ADMINISTRATION MUNICIPALE

L’administration communale se compose : 1° d’un maire et d’adjoints chargés de l’action administrative ; 2* d’un conseil municipal électif qui délibère. Tout ce qui est relatif à C organisation municipale est réglé par

DE DROIT Pli BUC ET ADMINISTRAT! K. 16»

la loi du 5 mai 1855. Les attributions des maires, des adjoints et des conseils municipaux sont encore régies par laloi du 18 juillet 1837, sauf les moditications résultant de quelques lois postérieures et, en particulier, des décrets de décentralisation.

Maires et adjoints. — Les maires et leurs adjoints sont nommés par le chef de l’État dans les chefslieux de département, d’arrondissement et de canton, et dans les villes qui, sans être chefs-lieux, comptent 3,000 habitants de population ; dans les autres communes, la nomination appartient au préfet. La juomination est faite pour cinq ans. L’Empereur et le préfet peuvent choisir les maires en dehors du conseil municipal. Même lorsqu’il n’est pas pris parmi les conseillers municipaux, le maire préside le conseil avec voix prépondérante. Comme il a voix délibérative et prépondérante, il nous paraît difficile d’admettre la doctrine de ceux qui soutiennent que néanmoins le maire ne fait pas partie du conseil.

La révocation des maires appartient exclusivement à l’Empereur, même pour ceux qui ont été nommés par le préfet. Ce dernier a seulement le droit de suspension, mesure qui ne produit d’effet que pendant deux mois et cesse, de plein droit, à l’expiration de ce délai, si elle n’est pas confirmée par le ministre de l’intérieur. Le ministre n’a pas le pouvoir de révocation directe qui n’appartient qu’à l’Empereur; mais comme la loi n’assigne aucune limite à la durée de la suspension confirmée par le ministre, elle pourrait se prolonger jusqu’à l’expiration de la période quinquennale, qui est

le terme assigné au renouvellement des pouvoirs du maire*. Il n’en faut pas moins considérer la suspension, même quand elle se prolonge pendant cinq ans, comme distincte de la destitution. Le maire suspendu a toujours le titre de maire, et l’on ne peut pas le remplacer comme on ferait d’un maire destitué. Le maire suspendu est considéré comme se trouvant dans un cas d’empêchement et remplacé par son adjoint. Si l'adjoint ou les adjoints avaient suivi le maire dans sa disgrâce ou étaient empêchés pour toute autre cause, les fonctions de maire seraient remplies par un conseiller municipal désigné par le préfet, ou, à défaut de désignation spéciale, par les conseillers municipaux, suivant l’ordre du tableau*. Enfin, il pourrait arriver que le conseil municipal fût dissous ou démissionnaire en masse. Dans ce cas, le préfet désignerait, sur la liste des électeurs de la commune, les citoyens qui seraient provisoirement chargés de remplir les fondions de maire et d’adjoint*.

Pour être apte aux fonctions de maire, il faut :

1» Être âgé de vingt-cinq ans ;

2* Être inscrit, dans la commune, au rôle de l’une des quatre contributions directes;

3° N’être dans aucun des cas d’incompatibilité énumérés par l’art. 3 de la loi du 5 mai 18554. Ajoutons

> Art. 2 de la loi du 5 mal 1855.

* Ce tableau est dressé d'après le nombre des suffrages obtenus, et en suivant l'ordre des scrutins (art. 4).

5 Art. 4 et 13 de la même loi.

* « Ne peuvent être ni maires ni adjoints : 1* les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de prélecture ; 2“ les membres des cours, des tribunaux de première instance et des justices de paix; 3" les ministres des cultes; 4* les militaires et employés des armées de terre et de mer en

à cela que le* choix ne pourrait pas porter sur ceux qui seraient dans un des cas d’incompatibilité qui empêchent d’être conseiller municipal, conformément à l’art. 9 de la même loi ; car quoique le maire ne doive plus être nécessairement choisi parmi les membres du conseil municipal, nous pensons qu’il devient conseiller par le fait de sa nomination, puisqu’il préside le conseil avec voix délibérative.

Ainsi la même persouue ne peut pas être maire dans une commune et conseiller municipal dans une autre, puisque l’art. 9 ne permet pas qu’on soit conseiller municipal dans deux communes à la fois. La jurisprudence du conseil d’État reconnaît, dans ce cas, que le maire fait partie du conseil municipal , quoique, sous d’autres rapports et pour d’autres questions, elle décide qu’il n’est pas membre du conseil malgré sa voix délibérative et prépondérante. Elle s’est prononcée en ce dernier sens lorsqu’il s’est agi de savoir si la nomination du maire, avant les élections, entraînait l’inéligibiiité de ses parents au degré prévu par l’art, tl de la loi du 5 mai 1855. Le Conseil d’État a décidé que l’art. 1 1 n’était pas applicable parce que « le maire

activité de service ou en disponibilité; 5* les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines en activité de service, les conducteurs des ponts et chaussées et les agents voyers , 6* les agents et employés des administrations financières et des forêts ainsi que les gardes des établissements publics et des particuliers; 7* les commissaires et agents de police; 8* les fonctionnaires et employés des collèges communaux et les Instituteurs primaires communaux ou libres; 9° les comptables et les fermiers des revenus communaux et les agents salariés par la commune. — Néanmoins les juges suppléants aux iribunaux de première Instance et les suppléants des juges de paix peuvent être maires et adjoints. — Les agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints. — Il y a Incompatibilité entre les fonctions de maire et d’adjotnt et le service de la garde nationale. •

l’KÉr.is di cocus

n est pas membre du conseil municipal. * Le dispositif de cette disposition est irréprochable ; mais le motif est en contradiction avec d’autres décisions, notamment avec les raisons qui ont servi de base à l’interprétation de l’art. 9 de la même loi.

