ADMINISTRATION CENTRALE

Ettipereiir. — L'Empereur est le chef du pouvoir eiécutifet) par conséquent ^ celui de Tadministration. Mais tandis qu'il s'est réservé le pouvoir exécutif pour tout ce qui a un carectèi^ politique^ les détails de l'administration ont été, presque entièrement, délégués aux agents subordonnés ; certaines matières seulement sont réservées au chef de l'État, et Ton peut dire que la délégation estla règle taudis que la réserve n'est que l'exception. C'est TËmpereur qui, par exemple^ concède les mines ; qui exerce la tutelle administrative des établissements religieux, et, eti certains cas^ celles des personnes morales autres que les établissements de cette nature ; qui autorise TétaMissement des octrois; c'est l'Empereur qui statue, en appel, sur le contentieux administratif, le Cokiseil d'État, délibérant au contentieux, préalablement entendu; carie Conseil d'État, en matière administrative) contentieuse et législativO) est un corps purement consultatif. Quoique cette énumération soit fort incomplète^ les exemples

cités suffisent pour démontrer que l'Empereur administre, et que plusieurs jurisconsultes ont eu bien tort d'affirmer que le chef de l'Ëlat était en dehors de Fadministration. Il est vrai que la plus grande partie des attributions administratives sont déléguées aux ministres, et que les attributions réservées à l'Empereur sont peu nombreuses ; mais les cas que nous venons de citer suffisent pour établir que la compétence du chef de l'Ëtat existe quoiqu'elle ne soit composée que d'exceptions.

Ministres. — Le nombre et la division des ministères ne sont pas fixés par la loi, et toutes les modifications qu'exigent les besoins du service peuvent être faites par décret. Aujourd'hui, les départements ministériels sont au nombre de dix*:

!<" Le ministère d'Ëtat;

2* Le ministère de la justice et des cultes ;

3* Le ministère des afiTaires étrangères ;

4"" Le ministère de l'intérieur ;

5"* Le ministère des finances ;

6* Le ministère de la guerre;

7* Le ministère de la marine et des colonies ;

8° Le ministère de l'instruction publique;

9* Le ministère des travaux publics, de Tagriculture et du conunerce;

10* Le ministère de la maison de l'Empereur et des beaux-arts (décret du 23 juin 1 863).

Nous avons énuméré les dix ministères en suivant le rang qui leur a été assigné ; mais le rang des ministères est indépendant de la préséance pei^onnelle des mi-

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Itl

nistres, qui sont placés dans Tordre que détermine Tandenneté de leurs services. Une exception à la r^e veut cependant que le ministre d^Ëtat, quelle que soit la date de sa nomination, ait le pas sur les autres ministres ^

Quelques écrivains placent le pouvoir régiementaire de l'Empereur au nombre de ses attributions adminis* tratiyes ; mais nous en avons parlé, dans le droit public, en traitant des droits de souveraineté.

Le mouvement général de chaque ministère dépend du ministre, qui manifeste sa volonté par des instructions^ des ordres ou des décisions. Les instructions sont tantôt générales et tantôt individuelles, suivant qu'elles s'adressent à tous les fonctionnaires de la même catégorie ou à un fonctionnaire pour une affaire spéciale. Les ordres sont des injonctions envoyées à un fonctionnaire, pour lui prescrire un acte déterminé. Quoique l'ordre soit plus impératif que l'instruction, celle-ci est cependant obligatoire pour le subordonné qui la reçoit; d'un autre côté, elle le couvre suffisamment par la responsabilité ministérielle. L'ordre et Tinstruction sont, l'un et l'autre, des actes de propre mouvejpient que le ministre fait, sans être provoqué par la demande des parties. Au contraire, les décisions mi* nistérieiies sont rendues sur la réclamation des parties ou le référé des agents inférieurs.

Parmi les décisions ministérielles, les unes sont d'administration pure et ne peuvent pas être attaquées devant le Conseil d'État, les autres, au contraire, sont

> Note iDsérée aa MoniUur da 21 décembre 1860.

t2S PRÉCIS DU COURS

rendues en matière contentieuse, et donnent lieu au recours devant le Conseil d'État. Nous verrons ulté* rieurement en quoi consistent C administration pure et les matières contentieuses.

Le droit de faire des règlements obligatoires, à regard des tiers, n'a pas été délégué aux mitiistres, mais ils peuvent faire des instructions réglementaires pour leurs subordonnés, qui seront obligés de s'ycon* former, en leur qualité de fonctionnaires. S'ils les violaient comme administrés^ ils ne seraient passibles d'aucune peine pour l'infraction aux dispositions de l'instruction . Gomme interprétation des lois ou règlementSf les instructions ministérielles n'ont qu'une autorité purement doctrinale ^

Si les ministres n'ont pas reçu le pouvoir de r^lemonter, ils ont le droit d'annuler ou d'approuver le^ arrêtés réglementaires des préfets; mais leur compétence est bornée à la faculté d'opposition, et ne va pas jusqu'à remplacer l'initiative du préfet par celle du ministre; celui-ci ne pourrait pas substituer un règlement départemental à un règlement qu'il aurait annulé.

Ctonseil d'Etat. — L'organisation et les attributions du Conseil d'État sont déterminées par les art. 47 à 53 delà Constitution du 14 janvier 1852, le décret organique du 25 janvier 1852 et le règlement du 30 janvier suivant.

* Il on est autrement des décrets en forme d'inttrwtion qui furent rendus par r Assemblée constituante de 1789; ils ont une véritable autorité législative en matière d'interprétation.

DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. tSS

Le Conseil est eomposé : ,

1* d'an président ^-

2* de quarante à cinquante conseillers en service orëmmre, qui prennent part aux délibérations de Tasfisnblée générale du Conseil d'Ëtat et à celle des seotiens; c'est parmi les conseillers d'Ëtat en service ordinaire que sont choisis le vice-président du Conseil d'Ëtat et les présidents de section;

3"* de conseillers d'État en service ordinaire hors sectwn : ce sont des secrétaires généraux, directeurs généraux ou chefs de service qu'on appelle aux délibérations de l'assemblée générale', et qui n'appartiennent spécialement à aucune section ;

4" de conseillers en service extraordinaire^ dont le nombre ne doit pas dépasser vingt;. ils peuvent être choisis parmi les conseillers d'Ëtat en service ordinaire on hors sections qui ont cessé leurs fonctions ;

5* de quarante mattres des requêtes, divisés en deux classes de vingt chacune;

6* de quatre-vingts auditeurs divisés également en deux classes, dont chacune e^ composée de quarante membres'.

Un secrétaire général ayant titre et rang de conseiller d'Ëtat^ est attaché au Conseil d'Ëtat; il a sous sa direc-

* Le décret da 33 Juin 1863 emploie la dénomination de « /e ministre prétidamt U Conml ^État. >

* Le nombre des conseillers d'État en service ordinaire hors sections, ({Ql aTalt d'abord été limité à quinze, a été porté à dli-huit par un décret poclérienr, et ploe tard à dix-neuf.

* Le nombre des auditeurs qui, d'après le décret organique, ne devait pas dépasser quarante, a été élevé à quatre-vingts, chiOte qui avait été déjà fixé par l'ordonnance da 18 septembre 1839.

* Le se<7étaire général actuel^ qui n'avait d'abord que le rang de maître des reqaétes, a, depuis, reçu le rang de conseiller d'Étal.

ISi PRECIS DU COURS

tioQ les .secrétaires de sections et les autres employés.

Les conseillers d*£tat et les maîtres des requêtes ne peuvent être ni sénateurs, ni membres du Corps législatif. Leurs fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées; mais ils peuvent être chargés de missions, et notamment de Tadministration d un département, sans perdre leur titre. Les officiers généraux de larmée de terre ou de mer sont exceptés de la règle d'incompatibilité; quand ils sont nommés conseillers d'Ëtat, on les considère comme étant en mission hors cadre , et ils conservent leurs droits à Tancienneté.

La délibération au Conseil d'Ëtat se fait de trois manières :

l"" En assemblée générale ;

2'' En séance de section ;

S"" En assemblée publique délibérant au contentieux.

L^Âssemblée générale est quelquefois présidée par l'Empereur, ordinairement par le président du Conseil d'Ëtat ou, à son défaut, par le vice-président, et, si ce dernier est empêché, par un président de section désigné à cet effet. Lorsque l'Empereur préside, les auditeurs de première classe n'assistent à la séance qu'autant qu'ils y sont spécialement autorisés.

