JURIDICTIONS

Juridictions administratives. — Ce serait une erreur de considérer les juridictions administratives comme des tribunaux d’exceptions, par rapport aux tribunaux ordinaires. Entre deux juridictions dont l’objet est complètement différent, il ne peut pas y avoir la relation qui existe entre un tribunal ordinaire et un tribunal d’exception ; car cette division implique que la comparaison s’établit entre des juridictions du même ordre. Les juges de paix et les tribunaux de commerce sont des juges d’exception, par rapport aux tribunaux civils de première instance, parce que tous ont à statuer sur des contestations entre particuliers. Mais la juridiction administrative s’applique à un autre ordre de différends auquel ne s’étend pas naturellement la compétence des tribunaux ordinaires, et elle n’est pas plus un démembrement de la juridiction civile que celle-ci n’est une délibatiou de la juridiction administrative.

Mais la juridiction administrative n’est-elle pas, comme certains le prétendent*, une juridiction d’exception, en ce sens, du moins, qu’elle ne connaît pas de l’exécution de ses décisions? C’est encore une confusion. La juridiction administrative ne connaît pas des actes d’exécution qui se rattachent au droit commun,

* M. de Cormenin, Droit administratif, 5* édition, t. II, chap. 3.

tels que saisies, commandements, radiations d’hypothèques ; il en est autrement des voies d'exécution qui sont administratives par leur nature. Par exemple, un arrêté du conseil de préfecture annule une élection départementale, d’arrondissement ou municipale, et, en conséquence, l’administration procède à une nouvelle élection V N’est-ce pas là une exécution administrative de l’arrêté d’annulation, et s’il s’élève des difficultés, le conseil de préfecture ne sera-t-il pas encore compétent pour connaître de la régularité des nouvelles opérations électorales? Ainsi, à quelque point de vue qu’on se place, de la décision ou de ['exécution, on verra que les deux espèces de justice ressemblentà deux fleuves qui, après avoir pris leur source au même point, so séparent à leur naissance, pour couler dans des lits différents et ne plus mêler leurs eaux.

Mais quel est, dans l’ordre des autorités administratives, le juge ordinaire du contentieux? La loi n’ayant pas toujours formellement désigné la juridiction, il est indispensable de savoir comment il faut suppléer à son silence.

En matière civile, il est incontestable que toute contestation qui n’a pas été expressément attribuée aux juges de paix, aux tribunaux de commerce ou aux conseils de prud'hommes, doit être portée devant le tribunal civil. En matière criminelle, il n’est pas moins certain que les contraventions, délits ou crimes, doivent être jugées par les juges de simple police, les tri—

• Principe» de compétence et juridiction de M. Chauveau, t. 1", p. 35$, n- 1113.

PRÉCIS DD COORS

hunaux correctionnels ou les Cours d’assises, lorsqu’ils n'ont pas été attribués à des tribunaux spéciaux tels que les conseils de guerre, les tribunaux maritimes, les conseils de discipline. Mais il s’en faut de beaucoup que la même certitude existe en matière administrative.

A ne consulter que l’exposé dès motifs qui précéda la loi du 28 pluviôse an VIII, organique de l’administration intérieure et, en particulier, des conseils de préfecture, on serait tenté de croire que, dans la pensée des rédacteurs, ce conseil devait être le tribunal ordinaire en matière de contentieux administratif.

# Remettre^ y était-il dit, le contentieux de l’administration à un conseil de préfecture, a paru nécessaire pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes. » Cette interprétation de la loi de pluviôse an VIII fut également adoptée par les considérants d’un décret, en Conseil d’Élat, du 6 décembre 1813 et inséré au Bulletin des lois. Ce décret annulait un arrêté préfectoral et renvoyait les parties devant le conseil de préfecture. « Considérant, disait-il, que d’après la loi du 28 pluviôse an VIII, le préfet est seul chargé de l’administration, et que dès lors il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont de pure administration, mais que les conseils de préfecture sont institués pour prononcer sut toutes les matières contentieuses administratives, n

