ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

Dans notre organisation départementale, Y action administrative est confiée au préfet et la délibération à deux conseils, dont l’un est nommé par le chef de l’État et l’autre par les électeurs, 1“ le conseil de préfecture et 2“ le conseil général.

Préfets. — Les préfets sont nommés par décret impérial, sur la proposition du ministre de l’intérieur, sans conditions d’âge ni de capacité; car, la loi n’eu exige aucune. Us sont également révoqués par décret impérial sur l’initiative du ministre de l’intérieur. Quoiqu’ils dépendent, au point de vue des questions de personnel , du ministère de l’intérieur , ils correspondent directement avec chaque ministre pour les affaires ressortissant à son département ministériel ; ils sont, dans cette mesure, les subordonnés de tous les ministres qui peuvent leur adresser des instructions et des ordres. On doit doue plutôt voir eu eux les représentants de l'Empereur, dans le département, que ceux du ministre de l’intérieur; car leur compétence, dans le département, s’étend à tous les services administratifs et ressemble, en petit, à celle du chef de l’État.

11 y a trois classes de préfecture, qui se distinguent

l'KKCIS DI? COURS

par le traitement 1 des préfols; mais, pour concilier les intérêts de l'administration avec la justice due aux fonctionnaires, une disposition expresse a permis au Gouvernement d’accorder, aux préfets de la deuxième ou troisième classe, après cinq ans de service, une augmentation de traitement de 5,000 fr., sans déplacement ; le traitement peut encore être augmenté de 5,000 fr., après cinq autres années de services (décret du 27 mars 1852).

Il est facile 4? ramener à quelques idées principales les diverses attributions du préfet : 1° Il est l’agent politique et administratif du Gouvernement, et comme tel, il est chargé de veiller à l’exécution des mesures prises par l’autorité centrale, dans l’intérét de l’ordre général et du principe que Je Gouvernement représente. A sou tour, il a le droit de donner des ordres aux sous-préfets et aux maires, pour communiquer l’impulsion venue du centre aux dernières extrémités de l’organisation administrative. 11 n’a, du reste, pas besoin d’attendre des ordres, et il peut ou doit agir en vertu des pouvoirs généraux qui lui appartiennent. A ce titre, le préfet est chargé de prendre toutes les mesures qui concernent l’exécution et la publication des lois. Quoique la publication des lois résulte, de plein droit, de l’expiration d’un certain délai (art. 1" du Code Napoléon), il est des cas où l’on peut vouloir, à cause de l’urgence, presser l’application d’une loi; il faut alors remplacer le délai par une publication effective à son de trompe ou par affichage (ord. du 27 no-

1 I" classe, 10,000 fr. : 2* classe, 30,000 fr. ; 3' classe, 20.COO fr.

vembrc 1816 et du 18 janvier 1817). À part ce cas exceptionnel, le Gouvernement peut juger à propos de compléter la publication légale par une publication effeclivc. C’est au préfet qu’il appartient de prendre, dans le département, toutes les mesures nécessaires pour assurer cette publication réelle. Quant à l’exécution des lois, le préfet a spécialement reçu le pouvoir de faire des règlements départementaux qui mettent les principes généraux écrits dans la loi en harmonie avec les besoins locaux du département. Son pouvoir réglementaire diffère du pouvoir réglementaire de l’Empereur, indépendamment de l’étendue du ressort, en ce qu’il est limité non-seulement par les lois, mais encore par les règlements généraux. Les règlements préfectoraux n’ont d’application que daus le département ; ils n'obligent pas même les habitants du département, dès qu’ils sont sortis des limites du département. En d’autres termes, la compétence réglementaire du préfet est territoriale. Quant à leur application, elle n’est obligatoire qu’à partir du jour où le règlement a été publié d’après les usages des lieux. L’insertion au bulletin des actes de la préfecture ne suffirait pas pour le rendre obligatoire, le bulletin n’étant adressé qu’aux fonctionnaires et non aux particuliers. Cette insertion ne rendrait pas le règlement obligatoire, même à l’égard des fonctionnaires qui reçoivent le bulletin ; car, à leur égard, il ne produit qu’une connaissance de fait, et les principes veulent qu’on n’attache le caractère obligatoire qu’à la publication régulière, légale, et produisant ses effets à l’égard de tout le monde, sans exception.

On trouve dans quelques lois une délégation expresse à l’effet de régler certaines matières, sous l’approbation du ministre de l’intérieur'.

2* Le préfet représente l’Etat comme personne morale, et c’esl par lui et contre lui que doivent être intentées les actions concernant le domaine.

3° Le préfet est le représentant du département considéré comme personne morale ; mais la qualité de représentant de l’État prédomine en lui, puisque c’est pour l'Etat qu’il agit dans les procès entre le domaine et le département. Le département, en ce cas, este en justice par le plus ancien des conseillers de préfecture, d’après la date des nominations.

4° Enfin, le préfet a des attributions nombreuses comme tuteur des départements, des communes et des établissements publics.

Le décret de décentralisation du 25 mars 1852 et celui du 13 avril 1861 ont beaucoup étendu les pouvoirs des préfets, en matière de tutelle administrative. Dans un grand nombre de cas où la législation antérieure exigeait l’autorisation du pouvoir central, l’homologation peut maintenant être accordée par le préfet. Aux décrets de 1852 et 1861 sont annexés quatre tableaux où sont énumérées les affaires décentralisées et ces tableaux sont désignés par les quatre premières lettres do notre alphabet. Le ta-

1 Art. 21 do la loi du 21 mai tant; sur les chemins vteinaur. Pour prévenir, autant ijuc possible, la trop grande diversité sur les points prévus dans cet article, le ministre de l’intérieur a, le 21 juillet 1854, envoyé aux préfets un modèle de règlement, en leur rteommandanl de « n’y apporter d’autres modifications que celles qui seraient impérieusement commandées par les habitudes des localités. »

bleau A est relatif aux affaires d’administration départementale et communale qui ressortissent au ministère de l'intérieur. Après avoir énuméré les matières pour lesquelles l’homologation du préfet sera suffisante, un paragraphe (§ 55 du tableau À annexé au décret de 1852, et § 67 du tableau A annexé au décret du 13 avril 1861) dispose qu’en général elle suffira pour toutes les affaires d’administration départementale non comprises dans l’énumération qui vient après. Ainsi pour les affaires portées au tableau A, la décentralisation est la règle générale et l’intervention du pouvoir central l’exception. Les trois autres tableaux B, G, D ne contenant aucune disposition générale qui ressemble au § 55, on doit considérer comme limitative l’énumération des affaires décentralisées qu’on y rencontre. Toutes celles dont il n’est pas parlé dans ces tableaux continuent, par conséquent, à être régies par la législation antérieure. Le tableau B correspond au ministère de l’agriculture et du commerce; le tableau G au ministère des finances, et le tableau D au ministère des travaux publics.