Le Conseil, en assemblée générale, ne peut délibérer qu'autant que vingt membres ayant voix délibérative sont présents ; on ne doit pas, pour composer cette majorité, compter les ministres qui ont rang , séance et , quand ils sont présents , voix délibérative au Conseil d'État. En cas départage, la voix du président est prépondérante. Le vote a lieu par assis et levé , ou par ap-

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. ItS

pel nominal. Les conseillers d'État en service ordinaire hors sections sont convoqués aux assemblées générales, et y ont Toix délibérative. Les conseillers en service extraordinaire n'y assistent qu'en vertu d'un ordre spécial de TEmpereur.

Les rapports des projets de loi et des affaires administratives tes ptus importantes sont confiés aux conseillers; les autres, aux maîtres des requêtes et auditeurs. Entre les deux classes de maîtres des requêtes, il n'y a de différence que le traitement; les attributions sont les mêmes. Les maîtres des requêtes ont voix délibérative dans Tafiaire qu'ils rapportent, et voix consultative dans toutes les autres. Quant aux auditeurs, ils n'ont que voix consultatiTO dans les affaires dont le rapport leur est confié. Ceux de seconde classe ne sont pas convoqués aux réunions générales; ceux de première y assistent, de droit, quand l'assemblée n'est pas présidée par l'Empereur. Lorsque l'Empereur préside, les auditeurs de première classe n'assistent à l'assemblée générale qu'en vertu d'une convocation expressément ordonnée par le chef de TËtat. Si les auditeurs de première classe sont admis aux assemblées générales, ils n'ont cependant pas le droit d'y présenter des rapports. Dans quels cas le Conseil d'Ëtat doit-il délibérer en assemblée générale? l"" quand il s'agit d'une affaire appartenant aux catégories énuméréespar l'art. 13 du règlement du 30 janyier 1852; 2" lorsque, à l'occasion d'une affaire qui devrait naturellement s'arrêter à la section compétente, le renvoi à l'assemblée générale est ordonné par l'Empereur ou prononcé par le président, soit d'office, soit sur la demande de la section.

Les décrets délibérés en assemblée générale sont les seuls qui portent la mention : Le CùMeiltfÉUUentendu. Tous autres indiquent la section sur la proposition de laquelle ils ont été rendus.

D'après l'article 13 du règlement intérieur, les règlements d'adminùiration publique doivent être délibérés en assemblée générale. Faut-il conclure de là qu'on doit porter à l'assemblée générale toutes les affaires sur lesquelles la loi veut qu'il soit statué par un décret dans la forme des règlements d* administra" tioH publique? On a, jusqu a ces derniers temps, décidé qu'un décret dans la forme des règlements d'administration publique pouvait être préparé par une section ; mais l'usage contraire tend aujourd'hui à prévaloir, et^ dans presque tous les cas^ ces affaires sont portées à l'assemblée générale, par cela seul que^ d'après la loi, il doit être statué par un décret dans la forme des règlements \

Le Conseil d'Ëtat est partagé en six sections, qui sont :

l"" La section de législation, justice et affaires étraot- ^res;

2° La section de Tintérieur, de l'instruction publique ot des cultes ;

S"" La section, des travaux publics, de Tagriculture et du commerce;

i*" La section de la guBrre et de la marine;

5<* La section des finances ;

^ Noos avons exposé et soutenu Tusage suivi antérieurement à celui qui tend à prévaloir, dans le tome IV, p. 47. — On ne peut cependant que louer une jurisprudence qui tend à donner aux parties plus de garanties que la loi n'en exige rigoureusement

DE DROIT PUBLIC ET ADIUNISTRATTF. ttT

6* la section du contentieux.

Les conseillers d'Ëtat , en service ordinaire y sont répartis par décret entre les sections, et chacune d'elles est présidée par un président de section. Las eonseillers hors sections peuvent être appelés, par une mesure spéciale , aux délibérations d'une section , de même que les conseillers en service extraordinaire; mais ni le^ uns ni les autres n'y sont convoqués de droit. Quand il le juge convenable, le pi*ésident du Conseil d'Ëtat préside les sections administratives. Aucupe section ne délibère régulièrement si trois ^aseillers, au moins, ne sont présents. Indépendamment des affaires administratives envoyées par le ministère auquel elle correspond » chaque section est chargée de préparer la rédaction des projets de loi sur les matières de m compétence. Ainsi la section de législation n*est pas appelée à rédiger les projets de lois ou règlements ; setilement, elle peut être réunie, par une décision du présidant du Conseil d'État, h celle des sectionsi qui est compétente ratiane materi» pour la préparation du projet.

Le jugemept des a&ires cQntentieuses se compose de deux parties : 1" la délibératiob de la section ; 3^ la délibération, en audience publique, par une assemblée composée des membres de la section et de dix conseil* 1ers d'État choisis, par décret, dans les sections admioistratives, h raison de deux par chaque section. Ces derniers sont renouvelés, tous les ans, par moitié. — La section examine d'abord l'affaire, et arrête un projet de décret sur lequel l'assemblée délibère , en la chambre du conseil, après avoir entendu, en audience publique,

la lecture du rapport, les observations des avocats et les conclusions du ministère public ^ . Le Conseil d'Ëtat statuant au contentieux ne peut délibérer régulièrement, si onze membres, au moins, ne sont présents. Le président du Conseil d*Ëtat a le droit de présider Taudience publique/ non la délibération première de la section du contentieux *. Nous aurons l'occasion , plus tard) de développer, dans ses détails, la procédure à suivre devant le Conseil d'Ëtat, délibérant au contentieux.

Que le Conseil d'État délibère eii assemblée générale, en section ou au contentieux; il n a pas de pouvoir propre. Ses délibérations ne sont que des projets de décret, et elles ne sont exécutoires que par Tapprobation de l'Empereur.

Par son organisation et ses attributions le Conseil d'État actuel ressemble à celui qui fut établi par la Constitution du 22 frimaire an VUI et par l'arrêté du 5 nivôse an VIII. Au triple point de vue de la législation, de l'administration et du contentieux, les institutions des deux époques ne diffèrent que par quelques détails ; tout ce qui est fondamental est identique.

Sous la Restauration, le Conseil d'État perdit ses attributions en matière législative. Il ne fut plus qu'un

i Les foDctions du f ministère public' sont confiées à trois commissaires choisis parmi les maîtres des requêtes, de première ou de seconde dasae, indistinctement.

* C'est ce qu'on peut conclure à contrario de 1*art. S du décret da 2& Janvier 1 852 : « Celui-ci (le président du Conseil d'&tat) préside également « lorsqu'il le juge conTenable^ lessecUons administratives et Vasienibléê du m Consiil d'État délibérant au contentiem, >

conseil en matière administrative, et une juridiction consultatÎTe en matière contentieuse. Les projets de loi ne loi furent renvoyés que par exception, lorsque le Gouvernement jugeait à propos de le consulter, comme il aurait consulté une commission composée expressément pour l'étude d'une question déterminée. En matière administrative et contentieuse, le Conseil ne fut appelé qu'à émettre des avis et à préparer des projets de décret. (Test à cause de ce caractère purement consultatif que, pendant longtemps, l'organisation du Conseil a été réglée par de simples ordonnances. Le Gouver* nement ne fit cesser que fort tard celte situation. I^a première réorganisation ne fut consacrée que par une ordonnance, celle du 18 septembre 1839. Six ans après, le régime légal fut substitué à celui de Fordonnance par la loi du 19 juillet 1845. La loi du 19 juillet 1845 n'apporta pas de modification notable aux bases, ni même aux détails importants, de l'institution ; elle eut principalement pour objet de donner satisfaction aux attaques de l'opposition, qui demandait l'établissement du régime légal. A partir de 1845, comme avant, le Conseil d'Ëtat n'eut que des attributions consultatives, sans pouvoir propre, tant en matière administrative que contentieuse. Pour l'examen des projets de lois, il pouvait être consulté par le Gouvernement comme une commission; mais l'examen par le Conseil d'État n'était pas obligatoire. En fait, le renvoi n'avait lieu que par exception et très-rarement. La loi du 3 mars 1849 modifia profondément le Conseil d'État. La nomination des conseillers fut demandée à l'Assemblée nationale par élection au scrutin

secret; celle des maîtres dés requêtes fui confiée aux choix du présideut de la République ; enfin les auditeurs durent être nommés à la suite d'un concburs avec investiture par le chef de PËtat. Le Conseil d'Ëtat fut divisé en trois sections: 1* section de législation ; 2* section d'administration, subdivisée en trois comités* etS^'section du contentieux. En matière législative, tous les projets émanés du Gouvernement étaient , en principe, renvoyés à Texamen du Conseil d'État. ïl n'y avait d'exception que pour les lois de finances et pbur celles qui, à raison de leur urgence, étaient dispensées de l'examen du Conseil d'Ëtat par un vote de la chambre; Quant aux propositions émanées de Finitiative des membres de l'Assemblée, elles n'étaient soumises à l'examen du Conseil d'État que sur le renvoi spécialement ordonné par la chambre. La préparation des pi*ojels de loi était confiée à la section de législation et les autres sections pouvaient seulement être jointes k raison de leur compétence spéciale ; en d'autres termes, la marche de la préparation des lois était juste l'inverse de celle qui est actuellement suivie. — En matière d'administration, le Conseil d'Ëtat n'était plus réduit à un rôle purement consultatif; car, certaines mesures (telles que la dissolution des conseils généraux et municipaux) ne pouvaient être prises par le chef de l'État que sur l'avis conforme du Conseil. Enfin , en matière contentieuse, la section du contentieux était un{ véritable tribunal administratif, rendant des déci-

^ 1* Comité de rinlériear, de TiDStruction publique et des calUe; 3* oomilé des travaux publics, de Fagrlculture, du commerce et des tibires étrangères; 3* comité des finances, de la guerre et de la marine.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. ISl

siom au nom du chef TËlat, comme les tribunaux investis de Idi justice déléguée.

