant longtemps, l’organisation du Conseil a été réglée par de simples ordonnances. Le Gouvernement ne fit cesser que fort tard celte situation. La première réorganisation ne fut consacrée que par une ordonnance, celle du 18 septembre 1839. Six ans après, le régime légal fut substitué à celui de l’ordonnance par la loi du 19 juillet 1845. La loi du 19 juillet 1845 n’apporta pas de modification notable aux bases, ni même aux détails importants, de l’institution ; elle eut principalement pour objet de donner satisfaction aux attaques de l’opposition, qui demandait l'établissement du régime légal. A partir de 1845, comme avant, le Conseil d’État n’eut que des attributions consultatives, sans pouvoir propre, tant en matière administrative que contentieuse. Pour l’examen des projets de lois, il pouvait être consulté par le Gouvernement comme une commission ; mais l’examen par le Conseil d’État n’était pas obligatoire. En fait, le renvoi n’avait lieu que par exception et très-rarement.

La loi du 3 mars 1849 modifia profondément le Conseil d’État. La nomination des conseillers fut demandée a l’Assemblée nationale par élection au scrutin

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secret; celle des maîtres des requêtes fut confiée aux choix du président de la République ; enfin les auditeurs durent être nommés à la suite d’un concours avec investiture par le chef de lEtat. Le Conseil d’Etat fut divisé en trois sections: 1* section de législation; 2* sectiond'administration, subdivisée en trois comités* et 3° section du contentieux. En matière législative, tous les projets émanés du Gouvernement étaient, en principe, renvoyés à l’examen du Conseil d’Etat. Il n’y avait d’exception que pour les lois de finances et pour celles qui, à raison de leur urgence, étaient dispensées de l’examen du Conseil d’Etat par un vote de la chambre. Quant aux propositions émanées de l’initiative des membres de l’Assemblée, elles n’étaient soumises à l’exaiueu du Conseil d’Etat que sur le renvoi spécialement ordonné par la chambre. La préparation des projets de loi était confiée à la section de législation et les autres sections pouvaient seulement être jointes à raison de leur compétence spéciale ; en d’autres termes, la marche de la préparation des lois était juste l’inverse de celle qui est actuellement suivie. — En matière d’administration, le Conseil d’Etat n’était plus réduit à un rôle purement consultatif; car, certaines mesures (telles que la dissolution des conseils généraux et municipaux) ne pouvaient être prises par le chef de l’Etat que sur l’avis conforme du Conseil. Enfin, en matière contentieuse, la section du contentieux était un] véritable tribunal administratif, rendant des déci-

’ 1’ Comité de l'intérieur, de l'instruction publique et des cuites; 2° comité des travaux publics, de l'agriculture, du commerce et des affaires étrangères; 3* comité des finances, de la guerre et de la marine.

sions au nom du chef l’État, comme les tribunaux investis de la justice déléguée.

C’est ce système qui a été remplacé par la loi du 26 janvier 1852 dont l’analyse a été présentée plus haut..