Les art. 5 et 6 du décret du 25 mars 1852 contiennent deux dispositions importantes. La première énumère les fonctionnaires départementaux ou communaux qu’il appartient aux préfets de nommer ; le deuxième crée une espèce de recours administratif du préfet au ministre. Ce recours existait avant le décret en vertu des principes généraux et le décret a, sur ce point, plutôt rappelé qu 'innové. Il y a cependant, daus l’article, quelque chose de particulier en ce qui touche l’annulation d’office. Les ministres, sur le rapport que

les préfets doivent leur faire de leurs actes, peuvent annuler d’office les arrêtés préfectoraux, mais seulement pour violation des lois et règlements. Au contraire, lorsque le ministre annule sur la réclamation de la partie intéressée, son pouvoir n’est pas borné à cette cause d’annulation ; il peut annuler au fond tout aussi bien que pour violation des lois et règlements. Voici le texte de l'art. 6 : «Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, pourront être annulés et réformés par les ministres compétents. »

C’est parce que le nombre des affaires qui se dénouent au chef-lieu de departement a été beaucoup augmenté, que ce décret a été appelé décret de décentralisation. Mais cette dénomination, quoique exacte, est loin de répondre aux théories que certains publicistes ont émises, sous le même nom. Daus leur pensée, ce mot désigne un système départemental et municipal dans lequel les administrations locales auraient la libre gestion de leurs affaires et seraient, sur ce point, affranchies de tout contrôle lointain ou rapproché de l’autorité supérieure1 * * 4. Le décret du 25 mars 1852 n’a rien

1 liéchard, Centralisation et aussi l'État, le departement et fa commune.

Dans ta deuxieme édition de scs Études administratives , M. Vivien s’est prononcé pour un changement de législation gui donnerait aux administra-

tions départementales et municipales une autonomie pins étendue que les

lois en vigueur ne leur ont donner. • On fait perdre, dit-il, aux citoyens le sentiment de la responsabilité; on rrée cl l'esprit de servlludc et l'esprit

ajouté à l'indépendance municipale , et , en certains points, au contraire, on peut dire qu’il l’a restreinte*. Mais il a aussi assuré une plus prompte expédition des affaires, en rapprochant l’autorité compétente pour homologuer ou improuver les propositions des conseils généraux et municipaux *.

Même ainsi restreinte, la décentralisation ne devait s’appliquer, d’après le décret du 25 mars 1852, ni aux affaires ressortissant au ministère des cultes, ni aux affaires de la ville de Paris. Pour les premières, le motif de l’exception vient sans doute de ce que les conflits qui pourraient naître entre l’évêque et le préfet seraient regrettables. D’ailleurs, suivant les lieux, suivant la force de l’autorité temporelle ou du pouvoir spirituel, l’avantage serait resté ici au magistrat, là au prélat. Le pouvoir central peut seul apporter dans ces débats l’unité do vues qui est désirable. Pour la ville de Paris, comme elle est, en même temps, le siège du Gouvernement, on avait pensé qu’il n’y aurait aucun inconvénient à conserver l’ancienne législation, et que le chef de l’État pourrait administrer de près la capitale.

d’opposition, et l'on toe cette solidarité éclairée qui unissait ensemble, par les liens de la coqflancc et de l’alTection, les gouvernants et les gouvernés. »

‘ Le décret du 25 mars 1 85? a transporté au préfet le droit de nommer certains fonctionnaires dont la désignation appartenait antérieurement au maire. Ainsi les préfets nomment les gardes champêtres que les maires nommaient autrefois.

* Il est regrettable qu'on n’alt pas fait concourir l'augmentation des attributions du préfet avec une réorganisation des bureaux des préfectures. I es bureaux n’étaient chargés autrefois que d'instruire l'offaire et de préparer un simple ncic du préfet; aujourd'hui ils préparent la decision, li importe donc, k un plus haut degré, que les bureaux soient occupes par des employés éclairés. Or la position qu’on oITrc à ces employés est trop ptécatre pour que, dans l'état actuel des choses, les hommes capables entrent volontiers dans cette carrière.

ISS PRECIS DU COURS

D’ailleurs, les affaires de la ville de Paris ont une telle importance, qu'elles sont constamment mêlées à la politique, et c’est pour cela que la solution des plus graves continuait à être régie par la loi du 18 juillet

L’exception relative aux affaires du ministère des cultes est encore en vigueur. Mais, à la suite do conflits répétés entre le Conseil d’État et le préfet de la Seine, un décret modifiant, sur ce point, le décret du 25 mars 1852, a placé la ville de Paris sous le régime du droit commun et appliqué la décentralisation préfectorale à la capitale. Une disposition expresse réserve seulement que les budgets de la ville de Paris continueront à être approuvés par décret impérial, au lieu de l’être par le préfet, comme celui des autres communes. Telles sont les dispositions du décret du 7 janvier 1861 qui rapporte l’art. 7 du décret du 25 mars

La décentralisation préfectorale a été étendue par un décret du 13 avril 1861, qui a remis au préfet la solution de plusieurs affaires que le décret du 25 mars 1852 réservait à l’administration centrale. Mais le nouveau décret maintient la centralisation, en ce qui concerne les affaires ecclésiastiques1.

Faut-il aller plus loin et donner aux autorités locales un pouvoir plus grand? Pourrait-on, sans les déclarer complètement indépendantes, ne les soumettre qu’à la surveillauce d’assemblées départementales, et concilier ainsi l’autonomie avec le contrôle? — Un

* Moniteur du II avril 1861.