Malgré ces deux arguments, l’opinion contèaibe a prévalu, et cela devait être; car 1° les termes de l’exposé des motifs, même en les supposant plus explicites

qti’ils no le sont, ne pouvaient pas l’emporter sur le texte de la loi qui a disposé par voie d’énumération limitative. L’art. 4, en effet, ayant énuméré avec soin les matières pour lesquelles le conseil de préfecture est cômpétent, n’eri faut-il pas conclure qu’en dehors de céb cas formellement prévus, lé conseil no doit plus être saisi? C’est, avant tout, au texte entendu conformément aux principes généraux en matière d’interprétation, qu’il faut s’en rapporter, et l’autorité d’un exposé des motifs ne doit pas être suivie lorsqu’elle eSt en 6ens inverse du sens naturel des termes de la loi; 2* le décret du 6 décembre 1813 est un acte purement individuel, et l’on ne saurait trouver une inferpré- * tation générale et réglementaire dans une rédaction Contestable des considérants. Il est vrai que ce décret à été inséré au Bulletin des lois ; mais encore faudraitil savoir pour quel motif il a été inséré, et spécialement si l’insertion à été faite pour donner à cette décision tout individuelle la valeur d’un décret interprétatif. Du moment qu’il y a incertitude sur ce point, lé décret de 1813 n’a aucune autorité , et s’il U quelque valeur elle est festreinte aux limites d’une interprétation purement doctrinale; c’est une citation, non un argument V

> M. Dufour qui, dans sa première édition, avait soutenu la compétence des conseils de préfecture comme juges ordinaires, s'est, dans la nouvelle) édition (t. Il, p. 21), prononcé pour la compétence des ministres. Cette question a été mise dans tout son jour par le rapport de M. Iioulatlgnier Sur Ici conseils de préfecture. M. Laferrière (t. Il, p. 515) formule ainsi son opinion sur cette question : « Comme tout le contentieux de l’administration ne lui a pas été (au conseil de préfecture ) remis par les lois qui ont suivi celle du 28 pluviôse an VIII, il est plus exact de dire qu’il est ordinairement juge du contentieux, mais notamment dans les catégories suivantes : (Suit l'énumération.)

Quel est donc le juge ordinaire? « On a toujours tenu pour certain, dit M. Boulatignier, que les conseils de préfecture n’avaient que des attributions spéciales et déterminées, et qu’en dehors des cas dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait lieu, dans le silence de la loi, et par application des principes généraux sur l’organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contre les actes faits par les administrations municipales, et aux ministres (chacun selon ses attributions) les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets. ' » L’histoire de la législation intermédiaire démontre la vérité de cette doctrine.

Les anciennes juridictions spéciales et le conseil du roi ayant été supprimés après 1789, il fallut les remplacer. On attribua d’abord le contentieux, non point à chaque ministre, mais à tous les ministres réunis en conseil d’État8; c’était du reste le roi qui statuait par ordonnance, et le conseil des ministres réuuis en Conseil d’État n’avait que « la discussion des motifs qui pouvaient nécessiter l'annulation des actes irréguliers des corps administratifs. » Mais la constitution du 5 fructidor an III ayant posé en principe que les ministres ne formeraient pas un Conseil, il fallut transporter à chaque ministre, dans son département, la compétence qui, d’après la législation de 1791, appartenait au cabinet réuni. Depuis lors, il s’est produit deux faits qui, sans détruire cet ordre de choses, l’ont mo-

’ M. Boulatignier, llapport sur les conseils de préfecture.

’ Loi des 27 arril-25 mai 1791, art. 17.

difié : 1* la loi du 28 pluviôse an VIII qui a institué les conseils de préfecture; mais cette juridiction n’ayant reçu que des attributions spéciales, limitativement énumérées, la compétence des ministres, quoique sensiblement diminuée, a subsisté pour tout ce qui ne leur était pas formellement enlevé; 2° l’institution du Conseil d’Élat; mais cette juridiction n’a reçu la qualité de juge ordinaire qu’au secoud degré, et sa création n’a eu aucun effet sur la compétence en premier ressort.

De ce que les ministres rendent des jugements en matière contentieuse, il résulte : t° que les règles de l’autorité de la chose jugée doivent être appliquées à leurs décisions contentieuses (art. 1351 C. Nap.); 2“ que la décision, une fois rendue, constitue pour la partie qui l’a obtenue un droit acquis, et que le ministre ne peut pas se rétracter comme il le peut faire pour le plus grand nombre des actes de gestion ; 3° que l’arrêté ministériel, en matière contentieuse, emporte hypothèque judiciaire sur les immeubles de la partie condamnée (art. 2123 C. Nap.)

1 M. Bouchenc-Lefer, ancien conseiller (l’État, a dernièrement combattu la doctrine admise par la jurisprudence. A ses yeux les ministres, soit en matière contentieuse, soit en matière d’administration pure, font acte d'antorlté et non point fonctions de juges. Ce n’est que par exception, dans des cas qu’il énumère, que les ministres sont de véritables juges (Principes du droit public administratif, p. 183, 611, 612 et 613). Les ministres ne seraient donc juges du contentieux que par exception, au lieu d’étre les juges ordinaires. M. Bouchené-Lefer ne dit pas quel est le juge ordinaire; il en résulte que c’est le Conseil d’Etat qui, dans les cas non énnmérés par la loi, serait juge ordinaire du contentieux en premier et dernier ressort. La doctrine de M. Bouchené-Lefer conduit b une Incohérence, puisque le Conseil d’Etat serait tantôt juge d’appel et tantôt juge unique. Comment certaines affaires, sans distinction de sommes, suivraient-elles deux degrés de juridiction tandis que d’autres n’auraient qu’un juge?