Cest ce système qui a été remplacé par la loi du 26 janvier 1852 dont l'analyse a été présentée plus hant.

ilDMmiSTHATION DÉPABTKMENTALE.

Dans notre organisation départementale, V action admimstratipe e&t confiée au préfet et la délibération à deux conseils, dont l'un est nommé par le chef de l'Ëtat et l'autre par les électeurs, i"" le conseil de préfecture et 2^ le conseil général.

Préfets. '^ Les préfets sont nommés par décret impérial, sur la proposition du ministre de Tintérieur, sans conditions d'âge ni de capacité ; car, la loi n'en exige aucune. Ds sont également révoqués par décret impérial sur Tinitiative du ministre de l'intérieur. Quoiqu'ils dépendent, au point de vue des questions de personnel , du ministère de l'intérieur , ils correspondent directement avec chaque ministre pour les affiiires ressortissant à son déparlement ministériel ; ils sont, dans cette mesure, les subordonnés de tous les ministres qui peuvent leur adresser des instructions et des ordres. On doit donc plutôt voir en eux les représentants de l'Empereur, dans le département, que ceux du ministre de l'intérieur; car leur compétence, dans le département, s'étend à tous les services administratifs et ressemble, en petit, à celle du chef de l'État,

11 y a trois classes de préfecture, qui se distinguent

parle trailcmcnl* des préfets; raais, pour concilier les intérêts de Tadministralion avec Ja justice due aux fonctionnaires^ une disposition expresse a permis au Gouvernement d'accorder, aux préfets de la deuxième ou troisième classe^ après cinq ans de service, une augmentation de traitement de 5,000 fr., sans déplacement; lo traitement peut encore être augmenté de 5,000 fr., après cinq autres années de services (décret du 27 mars 1852).

Il est facile de ramener à quelques idées principales les diverses attributions du préfet : 1"* Il est l'agent politique et administratif du Gouvernement, et comme tel, il est chargé de veiller à Texécution des mesures prises par l'autorité centrale, dans l'intérêt de Tordre général et du principe que le Gouvernement représente. Â son tour, il a le droit de donner des ordres aux sous-préfets et aux maires, pour communiquer l'impulsion venue du centre aux dernières extrémités de l'organisation administrative. Il n'a, du reste, pas besoin d'attendre des ordres, et il peut ou doit agir en vertu des pouvoirs généraux qui lui appartiennent. A ce titre, le préfet est chaîné de prendre toutes les mesures qui concernent l'exécution et la publication des lois. Quoique la publication des lois résulte, de plein droit, de l'expiration d'un certain délai (art. 1*' du Code Napoléon), il est des cas où Ton peut vouloir, à cause de l'urgence, presser l'application d'une loi ; il faut alors remplacer le délai par une publication effective à son de trompe ou par affichage (ord. du 27 no-

* i'* classe, 40,000 fr.; 2« classo, 30,OftO fr. ; $• classe, 20.000 fr.

vembre 1816 et du 18 janvier 1817). Â part ce cas exceptionnel, le Gouvernement peut juger à propos de compléter la publication légale par une publication effective. C'est au préfet qu'il appartient de prendre, dans le département, toutes les mesures nécessaires pour assurer cette publication réelle. Quant à Texécutîon des lois, le préfet a spécialement reçu le pouvoir de faire des règlements départementaux qui mettent les principes généraux écrits dans la loi en harmonie avec les besoins locaux du département. Son pouvoir réglementaire diffère du pouvoir réglementaire de TEmpereur, indépendamment de retendue du ressort, en ce qtiMl est limité non-seulement par les lois, mais encore par les règlements généraux. Les règlements préfectoraux n'ont d'application que dans le département ; ils n'obligent pas même les habitants du département, dès qu'ils sont sortis des limites du département. En d'autres termes, la compétence réglementaire du préfet est territoriale. Quant à leur application, elle n'est obligatoire qu'à partir du jour oii le règlement a été publié d'après les usages des lieux. L'insertion au bulletin des actes de la préfecture ne suffirait pas pour le rendre obligatoire, le bulletin n'étant adressé qu'aux fonctionnaires et non aux particuliers. Cette insertion ne rendi-ait pas le règlement obligatoire, même à l'égard des fonctionnaires qui reçoivent le bulletin ; car, à leur égard, il ne produit qu'une connaissance de fait, et les principes veulent qu'on n'attache le caractère obligatoire qu'à la publication régulière, légale, et produisant ses effets h l'égard de tout le monde, sans exception.

13i PRÉCIS DU COURS

On trouve dans quelques lois une dél^ation expresse à l'effet de régler certaines matières, sous l'approbation du ministre de l'intérieur S

2"* Le préfet représente l'État comme personne morale, et c*est par lui et contre lui que doivent être inten* tées les actions concernant le domaine.

3"" Le préfet est le représentant du département considéré comme personne morale ; mais la qualité de représentant de l'État prédomine en lui, puisque c'est pour TËtat qu'il agit dans les procès entre le domaine et le département. Le département, en ce cas, este en justice par le plus ancien des conseillers de préfecture, d'après la date des nominations.

4"* Enfin, le préfet a des attributions nombreuses comme tuteur des départements, des communes et des établissements publics.

Le décret 4^ décentralisation du 25 mars 1852 et celui du 13 avril 1861 ont beaucoup étendu les pouvoirs des préfets, en matière de tutelle administrative. Dans un grand nombre de cas oii la législation antérieure exigeait l'autorisation du pouvoir central, r homologation peut maintenant être accordée par le prùfet. Aux décrets de 1852 et 1861 sont annexés quatre tableaux où sont énumérées les affaires décentralisées et ces tableaux sont désignés par les quatre premières lettres de notre alphabet. Le ta-

1 Art. 21 de la loi du 2i mai 1836 sur les chemins tieinaux. Pour pcévcnir, autant que possible, la trop grande diversité sur les points prévus dans cet articic, le ministre de Tmlérieur a, le 21 juillet 1854^ envoyé aux prêfctà un modèle de règlement, en leur recommandant de « n'y apporter (Vautres modifications que celles qui seraient impérieusement commandées par les habitudes des localités. >

DE DROIT PCBUG ET ADMINISTRATIF. tS5

bleaa A est relatif auxafiEedres d'adrainistration dépai^ tementale et communale qui ressortissent au minis* tère de Tintérieur. Après avoir énuméré les matières pour lesqiielles rhomologation du préfet sera suffisante, un paragraphe (§ 55 du tableau A amiexé au décret de 1852, et § 67 du tableau A annexé au décret du 13 avril 1861) dispose qu'en général elle suffira pour toutes les affaires d'administration départementale non comprises dans Ténumération qui vient après. Ainsi pour les affaires portées au tableau A, la décentralisation est la r^te générale et Tintervention du pouvoir central Teiception. Les trois autres tableaux B, C, D ne contenant aucune disposition générale qui ressemble au § 55, on doit considérer comme limitative rénumération des affaires décentralisées qu'on y rencontre. Toutes celles dont il n est pas parlé dans c&$ tableaux continuent, par conséquent, à être régies par la législation antérieure. Le tableau B correspond au ministère de Tagriculture et du commerce ; le tableau C au ministère des finances, et le tableau D au ministère des travaux publics.