DK DROIT PDBUC ET ADMINISTRATIF. 150

pareil régime serait désirable, parce qu’il est moralement supérieur à celui qui empêche les hommes de participer à la vie publique, et les invite à s’occuper exclusivement d’affaires privées. Même restreinte à la commune ou au département, la vie publique agrandit l’esprit, et malgré l’alliage des mauvaises ambitions, malgré les préoccupations do l’amour-propre, elle conduit au désintéressement et au sacrilice.

Mais, pour établir ce que les Anglais appellent le self-government , il ne suffit pas de faire un article de loi qui le décrète; il ne sert de rien d'en parler, si l'on n’est pas décidé à en supporter les devoirs. En Angleterre, celte espèce d’autonomie ne donne pas seulement des droits et quelques honneurs; elle impose aussi des charges assez lourdes, et c’est parce que, dans ce pays, il se trouve une aristocratie prête à les remplir que \<e. self govcrnment s’y est vigoureusement développé. Encore est-il vrai que ce système est, chez nos voisins, sur la pente d’une décadence sensible.

Il est certain que, sous ce rapport, nos mœurs diffèrent des mœurs de l’Angleterre. Le Français s’accommode aisément de la demi-importance que donnent les fonctions municipales et départementales; nul cependant ne voudrait ni les acquérir, ni les garder, au prix de sacrifices tant soit peu considérables. On a de la peine à retenir, chaque année, au chef-lieu de département, pendant une huitaine de jours, les conseillers généraux pressés de revoir leurs champs ou de reprendre leurs affaires. De semblables mœurs sont incompatibles avec l’essence du gouvernement du pays par le pays. A la vérité, ces habitudes résultent de ce que la vie dépar-

MO

prkc.is ou colins

tcmentale et municipale a constamment été écrasée par nos lois, selon une tradition qu’ont fidèlement suivie tous les régimes antérieurs et postérieurs à 1789. Mais la question n’est pas de savoir à qui incombe la responsabilité de ce qui existe; ce qui importe, c’est de constater que l’inertie existe et qu’elle est un obstacle b l’établissement du self-government.

(’e mal est-il donc irrémédiable? Nous pensons qu’il y a moyen d’en triompher. Les institutions sont pour 1ns peuples ce que l’éducation est pour les individus, et une pratique inverse de celle qui jusqu'à présent a été suivie aurait bientôt modifié nos mœurs administratives. La légèreté qu’on reproche au caractère français est aussi cette merveilleuse flexibilité avec laquelle il se plie aux situations nouvelles. « Après quelques écarts, les citoyens feront leurs affaires aussi bien que si elles étaient faites par des fonctionnaires salariés4.» Mais à ceux qui demandent l’administration des communes par les conseils municipaux avec le contrôle des assemblées départementales, nous dirons, en reconnaissant la légitimité de leurs désirs, qu’ils doivent s’attendre à des obligations onéreuses et que, pour être sérieuses, les fonctions municipales et départementales demandent des sacrifices de temps et, par conséquent, d'argent, pour ceux dont le temps est précieux.

Avant tout, s'administrer par soi-même , c’est agir par soi-même, et ce ne serait rien comprendre a u selffforernment que d’en séparer les avantagés et les hou

i Odil'»n» Barrot, rcnirnliralion, p. 18.

DK DROIT Pl'BLIC ET ADMINISTRATIF. Kl

ueurs de l’idée des charges el des devoirs personnels qui en sont l’inévitable condition *.

Secrétaires généraux. — Dans les préfectures de première, de deuxième et quelques-unes de troisième classe, il y a un secrétaire général dont les fonctions sont remplies, dans les autres préfectures de troisième classe, par un conseiller de préfecture désigné à cet effet *.

Comme les préfets, les secrétaires généraux sont nommés et révoqués par décret impérial, sur la proposition du ministre de l’intérieur. Aucune condition d’âge ni de capacité n’est exigée par la loi.

Le secrétaire général a quelques attributions propres et peut recevoir des délégations du préfet. Il a pour attributions propres , la surveillance des registres sur lesquels sont inscrits les arrêtés du préfet et ceux du conseil de préfecture; il doit veiller à ce que ces actes soient constamment tenus à jour. C’est le secrétaire général qui signe les ampliations ou expéditions des pièces déposées aux archives de la préfecture. Le décret du 31 décembre 1862, l’a chargé de remplir, près des conseils de préfecture, jugeant en audience publique, les fonctions de ministère public.

Indépendamment de ces attributions propres, le secrétaire général peut recevoir du préfet des déléga-

1 Cette observation est bien développée dans l'ouvrage déjà eité de il. R. Gncist, professeur à l’Université de Berlin, sur l'Angleterre. (Vas ht litige Englitche Virfassungs-und-Vencaltungsrtcht, t. Il, ch. 12’.)

* Les secrétaires généraux ont, dans les préfectures de première classe, un traitement de 8,000 fr. et dans les autres de 0,000 fr. Les conseillers de préfecture faisant fonctions de secrétaires généraux reçoivent un quart en sus de leur traitement comme conseillers de préfecture.

PRÉCIS DD COURS

tions qui lui confient une partie de l’administration départementale; cette délégation, lorsqu’elle a un caractère permanent, est soumise à l’approbation du ministre de l’intérieur. Que si, au contraire, le préfet empêché voulait seulement se faire remplacer par intérim pour tout ou partie de l'administration départementale, il pourrait déléguer sans l’approbation du ministre de l’intérieur, pourvu cependant que l’empëcliement ne vînt pas d’une absence hors du département. En cas d’absence hors du département, au contraire, la délégation au secrétaire général ne peut être faite que par le ministre de l’intérieur. Les secrétaires généraux ont, pendant quelque temps, été chargés, avec le titre de sous-préfet, d’administrer l’arrondissement du chef-lieu de département. Cette combinaison a été condamnée par une courte expérience, et l’on est revenu au système qui fait du préfet le sous-préfet du chef-lieu. Cependant, même aujourd’hui, le préfet pourrait, mais avec l’approbation du ministre de l’intérieur, déléguer au secrétaire général les attributions qui lui appartiennent comme sous-préi'et de l'arrondissement du chef-lieu.