Le maire a des attributions très-nombreuses et trèsvariées. Il est officier de l’état civil et officier de police judiciaire. Mais ces fonctions appartiennent à un ordre de matières qui sont étrangères à notre sujet. Le maire les exerce sous la surveillance du ministère public. Les fonctions administratives du maire (les seules dont nous ayons à nous occuper ici) sont de deux sortes : il exerce les unes comme agent subordonné du pouvoir central, sous l'autorité de l'administration supérieure, et les autres comme représentant de la commune, sotis la surveillance de l’administration. Pour les premières, l’initiative appartient aux préfets ou au ministre, qui peuvent adresser aux maires des instructions et même des ordres. Pour les secondes, au contraire, l’autorité municipale a le droit exclusif d’agir, et ses actes sont seulement soumis au contrôle de l’autorité supérieure, qui n’a que le droit d’annulation. Cette dernière catégorie se subdivise à son tour : tantôt, en effet, le maire agit comme magistral municipal chargé de la police municipale et rurale; tantôt il représente la commune personne morale et, à ce titre, figure dans tous les actes relatifs au patrimoine communal.

Comme agent de l’administration générale, le maire est chargé .

P De la publication et de l'exécution des lois et règlements. Ainsi, lorsqu’une loi est urgente et qu’il va

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lie» de la publier avant l’expiration du délai légal d’où résulte la publication, le préfet, en vertu des ordres du pouvoir central, prescrit aux maires la publication dans les communes, soit par affiches, soit à son de trompe ou de tambour; il pourrait se faire aussi que le Gouvernement jugeât à propos de compléter la publication légale, qui résulte de l’expiration d’un délai, par une publication effective;

2° Des fonctions spéciales qui lui sont conférées par des dispositions expresses. Ces cas sont assez nombreux et, pour ne citer que les plus importants, la rectification de listes électorales, certaines opérations relatives au recrutement militaire, etc., etc. Le caractère propre à cette espèce d’attribution, c’est que si le maire ne les remplit pas, l’autorité supérieure peut « y procéder d'office ou par un délégué spécial , » conformément à l’art. 15 delà loi du 18 juillet 1837 ;

3° De l’exécution des mesures de sûreté générale ordonnées par les ministres ou les préfets. Lorsque ces mesures, au lieu de s’étendre à toute la France, sont spéciales à une commune, il est difficile de les distinguer d’avec la police municipale. 11 faudrait se décider d’après la nature des faits, et examiner si l’acte a un caractère général ou local. Ainsi une révolte dans une commune menaçant de s’étendre, quoiqu’elle ne sortit pas encore de la localité, la sûreté générale en pourrait être ébranlée. Aussi le maire devrait-il, en ce cas, s’effacer devant le préfet et obéir à ses ordres.

En matière de police municipale et rurale, au contraire, l’initiative appartient au maire, et le préfet n’a que le droit de contrôle et d’annulation. Les matières

comprises dans la police municipale sont énumérées dans la loi des 16-24 août 1790 ’ ; cette énumération est limitative, et le maire n’a de compétence, en dehors des cas formellement énoncés, que celle qui lui aurait été conférée expressément par une loi postérieure8. Comme chargé de la police rurale, le maire publie des bans de vendange 3 pour fixer le jour où les propriétaires pourront commencer à vendanger et les heures de la journée entre lesquelles les ouvriers pourront rester dans les vignes; mais il dépasserait ses pouvoirs s’il publiait d’autres bans, tels que ceux de fauchaison, de moisson, de troupeau commun, etc., etc. Nous pensons que tous ces bans ont été supprimés en 1791 , et que la loi n’a consacré d’exception que pour les vendang&s*.

1 Art. 3 et 4, tit. 41, de la loi des 16-24 août 1790.

* Par exemple, la loi des 19 22 Juillet 1791 a donné aux maires le droit de taxer le pain et la viande de boucherie. En outre, le décret du 23 prairial an XII a soumis les cimetières * <2 l'autorité, police et surveillance dtt administrations municipales. »

’ M. Serrigny [Questions et traités, p. 1 78) soutient que le droit d’arrêter le ban de rendages appartient au conseil municipal et non au maire. L'opinion contraire, soutenue par Merlin (Râper i., v° flan de vendanges, n* 12), me parait préférable : 1* parce qu’il s’agit ici d'un acte d’administration active, et que l’administration active appartient au maire : agir est le fait d’un seul; 2* la loi du 18 juillet 1837, qui a énuméré les matières que le eonse.l municipal a le droit de régler, n'y a pas compris le ban de vendanges (V. art. I7de la loi du 18 juillet 1837) ; 3° aucune des quatre sessions ordinaires du conseil municipal ne correspond à la saison des vendanges.

4 Nous adoptons, au contraire, pleinement les opinions de M. Serrigny sur le ban de moisson ou fauchaison et sur le ban de troupeau commun. On ne pourrait invoquer en faveur de ces bans qu'un seul argument sérieux, c'est l’art. 475-1°, qui punit d’une amende de6 à 10 fr la contravention aux bans de vendanges et autres bans autorisés par les règlements. M. Serrigny fait observer avec raison qu'il n’y a lé qu'une énonciation, et que supposer n'est pas disposer. Or les bans ont été supprimés par la loi des 15-28 mars 1790, art. 23, tit. 2, et par le Code rural des 28 septembre-6 octobre 1791. Où trouve-t-on des dispositions qui aient relevé expressément les bans de fauchaison, de moisson et de troupeau commun?» lien résulterait, dit M. Serrigny, que les maires pourraient rétablir toutes les banalités abolies par la

A la police rurale se rattachent également le droit et le devoir de veiller à l’échenillage des arbres, que les propriétaires sont tenus de faire avant le 1 5 mars. En conséquence, les maires doivent, avant le 20 janvier, faire publier la loi pour rappeler à leurs administrés l’obligation qui leur incombe, s’assurer que chacun l’a remplie avant l’expiration du délai, et le faire faire aux frais des retardataires.