PRÉCIS I>U COURS

Maintenant que nous connaissons le juge ordinaire, en premier ressort, il nous faut consacrer quelques développements aux juridictions administratives d’exception; ce sont : 1° le conseil de préfecture; 2* les préfets ; 3° les sous-préfets ; 4° les maires ; 5° la commission spéciale instituée par la loi du 10 septembre 1807 ; 0* la Cour des comptes.

Conseil de préfecture juge au contentieux.

— No^s avons déjà distingué, en matière de contributions directes, la différence qui existe entre les demandes en remise ou modération et les demandes eu décharge ou réduction. Celles-ci sont les seules qui soient de la compétence des conseils de préfecture; celles-là rentrent dans les attributions du préfet. Le contribuable qui demande une décharge ou une réduction réclame en vertu d’un droit atteint par un acte administratif, tandis que le demandeur en remise ou modération sollicite une faveur; aussi, dans le premier cas, il y a contentieux , et, dans le second, acte d' administration pure. Cette compétence du conseil de préfecture s’étend non-seulement aux contributions perçues par l’État et aux centimes additionnels départementaux ou communaux, mais encore aux taxes qui, par des lois spéciales, ont été assimilées pour leur perception aux impôts directs Le contentieux des contributions indirectes, au contraire, appartient aux tri—

‘ L'énumération en a été faite avec beaucoup de foin par M. itoulatignier, dans son Uapport, p. 28. La taxe des chiens, l'impôt des voitures et les prestations en nature pour ita chemins vicinaux ont par des dispositions formelles été assimilée1' W. autres contributions directes pour tout ce qui louche h la perception cl aux voies de recours.

bunaux ordinaires 1 , et les exceptions à celte règle introduites dans quelques lois, ont peu à peu disparu s. Eu matière de travaux publics, les conseils de préfecture connaissent ; 1° des contestations entre l’administration et les entrepreneurs sur le sens et V exécution des clauses de leurs marchés; 2’ entre l’administration ou l’entrepreneur, subrogé à ses droits, et les tiers, des réclamations formées par ces derniers, à raison des dommages, donnant droit à indemnité, qu’ils auraient éprouvés par suite de l’exécution des travaux. C’est ici le lieu de faire remarquer que la rédaction de l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIH, sur ce point; a besoin d’être rectifiée. La loi parle du dommage pro venant du fait personnel de l'entrepreneur , non du fait de l' administration. Est-ce à dire que si lo tort avait été causé par l’administration elle-même lorsqu’elle fait exéeuter les travaux en régie, il n’y aurait pas lieu à indemnité ou que le conseil de préfecture serait incompétent pour la fixer ? Nullement; la loi, au contraire; a pensé qu’une disposition formelle u’était nécessaire que pour le fait des entrepreneurs, et qu’il était inutile de parler expressément de l’administration à laquelle la même disposition s’appliquait, à plus forte raison.

Que les dommages soient permanents ou temporaires , le conseil de préfecture est compétent ; car la loi ne distingue pas. Vainement soutiendrait-on qu’une altération perpétuelle do la propriété équivaut à une véritable expropriation et que la dépréciation qui en résulte

1 Art. 2 de la loi des 7-11 septembre 1790.

’ M. Boulatignier, ibid., p. 29.

PRÉCIS DE COURS

est souvent ou presque toujours plus grave que la dépossession d’un lopin de terre, qui peut être dénué de valeur. Ces considérations ne sauraient prévaloir contre l’argument qui s’évince des textes et de l’historique des lois sur l’expropriation d’utilité publique *.

Nous avons déjà dit que le texte ne fait aucune distinction ; l’induction historique n’est pas moins concluante. La loi du 28 pluviôse an VIII, après avoir attribué au conseil de préfecture la compétence en matière de dommages, ajoutait qu’il connaîtrait, en outre, des indemnités réclamées pour terrains pris ou fouillés, ce qui comprenait l’extraction des matériaux ( terrains fouillés) et l’expropriation pour cause d’utilité publique [terrains pris). Les lois des 8 mars 1810, 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 n’ont eu pour objet que l’expropriation d’utilité publique, et n’ont par conséquent enlevé au conseil de préfecture ni sa compétence en matière d’extraction de matériaux, ni celle qui concerne les dommages soit temporaires, soit permanents. Inclusions unius fit exclusio alterius *.

