COUR DES COMPTES

On distingue trois espèces de comptabilité : 1* la comptabilité législative, 2° la comptabilité administrative et 3° la comptabilité judiciaire.

. La comptabilité législative comprend l’autorisation du recouvrement de l’impôt, le vote des dépenses et l’approbation de l’emploi des recettes pour les dépenses.

1 Celle doctrine a été réfutée par M. Revercbon, alors maitre des requêtes, dans ses conclusions sur l'affaire .Vtoceï, jugée contrairement à son avis sur ce point, par décret du 27 février 1852. Ces conclusions ont été analysées dans le recueil de M. Lebon, volume de 1852, p. 13. — Voici en substance la réponse que fit le commissaire du Gouvernement à ces deux arguments. Sur le premier point, après avoir reconnu que la partie adverse de l'État ne pourrait pas être condamnée aux dépens envers l’Etat qui n'est pas obligé d’en faire, il ajoutait : • Mais si l’État n’a pas souffert de la résistance ou des prétentions mal fondées d'une partie, il est tout simple que cette partie n'ait pas à répondre du dommage qu’elle n'a pas causé; tl ne sait nullement de là que, dans le cas inverse, l'État ne doive pas cette réparation. » — Sur le second argument, il disait : « Si la différence réelle qui existe entre l'État et une partie proprement dite devait faire affranchir l’État des dépens, cela ne serait pas moins vrai devant les tribunaux que devant la Juridiction administrative. A l'exception des matières domaniales, l’État devant les tribunaux n’est pas une partie; il y représente les droits de la puissance publique, tout aussi pleinement, tout aussi exclusivement que devant le Conseil d'État. •

M. Lebon rapporte qu'il fit à M. Revercbon l’objection tirée de la différence de rédaction entre la loi du 3 mars 1 840, art. 42, et le règlement du 30 janv.-ts févr. 1852, art. 19. — M. Lebon demandait s'il ne fallait pas voir dans cette différence l’intention d'abroger le renvoi à l'art. 1 30 du Code de procédure, qui venait d'étre pratiqué pendant trois années. M. Reverchon dit que b1 l'objection avait été faite, il aurait répondu que la loi du 26 Janvier 1852 n'avait eu pour objet que d'abroger, d’une manière générale, le système établi par la loi du 3 mars 1849, et de restaurer celui qu'avait établi la loi de 1845; par conséquent, la question peut être posée et discutée, comme elle l'aurait été sous la loi de 1845. C'est ce qui résulte du texte de la loi nouvelle, et l’on ne peut juger que d'après le texte, puisque ce décret n'a été précédé d’aucun exposé de motifs ni d’aucun rapport.

Nous avons dit plus haut (p. 67, et suiv.) comment sont votés l’impôt et les dépenses. L’approbation de l’emploi des recettes consiste dans l’examen du compte d’administration que chaque ministre doit rendre et faire approuver par le Corps législatif.

Les ministres sont en effet, chacun en ce qui concerne son département, chargés de l’ordonnancement des dépenses (V. plus haut, p. 555) dans la mesure des crédits qui leur sont ouverts par la loi des finances. Ils ont le droit de déléguer leur pouvoir à des ordonnateurs secondaires. On appelle ordonnances de payement les ordres de payer directement délivrés par le ministre ; ordonnances de délégation, celles par lesquelles le ministre transporte ses pouvoirs à un ordonnateur secondaire, et mandat de payement , l’ordre de payer émané de l’ordonnateur secondaire. Les dépenses peuvent être ordonnancées et payées jusqu’à la clôture de l’exercice. L’exercice ou année financière n’est pas clos au 31 décembre de l’année qui lui donne son nom; il est reporté sur l’année suivante, et les dépenses peuvent encore être ordonnancées jusqu’au 31 juillet suivant et payées jusqu’au 31 août. Après ce délai, les ordonnances ou mandats sont annulés et les créanciers ne peuvent se faire payer qu’en obtenant un nouvel ordonnancement. En effet, la clôture de l’exercice n'est qu’une mesure d’ordre qui n’entraîne pas la déchéance du droit; car, ainsi que nous l’avons dit, la déchéance du droit n’a lieu qu’après un délai de cinq ans. Les payements à faire pour les créances en retard des exercices précédents sont imputés sur un chapitre intitulé : Dépenses des exercices clos. Même après le délai de cinq