Pour toutes les matières qui rentrent dans sa compétence de police municipale et rurale, le maire procède tantôt par voie d'arrêtés réglementaires , tantôt par voie d'arrêtés individuels ; les premiers ne sont obligatoires qu’autant qu’ils sont publiés, et lès seconds ne le deviennent que par la notification aux parties intéressées*. Parmi les arrêtés réglementaires, les uns portent règlement permanent , tandis que les autres ont un caractère temporaire. Ceux-ci sont pris, d’urgence, en vue de circonstances transitoires dont la cessation abrogera virtuellement le règlement; ceux-là, au contraire, sontdestinés à durer autant que les circonstances normales auxquelles ils s’appliquent. A quelque catégorie qu’ils appartiennent, les arrêtés municipaux

loi des 15-28 mars 1790, c'est-à-dire tous les droits de banalités de fours, moulins, pressoirs, boucheries, verrais, forges et autres. > (Question et traités, p. 172.) La Cour de cassation décide leconlraire ( K. arrêt du fl mars 1834). — Le tribunal de Castelsarrazin a décidé de même par Jugement du G janvier 1848. — Sur le ban de troupeau commun dans les communes où existent le parcours et la vaine pâture, la Cour de cassation décide que chaque propriétaire peut sans doute Individuellement faire garder son troupeau, et se soustraire à la dépense du pâtre commun, mais elle n’admet pas que plusieurs propriétaires puissent se réunir pour faire garder leurs troupeaux par un pâtre qui leur serait commun, mais qui ne serait pas le pâtre commun de la commune. ( V. arrêts des 9 février 1838, 29 juillet 1839 et 29 décembre 1 84 1 . )

1 Cour de cass., arrêt du 9 mai 1844.

l'KÉCIS DU COURS

doivent être transmis aux préfets, par l’intermédiaire (les sous-préfets; mais voici où commence la différence. Les arrêtés portant règlement temporaire sont exécutoires immédiatement, et le préfet n’a que le droit de les annuler; cette annulation ne produit d’effet que pour l’avenir, et laisse subsister toutes les conséquences qu’entraîne l’exécution intermédiaire. Au contraire, ceux qui contiennent un règlement permanent ne sont exécutoires qu’après avoir été revêtus de l’approbation préfectorale. Si le préfet laisse écouler un mois, à |>artir de la date du récépissé délivré par le sous-préfet, sans prendre un parti, il est censé l’avoir tacitement approuvé, et le règlement devient exécutoire. Le préfet pourrait d’ailleurs rétracter l’approbation qu’il aurait donnée expressément ou tacitement à l’arrêté, sous la réserve des droits acquis, par suite de l’exécution qui en aurait été faite.

Le délai d’un mois n’a, selon nous, été fixé par la loi que pour donner au préfet un temps suffisant pour examiner et se prononcer. Rien n’einpêcherait donc le préfet de hâter son examen, et d’accorder l’approbation avant l’expiration d’un délai qui n’a été créé que pour sa commodité; il pourrait d’ailleurs y avoir, pour cause d’urgence, intérêt à presserl’application même de l’arrêté portant règlement permanent. La Cour de cassation, au contraire, s’appuyant sur les termes absolus de l’art. 1 1 de la loi du 18 juillet 183", décide que, dans aucun cas, l’application du règlement ne peut être ordonnée avant l’expiration d’un mois1.

> l.a Cour de cassation décide que le délai d'un mois ne peut pas être abrégé par le préfet, et que l’abrogation donnée expressément axant l’expt-

Le préfet a le droit d’approuver ou d’annuler les règlements proposés par le maire, mais il n’a pas le pouvoir d’y faire un changement, même partiel. S’il en était autrement, le maire n’exercerait pas la police municipale sous la surveillance de l’administration supérieure, comme le dit l’art. 10 de la loi du 18 juillet 1837 ; il l’exercerait plutôt sous son autorité. Le préfet a plusieurs moyens indirects de vaincre la résistance du maire : 1* il peut prendre un arrêté réglementaire, applicable à toutes les communes du département, sur la matière dont il s’agit ; 2° il peut suspendre le maire de ses fonctions, mesure qui lui procurera peutêtre un subordonné plus docile. Mais ces deux moyens ne conduisent au résultat que d’une façon indirecte, et d’ailleurs ils ne sont pas sans inconvénient. Si le préfet ne veut ou ne peut pas les employer, il n’a que le droit négatif de veto* .

Le pouvoir réglementaire du maire est limité par la loi, par les règlements généraux et par les règlements départementaux. Ainsi l’autorité se restreint à mesure qu’on descend dans la hiérarchie administrative ; car nous avons vu que le pouvoir réglementaire du préfet

ration du délai ne produirait d’effet qu’après l’arrivée du terme. (Arrêts des 28 Juillet 1838, 17 mars 1818 et 11 mars 1850.) Elle s'était prononcée en sens Inverse le 3 décembre 1810. M. Serrigny combat avec raison la nouvelle doctrine : « Les lois et décrets Impériaux peuvent, dit-il, être mis à exécution par voie d’urgence, aux termes des ordonnances royales des 27 novembre 1816, art. 4. et 18 Janvier 18 17; pourquoi en serait-il autrement des simples arrêtés municipaux, qui sont encore plus sujets à l'urgence? > {Questions, p SOS.)

1 Vainement opposerait-on l’art. 15 de la loi du 18 juillet 1837, qui permet « de faire d'office ou par un délégué spécial les actes qui sont prescrits au maire par une loi. » Il ne s'agit là que des actes spéciaux ordonnés par une disposition formelle. Ce sont les actes dont H est parlé à l’art, a de la loi du 18 juillet 1837.

PRÉCIS Dl! COURS

n’était borné que par la loi ou les réglements généraux, et que le pouvoir réglementaire Ue l’Empereur ne connaît d’autre limite que la loi.

Enfin, le maire est le mandaire légal de la commune considérée comme propriétaire. 11 la représente en justice et stipule ou promet, en son nom, dans les aliénations, donations, transactions, emprunts et autres actes relatifs au domaine communal*.

Adjoints. Le nombre des adjoints est proportionné îi la population de la commune. Au-dessous de 2,500 Ames, il y a un adjoint; de 2,500 à 10,000, il y en a deux; au-dessus de 10,000 il peut être nommé, en sus des deux, un adjoint par chaque 20,000 habitants. La loi s’étant bornée à dire qu’il « pourra être nommé » un adjoint par chaque excédant de 20,000 Ames, il en résulte que c’est une faculté plutôt qu’une obligation.