* Voir sur l’histoire de la compétence, en matière de travaux publics dans l’ancien droit, un article de M. R. Dareste, publié par la Revue historique, 1. 1", p. 47 ctguiv.

* Que les lois de 1810, 1833 et 1841 n’aient eu en vue que l’expropriation, cela résulte de plusieurs articles. 1* Elles sont toutes intitulées : lot sur l’expropriation pour cause d'utilité publique. 2* D’un autre côté, les formalités exigées par ces lois impliquent la cession de la propriété, et non un simple dommage, même permanent. Ainsi, d’après l'art. 5 de la loi de 1810, l’ingénieur doit dresser un plan terrier ou figuré des propriétés don! la cession est par eux reconnue nécessaire. — L’art. 13 et quelques autres parlent de l 'arrêté du préfet indicatif des propriétés cessibles. L’art. 4 de la loi du 3 mai 1841 charge les ingénieurs de dresser un plan parcellaire des propriétés i céder. Enfin 3* comment l’indemnité, qui doit être préalable d’après ces lois, en cas d’expropriation, le serait-elle quand il s’agit de dommages? L’indemnité ne peut être duc qu’après le dommage causé, et, par

Le conseil de préfecture statue sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de voirie. La plus importante attribution que le conseil ait reçue, sous ce rapport, c’est la répression des contraventions de grande voirie ; celles de petite voirie sont réprimées par le juge de simple police 1 . En matière d’infractions commises aux règlements sur l’alignement, les distinctions suivantes ont été admises par la jurisprudence : pour la grande voirie , le conseil de préfecture applique l’amende, peine de la contravention, et ordonne la démolition des travaux, mais seulement dans le cas où la construction empiète sur la voie publique, ou bien s’il s’agit de réparations confortatives faites au mur de face. En matière de petite voirie, le tribunal de simple police doit, d’après la jurisprudence de la Cour de cassation et lorsqu’il s’agit de travaux faits sans autorisation au mur de face, non-seulement prononcer l’amende, mais encore dans tous les cas, ordonner la destruction de la besogne mal plantée , que les travaux faits au mur de face soient ou non confortatifs. En cas de construction sans délivrance d’alignement, le juge de simple police condamne à l’amende, mais n’ordonne la destruction

conséquent, la fixation n’en pourrait être faite que postérieurement. Il est vrai que certains auteurs soutiennent, en ce cas, non la compétence du Jury, mais celle du tribunal civil comme Juge ordinaire. Cette solution est encore moins justifiable, puisque l'argument tiré de l'assimilation du dommage permanent avec l’expropriation lui faisant défaut, elle se trouve manifestement en contradiction avec la loi du 28 pluviôse an V1U. La jurisprudence est fixée dans le sens énoncé au texte. (Tribunal de conflits, 12 janvier 1850, 29 mars 1850, 18 novembre 1850, 23 décembre 1850, 2 juillet 1851. — Cour de cassation 29 mars 1852. — Conseil d'Etat, 1 1 septembre 1853.1 Nous avons indiqué plus haut la même solution (p. 490).

* Art. 479, n* 1 1, du Code pénal.

PRÉCIS DD COURS

de la besogne mal plantée qu’autant qüe la construction empiète sur le sol de la voie publique *.

Les chemins vicinaux ne sont placés, sous le rapport de la répression des contraventions, ni dans la grande ni dans la petite voirie. D’après la loi du 9 ventôse an XIII, les poursuites en contraventions étaient portées devant les conseils de préfecture *. Mais l’art. 479, n’ H, du Code pénal a, par une disposition générale qui ne contient aucune distinction, au moins formelle, attribué au juge de simple police les dégradations aux chemins publics et les usurpations sur leur largeur. Cette disposition s’appliquait donc par sa généralité tout aussi bien aux chemins vicinaux qu’aux autres voies de communication. Pour concilier la loi de l’an XIII avec le Code pénal, la jurisprudence administrative a distingué entre l’application de la peine et la suppression des travaux faits en contravention; pour appliquer la peine, le juge de simple police est compétent, mais la suppression des constructions ou réparations appartient au conseil de préfecture.

Ce dédoublement de la compétence présente les plus grands inconvénients, surtout lorsqu’il s’applique à des affaires d’une faible importance, comme le sont la plupart de ces contraventions. Aussi la Cour de cassation a-t-elle mieux aimé décider que l’art. 479-11“ du

» Y. plue haut, p. 356.

* On avait d'abord jugé que l’art. 7 de la loi du 9 ventôse an XIII ne S’appliquait qu'aux contraventions prévues par la loi elle-même, c’est-à-dire put plantations d’arbres. Bientôt la jurisprudence décida que la disposition devait être étendue à toutes les contraventions commises sur les chemins vicinaux. (V. notamment ord. des 23 novembre 1821, 25 janvier 1831 et 23 décembre 1862.)