Les art 5 et 6 du décret du 25 mars 1852 contiennent deux dispositions importantes. La première énufflère les fonctionnaires départementaux ou communaux qu'il appartient aux préfets de nommer; le deuxième crée une espèce de recours administratif du préfet au ministre. Ce recours existait avant le décret en vertu des principes généraux et le décret a, sur ce point, plutôt rappelé qn* innové. Il y a cependant, dans Tarticle, quelque chose de particulier en ce qui touche Vannulation d'office. Les ministres, sur le rapport que

les préfets doivent leur faire de leurs actes, peuvent annuler d'office les arrêtés préfectoraux, mais seulement pour violation des lois et règlements. Au contraire^ lorsque le ministre annule sur la réclamation de la partie intéressée, son pouvoir n'est pas borné à cette cause d'annulation; il peut annuler au fond tout aussi bien que pour violation des lois et règlements. Yoici le texte de Fart. 6 : «Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, pourront être annulés et réformés par les ministres compétents* )>

C'est parce que le nombre des affaires qui se dénouent au chef-lieu de département a été beaucoup augmenté, que ce décret a été appelé décret de décentraiisatian. Mais celte dénomination, quoique exacte, est loin de répondre aux théories que certains publicistes ont émises, sous le même nom. Dans leur pensée, ce mot désigne un système départemental et municipal dans lequel les administrations locales auraient la libre gestion de leurs affaires et seraient, sur ce point, affranchies de tout contrôle lointain ou rapproché de Tautorité supérieure*. Le décret du 25 mars 1852 n'a rien

' Béchard, CenlraU^ation et aussi l'État, le département et la comnume. Dans la deuxième édition de tes Études administratives^ H. Vivien s'est prononcé pour un changement de iégisiation qui tionncrait aux adminietrationa départementales et municipales une autonomie plus étendae que Icft lois en vigueur ne leur ont donnée. « On fait perdre, dit-il, aux citoyens le sentiment de la responsabilité; on crée et Vosprit de servitude et Tesprii

ajouté à l'indépendance municipale , et , en certains points, au contraire, on peut dire qu'il Ta restreinte*. Mais il a aussi assuré une plus prompte expédition des affaires, en rapprochant l*autorité compétente pour homologuer ou improuver les propositions des conseils généraux et municipaux K

Même ainsi restreinte, la décentralisation ne devait s'appliquer, d'après le décret du 25 mars 1852, ni aux affaires ressortissant au ministère des cultes, ni aux affaires de la ville de Paris. Pour les premières, le motif de Texception vient sans doute de ce que les conflits qui pourraient naître entre l'évêque et le préfet seraient regrettables. D'ailleurs, suivant les lieux, suivant la force de Pautorité temporelle ou du pouvoir spirituel, l'avantage serait resté ici au magistrat, là au prélat. Le pouvoir central peut seul apporter dans ces débats Tunité do vues qui est désirable. Pour la ville de Paris, comme elle est, en même temps, le siège du Gouvernement, on avait pensé qu'il n'y aurait aucun inconvénient à conserver l'ancienne législation, et que le chef de l'Ëtat pourrait administrer de près la capitale.

d'(^potfUoD, et ron tae cette solidarité éclairée qui unissait ensemble, par les liens de la confiance et de raflîection, les gouvernants et les gouvernés. >

' Le décret du 25 mars i852 a transporté au préfet le droit de nommer cntirïns fonctionnaires dont la désignation appartenait antérleuTement au maire. Ainsi les préfets nomment les gardes champêtres que les maires nommaient autrefois.

* Il est regrettaUe qu'on n'ait pas fait concourir Taugmentation des attributions du préfet avec une réorganisation des bureaux des préfectures. Les boréaux n'étaient chargés autrefois que d'instruire Voffaire et de préparer un simple an'tdu préfet; auiourd'hui ils préparent la décision. 11 importe donc, i un plus liaut degré, que les bureaux soient occiipifs par des employés édalrés. Or la position qu'on offre à ces employés est trop piécalre pour que, dans l'état actuel des choses, les hommes capables entrent îolonUers dans cette carrière*

D'ailleurs, les affaires de la ville de Paris ont un0 t^lle importance, qu'elles sont constamment mêlées à la politique, et c'est pour cela que la solution des plus graves continuait à être régie par la loi du IQ juillet

L'exception relative aux affaires du ministère des cultes est encore en vigueur. Mais, à la suite de conflits répétés entre le Conseil d'État et le préfet de la Seine, un décret modifiant, sur ce point, le décret du 25 mars 1852, a placé la ville de Paris sous le régime du droit commun et appliqué la décentralisation pré-fectarate à la capitale. Une disposition expresse réserve seulement que les budgets de la ville de Paris continueront à être approuvés par décret impérial, au lieu de l'être par le préfet, comme celui des autres communes. Telles sont les dispositions du décret du 7 janvier 1861 qui rapporte l'art. 7 du décret du 25 mars

La décentralisation préfectorale a été étendue par un décret du 13 avril 1861, qui a remis au préfet la solution de plusieurs affaires que le décret du 25 mai^s 1852 réservait à l'administration centrale. Mais le nouveau décret maintient la centralisation, en ce qui concerne les affaires ecclésiastiques*.

Faul-il aller plus loin et donner aux autorités locales un pouvoir plus grand? Pourrait-on, sans les déclarer complètement indépendantes, ne les soumettre qu^à la surveillance d'assemblées départementales, cl concilier ainsi l'autonomie avec le contrôle? — Un

t JioNiltiirdtt U avril iMt.

parai r^'me serait désirable, parce qu'il est moralement supérieur à celui qui empêche les hommes de participer à la vie publique, et les invite à s'occuper exclusivement d'affaires privées. Même restreinte à la commune ou au département, la vie publique agrandit Tesprit, et malgré Talliage des mauvaises ambitions, malgré les préoccupations de l'amour-propre, elle conduit au désintéressement et au sacrifice.

Mais, pour établir ce que les Anglais appellent le tetf-gavemment , il ne suffit pas de faire un article de loi qui le décrète; il ne sert de rien d'en parler, si Ton n'est pas décidé à en supporter les devoirs. En Angleterre, cette espèce d'autonomie ne donne pas seulement des droits et quelques honneurs; elle impose aussi des charges assez lourdes;, et c'est parce que, dans ce pays, il se trouve une aristocratie prête à les remplir que le self-gavernment s'y est vigoureusement développé. Encore est-il vrai que ce système est, chez nos voisins, sur la pente d'une décadence sensible.

Il est certain que, sous ce rapport, nos mœurs diffèrent des mœurs de l'Angleterre. Le Français s.'accommode aisément de la demi*importanc6 que donnent les fonctions municipales et départementales ; nul cependantne voudrait ni les acquérir, ni les garder, au prix de sacrifices tant soit peu considérables. On a de la peine à retenir, chaque année, au chef-lieu de département, pendant une huitaine de jours, les conseillers généraux pressés de revoir leurs champs ou de reprendre leurs affaire. De semblables mœurs sont incompatibles avec l'essence du gouvernement du pays par le pays. A la vérité, ces habitudes résultent de ce que la vie dépar-

liO PRECIS DU COURS

tementale et municipale a constamment été écrasée patnos lois, selon une tradition qu'ont fidèlement suivie tous les régimes antérieurs et postérieurs à 1789. Mais la question n'est pas de savoir à qui incombe la responsabilité de ce qui existe ; ce qui importe, c*est de constater que Tinertie existe et qu'elle est un obstacle à rétablissement du self-govemment.

Ce mal est-il donc irrémédiable? Nous pensons qu'il y a moyen d'en triompher. Les institutions sont pour les peuples ce que l'éducation est pour les individus, et une pratique inverse de celle qui jusqu'à présent a été suivie aurait bientôt modifié nos mœurs administratives. La légèreté qu'on reproche au caractère français est aussi cette merveilleuse flexibilité avec laquelle il se plie aux situations nouvelles. « Après quelques écarts, les citoyens feront leurs affaires aussi bien que si elles étaient faites par des fonctionnaires salariés \ » Mais à ceux qui demandent l'administration des communes par les conseils municipaux avec le contrôle des assemblées départementales, nous dirons, en reconnaissant la légitimité de leurs désirs, qu'ils doivent s'attendre à des obligations onéreuses et que, pour être sérieuses, les fonctions municipales et départementales demandent des sacrifices de temps et, par conséquent, d'argent, pour ceux dont le temps est précieux.

Avant tout, s'administrer par soi-même, c'est agir par soi-même^ et ce ne serait rien comprendre au selfgovernment que d'en séparer les avantages et les hon-

I Odilon-Barrot, Centralisation, p. 78.

DE DROIT PUBUC ET ADMINLSTUATIF. lit

neurs de Tidée des charges et des devoii*s personnels qui en sont Tinévitable condition \

Seorétaires généranz. — Dans les pn^^fectures de première, de deuxième et quelques-unes de troisième classe, il y a un secrétaire général dont les fonctions sont remplies, dans les autres préfectures de troisième classe, par un conseiller de préfecture désigné à cet effet*.