Enfin le secrétaire général est apte à remplacer le préfet par intérim , en cas de vacance ou d’empêchement quelconque. Je dis qu’il est apte, parce que le secrétaire ne remplace pas, de plein droit, le préfet empêché; c’est le plus ancien des conseillers de préfecture qui est appelé par la loi à faire l’intérim, et le secrétaire général n’en est chargé qu’autant qu’il reçoit une délégation spéciale à cet effet. La délégation peut être faite par le préfet, lorsqu'il ne sort pas du

département, et doit être faite par le ministre, lorsque le préfet franchit les limites de son ressôrt.

Conseil de préfecture. — Les conseils de préfecture sont composés de trois membres, au moins. Dans certains départements, au nombre de vingt-deux, il y en a quatre, et sept à Paris '. Le préfet a droit de séance au conseil, avec voix délibérative; quand il y assiste, il .préside. En son absence, le conseil est présidé par le conseiller le plus ancien d’après la date de sa nomination. Mais le décret du 31 décembre 1861 et le rapport qui le précède font un devoir au préfet de présider le conseil de préfecture, sauf les cas d’empêchement. Le conseil de préfecture de la Seine a un président spécial. Le président, quel qu’il soit, a toujours voix prépondérante, en cas de partage. Les conseillers de préfecture sont nommés par l’Empereur, sur la proposition du ministre de l’intérieur, et révocables ad nutum. Quoique la loi n’exige, en ce qui les concerne, aucune condition d’aptitude, on admet généralement, dans l’usage, qu’ils doivent être âgés de vingt-cinq ans s. Nous disons généralement parce qu’on s’est quel-

' Décret du 28 mars 1852. l e nombre des conseillers do préfecture de 1‘arls, qui était de cinq en 1852, a été porté d'abord à six et puis 5 sept par deux décrets postérieurs. On distingue trois classes de conseillers, suivant le traitement qui est de 4,000 fr. pour la première, de 3,000 fr. pour la deuxième, et de 2,000 pour la troisième. Le traitement de conseiller de préfecture est égal nu dixième du traitement des préfets (décret des 25 décembre 1801-14 janvier 1802). — A Paris, le traitement des conseillers de préfecture est de 10,000 fr. — Le conseiller qui fait les fonctions de secrétaire général reçoit un quart de son traitement en sus.

* L'art'. 115 de la Constitution du 5 fmclidor an lil exigeait cet âge de tous les membres desadminislralions départementales.— Mais on n’applique pas cet article aux préfets, parce que ce sont des agents politiques dont le

PlUiClà 1)1' COl'KS

qucfois écarté do celle règle. 11 faut même faire remarquer qu’elle est, dans la pratique, de moins en moins observée. D'ailleurs il est incontestable que cette restriction n’est écrite dans aucun texte. 11 faut, en outre, qu’ils ne soient dans aucuu des cas d’incompatibilité prévus par les lois \

Le conseil de préfecture n’est régulièrement constitué qu’aulant qu’il y a trois membres présents. En cas d’absence ou d’empêchement des conseillers, la loi permet de les remplacer provisoirement par des membres du conseil général a. S’il resle des membres du conseil de préfecture, ils désignent, à la pluralité des voix, le conseiller général qui sera appelé à délibérer, et en cas de partage sur le choix, la voix du préfet ou du plus ancien des conseillers de préfecture est prépondérante3. Si, au contraire, il y a lieu de composer un conseil provisoire en entier ou presque en entier (par exemple dans les cas où tous les conseillers sont empêchés et où il ne reste que le préfet), la désigna-

choix doit être Mire. Reconnaissons qu’en droit, slVarticlecst inapplicable aoi préfets, il n'exlslc aucune raison Juridique pour l’appliquer aux conseillers.

1 Ces fonctions sont incompatibles avec celles de grenier (loi du 24 vendémiaire an III, arl. 1"). de notaire (même loi), d'avoué (avis du Conseil d'iîial du 3 août 1 803) , de conseiller général (loi du 22 juin 1833. art. 5), de conseiller d'arrondissement (décret du 3 juillet ISiSi et de conseiller municipal (loi du à mai 18&& cl art. 18 de la loi du 21 mars 1831). Les conseillers de préfecture peuvent être avocats, car l'ordonnance du 20 novembre 1822, art. 40, n’élabllt l'incompatibilité que pour les itcre'laires géntraM. Evidemment cependant l'incompatibilité s'étendrait aux conseillers faisant fonctions de secrétaires généraux.

» I a loi du 22 juin 1833 déclare incompatibles les fonctions de conseiller général avec celles de conseiller de préfecture; mais elle n'a slalué qu'en vue d’un exercice permanent, et n’est point applicable à uuc suppléance purement accidentelle.

1 Arrêté du 19 fructidor an IX, art. 3 et 4.

tion des conseillers généraux est faite par le ministre de l’intérieur, sur la présentation du préfet *.

De môme que l’Empereur et les ministres peuvent consulter le Conseil d’État sur toutes les questions administratives qu’ils jugent à propos de lui soumettre, le préfet peut demander au conseil de préfecture son avis sur toutes les questions concernant l’administration départementale; dans certains cas, l’avis du conseil de préfecture est indispensable, et le préfet ne pourrait pas négliger de le demander, sans commettre un excès de pouvoir , qui rendrait son arrêté annulable. L’avis du conseil doit alors être demandé , mais le préfet n’est pas tenu de l’adopter. L’avis est seulement une forme qui' est prescrite dans l’intérêt des parties. En général , lorsque la loi dit que le préfet statuera en conseil de préfecture, elle signifie que le préfet doit demander l’avis du conseil de préfecture, sans être tenu de s’y conformer. Il est cependant reconnu que, dans certaines dispositions , ces expressions ont été employées par erreur, et qu’il était dans l’intention du législateur d’attribuer compétence au conseil de préfecture présidé par le préfet *; néanmoins , même dans ces cas, la jurisprudence s’est crue liée par les textes et , quoique la matière fût évidemment contentieuse, elle n’a reconnu aux conseils de préfecture qu’un droit d’avis *, la décision appartenant aux préfets.

* Décret du IC Juin 1808, art. 2.