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. m

Code pénal avait abrogé l’art. 8 de la loi du 9 ventôse an XIII, et que le juge de simple police était cpmpé'tent soit pour appliquer la peine, soit pour faire supprimer les travaux. C’est ce qui résulte des mptifs, sinon du dispositif, de l’arrêt du 2 mars 1837 (a/f. Boullay). Xous sommes convaincu des inconvénients qu’entraîne la division de la compétence; mais il nous paraît préférable de les éviter en donnant aux conseils de préfecture la plénitude de juridiction pour la répression des contraventions, en matière de voirie vicinale. Cette solution est plus conforme aux principes d’interprétation d’après lesquels les dispositions générales ne dérogent pas aux lois spéciales, même antérieures; or, l’art. 479-11° est une loi générale, tandis que la loi du 9 ventôse an XIII est spéciale aux chemins vicinaux '.

Ces amendes prononcées par les anciens reglements (lesquels sont encore en vigueur) étaient généralement très-élevées, et la crainte de frapper trop sévèrement assurait l’impunité au contrevenant. Une loi du 23 mars 1842 a donné aux conseils de préfecture le droit de modérer ces amendes jusqu’au vingtième, sans qu’il leur soit permis de les abaisser au-dessous de 16 fr. Quant aux amendes arbitraires , la même loi a décidé que le juge serait désormais resserré entre un minimum de 16 fr. et un maximum de 300 fr. 8.

Les conseils de préfecture sont obligés de s’arrêter

' V. en ce sens Cormenin, Questions de droit administratif, 4" édition, p. 483 du t. I"

* La loi sur la police du roulage du 30 mai 1851, art. 4, a fixé le minimum à b fr. et le maximum à 30 fr., pour les contraventions qu'elle prévoit.

à ce minimum. La section du contentieux était également tenue de s’y conformer lorsque, d’après la loi du 3 mars 1849, elle était un véritable tribunal administratif rendant la justice par délégation. Aujourd'hui que le Conseil d’État a repris, même en matière contentieuse, son caractère consultatif, il peut abaisser la peine au-dessous du minimum légal. Le motif en est que l’Empereur qui prononce en matière contentieuse, le Conseil d’État entendu, a le droit de grâce et que par la combinaison du droit de grâce avec le droit de juger on arrive à donner toute latitude au chef de l’État. Il serait en effet puéril d’exiger qu’il condamnât d’abord au minimum et qu’ensuite il rendît un décret de grâce.

Enfin, la loi du 28 pluviôse an VIII attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines nationaux. Une pensée politique a dicté cette disposition. La Révolution était à peine fermée, et les passions s’agitaient encore avec violence au fond de la société plutôt lasse que pacifiée. Si l’on avait remis à des tribunaux inamovibles le soin de juger les questions de propriété qui se rattachaient aux ventes de biens nationaux, la conscience des juges aurait souvent été troulîlée par le souvenir d’événements trop présents à tous les esprits. C’est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats que leur amovibilité, la nature de leurs fonctions et leur origine administrative associaient à la pensée politique du Gouvernement.

Cette disposition exceptionnelle avait un effet trèsétendu; car elle attribuait au conseil de préfecture :

1“ les contestations entre les parties contractantes, c’est-à-dire entre l’acquéreur et la nation venderesse; 2" les actions en revendication totale ou partielle des tiers qui prétendaient être propriétaires. L’art. 94 de la constitution du 22 frimaire an VIII disposa que les acquéreurs do biens nationaux ne pourraient pas être dépossédés, et que les droits réels des tiers, dans le cas où leur existence serait démontrée, se résoudraient en une indemnité contre l’État. La jurisprudence a décidé que cette disposition a été abrogée par les lois et constitu lions abolifives de la confiscation. Les tiers peuvent donc revendiquer les choses en nature et, suivant le droit commun, leurs actions en revendication doivent être portées devant les tribunaux ordinaires. Le conseil de préfecture n’a plus à s’occuper que des contestations entre l’acquéreur et l’État. Le conseil de préfecture ne connaît même plus de Y application des actes de ventes nationales, mais seulement de leur interprétation en cas de doute ou d’obscurité. L’application des actes dont le sens n’est pas contestable appartient aux tribunaux ordinaires. Quelques lois spéciales ont, d’un autre côté, expressément réservé la compétence au conseil de préfecture, en matière de biens domaniaux; ainsi, pour les coupes dans les bois de l’État, ils connaissent des difficultés qui s’élèvent sur le réarpentage et le récolement'. Quant aux baux administratifs des biens domaniaux où l’État joue le rôle de bailleur, les contestations auxquelles ils donnent lieu sont portées devant

