IM PRECIS OU COURS

La loi des 16-24 août 1790 donnait aux assemblées municipales le double pouvoir: 1° de réglementer les matières confiées à leur vigilance; 2° de statuer sur les infractions. Le jugement des contraventions a été transféré au juge de paix, et le maire n’est juge de simple police que dans les villes où il n'y a pas de juge de paix. Quant au pouvoir de réglementer les matières de police municipale, la loi du 28 pluviôse an VIII l’a confié au maire, agissant seul et sans l’assistance du conseil municipal. (Art. 13 de la loi du 28 pluviôse an VIII.)

Les matières énumérées dans la loi des 16-24 août 1790 ne sont pas exclusivement du ressort de la police municipale, et il y en a quelques-unes qui appartiennent, en même temps, à la police générale. Ce sont les circonstances qui décident. Les spectacles publics, par exemple, rentrent dans la police générale en ce sens que c’est au ministre à Paris, et au préfet dans les départements, qu’il appartient d’autoriser la représentation d’une pièce. Mais une pièce autorisée pourrait, dans une commune, avoir des inconvénients par suite d’une émotion accidentelle de la population ; eu ce cas, l’autorité préposée à la police municipale aurait le droit d’interdire la représentation de la pièce qui se joue partout. Autre exemple : c’est l’autorité municipale qui assure la libre circulation dans les rues; mais si le trouble et le rassemblement étaient une attaque contre le Gouvernement et, au lieu d’une rixe, prenait le caractère d’une révolte, les autorités préposées à la police générale domineraient les pouvoirs du maire.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF* If»

Le maire exerce la police municipale sous le contrôle de l'autorité du préfet. Les règlements de police municipale se divisent en doux classes : 1“ lesarrêlés portant règlement permanent; 2° ceux qui ne p rient pas de règlement permanent, mais seulement des mesures transitoires rendues nécessaires par des circonstances accidentelles. Ces derniers, à cause de l’urgence, sont exécutoires immédiatement, et le préfet a seulement le droit de les annuler pour l’avenir, sous la réserve des droits des tiers, dans le passé. Quant aux règlements permanents, leur exécution ne peut commencer qu’après l’approbation préfectorale. Si à l’expiration du mois qui suit la remise de l’ampliation du règlement au sous-préfet, chargé de la transmettre au préfet, l’arrêté n’a été ni approuvé ni annulé, il devient exécutoire de droit, et, l’exécution une fois commencée, le préfet ne peut plus annuler l’arrêté que pour l’avenir, sous la réserve des droits acquis antérieurement à l’annulation. Le délai d’un mois a été donné au préfet pour examiner l’affaire, et, par conséquent, il semble que si son parti était pris avant l’expiration du délai, il devrait pouvoir rendre le règlement immédiatement exécutoire. D'ailleurs la mise à exécution d’un règlement, même permanent, présente quelquefois un caractère d’urgence tel, que le retard d’un mois pourrait être nuisible. Nou& avons déjà dit que ces raisons n’ont pas déterminé la jurisprudence qui décide que le délai est obligatoire, et qu’avant son expiration, le préfet ne peut pas, par son approbation, rendre le règlement exécutoire.

L’initiative de la police appartient aux maires, et les

préfets n’ont « qu’un droit d'annulation ou d'approbation. » Si donc le préfet refuse d’autoriser ou annule, il n’a pas le droit, sans l’assentiment du maire, de substituer pour la commune un règlement à celui qu’il refuse d’approuver, ni de le modifier par l’additiou d’une disposition qui ne figurerait pas dans le projet primitif. Décider autrement serait faire passer la police municipale dans les mains du préfet, tandis que le législateur a voulu la confier au maire. Ce n’est que par des moyens indirects que l’autorité supérieure pourrait triompher de la résistance du maire, et, par exemple, en faisant un règlement départemental applicable à toutes les communes du département, ou en suspendant le maire et chargeant de l’intérim un maire plus docile. Mais outre que ces moyens indirects ne constituent pas une solution de la question, ils pourraient présenter des inconvénients qui rendraient leur emploi impossible '.