1 Voir notamment art. )& de l'arrêté du 8 prairial an XI, qui donne au préfet en conseil de préfecture le jugement de questions relatives au droit do navigation, tandis que la loi du 30 floréal an X attribue, dans 1c même cas, compétence au conseil de préfecture. — Voir le rapport de M. Goulatignlcr sur les cotueils de préfecture.

' Voir rapport do M. Boulatignier.

il est d’autres cas où la loi veut que le préfet agisse en conseil de préfecture; il doit faire en cette forme, par exemple, le tirage au sort pour fixer l’ordre suivant lequel aura lieu le renouvellement triennal des membres du conseil général. Le conseil n’a pas d’avis à donner, mais sa présence est une garantie de publicité, dont le défaut entraînerait l’irrégularité et l’annulabilité des opérations.

Lnfin, le conseil de préfecture a deux autres attributions auxquelles nous consacrerons plus tard des chapitres spéciaux : 1’ il est compétent pour accorder les autorisations de plaider aux personnes morales qui sont assujetties par les lois ou règlements à cette formalité • c’est ce qu’on appelle le pouvoir du conseil de préfecture, en matière de tutelle administrative; 2° il est juge, en première instance, des matières contentieuses qui lui ont été attribuées par des textes formels. La loi du 28 pluviôse an VIII , art. 4, ayant énuméré les cas où le conseil serait compétent, la jurisprudence en a conclu, avec raison, que cette énumération était limitative et que le conseil de préfecture n’était qu’un tribunal d’exception; ainsi que nous le verrons dans la suite, c'est le ministre qui est le juge ordinaire en matière contentieuse '.

De ce qui précède il résulte qu’on peut grouper les

» En t8SO, le projet de loi préparé par le Conseil d'Etat sur les conseils de préfecture proposait de laisser aux ministres la juridiction ordinaire en matière contentieuse. Mais le projet de l’Assemtilée nationale la conférait aux conseils de préfecture. C'est une chose digne de remarque qu’en Espagne le conseil de la province, qui correspond à notre conseil de préfecture, est le juge ordinaire du contentieux administratif, d’après l’art- 9 de la loi du 2 avril 1815. (V. fnshlucioncs ael derecho administrative, par D. Pedro Gomei de la Sernn, 1. 11. Apvendice, p. 19-21.1

attributions du conseil de préfecture sous les quatre catégories suivantes :

i“ il est le conseil administratif du préfet;

2° il assiste à certaines opérations pour en assurer la sincérité;

3° il autorise les communes et autres personnes morales à plaider ;

4° il est juge en matière contentieuse, dans les cas déterminés par la loi.

Les conseillers de préfecture ont aussi des attributions qui leur appartiennent individuellement. Quelques-unes leur viennent de la délégation du préfet, par exemple lorsqu’ils sont chargés de remplacer les sous-préfets empêchés. Nous avons déjà dit que le préfet empêché était remplacé de droit par le plus ancien des conseillers de préfecture, si le secrétaire général n 'était pas délégué à cet effet. Plus tard, nous verrons que le conseil de révision pour le recrutement militaire compte parmi ses membres un conseiller de préfecture. Autre exemple, le plus ancien conseiller représente en justice le département, lorsqu’il est en litige avec le domaine de l'État.

Conseil général. — La composition du conseil général est réglée par la loi du 22 juin 1833 combinée avec celle du 7 juillet 1852. Ses attributions sont déterminées par la loi du 10 mai 1838 combinée avec le décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation.

Le conseil général est une assemblée élective, composée d’autant de membres qu’il y a de cantons dans le département: elle, est placée auprès du préfet,

pour éclairer et contrôler surtout les actes qu’il fait comme représentant le département. Le conseil de préfecture, au contraire, a pour mission principale d’assister le préfet comme agent politique et administratif du Gouvernement. Aussi le conseil de préfecture est-il composé de membres nommés par le chef de l’État, tandis que le conseil général est choisi par les électeurs, c’est-à-dire par les habitants français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois, inscrits sur la liste électorale, et jouissant des droits civils et politiques.

Pour être éligible, le candidat doit :

1" Avoir vingt-cinq ans accomplis;

2° Jouir de ses droits civils et politiques;

3° Être domicilié ou payer une contribution directe dans le département.

Le nombre des membres non domiciliés ne doit pas dépasser le quart. En cas d’exccdant, on tire au sort les membres non domiciliés qui seront soumis à réélection ; *

4° Enfin, il faut que l’éligible ne se trouve dans aucun des cas d’incompatibilité prévus par l’art. 5 de la loi du 22 juin 1833.

Les causes d'incompatibilité sont absolues ou relatives, suivant qu’elles entraînent l’exclusion de tous les conseils généraux ou seulement d’un conseil général. Les premières atteignent les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture, les agents et comptables employés à la recette , à la per-

' Loi du 3 juillet 1848, art. 14, S?,

ception et au recouvrement des contributions ou au payement des dépenses publiques de toute nature. Pour les préfets, secrétaires généraux, conseillers de préfecture et sous-préfets, l’incompatibilité s’explique, parce que la session ordinaire des conseils généraux se tient en même temps dans tous les départements, et que les devoirs du conseil général, qui les appelleraient loin de leur département, seraient inconciliables avec leurs fonctions qui les obligent à y demeurer. Quant aux comptables et employés à la recette des contributions publiques, l’incompatibilité a pour cause l’assiduité exigée de fonctionnaires qui sont, à chaque instant, exposés à la visite des inspecteurs des finances, on n’a pas voulu multiplier les causes d’absence où ils pourraient trouver une cause légale d’excuse. L’incompatibilité relative au département, où ils exercent leurs fonctions, frappe les ingénieurs des ponts et chaussées et les architectes employés par l’administration départementale, les agents forestiers et les employés des préfectures et sous-préfectures *. Ajoutons à cela que la même personne ne peut pas être à la fois membre de deux conseils généraux , ni membre d’un conseil général et d’un conseil d’arrondissement. La raison en est que les conseils généraux ont le droit d’émettre des vœux sur tout ce qui concerne l’intérêt général du département , et que les vues des deux conseils pourraient être opposées. Quant aux conseils d’arrondissement,

1 Art. S de la loi du 22 Juin 1833. Nous donnons, en ce qui concerne l’Incompatibilité des employés des préfectures et sons-préfectures, l’opinion consacrée par la jurisprudence du Conseil d'Etat (arr. du 2t août 1819, a(T. Lipine). Mais nous avons combattu celte jurisprudence dans notre t. IV, p. 179 et 180.

leurs décisions sont, sur quelques points, subordonnées à celles du conseil général, et il aurait été contraire aux règles de la hiérarchie de confier aux mêmes personnes le pouvoir subordonné et le pouvoir supérieur.