ans sans réclamation, il peut se faire que les créances, en retard ne tombent pas sous le coup de la déchéance , ce qui arrive, par exemple, lorsque la déchéance a été suspendue par une des causes qui sont admises par la . loi (V. plus haut, p. 559 et 560.) Le payement de ces sommes est imputé sur un chapitre qui est intitulé : Dépenses des exercices périmés.

Le ministre des finances veille à ce que les ordonnances et mandats soient acquittés. Le payement est fait à Paris par le payeur central au ministère des finances et dans les départements par le payeur du département. Les payeurs doivent s'assurer que l’ordonnancement a été fait dans les limites des crédits ouverts et exiger les pièces qui démontrent la validité des payements. Leur rôle consiste principalement à vérifier la régularité des mandats; car la numération des espèces ne se fait pas toujours à leur caisse, et il arrive souvent que la partie prenante est renvoyée chez le receveur général ou chez un receveur des finances, ayant des fonds disponibles, avec un visa de bon à payer inscrit sur le mandat et signé par le payeur'.

Dans chaque ministère, une division de la comptabilité est chargée de préparer les ordonnancements et tient des livres où sont constatées lotîtes les ordonnances de payement ou de délégation, la délivrance de ces ordonnances et les envois de pièces au minis-

' Dana l’administration financière de» commune», au contraire, le receveur municipal fait à la foi» office de percepteur et de payeur; car, c’est lui qui, avant de les acquitter, vérifie si les mandats délivrés par le maire sont réguliers. Le receveur municipal est responsable de la validité de» payements.

tère des finances. Tous ces faits et mentions sont centralisas au ministère des finances, où la direction générale de la comptabilité tient également des livres. A la direction générale aboutissent aussi les comptes des préposés au maniement des fonds ou comptables des, deniers, de sorte que le ministre des finances a le moyen de connaître l’état des dépenses ordonnancées et celui des recettes effectuées. Par cette comptabilité administrative, le ministre peut non-seulement juger la situation générale des finances, mais encore surveiller d’une manière incessante la gestion de chaque comptable. Ce n’est pas tout : la loi soumet encore les ordonnateurs à un compte d'administration , et les comptables de deniers ou de matières à une reddition de comptes de gestion en la forme judiciaire. Le compte d’administration est rendu par les ministres au Corps législatif, par les préfets aux conseils généraux et par les maires aux conseils municipaux. Quant au contrôle judiciaire des comptables de deniers et de matières, il appartient aux conseils de préfecture et à la Cour des comptes.

La Cour des comptes est composée d’un premier président, de trois présidents de chambre, de dix-huit conseillers maîtres, de conseillers référendaires, divisés en deux classes, dont la première est de vingt-quatre et la seconde de soixante, en tout quatre-vingt-quatre *.

1 Le Gouvernement provisoire avait, par décret du 2 mai 1848, réduit le nombre de» conseiller» maîtres de 18 h 12, celui des référendaires de première classe de 18 5 15, et ceux de deuxième classe de 62 à 55. Un décret du 15 Janvier 1852 a abrogé purement et simplement le décret du 2 mai 1848. En même temps, Il a institué une chambre temporaire, à l'effet de vider l’arriéré que les suppressions de personnel faites en 1848 avalent