En raison de l’importance de la population, les conflits entre la police municipale et la police générale sont bien plus fréquents dans les grandes villes. C’est pour cela que la loi du 5 mai 1855 a diminué les attributions du maire pour en transférer une partie au préfet, dans les villes chefs-lieux de département dont la population excède 40,000 âmes. L'art. 50 de celte loi dispose, en premier lieu, que dans les chefs-lieux de départements ayant plus de 40,000 habitants, le préfet aurait en général les mêmes attributions que le

1 Noua reproduisons ici, à l'occasion de la police, des développements que nous avons déjà donnés, d'une manière générale, pour le pouvoir réglementaire du maire appliqué à toutes les matières. (V. p. 176.)

préfet de police à Paris. Cependant une énumération, qui termine cet article, indique les matières réservées aux maires. Il résulte de cet article que les attributions conservées au maire sont limitativement déterminées, et que toutes les autres sont généralement dévolues au préfet. Le caractère général de cette innovation, c’est que le préfet a été investi des attributions relatives à la police de sûreté , et qu’on a conservé aux maires la police administrative. Au reste, ces expressions seront mieux comprises quand nous aurons analysé les attributions du préfet de police à Paris.

Préfet de police.—- La loi du 28 pluviôse au V1L1, art. 16, portait qu’à Paris un préfet de police serait chargé de la police. C’est en exécution de cette disposition que fut rendu, sur les attributions du préfet de police, l’aiTèlé consulaire du 12 messidor an VIII qui est toujours en vigueur ; il a cependant, dans ces derniers temps, été modifié, d'une manière importante, par le décret des 10-24 octobre 1859. Les attributions du préfet de police, telles que le décret du 12 messidor an VIII les a établies, se divisent en deux catégories : 1° la police générale , 2" la police municipale. Dans la pratique, la police générale se subdivise en police politique et police de sûreté.

La police politique a pour mission de découvrir les complots, qui se forment dans le mystère, et de les déjouer, avant qu’ils n’éclatent. Elle est essentiellement préventive, et le plus grand nombre des agents qu’elle emploie sont secrets. L’indignité des auxiliaires dont elle est obligée de se servir a fait attaquer sa moralité

PRECIS BU COURS

d’abord, et l’on en est venu, ensuite, à nier son utilité. L’utilité de celte police tient à ce qu’il vaut mieux prévenir que réprimer. Une répression, même vigoureuse, a l’inconvénient de démontrer aux populatious que le Gouvernement est attaqué, et le peuple ne croit pas à la solidité d'une autorité dont l’existence est chaque jour menacée. Montrer dans des débats publics comment une conspiration s’est formée, les causes de son échec et ce qui a manqué pour la faire réussir, c’est enseigner à d’autres conspirateurs la voie, les moyens, le but. Quant à la moralité, nous nous bornerons à dire avec M. Vivien : « A toutes les époques, une police politique a tenu le Gouvernement au courant des menées de ses adversaires. Peut-être dans les temps des passions violentes ne trouvera-t-on ni agents ni crédits financiers affectés à cet objet, mais la délation qui se donne par fanatisme n’est pas plus sincère que celle qui se vend par intérêt : souvent, le dénonciateur qui se pique le plus de désintéressement recherche pour salaire les places, la faveur politique, la participation aux affaires publiques. Somme toute, si une police secrète est nécessaire, la moins mauvaise est encore celle dont les agents, soumis à des devoirs clairement définis, peuvent être expulsés, en cas d’infraction ; de tels instruments, plus dociles, plus souples, plus faciles à contenir, sont moins dangereux pour la main qui s’en sert*. »

La police de sûreté s’étend à tout ce qui intéresse la défense des personnes et des propriétés. Elle prévient le crime et prépare la répression. Les passe-ports

1 étain adminittratirei, î* édit., t. Il, p. 19S.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. tôt

pour l’intérieur et l’étranger, le visa des passe-ports des voyageurs étrangers, les permis de séjourner à Paris; la mendicité et le vagabondage, les prisons, les attroupements, les maisons publiques, les théâtres, les cultes, les ports d’armes, tels sont les principales dépendances de la police de sûreté.