Eu général, l’adjoint remplace le maire absent, empêché, décédé, révoqué ou démissionnaire. En ce cas, subrogé à ses droits et attributions, il a les mêmes pou-

1 Art. 10 de la loi du 18 Juillet 18.17 : • I.c maire est chargé, jour la surveillance de V administration supérieure : — 1* de la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoir A l'exécution des actes de l'autorité supérieure qui y sont relatifs-, 2° de la conservation et de l'administration des propriétés de la commune, et de faire en conséquence tous actes consertatoires do ses droits; 3’ de la gestion des revenus, de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale; -1* do la propusition du budget et de l’ordonnancement des dépenses; 5> de la direction des travaux communaux; C de souscrire les marches, do passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux, dans les formes établies par les lois et règlements; 7* de souscrire dans les mêmes formes, les actes de vente, échange, partage, acceptation de dODS ou legs, acquisition, transaction ; 8" de représenter la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant. •

DK DROIT Pl'BLIC ET ADMINISTRATIF. 17»

voirs que le maire. S’il préside le conseil municipal, il a voix délibérative, tandis que l’adjoint pris eu dehors du conseil municipal n’a, par lui-même, que voix consultative*. La loi n’a pas borné les attributions de l’adjoint au rôle de suppléant, et elle a permis au maire de lui confier une partie de l’administration municipale. En ce cas, l’adjoint est maire parte in f/ud; il peut signer et décider de sa propre autorité. Cette délégation est d’ailleurs révocable au gré du maire *.

Lorsque la mer ou quelque autre obstacle rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de la commune, un adjoint spécial pris parmi les habitants de cette fraction est nommé en sus du nombre ordinaire. Il remplit jure proprio, en vertu même d’une attribution de la loi, les fonctions d’officier de l’état civil. Il peut, en outre, être chargé de l’exécution des lois et règlements de police dans cette partie de la commune; mais, en ce cas, l’adjoint spécial, au lieu d’agir en vertu d’une attribution propre, ne tient ses pouvoirs que d’une délégation expresse qui peut être révoquée ad nutum 3.

Conseils municipaux. — Les conseils municipaux se composent de membres élus, dont le nombre varie entre un minimum de dix et un maximum de trenle-

< Lorsqu’il est pris dans le conseil municipal, il a voix délibérative en sa qualité de conseiller.

1 Art. 14 de la loi du 18 juillet 1887.

» Art. 3, $2, de la loi du & mai 1855. ■

180 PRÉCIS DÉ COÉRP

six, suivant la population de la commune*. Les conseillers municipaux sont nommés, au scrutin de liste, par les mêmes électeurs qui nomment les députés et ies membres des conseils généraux ou d’arrondissement. Mais comme le scrutin de liste a le grave inconvénient de forcer les électeurs b choisir un trop grand nombre de candidats, le législateur a permis au préfet de partager la commune en plusieurs cantons, et d’assigner à chacun d’eux un certain nombre de conseillers à élire. Ce fractionnement est surtout pratiqué dans les grandes villes, où il serait impossible à chaque électeur de connaître une trentaine de personnes, qui fussent dignes de sa confiance. Le législateur a voulu que chacun suivît, autant que possible, ses inspirations personnelles, au lieu d’obéir à la discipline de parti . qui fait passer le vote de l’individu aux comités.

Le renouvellement des conseils municipaux a lieu intégralement, tous les cinq ans ; si, dans l’intervalle, il se produit des vacances partielles, les conseillers manquants ne sont remplacés qu’autant que le conseil municipal est réduit aux trois quarts de ses membres5.

* 10 conseillers dan* le* communes au-dessous de 500 hab-

— de 501 4 1,500

— de 1,501 à 2,500

— de 2, Mil à 3,5(i0

— de 3,501 i 10,000

— de 10,001 à 30,000

— de 30,001 à 40,000

— de 40,001 à 50,000

— de 50,001 à 60,000

au-dessus de. .... . 00,000

Art. 0 de la loi du S mai 1855.

* Cependant le préfet pourrait, s’il le jugeait à propos, convoquer l« électeurs pour remplacer les conseillera manquants, même quand le conseil conserverait un nombre de membres supérieur aux trois quarts (ord. du

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Pendant la période quinquennale, on ne procède pas à une réélection, lorsque l’Empereur prononce la dissolution du conseil municipal; les fonctions du conseil dissous sont, en ce cas, remplies par une commission municipale, qui reste en fonctions jusqu’au renouvel lement quinquennal ; elle peut être eu nombre inférieur, de moitié, à celui des membres du conseil municipal. Quant à la désignation des membres de la commission municipale, on distingue entre le cas de la suspension et celui de la dissolution. Si le conseil est seulement suspendu, la commission municipale est toujours nommée parle préfet; s’il y a dissolution, la nomination de la commission municipale est faite par le préfet ou par l’Empereur, suivant les distinctions consacrées pour la nomination des maires et adjoints*. Pourquoi le législateur n’a-t-il pas voulu que la dissolution fût immédiatement suivie d’une réélection? Pour deux raisons : D’abord, si la dissolution était prononcée à une époque voisine du renouvellement quinquennal, il y aurait de graves inconvénients à faire élection sur élection à des intervalles trop rapprochés. En second lieu, une élection succédant immédiatement à la dissolution aurait exposé l’administration à être démentie par les électeurs, et à éprouver un échec périlleux pour son autorité.

Pour être éligible au conseil municipal, voici les conditions que la loi exige :

t° Être âgé de vingt-cinq ans;

Conseil d’Etat des 9 mars 183G, 24 fêv. 1832 et 23 mai 1844. — llufour, t. V, p. 276».

1 Art. 13 de la loi du 6 mai 1835.

1R£ PRÉCIS DU COURS

2° Jouir de ses droits civils et politiques;

3° N’être dans aucun cas d’incompatibilité ou d'incapacité prévus par les art. 9 et 10 de la loi du a mai 18301.