636 PBECIS OU COUKS

Un décret récent a créé des auditeurs dont le nombre est de vingt ' . Le premier président distribue les conseillers maîtres entre les trois chambres de la cour et préside chaque chambre, toutes les fois qu’il le juge 4 convenable. Quant aux référendaires, ils ne sont attachés à aucune chambre, et ils rapportent auprès de toutes les trois les affaires qui leur sont distribuées par le premier président. La voix délibérative appartient exclusivement aux conseillers maîtres, et les référendaires ne l’ont môme pas dans les affaires dont le rapport leur est confié. Chose digne de remarque ! dans l’ancienne chambre des comptes, les auditeurs ou clercs du roi avaient voix délibérative sur les objets de leurs rapports et, malgré ce précédent, la loi nouvelle a refusé la voix délibérative au membre qui connaît le mieux l’affaire. Comme les conseillers référendaires ne sont attachés à aucune chambre, on a craint que leur voix délibérative ne donnât à la jurisprudence trop de mobilité.

Les premier président, présidents et conseillers maîtres ou référendaires sont inamovibles; mais il existe auprès de la Cour des comptes deux fonctionnaires révocables, un^ procureur général et un greffier. Le procureur général n'a, relativement à la police de la Cour et à la surveillance du service, que le droit

laissé accumuler pour l'examen des comptes des établissements communaux. Un décret du 12 décembre 1860 a porté le nombre des référendairea

1 Décret du 23 octobre 1856. Les auditeurs peuvent être adjoints aux conseillers référendaires pour In préparation des rapports. D'après le décret du 12 décembre I8C0, les auditeurs, aprèsquatre ans d'exercice, peuvent, au nombre de dix au plus, être chargés de présenter des rapports directement aux chambres de la cour.

d’adresser des réquisitions au premier président, à qui appartient l’action et la décision. Il fait dresser un état de tous ceux qui doivent présenter leurs comptes à la Cour, et lorqu’un comptable n’a pas produit le sien dans le délai fixé par les lois et règlements, il a le droit de requérir contre lui l’application des mesures * disciplinaires.

Le procureur général a la faculté de prendre communication de tous les comptes, quand il le juge nécessaire. Mais il y a certaines affaires qui doivent être communiquées au ministère public. Ce sont : 1° toutes les demandes en mainlevée, radiation ou translation d’hypothèques prises sur les biens des comptables, pour garantir la fidélité de leur gestion ; 2° les demandes en révision formées contre les arrêts de la Cour des comptes ; 3" le procureur général doit être appelé et entendu toutes les fois qu’un référendaire élève contre un comptable une prévention de faux.

Enfin le procureur général doit adresser au ministre des finances les expéditions des arrêts de la Cour, et correspondre avec tous les ministres pour les renseignements dont ils pourraient avoir besoin relativement à l’exécution des arrêts, mainlevée, radiation on restrictions de séquestres, saisies-oppositions ou inscriptions hypothécaires et remboursements d’avances.

Le greffier en chef assiste aux assemblées générales de la Cour et y tient la plume. Il veille à la garde et conservation des minutes et arrêts; il fait enregistrer par ordre de numéros et de dates tous les comptes déposés au greffe de la Cour. C’est lui qui signe tous les

PRECIS Dl! COURS

certificats, expéditions et extraits des actes émanés de la Cour * .

La Cour des comptes, dont la juridiction s’étend sur tout le territoire de la France, comme celle du Conseil d’État et de la Cour de cassation, est quelquefois juge 1 d’appel et ordinairement juge unique en premier et dernier ressort. Des dispositions expresses veulent que les comptes des receveurs municipaux soient examinés en première instance, par les conseils de préfecture, sauf appel à la Cour, lorsque les revenus de la commune, de l'hospice ou établissement de bienfaisance no dépassent pas 30,000 fr.1 2. A part cette exception, les comptes sont directement présentés à la Cour des comptes qui les juge souverainement. En cas d’erreur, le comptable lésé doit se pourvoir devant la Cour ellemême, en révision de son compte. La loi a tellement reconnu, en cette matière, la vérité de la maxime vulgaire, erreur n'est pas compte , qu’elle n’a fixé aucun délai pour former cette demande en rectification. Après s’être montré sévère envers les comptables, pour empêcher toute malversation, elle a voulu éviter d’être injuste, en créant des déchéances au profit du trésor contre ceux qui servent l’État.