Gomme les préfets, les secrétaires généraux sont nommés et révoqués par décret impérial, sur la proposition du ministre de l'intérieur. Aucune condition d'âge ni de capacité n'est exigée par la loi.

Le secrétaire général a quelques attributions propres et peut recevoir des délégations du préfet. Il a pour attributions propres^ la surveillance des registres sur lesquels sont inscrits les arrêtés du préfet et ceux du conseil de préfecture; il doit veiller à ce que ces actes soient constamment tenus à jour. C'est le secrétaire général qui signe les ampliations ou expéditions (les pièces déposées aux archives de la préfecture. Le décret du 31 décembre 1862, l'a chargé de remplir, près des conseils de préfecture, jugeant en audience publique, les fonctions de ministère public.

Indépendamment de ces attributions propres, le secrétaire général peut recevoir du préfet des déléga-

^ Cette obserfatton est bien déreloppée dans Tonvrage àé\k cité de M.B. Gneist, piDfessenr à rUnlyersité de Berlin, sur l'Angleterre. (2>as heuliffe Sn^Itiche Ytrfastungi'Und'ytr^oaliungirechU t. II, ch. 12*.)

* Les leerétaires généraux ont, dans les préreciurc» de première classe, 00 traitement de 8,000 fr. et dans les antres de 6,000 fr. Les conseillers de préfeeture faisant fonctions de secrétaires généraux reçoivent un quart eo SOS te leur traitement comme conseiller? de préfecture.

lions qui lui cônfîeDt une partie de Tadminisl ration départementale; cette délégation, lorsqu'elle a un caractère permanent, est soumise à l'approbation du ministre de Tintérieur. Que si, au contraire, le préfet empêché voulait seulement se faire remplacer par intérim pour tout ou partie de ^administration départementale, il pourrait déléguer sans l'approbation du ministre de l'intérieur, pourvu cependant que l'empêchement ne vint pas d'une absence hors du département. En cas d'absence hors du département, au contraire, la délégation au secrétaire général ne peut être faite que par le ministre de l'intérieur. Les secrétaires généraux ont, pendant quelque temps, été chargés, avec le titre de sous-préfet, d'administrer l'arrondissement du chef-lieu de département. Cette combinaison a été condamnée par une courte expérience, et l'on est revenu au système qui fait du préfet le sous-préfet du chef-lieu. Cependant, même aujourd'hui, le préfet pourrait, mais avec l'approbation du ministre de l'intérieur, déléguerau secrétairegénérallesattributionsqui lui appartiennent comme sous-préfet de l'arrondissement du chef-lieu.

Enfin le secrétaire général est apte à remplacer le préfet par intérim , en cas de vacance ou d'empêchement quelconque. Je dis qu'il est apte, parce que le secrétaire ne remplace pas, de plein droit, le préfet empêché ; c'est le plus ancien des conseillers de préfpxture qui est appelé par la loi à faire l'intérim, et le secrétaire général n'en est chargé qu'autant qu'il reçoit une délégation spéciale à cet effet. La délégation peut être faite par le préfet, lorsqu'il ne sort pas du

département, et doit être faite par le ministre, lorsque le préfet franchit les limites de son ressort.

Gonteil de préfecture. — Les conseils de préfecture sont composés de trois membres, au moins. Dans certains départements, au nombre de ^ingt-deux, il y en a quatre, et sept à Paris ^ Le préfet a droit de séance au conseil, avec voix délibérative; quand il y assiste, il préside. En son absence, le conseil est présidé par le conseiller le plus ancien diaprés la date de sa nomination. Mais le décret du 31 décembre 1861 et le rapport qui le précède font un devoir au préfet de présider le conseil de préfecture, sauf les cas d'empêchement. Le conseil de préfecture de la Seine a un président spécial. Le président, quel qu*il soit, a toujours voix prépondérante, en cas de partage. Les conseillers de préfecture sont nommés par TEmpereuTt sur la proposition du ministre dePintérieur, et révocables ad ntOutn. Quoique la loi n'exige, en ce qui les concerne, aucune condition d'aptitude, on admet généralement, dans Tusage, qu'ils doivent être âgés de vingt-cinq ans*. Nous disons ^^it^a/^m^f parce qu'on s'est quel-

^ Décret du 38 mars 1853. le nombre des conseillers de prérccluro de IHiTit, qui était de cinq en 1863. a été porté d'abord à sii el puis à sept par deux décrets postérieurs. On 'dit tingue trois classes de conseillers, suivant le traitement qui est de 4,000 fr. pour la première, de 3,000 fr. pour la deinlème, et de 2,000 pour la troisième. Le traitement de conseiller de préfecture est égal au dixième du traitement des préfets (décret des 35 décembre 1861-14 Janvier 1863). •— A Paris, le traitement des conseillers de préfecture est de 10; 000 fr. — Le conseiller qui fait les fonctions de sieré^ totfe général reçoit un quart de son trallement en sus.

'L'art. 175 de la Constitution du 5 f.uctidor an 111 exigeait cet âge de tous les membres des administrations départementales. --1^1 ala on n'applique pas cet article aux préfets, parce que ce sont des agents poUHquet dont le

lii PRÉCIS DU COURS

quefois écarté de celte règle. Il faut même faire remarquer qu'elle est, dans la pratique, de moins en moins observée. D'ailleurs il est incontestable que cette restriction n*est écrite dans aucun texte. Il faut, en outre, qu'ils ne soient dans aucun des cas d'incompatibilité prévus par les lois ^

Le conseil de préfecture n'est régulièrement constitué qu'autant qu'il y a trois membres présents. En cas d'absence ou d'empêchement des conseillers, la lot permet de les remplacer provisoirement par des membres du conseil général ^. S'il reste des membres du conseil de préfecture, ils désignent, à la pluralité des voix, le conseiller général qui sera appelé à délibérer, et en cas de partage sur le choix, la voix du préfet ou du plus ancien des conseillers de préfecture est pré-pondérante'. Si, au contraire, il y a lieu de composer un conseil provisoire en entier ou presque en entier (par exemple dans les cas où tous les conseillers sont empêchés et oii il ne reste que le préfet), la désigna-

choix doit être libre. Reconnaissons qn'en droit, si Tartide est inapplicable aux préfets, il n'existe aucune raison Juridique pour l'appliquer aux oonseiilen.

* Ces fonctlonâ sont incompatibles avec celles de greffier (loi du 24 vendémiaire an III, art. i""), de notaire (même loi), d'avoué (avis du Conseil d'Ëtat du 3 août i809), de conseiller général (loi du 22 Juin 1833, art. h), de conseiller d'arrondissement (décret du 3 Juillet 1848) et de conseiller municipal (loi du S mai 18S5 et art. 18 de la loi dn 21 mars 1831). Les conseillers de prérecture peuvent être avocats^ car l'ordonnance du 20 novembre 1822, art. \0, n'établit rincompatlbilité que pour les secrétaire* généraux, Évidemment cependant l'incompatibilité s'étendrait aux conseillers faisant fonctions de secrétaires généraux.

* 1 a loi du 22 juin 1833 déclare Incompatibles les fonctions de conseiller général avec celles de conseiller de préfecture; mais elle n'a statué qu'en vue d'un exercice permanent, et n'est point applicable à une suppl^nce purement accidentelle.

» Arrêté du 19 fructidor an IX, art. 3 et 4.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. f Ift

tioa des conseillers généraux est faite par le ministre de l'intérieur, sur la présentation du préfet \

De même que l'Empereur et les ministres peuvent consulter le Conseil d'Ëtat sur toutes les questions administratives qu'ils jugent à propos de lui soumettre» le préfet peut demander au conseil de préfecture son avis sur toutes les questions concernant Tadministration départementale; dans certains cas, Tavis du conseil de préfecture est indispensable, et le préfet ne pourrait pas négliger de le demander, sans commettre un excès de pouvoir ^ qui rendrait son arrêté annulable. L'avis du conseil doit alors être demandé ^ mais le préfet n'est pas tenu de l'adopter. L'avis est seulement une forme qui est prescrite dans l'intérêt des parties. En général , lorsque la loi dit que le préfet staiuera en conseil de préfecture^ elle signifie que le préfet doit demander l'avis du conseil de préfecture, sans être tenu de s'y conformer. 11 est cependant reconnu que, dans certaines dispositions , ces expressions ont été employées par erreur, et qu'il était dans l'intention du législateur d'attribuer compétence au conseil de préfecture présidé par le préfet ^; néanmoins , même dans ces cas, la jurisprudence s'est crue liée par les textes et , quoique la matière fût évidemment conten* tieuse, elle n'a reconnu aux conseils de préfecture <ïu'un droit d'avis ', la décision appartenant aux préfets.