La police politique et la police de sûreté sont exercées par le préfet de police, sous Y autorité du miuistre de l’intérieur; car, à ce point de vue, le préfet n'est que le chef de l’une des cinq directions générales du ministère de l’intérieur : « direction de la sûreté générale. » — Décr. des 30 nov.-l" février 1860. En vertu de ce décret, les bureaux de la sûreté générale ont été transférés du ministère de l’intérieur à la préfecture de police. Pour la police de sûreté à Paris, comme pour la police générale de l’Empire, le préfet n'est qu’un auxiliaire ou un délégué du ministre de l’intérieur. Ainsi, on a tendu à introduire l’unité dans le service qui en a le plus de besoin. En 1851 , on avait établi un ministère spécial de la police, avec des inspecteurs généraux etdes inspecteurs dans les départements. Mais les conflits qui s’élevèrent entre le ministre de l’intérieur elle ministre de la police à Paris, et, dans les départements, entre les préfets et les inspecteurs, ne tardèrent pas à démontrer qu’on avait créé un rouage embarrassant; le Gouvernement comprit qu’en cette matière plus qu’en toute autre, il fallait tendre à unir plutôt qu'à diviser les attributions; cette pensée a récusa complète exécution dans le décret qui fait du préfet de police le directeur de la sûreté générale. sous l’autorité du ministre de l’intérieur.

soi l’HKCIS DD COCKS

En ce qui concerne la police municipale, ou, suivant une autre expression en usage, la police administrative de la ville de Paris, le préfet de police a une autorité propre pour laquelle il ne relève pas de la surveillance du préfet de la Seine, comme les maires relèvent de la surveillance de leur préfet. Entre les deux préfets les lois et règlements ont divisé les attributions, et chacun exerce les siennes avec une indépendance réciproque. Le décret du 12 messidor an VIII confiait au préfet de police tout ce qui intéressait la liberté et la silreté de la voie publique, la salubrité de la cité, les incendies, débordements et accidents sur la rivière, les (axes et mercuriales, la surveillance des lieux publics, la libre circulation des subsistances, la protection et préservation des monuments et édifices publics, enfin, la petite voirie.

A Paris, la distinction entre la grande et la petite voirie avait une signification particulière. Tandis qu’en général, la grande voirie se distingue de la petite par la nature des voies de communication, à Paris c’était d’après le caractère des permissions à demander. S’agissait-il d’un alignement et généralement d’une modification permanente aux murs joignant la voie publique, l’autorisation était accordée par le préfet de la Seine, et la matière était dite appartenir à la grande voirie. Au contraire, s’agissait-il d’établir un auvent mobile, et, en général, d’une modification non permanente, le préfet de police était compétent et la permission rentrait dans la petite voirie. Depuis le décret des 10-24 octobre 1859, la grande et la petite voirie ont été réunies sous la main du préfet de la Seine, avec

quelques autres parties de la police municipale. Le decret du 24 octobre 1859 ayant procédé par voie d’énumération, le principe d'interprétation à suivre, c’est que tout ce qui, en matière de police municipale, n’a pas été attribué au préfet de la Seine demeure au préfet de police, conformément à l’arrêté du 12 messidor an VIII L

Les attlributions du préfet de police ne sont pas limitées à la ville de Paris; elles s’étendent aux communes de Meudon, Saint-Cloud et Sèvres, situées dans le département de Seine-ct-Oise, et principalement en ce qui concerne la police de sûreté, à toutes les communes du département’ de la Seine2. La police