Une autre voie de recours est ouverte aux parties devant le Conseil d’État délibérant au contentieux; mais on n’en peut faire usage que pour excès de pourvoir, incompétence ou violation de la loi. Le Conseil

1 TU. V de la loi du 16 septembre 1807. ,

* Pour juger si la commune ou l’hospice ont 80,000 fr. de revenus, on ne doit compter que les revenus ordinaires. On prend ensuite une moyenne des trois dernières années.

d’État joue donc, à l’égard de la Cour des comptes, le rôle que la Cour de cassation remplit à l’égard des Cours impériales et autres tribunaux statuant en dernier ressort. Comme la Cour de cassation, il doit rester étranger à la connaissance du fond et, s’il casse, le compte revient à la Cour des comptes où la seconde vériBcation est faite par une autre chambre que celle dont l’arrêt a été annulé.

Quels sont les comptables qui rentrent dans les attributions de la Cour? — Ceux-là seulement qui ont le maniement des deniers publics ou la garde des matières de consommation ou transformation qui entrent dans les magasins de l’État ou qui en sortent1. Les fonctionnaires qui ne doivent que des comptes d’administration, tels que les ministres, les préfets, les maires, ne sont pas justiciables de la Cour des comptes; il faut pour cela être chargé, à un titre quelconque, ou d’opérer une recette comme les receveurs des finances de

* Doivent présenter des comptes de gestion les comptables de deniers suivants : les receveurs généraux des finances, les payeurs du trésor, les receveurs de l'enregistrement, du timbre et des domaines, les receveurs des douanes et sels, les receveurs des contributions Indirectes, les directeurs comptables des postes, les directeurs des monnaies, le caissier central du trésor public et l'agent responsable des virements de compte; les comptables de l'Algérie et des colonies, le trésorier général des invalides de la marine, les économes des lycées, les commissaires des poudres et salpêtres, l’agent comptable du transfert des rentes, l'agent comptable du grand-livre de la dette publique, le caissier de la caisse d'amortissement, ie caissier de la caisse des dépits et consignations, le caissier de l'imprimerie nationale et les receveurs des communes, hospices et établissements de bienfaisance dont les revenus dépassent 30,000 fr. Les percepteurs et les receveurs ne doivent pas rendre de compte annuel de gestion, parce que leur compte est compris dans celui du receveur général. Les percepteurs qui sont receveurs municipaux doivent un compte do gestion & ce titre. Ils le rendent au conseil de préfecture ; car, dans les communes dont le revenu excède 30,000 fr., il y a des receveurs municipaux nommés par l’autorité locale.

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toute espèce, ou d’acquitter une dépense, comme le payeur central et les payeurs des départements. Du reste, pour être comptable de deniers publics, il n’est pas nécessaire de les avoir maniés, en vertu d’un titre régulier, et il suffit qu’en fait on se soit, même par erreur, et avec les plus louables intentions, immiscé dans la gestion de la fortune publique. Souvent on a sévèrement appliqué la qualité de comptable public à des maires, adjoints, curés ou succursalistes qui avaient reçu ou employé des sommes provenant de libéralités privées, même quand il était certain que l’emploi avait eu lieu conformément aux intentions des donateurs. Le Conseil d'État ne s’est même pas laissé fléchir dans une affaire où l’auteur de la libéralité était intervenu régulièrement au débat pour couvrir de ses déclarations le desservant attaqué comme comptable de deniers publics. Ces comptables sont appelés comptables occultes.