Les élections pour le conseil général (nous pouvons ajouter d’avance pour le conseil d’arrondissement) se font à peu près suivant les mêmes règles que les élections législatives. Les différences consistent en ce que : 1° le recensement des votes, au lieu de se faire au chef-lieu de département, se fait au chef-lieu de canton ; 2° la nullité des élections législatives est prononcée par le Corps législatif, lors delà vérification des pouvoirs. Pour les élections départementales (et d’arrondissement) il faut distinguer : si la nullité est fondée sur ('irrégularité des opérations électorales, c’est le conseil de préfecture qui est compétent. Si elle a pour cause Y incapacité personnelle du candidat, c’est le tribunal civil qui la prononce (art. 50, 51 et 52 de la loi du 22 juin 1833).

Lorsque la nullité est fondée sur l’irrégularité des opérations, tout membre de l’assemblée électorale 1 peut se pourvoir par mention insérée au procès-verbal de l’élection ou, dans les cinq jours qui suivent, par une déclaration au secrétariat de la sous-préfecture. De son côté, le préfet peut se pourvoir dans les quinze jours pour faire annuler l’élection. La loi ne fixe aucun délai pour l'action en nullité de l’élection fondée sur l’tncopacité légale du candidat. Comme les déchéances sont

1 La jurisprudence décide que les mots : membre de l’atsemblée électorale sont synonyme* de (oui électeur.

de droit étroit, il en faut conclure que la nullité pourrait encore être demandée après l’expiration des délais de cinq et de quinze jours.

Quant au sens des mots incapacité légale , il y a divergence entre la jurisprudence du Conseil d’État et celle de la Cour de cassation. La première décide que l’action en nullité ne doit être portée, par action principale, devant les tribunaux ordinaires que dans les cas où elle est fondée sur l’absence des conditions relatives à la jouissance des droits civils et politiques; quant aux questions d’âge, de domicile et autres questions d’aptitude personnelle, l’action doit être portée devant le conseil de préfecture, sauf le renvoi aux tribunaux ordinaires pour les questions préjudicielles. Un exemple fera comprendre la portée de cette jurisprudence : Un électeur prétend que l'élection est nulle parce que le candidat nommé n’avait pas la jouissance de ses droits civils et politiques ; c’est devant le tribunal civil qu’il doit porter l’action en nullité de l’éleciion. Que si, par exemple, l’action est fondée sur ce que le candidat n’avait pas l’âge de vingt-cinq ans accomplis, il saisira le conseil de préfecture dans les cinq jours. Le candidat, sans contester son âge, soutient qu’il suffit d’avoirvingtcinq ans commencés; en ce cas, le conseil de préfecture peut juger le mérite de son objection, et statuer sur le fond de la demande. Que si, au contraire, il prétendait avoir eu vingt-cinq ans accomplis au moment de l’élection, le conseil devrait surseoir et renvoyer aux tribunaux ordinaires le jugement de la question préjudicielle , sauf à revenir devant le conseil pour faire prononcer sur la question de nullité ou de validité. — La Cour de cas*

sation juge, au contraire, que les mots incapacité légale ont un sens général et que pour les questions d’âge ou de domicile, comme pour celles qui touchent à la jouissance des droits civils et politiques, l’action doit être portée principaliter devant les tribunaux ordinaires \

Les questions de nullité d’élections sont jugées en premier ressort par le conseil de préfecture, en appel par le Conseil d’État. — Quoique, en matière administrative, l’appel ne soit pas suspensif, la loi a voulu qu’il le fût, par exception, lorsqu’il est formé par l’électeur dont l’élection a été annulée. II pourra donc siéger au conseil général en produisant un certificat de pourvoi, délivré par le secrétaire de la section du contentieux. Réciproquement, quoique devant les tribunaux l’appel ait un effet suspensif, la loi a disposé, par exception, que l’appel du préfet contre un jugement du tribunal validant l’élection n’aurait pas d’effet suspensif (art. 53 et 54 delà loi du 22 juin 1833). — Le recours au Conseil d’État a lieu sans frais (art. 53), c’est-à-dire sans l’intermédiaire des avocats au Conseil d’État. La même gratuité n’est pas établie pour les demandes en nullité portées devant les tribunaux ordinaires.

Les sessions du conseil général sont ordinaires ou extraordinaires . Dans les premières, il peut s’occuper de toutes les affaires qui rentrent dans ses attribu-

* Cour do ca.*s., arrêt du 10 mars 1815. — Conseil d’État, ord. des 5 juin 1858, 31 août 1817 et décret du 31 janvier 1856. Dans notre t. IV, p. 185, nous avons enseigné un autre système d’après lequel les tribunaux ordinaires ne seraient jamais compétents que pour statuer sur des questions préjudicielles.

DE DHOIT PlîW.lC ET ADMINISTRATIF. 155

tions, tandis que, dans les secondes, les délibérations ne doivent pas dépasser l’objet qui leur a été assigné par le décret autorisant la session extraordinaire. Pour la session ordinaire, le conseil général est convoqué purement et simplement; aucune disposition ne limite les matières de ses délibérations. Ordinaires ou extraordinaires, les sessions ne peuvent être tenues qu’en vertu d’un décret impérial qui autorise la convocation par le préfet.