1 Art. I" du décret de» 10-24 octobre 1RÔ9. « A l’avenir, les attribution» du préfet de la Seine comprendront, en outro de celles qui lui sont conférées, dès à présent, par le* lois et règlements et sous les réserves exprimées par les art. 2, 3, 4 ci-après, 1" la petite voirie, telle qu’elle est déflnle par l’art. 2i de l’arrêté du 12 messidor an VIII; 2° l’éclairage, le balayage, l'arrosage de la vuic publique, l'enlèvement des boues, neiges et glaces; 3* le curage des écouta et fosses d'aisances ; 4* les permissions pour établissements sur la rivière, les canaux et les ports; 6* les traités et tarifs concernant les voitures publiques et la concession des lieux de stationnement de ces voitures et de celles qui servent à l’approvisionnement des halles et marchés; 6° les tarifs, l'assiette et la perception des droits municipaux de touto sorte dans les halles et marchés; V la boulangerie et les approvisionnements; 8” l'entretien des édifices communaux de toute nature; 9“ les baux, marchés et adjudications relatifs aux services administratifs de la ville de Paris.

* Pour les communes de Saint-Cloud. Sèvres et Mendon, l’exception s'explique par l’existence dans ces communes de résidences Impériales. (V. arrête du 3 brumaire an IX ) Pour les communes du département de la Seine, le décret du 10 juin 1383 énumère les attributions qui restent aux maires de ces communes. Il résulte de cette énumération que tout ce qui sc rattache à la sflrcté a été attribué nu préfet do police, et qu'on a conservé aux maires ce qui concerne la police administrative proprement dite. D'ailleurs la loi a procédé par énumération, et nous ne donnons que les idées générales ; c’est en se reportant * l’énumération qu’on pourra fixer les notions générales par le» application».

PRECIS DU COliHS

administrative est, pour ces dernières, demeurée dans les attributions des maires.

Le préfet du Rhône est investi, pour la commune de Lyon et plusieurs autres dont l’ensemble compose ce qu’on appelle l'agglomération lyonnaise, des attributions que l’arrêté du 1 2 messidor an VIII confère au préfet de police à Paris. Les pouvoirs qui appartiennent au préfet de police de Paris sur Saint-Cloud. Meudon et Sèvres ont été données au préfet du Rhône sur les communes de Rillieux et Mirebel, situées dans le département de l’Ain. 11 en était de même, d’après la loi du 19 juin 1851, des communes de Sairit-Rambert, Villeurbanne, Brou, Vaux et Venissieux dans l’Isère; mais ces communes ont été réunies au département du Rhône par le décret du 24 mars 1852. Depuis la réunion, les communes de Saint Rambert, Villeurbanne, Vaux, Bron et Vénissieux n’ont pas repris leur autonomie municipale et le préfet du Rhône y exerce, comme préfet de police, les pouvoirs dont il a été investi par la loi du 19 juin 1851 sur les communes de l’agglomération lyonnaise. Le système de la loi du 19 juin 1851 a été considérablement modifié par le décret — loi du 24 mars 1852. D’après la première, le préfet du Rhône était préfet de police; mais il partageait la police municipale avec le maire de la commune, suivant une répartition qui donnait au maire tout ce qui constitue la police administrative proprement dite, etau préfet tout ce qui, dans la police municipale, intéresse la sôreté. Mais le décret du 24 mars 1852 a divisé Lyon on cinq arrondissements analogues aux arrondissements de Paris, nommé des maires d’arron-

dissetnent, supprimé le maire centrai et conféré au préfet du Rhône l’administration de la ville, de telle sorte que le préfet est à la fois maire central de Lyon, préfet du Rhône, préfet de police. Pour les communes de Saint-Ramhert, Villeurbanne, Vaux, Bron,*Venissieux, Sainte-Foy, Calluire, Oullins, il est préfet de police; mais, comme dans ces communes il y a un maire, celui-ci a retenu la police administrative, conformément à l’art. 2 de la loi du 19 juin 1851 ; cette limitation ne s’applique pas à la commune de Lyon parce que là le préfet du Rhône réunit la qualité de maire à celle de préfet de police. Dans les communes de Rillieux et de Mirebel, le préfet du Rhône a les pouvoirs que l’arrêté du 3 brumaire an IX donne au préfet de police sur les communes de Sèvres, Meudon et Saint-Cloud.