* Décret dn 16 Juin 1808, art. 2.

* Voir notamment art. IS de l'anèté du 8 prairial an XI, qui donne au préfet en conseil de préfecture le jugement de questions relatives au droit de ^^igation, tandis que la loi du 30 floréal an X attribue, dans le même cas^ conipétence au conseil de préfecture. — Voir le rapport de M. Boulatignier *w les conteils de préfecture.

' Voir rapport de M. Uoulatignier.

liG I>IIÈCIS DU COURS

Il est d'autres cas où la loi veut que le préfet agine en conseil de préfecture; il doit faire en cette forme, par exemple, le tirage au sort pour fixer Tordre suivant lequel aura lieu le renouvellement triennal des membres du conseil général. Le conseil n'a pas d'avis à donner, mais sa présence est une garantie de publicité, dont le défjiut entraînerait l'irrégularité et Tannulabilité des opérations.

Enfin, le conseil de préfecture a deux autres attributions auxquelles nous consacrerons plus tard des chapitres spéciaux : 1* il est compétent pour accorder les autorisations de plaider aux personnes morales qui sont assujetties par les lois ou règlements à cette formalité ' c'est ce qu'on appelle le pouvoir du conseil do préfecture, en matière de tutelle administrative; S"" il est juge, en première instance, des matières contentieuses qui lui ont été attribuées par des textes formels. La loi du 28 pluviôse an YIII, art. 4, ayant énuméré les cas où le conseil serait compétent, la jurisprudence en a conclu, avec raison, que cette énumération était limitative et que le conseil de préfecture n'était qu'un tribunal d'exception; ainsi que nous le verrons dans la suite, c'est le ministre qui est le juge ordinaire en matière contentieuse ^

De ce qui précède il résulte qu'on peut grouper les

) En 1850; le projet de loi préparé par le Conseil d'Ëtat sur les conseils de préfecture proposait de laisser aux ministres la Juridiction ordinaire «q matière contentieuse. Mais le projet de l'Assemblée nationale la conférait aux conseils de préfecture. C'est une chose digne de remarque qu'en Espagne le conseil de la province, qui correspond à notre conseil de préfecture, est le juge ordinaire du contentieux administratif, d'après l*art. 9 de la loi du 2 avril 184&. (V. InsUtucionei del derecho administrative, par D. Pedro Gomez de la Sernn, t. H. Afvendice, p. 19-21.)

attribotions du conseil de préfecture sous les quatre calories suivantes :

1* il est le conseil administratif du préfet;

2* il assiste à certaines opérations pour en assurer la sincérité;

3* il autorise les communes et autres personnes morales à plaider ; •

4*" il est juge en matière contentieuse, dans les cas déterminés par la loi.

Les conseillers de préfecture ont aussi des attributions qui leur appartiennent individuellement. Quelques-unes leur viennent de la délégation du préfet, par exemple* lorsqu'ils sont chargés de remplacer les sous-préfets empêchés. Nous avons déjà dit que le préfet empêché était remplacé de droit par le plus ancien des conseillers de préfecture, si le secrétaire général n'était pas délégué à cet effet. Plus tard, nous verrons que le conseil de révision pour le recrutement militaire compte parmi ses membres un conseiller de préfecture. Autre exemple, le plus ancien conseiller représente en justice le département, lorsqu'il est en litige avec le domaine de TËtat.

Ck>iuiell général. — La composition du conseil général est réglée par la loi du 22 juin 1833 combinée avec celle du 7 juillet 1852. Ses attributions sont d<^terminées par la loi du 10 mai 1838 combinée avec le décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation.

Le conseil général est une assemblée élective, composée d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département; elle est placée auprès du préfet.

pour éclairer et contrôler surtout les actes qu*il fait comme représentant le département. Le conseil de préfecture, au contraire, a pour mission principale d'assister le préfet comme agent politique et administratif du Gouvernement. Aussi le conseil de préfecture est-il composé de membres nommés par le chef de TËtat, tandis que le couseil général est choisi par les électeurs, c'est-à-dire par les habitants français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois, inscrits sur la liste électorale^ et jouissant des droits civils et politiques.

Pour être éligible, le candidat doit :

!• Avoir vingt-cinq ans accomplis;

2' Jouir de ses droits civils et politiques;

3" Être domicilié ou payer une contribution directe dans le département.

Le nombre des membres non domiciliés ne doit pas dépasser le quart. En cas d'excédant, on tire au sort les membres non domiciliés qui seront soumis à réélection;*

4* EnGn, il faut que l'éligible ne se trouve dans aucun des cas d'incompatibilité prévus par Tart. 5 de la loi du 22 juin 1833.

Les causes d'incompatibilité sont absolues ou rela-tives^ suivant qu'elles entmtnent l'exclusion de tous les conseils généraux ou seulement d'un conseil général. Les premières atteignent les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture , les agents et comptables employés à la recette , à la per-

1 Loi du 3 juillet 1848, art. 14, ^2.

DE DROIT PLBUG ET ADMINISTKATIF. f ;9

cq[»tion et au recouvrement des contributions ou au payement des dépenses publiques de toute nature. Pour les préfets, secrétaires généraux, conseillers de préfecture et sous-préfets, Tincompatibilité s^explique, parce que la session ordinaire des conseils généraux se tient en même temps dans tous les départements, et que les devoirs du conseil général, qui les appelleraient loin de leur département, seraient inconciliables a^ec leurs fonctions qui les obligent à y demeurer. Quant aux comptables et employés à la recette des contributions publiques, l'incompatibilité a pour cause l'assiduité exigée de fonctionnaires qui sont, à chaque instant, exposés à la visite des inspecteurs des finances, on n'a pas voulu multiplier les causes d'absence où ils pourraient trouver une cause légale d'excuse. LMncompatibilité relative au département, où ils exercent leurs fonctions, frappe les ingénieurs des ponts et chaussées et les architectes employés par l'administration départementale, les agents forestiers et les employés des préfectures et sous-préfectures \ Ajoutons à cela que la même personne ne peut pas être à la fois membre de deux conseils généraux , ni membre d'un conseil général et d'un conseil d'arrondissement. La raison en est que les conseils généraux ont le droit d'émettre des vœux sur tout ce qui concerne l'intérêt général du département, et que les vues des deux conseils pourraient être opposées. Quant aux conseils d'arrondissement,

^ Art. 5 de la loi da 22 Juin 1833. Noas donnons, en ce qal concerne rincompaUbilité des employés des préfectures et sous-préfectures, l'opinion consacrée par la jnrlsprndence du Goaseil d'État (arr. dn 24 août 1849, aff. Léffine). Mais noas avons combattn cette jurisprudence dans notre t. IV, p. 179 et 180.

t50 PRÉCIS DU COURS

leurs décisians sont^ sur quelques points, subordonnées à celles du conseil général , et il aurait été contraire aux règles de la hiérarchie de confier aux mêmes personnes le pouvoir subordonné et le pquvoir supérieur.

Les élections pour le conseil général (nous pouvons ajouter d'avance pour le conseil d'arrondissement) se font à peu près suivant les mêmes règles que les élections législatives. Les différences consistent en ce que : l** le recensement des votes, au lieu de se faire au chef-lieu de département, se fait au chef-lieu de canton ; i"" la nullité des élections législatives est prononcée par le Corps législatif, lors delà vérification des pouvoirs. Pour les élections départementales (et d'arrondissement) il faut distinguer : si la nullité est fondée sur r irrégularité des opérations électorales^ c'est le conseil de préfecture qui est compétent. Si eUe a pour cause V incapacité personnelle du candidat, c'est le tri-' bunal civil qui la prononce (art. 50, 51 et 52 de la loi du 22 juin 1833).

Lorsque la nullité est fondée sur l'irrégularité des opérations, tout membre de l'assemblée électorale ^ peut se pourvoir par mention insérée au procès-verbal de l'élection ou, dans les cinq jours qui suivent, par une déclaration au secrétariat de la sous-préfecture. De son côté, le préfet peut se pourvoir dans les quinze joui-s pour faire annuler l'élection. La loi ne fixe aucun délai pour Taclion en nullité de l'élection fondée sur Vincapacité légale du candidat. Comme les déchéances sont

* La jarisprudence décide que les mots : v^emhre de Vassemblée électorale sont synonymes de tout électeur.

de droit étroit, il eu faut conclure que la nullité pourrait encore être demandée après Texpiration des délais de cinq et de quinze jours.