' Voir l'énumération de ces lois dans le Rapport de M. Boulatignier, p. 31.

l’autorité judiciaire ’ . Même l’interprétation deces ados n’appartient pas à la juridiction administrative *. Comment l’interprétation des baux de biens domaniaux est-elle portée devant l’autorité judiciaire, tandis que l’interprétation des ventes de ces mêmes biens est (le la compétence du conseil de préfecture? — Cette différence tient à l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIH qui, au moins par l’esprit de sa disposition, n’a jamais été applicable aux baux, mais seulement aux ventes3

1 ((nid dans le cas où l’Etat joue le rôle de preneur? Ordinairement l’Ëtat ne loue dea locaux que pour établir un service public, tel que l’exercice du culte, l'exploitation des théâtres impériaux, etc., etc. — En ce cas, le bail ayant pour objet une opération administrative de sa nature, nous pensons qu'il devrait être considéré comme un acte administratif, non à cause de la forme employée pour le constater, mais en raison de son essence. — II faut reconnaître que cette doctrine n’est cependant pas admise par la jurisprudence administrative. — (>'. décr. sur conflits du 8 juin 1854, et décision du tribunal des conflits du 23 mal 1851. — Dictionnaire d'administration française de M. Hlock, v* Baux administratifs.)

Dans les décreis précités, les baux avaient été faits entre des particuliers bailleurs et ('administration de la guerre ou celle de la marine; le Conseil d'Etat et le tribunal des conflits ont décidé qu’il « s'agissait d’un bai), « c’est-à-dire d’un contrat de droit commun, et qu’il appartenait, par con- « séquent, aux tribunaux de prononcer non-seulement sur leur interpréta- ■ tioa, mais encore sur l’eiTetdes obligations qui en résultent. «Cette doctrine n’est pas facile à concilier avec celle qui est adoptée, en matière de dettes de l’Etat. Nous avons vu plus haut qu’au moins lorsque l’Etat traite comme puissante publique, il était admis que l’autorité administrative était seule compétente pour connaître des demandes tendant à le faire déclarer débiteur; or, dans les affaires de 1851 et 1854, l’administration de la guerre et celle de la marine avaient fait des baux pour un service public. A la vérité, le bail est un contrat de droit commun; mais alors il faudrait introduire dana la doctrine sur les dettes de l’État, une distinction qui attribuerait & l’autorit^judiciaire toutes les réclamations tendant à faire déclarer l’Etat debiteur, lorsqu’elles seraient fondées sur un contrat de droit commun. On ferait, si cette distinction était admise, une large brèche à la jurisprudence sur les déliés de l'État.

* Décret du 12 mai 1853, et décision du tribunal des conflits, 29 mai

3 La loi, en disant en termes généraux que le conseil de préfecture statuerait sur le contentieux des domaines nationaux, était par son texte tout aussi bien applicable aux baux qu’aux ventes. Niais la loi, interprétée par

des biens de l’Etat; car les motifs politiques qui ont fait établir la disposition de la loi du 28 pluviôse an VIII étaient spéciaux à la matière des ventes et ne concernent aucunement les baux. Nous avons déjà vu, d’un autre côté, que l’interprétation des actes d’adjudication était fa seule chose qui restât de la compétence générale que la loi de l’an VIII avait attribuée au conseil de préfecture sur le contentieux des ventes nationales, et c’est ainsi que s’explique complètement la distinction outre les ventes et les baux.

Des Jois postérieures à celles du 28 pluviôse an VU1 ont étendu la compétence des conseils de préfecture par des dispositions expresses. Ainsi ils statuent sur la validité des élections départementales ou communales lorsque la réclamation est fondée sur l’irrégularité des opérations électorales; si elle a pour base l’incapacité légale du membre élu, le tribunal de première instance pst compétent pour prononcer sur la validité de l’électjpn. $ur les questions d'àgc et île domicile il faut distinguer. La cause d’incapacité est-elle reconnue, le conseil de préfecture prononce l’annulation de l’élection; est-elle contestée, il renvoie les parties devant l’autorité judiciaire pour faire vider la question de capacité 4 et sursoit à statuer, pendant le délai qu’il accorde aux parties, à l’effet de faire les diligences nécessaires. k *

La compétence du conseil de préfecture, en matière

son esprit, ne pouvait pas être étendue aux baux, pour lesquels la dérogation n'aurait pas eu la moindre raison d 'être.