En cas de comptabilité occulte, on ne doit pas s’attacher à l’importance des opérations, mais au chiffre des revenus de fa commune, de l’hospice et de l’établissement de bienfaisance, pour savoir si la Cour est compétente en appel ou comme juge unique. Lors même que le maniement de deniers dépasserait 30,000 fr., il faudrait porter le compte au conseil de préfecture si le revenu municipal était au-dessous de 30,000 fr. Réciproquement, s’il était supérieur, il y aurait lieu d’aller directement à la Cour des comptes, quelle que fût l’exiguïté des sommes touchées par le comptable occulte.

Jusqu’à 1 843, la compétence de la Cour des comptes

ne s’appliquait qu’aux deniers publics , c’est à-dire aux divers mouvements de fonds en numéraire. A partir du 1" janvier de cette année, elle a été étendue aux matières de consommation et de transformation qui entrent dans les magasins de l’État ou qui en sortent. C’est ce qu’on appelle les comptes-matières. Mais entre la manière dont la Cour statue sur les comptes-matières et celle dont elle statue sur les comptes de deniers publics, il y a une différence profonde. Dans le premier cas, elle se borne à faire une déclaration qui avertit le ministre, sans constituer le garde du magasin en débet. Faut-il conclure de là que le contrôle extérieur de la Cour des comptes est illusoire et n’ajoute rien au contrôle intérieur que chaque ministre peut exercer sur tous les agents de son service? Nullement, et cela pour deux raisons : 1° il pourrait arriver que l’irrégularité du compte-matière fût passée iuaperçue dans les bureaux du ministère; 2° le simple examen, même sans pouvoir propre de décision, est une garantie efficace, parce que la crainte d’être vu suffit pour empêcher les mauvaises actions ou pour prévenir l’indulgence d’un ministre qui voudrait les couvrir4.

En matière de comptes de deniers publics , au contraire, la Cour rend des arrêts. Si elle reconnaît que le comptable est quitte, elle le décharge; s’il est en débet, elle le condamne à payer le reliquat. Mais qu’arrivet-il dans le cas où elle reconnaît que le comptable est en avance? Elle constate le fait, mais cette déclaration

' Le principe des comptes-matières a été posé par l'art. 14 de la loi du 6 juin 1843, et organisé par ordonnance royale du 26 août 1844. Ce système n’a été applicable qn’é partir du l" janvier 1845.

. ne suffit pas pour constituer l’État débiteur; la Cour, qui avait statué par arrêt contre le comptable en débet, ne peut plus faire qu’une déclaration au profit du comptable en avance. Le ministre aura donc, malgré la décision de la Cour, le droit d’opposer la déchéance aux comptables, dans les cas déterminés par la loi.

Quand elle examine les comptes des préposés à la recette, la Cour n’a que le droit de rechercher s’ils ont fait rentrer, dans le délai voulu , la totalité des rôles ou des états de produits qu’ils étaient chargés de percevoir. Là expire sa compétence. Ainsi , le ministre des finances est compétent pour statuer sur la responsabilité d’un receveur général des finances à l’occasion du déficit existant dans la caisse d’un percepteur. Cette décision est parfaitement en harmonie avec la nature des choses; car il ne s’agit point ici d’examiner si une recette a été faite ou a dû l’être , mais de savoir s’il y a lieu de déclarer un receveur général responsable de la négligence ou des malversations de son subordonné.