Dans les communes ayant plus de 500 habitants, l’art. 1 1 de la loi du 5 mai 1855 dispose que les parents au degré de père, de fils, de frère et les alliés au même degré ne peuvent pas être membres du conseil municipal. Si deux parents au degré prohibé étaient nommés en même temps, on choisirait celui qui a obtenu le plus grand nombre de voix. Cet article a fait naître la question de savoir si le maire ayant été nommé avant les élections, ses parents au degré prohibé peuvent être élus membres du conseil municipal. La raison de douter vient de ce que le maire, même quand il est pris en dehors du conseil municipal, le préside avec voix prépondérante, et qu’il y a dès lors raison à fortiori pour appliquer l’incompatibilité de l'art. 1 1 . Mais la nomination du maire, avant l'élection, ne peut avoir pour résultat d’enlever à ses parents le droit d’éligibilité; sinon, une mesure administrative pourrait supprimer un droit absolu consacré par la loi *.

1 Art. 9. « Ne peuvent être conseillers municipaux : 1° les comptables 4e deniers communaux et les agents salariés de la commune; 2" les enlreprtnenrs de services communaux; 3" les domestiques attachés à la personne; 4* les Individus dispensés de subvenir aux charges communales, et ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance.

• Art. 10. « Les fonctions de conseiller municipal sont incompatibles avec celles de : l‘ préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers d« préfectures; 2° de commissaires et d'agents de police; 3“ de militaires ou employés des armées de terre ou de mer en activité de service; 4° de ministres de divers cultes en exercice dans la commune. — Nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux. •

> C’est la solution qui est consacrée dans le décret du 2g juillet I8i>3. Mau

Les élections au conseil municipal se font, à peu près, de la même manière que les élections pour le conseil général et le conseil d’arrondissement. On peut cependant signaler les différences suivantes : 1* Dans les élections municipales, tous les conseillers à élire sont nommés par chaque électeur, au scrutin de liste , tandis que dails les élections départementales et d’arrondissement, les électeurs ne nomment qu’un candidat. Le préfet a seulement le droit de diviser la ville en plusieurs sections. 2“ Pour les élections municipales, le jour de la convocation des collèges est toujours un jour férié, tandis que pour les autres, on n’est tenu de prendre un jour férié qu' autant que faire se peut. 3° Pour les élections municipales, les quatre assesseurs sont toujours les deux plus jeunes et les deux plus âgés des électeurs inscrits, tandis que pour les autres élections, on commence par appeler les quatre premiers conseillers sachant lire et écrire, dans l’ordre du tableau. 4° Lorsqu’il y a lieu de procéder à un second tour de scrutin, parce qu’aucun candidat n’a obtenu soit la majdrilé absolue des votants, soit un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits, la réunion des collèges électoraux est renvoyée, pour les élections municipales, au dimanche suivant, et pour les autres au deuxième dimanche.

Comme pour la nomination au conseil général et au

le Conseil d’fitat »c décide par lo motif erroné que le maire pris en dehors du conseil municipal n'est pas membre de ce conseil. Le véritable motif est que une mesure administrative ne peut pas supprimer le droit é l'éligibilité des parents du maire. Le devoir de l’administration serait, en ce cas, de remplacer le maire que l'élection a rnis dans un cas d'incompatibilité. Nous pensons que l'art. 11 est applicable mais que son application doit sc faire contre le maire.

conseil d’arrondissement, la nullité des élections municipales est prononcée par le conseil de préfecture. Quant aux demandes en nullité fondées sur l'incapacité légale , l’art. 47 de la loi du 5 mai 1855 dit seulement qu’il y a lieu de renvoyer aux tribunaux ordinaires les questions d’État préjudicielles, qui pourront s’élever dans le cours de l’instance devant le conseil de préfecture. Ainsi les actions en nullité d’élections municipales ne sont pas portées principaliter devant les tribunaux, mais seulement à titre de questions préjudicielles. 5“ L’art. 45 de la loi du 5 mai 1855 dit que le conseil de préfecture doit prononcer dans le mois, et qu’à défaut de décision, dans ce délai, les choses se passeront comme s’il avait été rendu un arrêté rejetant la demande. Les parties sont admises à se pourvoir devant le Conseil d’État, c’est-à-dire en appel, quoiqu’il n’y ait pas eu de décision rendue en première instance. En matière d’élections municipales, cette solution est consacrée par une disposition formelle, tandis que pour les élections départementales et d’arrondissement, il n’y a pas de texte, mais seulement une jurisprudence constante.

A présent que nous avons parlé des diverses espèces d’élections, nous pouvons signaler une différence entre les élections législatives et les autres. Pour les élections législatives, le scrutin demeure ouvert deux jours dans les plus petites communes. Pour les élections départementales, d’arrondissement et municipales, il n’est ouvert deux jours que dans les communes audessus de 2,500 habitants. L’art. 3 de la loi du 7 juillet 1852 dit que le scrutin sera ouvert le samedi

et clos le dimanche, tandis que pour les élections législatives, l’art. 25 du décret réglementaire du 2 février 1852 se borne à dire que le scrutin dure deux jours; il peut donc être ouvert le dimanche et clos le lundi. — Pour les élections départementales, d’arrondissement et municipales, le scrutin est fermé et clos le dimanche dans les villes au-dessous de 2,500 habitants.

Le conseil municipal tient des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires-, dans les premières, il peut délibérer sur toutes les matières qui sont de sa compétence, et dans les secondes, seulement sur les matières pour lesquelles il a été expressément convoqué. Les sessions ordinaires sont au nombre de quatre, et se tiennent au commencement des mois de février,

mai, août et novembre ; leur durée est de dix jours. Tandis que les sessions ordinaires sont autorisées par la loi, les sessions extraordinaires, au contraire, ne peuvent être tenues qu’avec la permission spéciale du préfet ou du sous-préfet. Cette autorisation est accordée toutes les fois que les intérêts de la commune l’exigent, soit d’office, soit sur la demande du maire, soit même sur la demande du tiers des membres du conseil municipal. Quand la demande est formée par le maire, le préfet peut se borner à ne pas répondre ; mais si elle est faite par le tiers des membres du conseil, le préfet ne peut pas refuser par omission, et la loi veut qu’il rende un arrêté motivé. Pour les sessions ordinaires, il suffit que les conseillers soient convoqués trois jours d’avance, tandis que pour les sessions extraordinaires, la loi exige cinq jours d’intervalle.