Les délibérations des conseils généraux sont annulables pour deux causes : t° pour réunion illégale non précédée de convocation; 2“ pour incompétence. L’autorité chargée de prononcer l’annulation n’est pas la même dans les deux cas. Dans le premier, c’est le préfet, en conseil de préfecture , qui déclare la réunion illégale, prononce la nullité de ses délibérations, et prend les mesures nécessaires pour que le conseil se sépare immédiatement. Dans le second cas, c’est par un décret impérial que sont annulées les délibérations prises incompétemment '. Lorsque la réunion est illégale, le dangerde désordre est plusgrand,et c’est pour cela que le législateur a chargé l’autorité la plus rapprochée d’agir immédiatement afin d’éloigner le péril. Au contraire, dans le cas de simple incompétence, le redressement n’avait pas le même caractère d’urgence, et pouvait attendre l’intervention de l’autorité centrale.

Les séances du conseil général ne sont pas publiques, et, sous ce rapport, la loi nouvelle* a rétabli ce qui

1 Art. U et 15 de la loi du 22 juin 1833.

» IæI du 7 juillet IR5Î.

PRECIS Dl! COURS

existait avant la résolution de 1848. Elleaconsacréun retour semblable, en ce qui concerne le droit de dissolution conféré au chef de l’Etat par la loi de 1833. Tandis que, d’après la législation de 1848, le chef de l’État ne pouvait prononcer la dissolution d’un conseil général que sur Y avis conforme du Conseil d’État, il a maintenant à cet égard un droit absolu *. Ce changement est la conséquence des modifications faites au droit public; il est évident, en effet, que la loi, qui accordait au chef de l’État le pouvoir de dissoudre le Corps législatif, ne pouvait pas lui refuser celui de dissoudre un conseil général*. Le préfet n’a pas le droit dédis solution; quant au pouvoir de suspendre le conseil, il est limité aux cas suivants : l°si un conseil général adresse des proclamations aux habitants ; 2° s’il se met en correspondance avec d’autres conseils généraux. Dans ces deux cas, le préfet suspend le conseil général et en réfère au chef de l’État, qui statue définitivement par un décret impérial (art. tfi et 17 de la loi du 22 juin 1833). C’est dans ces deux cas seulement que le préfet peut suspendre le conseil général, tandis qu’il a un droit de suspension indéfini à l’égard du conseil municipal. Cette différence s’explique parce que le conseil général étant appelé à contrôler l’administration du préfet, on ne pouvait pas. sans intervertir les rôles, donner au préfet le droit de suspendre une assemblée dont il relève (art. 16 et 17 de la loi du 22 juin 1833).

En cas de dissolution, la loi veut que les collèges

1 Art. 0 de la même loi.

» La Constitution du 4 novembre 1848 ne donnait pas au président de I» République le droit de dissoudre l’Assemblée nationale.

électoraux soient convoqués dans le délai de trois mois pour l’élection d’un nouveau conseil général. En cas de vacance partielle, le délai n’est plus que de deux mois, quel que soit le motif de la vacance. Les causes qui donnent lieu à la vacance partielle sont :

Le décès,

La perte des droits civils ou politiques,

L’option,

Et la démission.

L’option est exigée de la part du membre qui a été élu dans plusieurs cantons ou dans plusieurs départements, ou à la fois membre du conseil général et d’un conseil d’arrondissement. L’élu doit déclarer son choix dans le mois qui suit l’élection, et, s’il néglige de le faire, le préfet tire au sort ', en conseil de préfecture et en séance publique, le canton que l’élu représentera.

La démission est expresse ou tacite. La démission expresse doit être adressée au préfet ou, pendant la session, au président du conseil général; mais, en ce dernier cas, elle ne devient définitive qu’autant qu’elle a été transmise par le président au préfet. La démission tacite résulte du refus ou défaut de prestation de ser-

1 La loi no prévoit que deux cas : 1“ celui où la même personne a été élue dans deux cantons; 2* celui où elle a été nommée à la fois membre d’un conseil général et d’un conseil d'arrondissement. Si elle avait été nommée dans deux départements, il faudrait décider de même par analogie. Quel est, en ce cos, le préfet qui tirera au sort? Le plus diligent. — l.es préfets devront indiquer l’heure où ils auront fait le tirage pour qu’on puisse juger l'antériorité. — Entre l'élection au conseil général et l’élection au conseil d'arrondissement, il aurait été plus naturel de présumer que l’élu préférerait les fonctions les plus élevées; cette présomption aurait rendu inutile le tirage au sort.

meut; à la séance d’ouverture, le serment est reçu par le préfet et, après cette séance, par le président du conseil général. On admet, dans l’usage, que pendant l’intervalle des sessions, les conseillers nouvellement élus peuvent prêter serment entre les mains du préfet, lorsqu’il y a lieu de les employer dans les cas déterminés par la loi, par exemple, pour concourir aux opérations du conseil de révision. La démission tacite résulte aussi de l’absence, pendant deux sessions consécutives, sans cause légitime ou empêchement admis par le conseil. Comme la loi ne fait, sous ce rapport, aucune distinction entre les sessiotis ordinaires et les sessions extraordinaires, l’absence à deux sessions extraordinaires entraînerait la démission tacite aussi bien que l’absence, non motivée, à deux sessions ordinaires.

Les conseils généraux sont nommés pour neuf ans et renouvenables par tiers, tous les trois ans. Après les élections générales de 1852, les conseillers généraux furent, dans chaque département, divisés en trois séries, et l’on tira au sort l’ordre suivant lequel les trois séries seraient sujettes à réélection. Depuis lors, les tours reviennent conformément à l’ordre qui fut fixé à cette époque.

Ne pouvant entrer ici dans l’énumération détaillée des attributions du conseil général, nous nous bornerons à établir les divisions principales.

La première catégorie comprend les délibérations du conseil général qui règlent certaines matières d’une façon souveraine, et qui sont exécutoires par leur propre vertu, sans approbation de l’autorité supérieure. De ce nombre est. par exemple, la répartition des con-

tributions directes en tre Icsarrondissenicnls ' . Quelques écrivains appellent votes les décisions du conseil général qui sont exécutoires par elles-mêmes. Les délibérations de cette espèce sont peu nombreuses, et il faut d’ailleurs une disposition formelle pour qu’une délibération du conseil général soit exécutoire par ellemême. En l’absence d’un pareil texte, l’homologation du préfet ou du chef de l’État est nécessaire.