1 Art. Si et sniv. do la loi du 22 juin 183t. — Art. 36-47 de la loi du S mai 1866. — V. plus haut, p. 161, 183 et 181.

toi

d’affouages et de partages de bois communaux, donne lieu à plusieurs difficultés : 1“ à qui appartient-il de statuer sur la répartition des coupes affouagères faites par le conseil municipal? 2* si l’aptitude personnelle est contestée, qui du tribunal ou du conseil de préfecture sera compétent? — Lorsqu’il y a des usages, par quelle autorité l’existence en sera-t-elle constatée? — La jurisprudence a décidé que les questions d’aptitude personnelle seraient jugées par les tribunaux ordinaires qui prononceraient spécialement sur le point de savoir si le réclamant est habitant, Français ou chef de famille. Quant à la répartition et à l’existence de l’usage, c’est le conseil de préfecture qui prononce sur ces deux points* et, en général, sur tout ce qui touche au mode de jouissatice*-, or les contestations relatives à la qualité à’ habitant, de chef de famille, de Français , n’affectent pas le mode de jouissance.

Nous avons déjà dit que, dans certaines matières contentieuses, le conseil de préfecture n’a que le droit d’émettre un simple avis, et n’a pas le pouvoir de décision propre. (V. suprà, p. 145.)

Préfets juges au contentieux. — Le préfet n’a

1 Décision du tribunal des conflit» du 10 avril 1850.— Antérieurement, le Conseil d’État avait décidé que le» question» d’aptitude personnelle devaient être jugée» par le Juge administratif) mai» il s'est soumis à la jurisprudence du tribunal de» conflit». (V. décret» de» 30 novembre, 21 décembre 1850 et 18 Janvier 1851.) Cette jurisprudence a été vigoureusement combattue par M. Serrigny {Question! et traités, p. 31). Il est en effet regrettable que la compétence soit divisée pour des affaires dont l'importance e*t ordinairement assez faible. Il aurait été plus «impie de faire juger les questions d'aptitude personnelle par le conseil de préfecture qui les aurait décidées uniquement au point de vue du partage de fruits communaux.

* Coi du 10 juin 1793, art. 2, sect. 5.

que peu d’attributions en matière contentieuse ; il les exerce tantôt seul, tantôt en conseil de préfecture. Les attributions contentieuses de la première catégorie sont les suivantes :

1° D’après l’art. 7 du décret du 15 octobre 1810, le préfet statue sur les demandes d’autorisation pour les établissements insalubres et incommodes de première et de deuxième classe. A ne considérer que la nature de la décision, ce ne serait là qu’une matière d’administration pure; mais le décret, en ajoutant que le postulant peut, en cas de refus, porter le recours au Conseil d’État, a donné le caractère contentieux à une matière qui ne l’avait pas naturellement. (V. suprà, p. 337.)

2* L’art. 76 de la loi du 30 avril 1806 donne au préfet le droit de frapper d’interdiction les moulins situés à l’extrême frontière, lorsqu’il est justifié qu’ils servent à la contrebande des grains et farines. L’arrêté peut être déféré au Conseil d’Etat par la voie contentieuse, mais il est provisoirement exécutoire.

3° D’après l’art. 2 de la loi du 1 1 juin 1817, lorsque l’acquéreur d’un bien de l’Etat néglige de payer le prix, la déchéance peut être prononcée par le préfet sur la demande des préposés de l’administration ; cependant ces arrêtés ne peuvent être mis à exécution qu’avec l’approbation du ministre des finances.

4° L’art. 64 de la loi du 21 avril 1810 sur les mines donne aux préfets, en cas de concurrence entre plusieurs maîtres de forges, le droit de déterminer la proportion dans laquelle chacun des concurrents pourra extraire le minerai de fer de la minière, que le proprié-

taire refuse d’exploiter ou qu’il exploité d’une manière insuffisante. Le préfet statue, sauf le recours au Conseil d’État.

5° Si une concession de mines a été accordée à plu* sieurs concessionnaires, ils doivent justifier qu’il est pourvu, par une convention expresse, à ce que les trau vaux d’exploitation soient soumis à une direétloü unique et conduits vers un but déterminé. Si cette justification n’est pas faite ou si les conventions faites né sont pas exécutées, le préfet peut prononcer la suspen* sion des travaux en tout ou en partie, sauf recours au ministre et plus tard au Conseil d’État, par la voie contentieuse (art. 7 de la loi du 27 avril 1838).

6° Lorsque, dans une exploitation de mines, on ouvre un puits oü Une galerie contrairement aux lois et règlements, la fermeture peut être ordonnée par arrêté du préfet, sauf recours au ministre et même au Conseil d’État par la voie contentieuse (aît. 8 de la loi du 27 avril 1838).