PRKCIS Dr COl'KS

Cette différence tient à ce que, pour les sessions ordinaires, les conseillers avertis d’avance par la loi peuvent se préparer à traiter les questions intéressant la commune. Au contraire, pour les sessions extraordinaires, ils ne sont avertis que par la convocation, et la loi veut qu’ils aient un plus long délai pour réfléchira l’objet spécial de la réunion. En cas d’urgence, le préfet ou le sous-préfet a le droit d’abréger les délais. — Dans tous les cas, la convocation doit être faite par écrit et à domicile; il faut, en outre, pour les sessions extraordinaires, qu’elle mentionne l’objet spécial de la convocation. La majorité des membres en exercice est nécessaire pour que le conseil municipal puisse délibérer valablement: mais si la réunion du conseil avait été précédée de deux convocations demeurées infructueuses, à huit jours d’intervalle, le conseil pourrait délibérer quel que fût le nombre des membres présents. Les membres qui, sans motifs légitimes, auraient manqué à trois convocations successives, pourraient être déclarés démissionnaires par le préfet, sauf le droit qui leur est accordé de faire valoir leurs excuses devant le conseil de préfecture'.

Le secrétaire du conseil est nommé au commencement de chaque session, au scrutin secret, par les membres présents. Une fois constituée, l’assemblée délibère sur toutes les matières portées à l’ordre du jour, à la majorité des voix, et, s’il y a partage, la voix du président est prépondérante. Les délibérations sont inscrites, par ordre de date, sur un registre coté et parafé parie

1 Art. 15-23 de la loi du 5 mal 1855.

sous-préfet. Tous les membres siguent la délibératiou sur la minute, et, si quelques-uns sont empêchés, mention est faite des causes pour lesquelles ils n’ont pas signé. Copie en est adressée dans la huitaine au sous-préfet, qui la transmet à la préfecture*. — Il est défendu aux conseils municipaux de se mettre en correspondance les uns avec les autres, et de faire des adresses ou proclamations; le conseil qui contrevient à cette prohibition doit être immédiatement suspendu par le préfet.

Les délibérations que peuvent prendre les conseils municipaux sont de quatre espèces :

1” Les délibérations réglementaires par lesquelles ils règlent certaines matières déterminées par la loi, sauf le droit d’annulation qui appartient au préfet. Elles ne sont exécutoires qu’après trente jours, à partir du récépissé remis au maire par le sous-préfet, qui est chargé de transmettre l’ampliation au préfet. Si ce délai expire sans que le préfet ait annulé la délibération, elle devient exécutoire de plein droit; nonobstant cette approbation tacite, le préfet pourrait l’annuler encore, les effets produits par l’exécution

1 Cet envoi a pour but do mettre le préfet fi même de juger si le conseil est ou non resté dans sa compétence. S’il en était sorti, le préfet, en conseil de préfecture, pourrait prononcer l’annulation; mais le conseil municipal pourrait réclamer, et il serait statué sur sa demande par un décret do l’Empeceur, le Conseil d'Etat entendu (art. 23 de la loi du 3 mal 1855). St le conseil municipal se réunissait en dehors du temps des sessions ordinaires, et sans autorisation, la nullité de ses délibérations serait également prononcée par le préfet, en conseil de préfecture iart. 24 de la loi du 5 mal 1855). Quoique cet article n’ajoute pas que le conseil mnnicipal pourra réclamer devant l'Empereur en Conseil d'Etat, nous pensons qu’il pourra se pourvoir; mais il devra, dans ce cas, déférer au ministre la décision du préfet, tandis que dans l’autre il peut, en vertu d’un article formel, aller au Conseil d’Etat omisso medio.

demeurant réservés. Le préfet a aussi le droit de proroger la suspension de l’exécution pendant un nouveau délai de trente jours, après lequel il faut qu’il prenne un parti définitif. L’art. 17 de la loi du 18 juillet 1837 énumère les matières qui peuvent être réglées par des délibérations de cette espèce. Premièrement , le conseil municipal est appelé à régler le mode de gestion ou d’administration des biens communaux; il détermine si les biens communaux seront affermés ou si les habitants en jouiront en nature. Cette question tranchée, le conseil municipal règle, deuxièmement, les conditions des baux à ferme, si le système du fermage a prévalu. Sa compétence ne s’applique cependant qu’aux baux dont la durée est inférieure à dix-huit ans, pour les biens ruraux, et à neuf ans pour les maisons. Au delà de ce terme, le bail cesserait d’ôtre un acte d’administration et, comme tous les actes d’aliénation, ne pourrait être fait régulièrement qu’avec l’approbation préalable du préfet. Troisièmement, si le conseil municipal s’est décidé pour la jouissance en nature, il peut aussi, par une autre délibération, régler les conditions de cette jouissance. La loi fait une exception pour les bois, parce que cette propriété est soumise au régime forestier, et que d’ailleurs la jouissance des bois en nature rentre dans le dernier cas prévu par l’art. 17 de la loi du 18 juillet 1837. En effet, et quatrièmement, le conseil municipal règle les affouages en se conformant aux lois forestières, c'est-àdire à l’art. 103 du Code forestier. On entend par affouage le partage en nature des coupes de bois communaux. D’après l’art. 103duCode forestier, ce partage

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doit se faire par feu et non par tète, sauf les communes où le partage par tête serait fondé sur un titre ou un usage contraires.