Les délibérations qui ont besoin de 1 approbation préalable de l’administration supérieure, pour être exécutoires, forment la seconde catégorie. Elles ont presque toutes rapport aux intérêts du département considéré comme personne morale, aux ventes, baux, emprunts, transactions et donations. L’approbation de l’autorité supérieure est donnée tantôt par le préfet, tantôt par le chef de l’État *. Lorsque c’est le préfet qui statue, la décision peut être déférée au ministre par la voie hiérarchique. Le ministre de l’intérieur est même quelquefois compétent pour donner l’approbation; mais cela n’est vrai que dans des cas très-rares *. En règle générale, l’approbation du préfet est suffisante, et l’on n’est obligé de recourir au ministre ou au chef de l’État qu’autant qu’une disposition formelle l’exige. Avant le décret du 25 mars 1852, les choses se passaient in ver-

* Nous reviendrons sor ce point en traitant des contributions directes.

* Nous reviendrons sur cette espèce de délibération en parlant du département personne morale. (V. décret du 25 mars 1852, et loi du 10 juin 1853, qui abroge les n" 3G et 37 du tableau A annexé au décret de décentralisation.)

1 Le ministre est compétent pour approuver les plans et devis de travaux à faire aux prisons départementales, lorsque ces travaux sont de nature i influer sur le régime intérieur de ces prisons; si le régime intérieur des prisons est désintéressé, c’est le préfet qui prononce.

sement et l'autorisation du préfet n’était suffisante que si une disposition formelle le déclarait ’.

La troisième catégorie de délibérations se compose des avis; l’administration a toujours le droit de consulter le conseil général sur les questions qui intéressent le département. Quelquefois le préfet est obligé de lui demander son avis, sous peine, en cas d’omission, de commettre un excès de pouvoir; les cas où la demande d’avis est obligatoire sont déterminés expressément par la loi. Soit d’ailleurs qu’il le consulte spontanément, soit qu’il le consulte pour obéir à une disposition formelle, le préfet n’est pas obligé de se conformer à la délibération du conseil général.

Enfin le conseil général peut émettre des vœux sur tout ce qui concerne l'intérêt du département* , et son opinion sur l’état des services publics, en ce qui concerne le departement. C’est une quatrième espèce de délibération qui ressemble aux avis en ce que l’administration n’est pas tenue de s’y conformer, mais qui en diffère en ce que les avis sont provoqués par le préfet, tandis que les vœux sont émis par le conseil général sur la proposition de ses membres, et, en quelque sorte, molu proprio. D’un autre côté, tandis que les avis et délibérations de la première ou de la seconde catégorie sont transmis au préfet et, s’il y a lieu, par le préfet au ministre, les vœux sont envoyés directement par le président du conseil général au ministre de l’intérieur. Le législateur a voulu, par l’envoi direct,

1 $ 5S du tabl au A annexé au décret du 15 mars 1852 et § C7 du tableau A annexé au décret du 13 avril 18GI.

* Art. 7 delà loi du 10 mal 1838.

assurer que les vœux du conseil général seront entendus par le ministre ; car, le préfet aurait pu avoir intérêt à arrêter au passage l'opinion du conseil sur la situation des services publics daus le département. Chaque année, le Moniteur publie une analyse des vœux exprimés par les conseils généraux.

Pour résumer ce qui précède, on peut dire que le conseil général vote, délibère, donne des avis et émet des vœux.

Après avoir exposé l’organisation actuelle de l'administration départementale, nous allons faire connaître les variations qu’a éprouvées notre législation depuis 1789. D'après la loi du 22 décembre 1789, les électeurs primaires étaient appelés à nommer trente-six personnes, parmi les citoyens payant une contribution foncière égale à la valeur de dix journées de travail. Les trente-six membres formaient le conseil général du département , et nommaient entre eux un directoire exécutif composé de huit membres. Le directoire était en permanence toute l’année pour l’expédition des affaires, taudis que le conseil général ne se réunissait qu’une fois par an, pour recevoir les comptes du directoire, fixer les règles de chaque partie de l’administration, ordonner les travaux et les dépenses générales du département. Les électeurs primaires nommaient en outre un procureur général syndic , qui avait pour mission de réquérir l'application des lois. En conséquence, les procureurs généraux syndics avaient entrée au conseil général, mais n’y siégeaient pas avec voix délibérative, leurs attributions étant bornées au droit de

tso PKECIS DU COURS

réquisition. Les procureurs-syndics étaient soumis à réélection tous les quatre ans.

La loi du 14 frimaire an II supprima le conseil général et le procureur général syndic; elle ne laissa subsister que les directoires qui étaient en exercice au moment où la loi fut mise en vigueur. La constitution directoriale (du 5 fructidor an III) simplifia l'organisation départementale en la modelant sur le pouvoir central. Les électeurs nommèrent cinq membres qui formèrent le directoire de département ; ces directeurs étaient élus pour cinq aus et renouvelables, tous les ans, par cinquième. Le Directoire central pouvait les suspendre et les remplacer par une commission; il avait aussi la faculté de nommer, parmi les citoyens domiciliés dans le département, un commissaire qui était chargé de « requérir l'application des lois. • C’est le système que remplaça l’organisation établie par la loi du 28 pluviôse an VIII. Depuis cette époque, les institutions sont restées les mêmes, et les seules modifications que nous ayons à constater sont relatives à l'élection des conseillers généraux. Sous le consulat, les conseillers généraux furent choisis par le chef de l’Etat sur les listes de notabilité départementales dressées par les électeurs. Plus tard1, les électeurs furent appelés à désigner, pour chaque place vacante, deux candidats entre lesquels le chef de l’Etat choisissait par décret. Cette candidature élective disparut sous la Restauration, et l'on vit l’exemple d’un gouvernement libéral au sommet qui, dans les départements, confiait les intérêts provinciaux à des commissions, sous le nom de

• sénalus-consultc organique du IC thermidor an X.

conseils généraux. Les élections ne furent pas rétablies avant la loi du 22 juin 1833, dont le suffrage restreint a été remplacé, en 1 848, par le suffrage universel. A part cette substitution, le plus grand nombre des dispositions de la loi du 22 juin 1833 sont encore en vigueur, ainsi que la plupart de celles que la loi du 10 mai 1838 a consacrées aux attributions du conseil général.