7° Les entreprises pour la fabrication du sel marin, lorsqu’elles ont été formées sans autorisation préalable, peuvent être frappées d’interdiction par arrêté du préfet, sauf recours contentieux. L’arrêté serait cependant exécutoire provisoirement (art. 7 et 11 de la loi du 17 juin 1840).

8° Le décret du 4 juillet 1806, art. 28, donnait au préfet compétence pour statuer sur les difficultés en matière de courses de chevaux; cette attribution appartient aujourd’hui à une commission spéciale.

Le préfet statue en conseil de préfecture dans les trois cas suivants :

1* Sur les contestations relatives à l’administration et à la perception des droits d’octroi entre les communes et les régisseurs des octrois en régie intéressée, ou, en cas de bail, entre la commune et le fermier, sut le sens des clauses du bail (art. 136 du décret du 17 mai 1809);

2° Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants des boissons relativement à la sincérité des déclarations sur le prix du détail (art. 49 delà loi du 28 avril 1816). Le préfet est chargé de la décision définitive; car, le maire commence pat statuer provisoirement sur la difficulté.

3° Sur les contestations entre la régie des Contributions indirectes et les débitants relativement au montant de l’abonnement pour remplacer le droit de détail (art. 70 et 78 de la loi du 28 avril 1816).

Sous-préfets juges au contentieux. — 1° Nous avons vu que les sous-préfets étaient compétents pour donner ou refuser l’autorisation de former les établissements dangereux ou insalubres de troisième classe» Par sa nature, cette attribution devrait être considérée comme étant d’administration pure; mais une disposition formelle du décret du 15 octobre 1810 n’a pas voulu que ce pouvoir fût discrétionnaire, et elle a permis aux parties de se pourvoir contre le refus du sous^ préfet, devant le conseil de préfecture*. La nature du recours prouve que, par exception, le législateur a rendu contentieuse une matière d’administration pure.

1 Art. 8 do décret da 15 octobre 1810.

2* L’art. 15 de l’arrêté du 8 prairial an XI portait que les contestations relatives au payement de l’octroi de navigation intérieure seraient soumises au souspréfet dans l’arrondissement duquel le bureau de perception est situé. Une loi du 9 juillet 1836, art. 21, a, sur ce point, démembré la compétence du sous-préfet en attribuant aux tribunaux ordinaires les contestations sur le fond du droit , c’est-à-dire sur l’application des tarifs. Elle a laissé subsister la compétence du sous-préfet en ce qui touche les difficultés relatives à la perception.

Maires juges au contentieux. — Les maires ont quelques attributions en matière contentieuse. Ainsi, lorsque les agents des contributions indirectes ne veulent pas, pour la perception du droit de détail {cul valorem), accepter le prix déclaré par le débitant, il est statué provisoirement par le maire, et c’est le préfet, en conseil de préfecture, qui prononce définitivement*. Autre exemple : les officiers qui marchent sans leurs troupes n’ont droit à être logés par les habitants, sur billets de logement, que moyennant indemnité; les contestations qui s’élèveraient sur le montant du prix sont jugées par le maire*. Troisièmecas : les difficultés, en matière de courses de chevaux, sont provisoirement jugées par le maire et définitivement par le préfet1 * 3.

1 Loi àa 28 avril 1816, art. 40.

* Loi des JS mai 1192-18 janvier 1793, art. 26 et 52.

* Un arrêté dn 17 février 1853 a institué des commissions composées de trois commissaires, et qui statuent sans appel sur toutes les difficultés, sauf une, auxquelles les eourses peuvent donner lieu.— Cet arrêté a-t-ll pu transférer à une commission la compétence spéciale qu'avait attribuée au maire

Commission spéciale. — Nous avons déjà vu qu’en matière de dessèchements de marais et autres cas prévus par la loi du 16 septembre 1807, une commission spéciale avait été chargée de statuer sur plusieurs matières qui seraient de la compétence du conseil de préfecture. Ces cas sont énumérés dans la loi du 16 septembre 1807, art. 30, 31 et 46. (Y. plus haut, p. 324 et 535.)

Cour des comptes. — Voir, à la fin du volume, un article spécial.

le décret du 4 Juillet lSOG.'art. 27, 28? — On a fait observer que la présence du préfet juge definitif , dessaisit le maire, juye provisoire. Mais, en l' absence du préfet, la délégation ne peut légalement être donnée qu’au maire, non A une commission. (Trolley, t. 11, p. 29, et Dufour, 1. 1, p. SIC.) A ce raisonnement on peut répondre que les pria étant fondés par le gouvernement, l’institution des commissions spéciales doit être considérée comme une condition de la fondation. M. Bouchcné-Lefer va jusqu’à dire qu’un simple particulier en fondant des pris de courses pourrait désigner le Juge des contestations qui viendraient à s'élever.