2° Les délibérations soumises à l'approbation de l'autorité supérieure. Ces délibérations concernent, en général, la commune considérée comme propriétaire et les actes relatifs à sou patrimoine, tels que ventes, donations, transactions, emprunts, impositions extraordinaires1. En principe, le droit d’autoriser appartient au préfet; il ne faut recourir au ministre ou au chef de l’État que dans les matières réservées à ce dernier par une disposition formelle. Pour les communes, comme pour les départements, le ministre a le droit d’annuler les actes du préfet d’office ou sur la réclamation des parties, et ce droit lui appartient, soit d’après les principes qui donnent, en général, au supérieur le pouvoir de défaire ce qu’a fait le subordonné, soit eu vertu de la disposition formelle de Part. 6 du décret du 25 mars 1852. Les délibérions de cette

< Art. 19 de la loi du 18 Juillet 1837. • Le conseil municipal délibère sur les objets suivants : 1* le budget de la commune et, en général, toutes les recettes et dépendes soit ordinaires, soit extraordinaires; 2* les tarifs et règlements de perception de tout les revenus communaux ; 3’ les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés communales, leur affectation aux différents services publics et, en général, tout ce qui Intéresse leur amélioration et conservation ; 4* la délimitation ou le partage des biens indiviE entre deux communes ou sections de commune; 5” les conditions des baux à ferme ou à loyer, dont la durée excède dix-huit ans, pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens, ainsi que celles des baux des biens pris à loyer par la commune, quelle qu’en soit la durée; G' les projets de construction, de grosses réparations, de démolitions et généralement de tous les travaux è entreprendre; 7° l’ouverture des rues et places publiques et les projets d’alignement de la voirie municipale; 8° le parcours et ia vainc pâture; 9* l’acceptation des dons et legs faits â la commune et aux établissements communaux; 10- les actions judiciaires et les transactions. — Et tous les autres objets sur lesquels les lois et règlements appellent les conseils mnnicipaux i délibérer. •

catégorie ne sont pas exécutoires, par elles-mêmes, et elles ne produisent aucun effet tant qu'elles n’ont pas été approuvées; mais elles sont indispensables en ce sens qu’elles constituent une initiative municipale que rien ne peut remplacer. Une autorité, quelque élevée qu’on la suppose, ne pourrait pas légalement mettre en vente un bien communal, si le conseil municipal n’avait pas pris une délibération pour demander l’aliénation. Le rôle de l’administration supérieure consiste uniquement à autoriser ou à empêcher.

3“ Les avis. Le conseil municipal peut être consulté par le préfet, toutes les fois que ce dernier le juge à propos. Mais pour le conseil municipal, aussi bien que pour les conseils général et d’arrondissement, il y a des circonstances où l’avis est exigé comme une formalité dont le défaut entraînerait Y excès de pouvoir; l’administration n’est pas obligée de suivre, mais de demander l’avis du conseil municipal *.

4° Les vœux. Enfin, l’art. 24 de la loi du 18 juillet 1837 permet au conseil municipal d’exprimer des vœux sur tous les objets d'intérêt local. S’il dépassait cette limite pour apprécier les mesures d’administration générale et les services publics, autrement que dans leur relation avec l’intérêt local, la délibération serait irrégulière et annulable2.

En résumé, le conseil municipal règle par ses votes certaines matières, délibère , donne des avis et émet des vœux.

Après la révolution de 1789, toutes les variétés de

1 Art. 2! de la même loi.

! Arl. 24 de la loi du 18 juillet 1837.

l’ancienne organisation municipale furent remplacées par des institutions uniformes; les mots commune et maire succédèrent aux dénominations diverses qui étaient employées sous le régime antérieur à la révolution. Dans toute commune les citoyens actifs , c’està-dire ceux qui payaient une contribution égale à trois journées de travail, nommèrent : 1° un maire et un certain nombre d’officiers municipaux, plus ou moins considérable suivant la population, entre un minimum de trois dans les communes au-dessous de 300 habitants et un maximum de viugt et un dans les communes ayant plus de 100,000 habitants. Le maire et les officiers municipaux formaient ensemble le corps municipal; 2' des notables en nombre double de celui des membres du corps municipal et formant le conseil général de la commune. Partout où le corps municipal avait plus de trois membres, il se divisait en deux parties, le bureau et le conseil. Le bureau, qui se composait du tiers des officiers municipaux, était chargé collectivement de l’action administrative, tandis que le conseil composé des deux autres tiers était appelé à délibérer dans les cas ordiuaires. Dans les circonstances les plus importantes la délibération appartenait au conseil général de la commune. Dans les communes au-dessous de 500 habitants, le maire était chargé de l'action administrative et le corps municipal entier de la délibération. Dans les petites comme dans les plus grandes communes, les affaires les plus importantes étaient soumises au conseil général. Toutes ces distinctions résultent des art. 50, 51 et 54 de la loi des 30 décembre 1789-8 janvier 1790.

La constitution du 5 fructidor an III distingua entre les communes ayant plus de 5,000 habitants et celles qui avaient une population inférieure. Ces dernières étaient administrées par un agent municipal et un adjoint, tous deux électifs. Les agents municipaux devaient se réunir, au chef-lieu de canton, en assemblée chargée de délibérer sur toutes les affaires, qu’elles intéressassent le tout ou seulement une partie de la municipalité cantonale. Les villes de 5,000 à 100,000 habitants avaient une administration unique composée de cinq à neuf membres, suivant l’importance de la population. Cette assemblée était collectivement chargée de la délibération et de l’action. Enfin, dans les villes au-dessus de 100,000 habitants, la loi instituait trois administrations de sept membres chacune, reliées entre elles par un bureau central composé de trois membres. Le bureau était nommé par le Gouvernement, tandis que les membres des trois administrations étaient choisis par les suffrages des citoyens actifs.

La municipalité de canton fut supprimée au commencement du Consulat; la Constitution du 22 frimaire an VIII rétablit les conseils municipaux et le nom de maire , qu’avait si malencontreusement remplacé le nom d 'agent municipal. Quant au mode de nomination, on employa pour l'administration municipale, comme pour l’administration départementale, le système des candidatures électives, avec désignation par le premier consul dans les villes au-dessus de 5,000 habitants et par le préfet dans les villes d’une population moindre. Le premier consul et le préfet

choisissaient, non-seulement le maire, mais aussi les conseillers municipaux. Supprimées complètement sous la Restauration, les élections municipales ne furent rétablies qu’ après la révolution de 1830, par la loi du 21 mars 1831. Cette loi confia le choix des conseillers municipaux à des électeurs spéciaux, et celui du maire au roi et aux préfets, en limitant leur choix aux membres du conseil municipal. Le décret du 3 juillet 1848 appliqua le suffrage universel aux élections de* la commune, et chargea le conseil municipal de nommer le maire dans les communes d’une population inférieure à 6,000 habitants. Au-dessus de 6,000 habitants, la nomination du maire appartenait au chef de l’État. C’est le système qui a été remplacé par celui dont nous avons présenté l’analyse.