Commissaires de police. — Les commissaires de police sont les premiers auxiliaires de la police générale et de la police municipale; ils concourent à la première sous l’autorité du préfet, et à la seconde sous l’autorité du maire. Ils sont nommés, en général, par décret impérial: la nomination appartient au préfet dans les villes dont la population est inférieure à 6,000 habitants. Les commissaires de police ne sont (ms simplement des auxiliaires ou employés, mais des dépositaires de l’autorité publique et, par conséquent, la garantie de l’art. 75 de la Constitution du 22 frimaire an VIII les protège contre les actions qui seraient intentées en raison de l’exercice de leurs fonctions. S’ils agissaient comme officiers de police judiciaire

SOS PRECIS I)U COURS

(art. 48 et suivants du Code d’instr. crimin.), l'art. 75 ne les couvrirait pas; car, en cette qualité les commissaires de police n’appartiennent pas à l’ordre des fonctionnaires administratifs.

D'après la loi du 28 pluviôse an VIII, il y a un commissaire de police dans toutes les villes de 5,000 à 10,000 habitants, et, dans celles qui ont une population supérieure, on ajoute un commissaire par 10,000 habitants. Toutes les fois qu’elle le juge utile, l'administration peut établir, dans chaque chef-lieu de canton, un commissaire de police. D’après un décret du 17 janvier 1853, la compétence du commissaire de police cantonal, quelle que soit la commune de sa résidence, s’étend à toutes les communes du canton. I)e même, lorsque dans une ville il y a plusieurs commissaires dont le ressort est distinct, cette division n’est relative qu’à la facilité de la surveillance et non à la compétence; car chacun a le droit d’exercer ses fonctions dans toute l’étendue de la commune1.

Il existait, autrefois, des commissaires départementaux dont les attributions s’étendaient à tout le département. Mais celte institution n’était pas applicable à tous les départements, et l'administration, suivant les besoins du service, pouvait en établir dans les uns, tandis qu’il n’y en avait pas dans les autres. Le décret qui en permettait l’établissement n’a reçu qu’une exécution transitoire, et aujourd’hui cette institution ne subsiste plus que dans quelques villes.

Dans les villes importantes, on trouve des commissaires centraux de police nommés par Je chef de

1 Art. 1(1 do la loi du 19 vendémiairr ati IV.

l’État. Mais ces agents u’ont pas une compétence départementale comme l’avaient les commissaires départementaux. Leur autorité, d’ailleurs, ne diffère pas sensiblement de celle qui appartient aux commissaires de police ordinaires; les ordres qu’ils donnent sont soumis à l’autorité du préfet, et ordinairement ils ne font que transmettre les volontés du préfet, en matière de sûreté générale, aux commissaires de police placés sous leurs ordres; ils dirigent l’exécution des ordres, et distribuent à chaque agent la part qui lui revient dans les mesures à prendre.

Le commissaire central n’est ordinairement chargé que de diriger la police de sûreté, sous l’autorité du préfet. Un accord entre le maire et le commissaire central pourrait lui donner les mêmes pouvoirs hiérarchiques, en matière de police municipale. Autrement, c’est le maire qui fait office de commissaire centrai, et qui est en rapport immédiat avec les commissaires de police.

Des commissaires spèciaux de police sont attachés aux chemins de fer, dont la surveillance leur appartient sous l’autorité du préfet. Le décret qui les nomme détermine ordinairement la section qui sera plus spécialement placée sous leur surveillance; mais leur compétence s’étend h toute la ligne ' . — A Paris, il y a un commissaire spécial de la Bourse. Depuis l’annexion de la banlieue, le nombre des commissaires de police a été porté à quatre-vingts. Cependant, si tel est le cadre normal, un décret a pro-

1 Ord. du LS novembre 1846 et décret du 2î février I8SA.

210 PRECIS Dl COURS

visoiremeut fixé à soixante-six io nombre des commissaires *.