Quant au sens des mots incapacité légale^ il y a divergence entre la jurisprudence du Conseil d'Ëtat et celle de la Cour de cassation. La première décide que Faction en nullité ne doit être portée^ par action prin-cipale^ devant les tribunaux ordinaires que da[ns les cas où elle est fondée sur Tahsence des conditions relatives à la jouissance des droits civils et politiques; quant aux questions d'âge, de domicile et autres questions d'aptitude personnelle, Faction doit être portée devant le conseil de préfecture, sauf le renvoi aux tribunaux ordinaires pour les questions préjudicielles. Un exemple fera comprendre la portée de cette jurisprudence : Un électeur prétend que l'élection est nulle parce que le candidat nommé n'avait pas la jouissance de ses droits civils et politiques ; c'est devant le tribunal civil qu'il doit porter l'action en nullité de l'élection. Quesi, par exemple^ l'action est fondée sur ce que le candidat n'avait pas Tàge de vingt-cinq ans accomplis, il saisira le conseil de préfecture dans les cinq jours. Le candidat, sans contester son âge, soutient qu'il suffît d'avoir vingt* cinq ans commencés; en ce cas, le conseil de préfecture peut juger le mérite de son objection, et statuer sur le fond de la demande. Que si, au contraire, il prétendait ayoir eu vingt-cinq ans accomplis au moment de l'élection, le conseil devrait surseoir et renvoyer aux tribunaux ordinaires le jugement delà qttestion préjudicielle^ sauf à revenir devant le conseil pour faire prononcer sur la question de nullité ou de validité. — La Cour de cas-

sation juge, au contraire, que les motsincapactié légale . ont un sens général et que pour les questions d'âge ou de domicile, comme pour celles qui touchent à la jouissance des droits civils et politiques, Taction doit être portée principaliter devant les tribunaux ordinaires *•

Les questions de nullité d'élections sont jugées en premier ressort par le conseil de préfecture, en appel par le Conseil d'État. — Quoique, en matière administrative, rappel ne soit pas suspensif, la loi a voulu qu'il le fût, par exception, lorsqu'il est formé par l'électeur dont l'élection a été annulée. U pourra donc siéger au conseil général en produisant un certificat de pourvoi^ délivré par le secrétaire de la section du contentieux. Réciproquement, quoique devant les tribu* naux l'appel ait un effet suspensif, la loi a disposé, par exception, que l'appel du préfet contre un jugement du tribunal validant l'élection n'aurait pas d'effet suspensif (art. 53 et 54 delà loi du 22 juin 1833). — Le recours au Conseil d'État a lieu sans frais (art. 53), c'est-à-dire sans l'intermédiaire des avocats au Conseil d'État. La même gratuité n'est pas établie pour les demandes en nullité portées devant les tribunaux ordinaires.

Les sessions du conseil général sont ordinaires ou extraordinaires. Dans les premières, il peut s'occuper de toutes les affaires qui rentrent dans ses attribu-

1 Cour decass., arrêt du 10 mars 1845. — Conseil d*État^ ord. des Sjoin 1838,31 août 1847 et décret du 31 janvier 185C. Dans notre t. )V, p. 18S, nous avons enseigné on autre système d'après lequel les tribunaux ordinaires ne seraient Jamais conipélcnts que pour statuer sur des qoesUone

frcJiHlkicIleF.

DE DUOIT PUBLIC ET ADMIMSTHATIF. lôS

tions, tandis que, dans les secondes, les délibérations ne doivent pas dépasser Tobjet qui leur a été assigné par le décret autorisant la session extraordinaire. Pour la session ordinaire, le conseil général est convoqué purement et simplement; aucune disposition ne limite les matières de ses délibérations. Ordinaires ou extraordinaires, les sessions ne peuvent être tenues qu'en vertu d'un décret impérial qui autorise la convocation par le préfet.

Les délibérations des conseils généraux sont annulables pour deux causes : 1* pour réunion illégale non précédée de convocation; 2* pour incompétence. L'autorité chargée de prononcer l'annulation n'est pas la même dans les deux cas. Dans le premier, c'est le préfet, en conseil de préfecture, qui déclare la réunion illégale, prononce la nullité de ses délibérations, et prend les mesures nécessaires pour que le conseil se sépare immédiatement. Dans le second cas, c'est par un décret impérial que sont annulées les délibérations prises incompétemment ^ Lorsque la réunion est illégale, le danger de désordre est plusgrand,et c'est pour cela que le législateur a chaîné l'autorité la plus rapprochée d'agir immédiatement afin d'éloigner le péril. Au contraire, dans le cas de simple incompétence, le redressement n'avait pas le même caractère d'urgence, et pouvait attendre l'intervention de l'autorité centrale.

Les séances du conseil général ne sont pas publiques, et, sous ce rapport, la loi nouvelle' a rétabli ce qui

> Art. 14 et 15 de la loi da 22 Juia I833. < Loi da 7 Jalllet 1852.

154 PRECIS DU COUHS

existait avant la révolution de 1848. EUeaconsacré ua retour ^mblable, en ce qui concerne le droit de dissolution conféré au chef de TËtat par Ja loi d.e 1833. Tandis que, d'après la législation de 1848, le chef de TËtat ne pouvait prononcer la dissolution d'un conseil général que sur ïavis conforme du Conseil d'Ëtat, il a maintenant à cet égard un droit absolu ^ Ce changement est la conséquence des modifications faites au droit public ; il est évident, en effet, que la loi, qui accordait au chef de TËtat le pouvoir de dissoudre le Corps législatif, ne pouvait pas lui refuser celui de dissoudre un conseil général^. Le préfet n'a pas le droit dedis^ solution; quant au pouvoir de suspendre le conseil, il est limité aux cas suivants : l"" si un conseil général adresse des proclamations aux habitants ; 2"* s'il se met en correspondance avec d'autres conseils généraux. Dans ces deux cas, le préfet suspend le conseil général et en réfère au chef de l'Ëtat, qui statue définitivement par un décret impérial (art. 16 et 17 de la loi du 22 juin 1833). C'est dans ces deux cas seulement que le préfet peut suspendre le conseil général, tandis qu'il a un droit de suspension indéfinie l'égard du conseil municipal. Cette différence s'explique parce que le conseil général étant appelé à contrôler l'administration du préfet, on ne pouvait pas, sans intervertir les rôles, donner au préfet le droit de suspendre une assemblée dont il relève (art. 16 et 17 de la loi du 22 juin 1833). En cas de dissolution, la loi veut que les collèges

^ Art. 6 de la même loi.

* La CoDstituUon da 4 novembre 1848 ne donnait pas au président de U République le droit de dissoudre l'Assemblée nationale.

électoraux soient convoqués dans le délai de trois mois pour Téleclion d'un nouveau conseil général. En cas de vacance, partielle, le délai n'est plus que de deux mois, quel que soit le motif de la vacance. Les causes qui donnent lieu à la vacance partielle sont :

Le décès,

La perte des droits civils ou politiques,

L'option,

Et la démission.

L'option est exigée de la part du membre qui a été élu dans plusieurs cantons ou dans plusieurs départements, ou à la fois membre du conseil général et d'un conseil d'arrondissement. L'élu doit déclarer son choix dans le mois qui suit l'élection, et, s'il néglige de le faire, le préfet tire au sort ^ , eu canseit de pré-fecture et en séance publique, le canton que l'élu représentera.

La démission est compresse ou tacite. La démission expresse doit être adressée au préfet ou, pendant la session^ au président du conseil général; mais, en ce dernier cas, elle ne devient définitive qu'autant qu'elle a été transmise par le président au préfet. La démission tacite résulte du refus ou défaut de prestation de ser*

< La loi Dé prévoU que deux cas i l* celui où la m^me personne a élé élue dans deux cantons; 2* celui où elle a été nommée à la fois membre <i*ao conseil général et d'un conseil d'arrondissement. Si elle avait été fiomiBée dans denx départements, il faudrait décider de même par analogie. Quel eat, en ce cas, le préfet qui tirera au sort? Le plus diligent. ^ Us préfets devront indiquer l'heure où ils auront fait le tirage pour qu'on puisse Juger l'antériorité. — Entre l'élection au conseil général et l'élection ao conseil d'arrondissement» il aurait élé plus naturel de présumer que l'éla préférerait les fonctions les plus élevées; cette présomption aurait reDda inutile le tirage au sort.