Organisation spéciale des villes de Paris et de Lyon. — A Paris, les fonctions de maire sont remplies par le préfet de la Seine et par le préfet de police. Le premier, comme maire central, représente la commune de Paris, personne morale, et dirige les services administratifs municipaux. Le préfet de police est chargé de la police municipale, et, sous ce rapport, ses attributions sont énumérées dans l’arrêté consulaire du 12 messidor an VIII. Un décret des 10-24 octobre 1 859 a transféré au préfet de la Seine certaines attributions de police municipale, qui appartenaient précédemment au préfet de police. Il y a, en outre, dans chacun des vingt arrondissements, qui forment les subdivisions de Paris, un maire assisté de deux adjoints; il n’a du maire que certaines attributions détermi- I. U

PRECIS DD COl'RS

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nées A Lyou, le préfet du Hliùne est, en même temps, maire central de la commune, préfet de police et préfet du département.

A Paris, dans les autres communes du département de la Seine, et dans la ville de Lyon, le conseil municipal est remplacé par une commission nommée tous les cinq ans par décret impérial, et présidée par un de ses membres, au choix de l’Empereur. — Les commissions municipales de Paris et de Lyon sont composées de trenle-six membres*. La commission municipale de Paris remplit, en même temps, les fondions de conseil général pour le département de la Seine : elle est h la fois commission départementale et municipale; mais, pour former la commission départementale, Oft y adjoint huit autres membres, dont moitié représentent l’arrondissement de Saint-Denis et l’autre moitié celui de Sceaux.

de la volice rr des autorités préposées a la police.

Comme nous l’avons déjà dit dans nos préliminaires, tandis que l’administration dirige les services publics et procède par voie d’action positive et d’impulsion, la police empêche le mal ou le réprime; la police préventive, qui doit seule trouver place dans

' Cet attributions concernent l'état civil, les élections et le jury, la garde nationale, l'instruction primaire, les cultes, le commerce, l'assistance publique, l'importation d'armes et les rnnlrlbutiona directes. En ces matières, Ils ont les mêmes pouvoirs que le* autres maires. C’est par la loi des 16 juln- 3 novembre 1859 que les communes de la banlieue ont été annexées k a ville de Paris, et c'est par décret des SI octobre-3 novembre 1859 que la ville, ainal agrandie, a été partagée en vingt arrondissements.

* Art. 14 de la loi du 5 mal I8S5.

DE DROIT Pl'BLIC ET ADMINISTRATIF. 1*4

cette introduction, est réduite à un rôle négatif, et, si elle fait le bien, c’est en s’opposant au mal. Déterminer. d’une manière complète, les attributions de la police, ce serait faire une énumération qui toucherait à toutes les parties du droit public et à quelques-unes du droit privé; car, quelle est la matière régie par une loi dans laquelle on ne retrouve pas quelque prohibition ou prescription, dont la violation intéresse la police? Chaque matière a, pour ainsi dire, sa police, et c’est ainsi que l’on dit : police des cultes, police de la voirie, police de l’industrie, police du commerce, police de la chasse, etc., etc., etc. — Si l’on voulait réduire ces nombreux détails à une notion générale, il faudrait dire que la police a pour mission de veiller à l’exécution des lois impératives, d’empêcher la violation des lois prohibitives et de procurer la répression des infractions qui seraient faites aux unes ou aux autres. Quant à la répression elle-même, elle est du ressort de la police judiciaire ; ce n’est que par exception qu’elle appartient aux autorités administratives; par exemple, la répression des contraventions de grande voirie est de la compétence du conseil de préfecture

Les lois administratives ayant été faites à des époques différentes , les attributions , en matière de police, ont été distribuées d’une façon qui présente plus d’une incohérence. De toutes les parties du droit administratif, c’est assurément celle qui offre le plus de difficultés à une tentative de coordination.

Peu à peu, la jurisprudence et la doctrine ont fait sortir la lumière du chaos administratif; elles ont mis en relief quelques principes qui éclairent les détails et

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conduisent l’esprit dans l'étude de ces nombreuses dispositions. Il n’en a pas été de même pour la police, et cette matière passe, avec raison, pour la plus embarrassée de notre législation.

Dans les efforts que nous avons faits pour dégager quelques idées générales, propres à faciliter l’exploration de cette partie, voici l’ordre auquel nous nous sommes arrêté :

La police est faite, ou sous l’autorité du préfet, ou sous l’autorité du maire; elle est générale ou municipale. Mais à quoi reconnaîtrons-nous la ligne divisoire des deux polices ? — Si nous voulions la déterminer à priori , la difficulté serait a peu près insoluble; mais la loi des 16 24 août 1790, titre XI, ayant énuméré les objets qui ressortissent de la police municipale, et l’énumération que cette loi contient étant limitative, nous en pourrons conclure que tout ce qui n’y sera pas compris dépend de la police générale et du préfet, à moins que des dispositions expresses ne l'aient attribué à une autre autorité. Nous chercherons donc à savoir d’abord l’étendue et la portée de la police municipale , afin de fixer, par induction celle de la police générale, par application de la maxime : » Inclnxione uniusfit exclusio alterius. »

Police municipale. — Art. 3 de la loi des 16-

24 août 1790, tit. XI. « Les objets confiés à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux, sont : 1° tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques. ce qui comprend le nettoiement, rilluminatinn,

l’enlèvement des encombrements, la démolition on la réparation des bâtiments menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles; 2“ le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ; 3* le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics; 4” l’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposes en vente publique; 5° le soin de prévenir, par les précautions convenables, et celui défaire cesser, par la distr bution des secours nécessaires, les accidents et lléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l’autorité des administrations de département et de district ; 6" le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. <> A cette énumération, on doit joindre certaines autres matières qui ont été, par des lois spéciales, mises dans les attributions de l’autorité municipale.