Pour les dépenses , la Cour n’a pas seulement à rechercher si elles ont été faites , mais encore si elles ont été acquittées valablement. Le payeur ne peut , sous peine d’engager sa responsabilité, payer que si les porteurs de mandats produisent les pièces justificatives exigées par les lois et règlements. Est-ce à dire pour cela que le payeur puisse tenir la marche de l’administration en échec et opposer un obstacle invincible aux mesures que les dépositaires de l’autorité publique jugeraient nécessaire de prendre, dans l’intérêt général et sous leur propre responsabilité? D’après

une disposition expresse de l’ordonnance sur la comptabilité, les comptables sont obligés d’acquitter même les mandats non accompagnés des pièces justificatives, lorsqu’ils sont requis par un acte formel de l’ordonnateur ; celui-ci n’aura qu’à user de cette faculté lorsqu’il le croira nécessaire, et ainsi la responsabilité de l’ordonnateur sera seule engagée. Cette responsabilité est d’ailleurs purement administrative et ne tombe pas sous l’appréciation de la Cour des comptes , qui tiendra cette pièce pour régulière, et déchargera le payeur. Quant à l’ordonnateur, il sera jugé par l’autorité à laquelle il doit rendre son compte d' administration, et, suivant les circonstances, la dépense sera laissée à sa charge ou approuvée.

Chaque année, les ministres rendent compte de leur administration et de l’emploi qu’ils ont fait des crédits mis à leur disposition par la loi de finances. Ce compte a pour corrélatif les comptes individuels des comptables jugés par la Cour des comptes. Ceux-ci sont comme la contre-preuve de l’autre. Chaque année, les chambres de la Cour rendent des arrêts pour constater, par des déclarations partielles, la conformité des arrêts de la Cour avec les diverses parties du compte général de l’administration des finances et avec les résumés généraux des comptes individuels, par nature de service, à la direction générale de la comptabilité au ministère des finances. C’est en rapprochant ces déclarations partielles avec le tableau comparatif des recettes et des dépenses publiques que la Cour rend deux déclarations de conformité : 1“ l’une attestant la conformité du compte d’année avec les résumés généraux et avec les

OU

arrêts individuels rendus sur les comptes des comptables ; 2“ l’autre attestant l’accord du compte d’exercice avec les mêmes termes de comparaison. La première de ces déclarations est donc relative à la situation financière de l’année qui donne son nom à l’exercice expiré et l’autre à la situation définitive de cet exercice. Les déclarations générales doivent être envoyées au ministre des finances avant le 1" septembre de l’année qui suit celle de la clôture de l’exercice; elles sont imprimées et distribuées au Sénat et au Corps législatif. La Cour est chargée d’examiner si la corrélation est exacte, et, dans le cas où elle serait telle, de déclarer la con formité. D’un autre côté, le ministre des finances dresse un compte général qui résume à la fois les comptes des ministres ordonnateurs et les résultats des comptes individuels. Ce document est examiné par la Cour des comptes qui déclare s’il y a lieu , en audience solennelle , la conformité des comptes individuels avec le compte général.

Un dernier moyen est accordé à la Cour pour l’accomplissement de sa mission de contrôle, c’est le rapport annuel au chef de l’État. La loi du 16 septembre 1807, art. 22 , porte qu’au mois de janvier de chaque année, un comité particulier, formé du procureur général, de trois conseillers maîtres, délégués par les chambres et du premier président , sera chargé d’examiner les obsenations faites, pendant le cours de l’année précédente, par les conseillers référendaires. Le comité discute ces observations , écarte celles qu’il ne juge pas fondées, supplée celles qui auraient été négligées et en fait l’objet d’un rapport qui est remis par

le président au chef de l’État. Les observations peuvent porter sur les irrégularités que les rapporteurs auraient remarquées dans les ordonnancements.Quoique laCour ne soit pas compétente pour juger les comptes des ordonnateurs, elle peut à leur égard procéder par voie d’observations à l’Empereur. Le rapport à C Empereur n’a même été institué que pour donner à la Cour le pouvoir de jeter un regard sur les abus qui pourraient s’introduire dans l’ordonnancement des dépenses; car, à l’égard des comptables le pouvoir de condamnation qui appartient à la Cour des comptes aurait été suffisant pour réprimer les irrégularités ou malversations.

Le rapport devait, d’après la loi organique, demeurer secret, mais depuis la loi du 13 avril 1832, il est imprimé et publié.