Ii6 ' PRÉCIS DU GOUKS

meut; à la séance d'ouverture, le serinent est reçu par le préfet et, après cette séance, par le président du conseil général. On admet, dans Tusage, que pendant l'intervalle des sessions, les conseillers nouvellement élus peuvent prêter serment entre les mains du préfet, lorsqu'il y a lieu de les employer dans les cas déterminés par la loi, par exemple, pour concourir aux opérations du conseil de révision. La démission tacite résulte aussi de l'absence, pendant deux sessions consécutives, sans cause légitime ou empêchement admis par le conseil. Gomme la loi ne fait, sous ce rapport, aucune distinction entre les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires, l'absence à deux sessions extraordinaires entraînerait la démission tacite aussi bien que l'absence, non motivée, à deux sessions ordinaires.

Les conseils généraux sont nommés pour neuf ans et renouvenables par tiers, tous les trois ans. Après les élections générales de 1852, les conseillers généraux furent, dans chaque département, divisés en trois séries, et Ton tira au sort Tordre suivant lequel les trois séries seraient sujettes à réélection. Depuis lors, les tours reviennent conformément à l'ordre qui fut fixé à cette époque.

Ne pouvant entrer ici dans Ténumération détaiUée des attributions du conseil général, nous nous bornerons à établir les divisions principales.

La première catégorie comprend les délibérations du conseil général qui règlent certaines matières d*une façon souveraine, et qui sont exécutoires par leur propre vertu, sans approbation de l'autorité supérieure. De ce nombre est, par exemple, la répartition des con-

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Ii7

trîbutions directes entrelesarrondissenicnis * . Quelques écriTains appellent votes les décisions du conseil général qui sont exécutoires par elles-mêmes. Les délibératioQs de cette espèce sont peu nombreuses, et il faut d'ailleurs une disposition formelle pour qu'une délibération du conseil général soit exécutoire par ellemême. En l'absence d un pareil texte, l'homologation du préfet ou du chef de l'État est nécessaire.

Les délibérations qui ont besoin de lapprobation préalable de l'administration supérieure, pour être exécutoires, forment la seconde catégorie. Elles ont presque toutes rapport aux intérêts du département considéré comme personne morale, aux ventes, baux, emprunts, transactions et donations. L'approbation de l'autorité supérieure est donnée tantôt par le préfet, tantôt par le chef de l'Ëtat ^« Lorsque c'est le préfet qui statue, la décision peut être déférée au ministre par là voie hiérarchique. Le ministre de l'intérieur est même quelquefois compétent pour donner l'approbation; mais cela n'est vrai que dans des cas très-rares '. En règle générale, l'approbation du préfet est suffisante, et l'on n'est obligé de recourir au ministre ou au chef de l'État qu'autant qu'une disposition formelle l'exige. Avant le décret du 25 mars 1852, les choses se passaient invcr-

> Noos reriendrons sur ce point en traitant des contributions direciet.

* NoQs reyiendrons sur cette espèce de délibération en parlant du département personne morale. (V. décret du 25 mars 1852, et loi du 10 juin 1853, qui abroge les n*" 36 et 37 du tableau A annexé au décret de déecntrallsation.)

* Le ministre est compétent pour approuver les plans et devis de travaux à foire anx prisons départementales, lorsque ces travaux sont de nature à infloer sur le régime intérieur de ces prisons; si le régime intérieur des prisons est désintéressé, c'est le préfet qui prononce.

sèment et rautorisation du préfet n'était suffisante que si une disposition formelle le déclarait * .

La troisième catégorie de délibérations se compose des avis; l'administration a toujours le droit de consulter le conseil général sur les questions (}ui intéressent le département. Quelquefois le préfet est obligé de lui demander son avis, sous peine, en cas d'omission, de commettre un excès de pouvoir; les cas où la demande d'avis est obligatoire sont déterminée; expressément par la loi. Soit d'ailleurs qu'il le consulte spontanément, soit qu'il le consulte pour obéir à une disposition formelle, le préfet n'est pas obligé de se conformer à la délibération du conseil général.

Enfin le conseil général peut émettre des vœux sur tout ce qui concerne l' intérêt 4u département^^ et son opinion sur l'état des services publics, en ce qui concerne le département. C'est une quatrième espèce de délibération qui ressemble aux avis en ce que l'administration n'est pas tenue de s'y conformer, mais qui en diffère en ce que les avis sont provoqués par le préfet, tandis que les vœux sont émis par le conseil général sur la proposition de ses membres, et, en quelque sorte, moiu proprio. D'un autre côté, tandis que les avis et délibérations de la première ou de la seconde catégorie sont transmis au préfet et, s'il y a lieu, par le préfet au ministre, les vœux sont envoyés directement par le président du conseil général au ministre de l'intérieur. Le législateur a voulu, par l'envoi direct,

^ S 55 du tabloau À annexé au décret du 25 mars 1852 et $ 67 du tableau A annexé au décret du 18 avril 1861.

* Art. 7 de la loi du 10 mai 1838.

assurer que les vœux du conseil général seront entendus par le ministre ; car, le préfet aurait pu avoir intérêt à arrêter au passage Topinion du conseil sur la situation des services publics dans le département. Chaque année, le Moniteur publie une analyse des vœux exprimés par les conseils généraux,

Pour résumer ce qui précède, on peut dire que le conseil général vote^ délibère^ donne des avis et émet des vcBux.

Après avoir exposé Torganisation actuelle de Tadmiûistration départementale, nous allons faire connaître les variations qu*a éprouvées notre législation depuis 1789. D'après la loi du 22 décembre 1789, les électeurs primaires étaient appelés à nommer trente-six personnes, parmi les citoyens payant une contribution foncière égale à la valeur de dix journées de travail. Les trente-six membres formaient le conseil général du iépartetneniy et nommaient entre eux un directoire exé-rtftff composé de huit membres. Le directoire était en permanence toute Tannée pour l'expédition des affaires, tandis que le conseil général ne se réunissait qu'une fois par an, pour recevoir les comptes du directoire, fixer les règles de chaqiie partie de Tadministration, ordonner les travaux et les dépenses générales du département. Les électeurs primaires nommaient en outre un procureur général syndic, qui avait pour mission de réquérir Tapplication des lois. En conséquence, les procureurs généraux syndics avaient entrée au conseil général, mais n*y siégeaient pas avec voix délibérative, leurs attributions étant bornées au droit de

teo PflËGIS DU COURS

réquisition. Les procureurs-syndics étaient soumis à réélection tous les quatre ans.

La loi du i/i frimaire an II supprima le conseil général et le procureur général syndic; elle ne laissa subsister que les directoires qui étaient en exercice au moment où la loi fut mise en vigueur. La constitution directoriale (du 5 fructidor an III) simplifia l'organisation départementale en la modelant sur le pouvoir central. Les électeurs nommèrent cinq membres qui formèrent le directoire de département ; ces directeurs étaient élus pour cinq ans et renouvelables, tous les ans, par cinquième. Le Directoire central pouvait les suspendre et les remplacer par une commission; il avait aussi la faculté de nommer, parmi les citoyens domiciliés dans le département, un commissaire qui était chargé de « requérir l'application des lois, t C'est le système que remplaça Torganisation établie par la loi du 28 pluviôse an YIII. Depuis cette époque, les institutions sont restées les mêmes, et les seules modifi* cations que nous ayons à constater sont relatives à Télection des conseillers généraux. Sous le consulat, les conseillers généraux furent choisis par le chef de TÉtat sur les listes de notabilité départementales dressées par les électeurs. Plus tard*, les électeurs furent appelés à désigner, pour chaque place vacante, deux candidats entre lesquels le chef de TÊtat choisissait par décret. Cette candidature élective disparut sous la Restauration, et Ion vit Texemple d'un gouvernement libéral au sommet qui, dans les départements, confiait les intérêts provinciaux à des commissions, sous le nom de

» Sénat us-coTisultc organiqnc du 16 thermidor an X.

DE DROIT PDBUG ET ADMINISTRATIF. toi

cameUs généraux. Les élections ne furent pas rétablies a^aDllaloî du 22 juin 1833, dont le suffrage restreint a été remplacé, en 1 848, par le suffrage universel. À part cette substitution, le plus grand nombre des dispositions de la loi du 22 juin 1833 sont encore en vigueur, ainsi que la plupart de celles que la loi du 10 mai 1838 a consacrées aux attributions du conseil général.

ARRONDISSEBIENT.

Dans Tarrondissement , Faction administrative est confiée aux sous-préfets et la délibération aux conseils d'arrondissement. L'organisation et les attributions du conseil d'arrondissement sont régies par les mêmes lois que l'organisation et les attributions du conseil général. (Lois des 22 juin 1833, 10 mai 1838, décret du 25 mars 1852 et loi du 7 juillet 1852.)

Sons-préfets. — Dans chaque arrondissement, il y a une sous préfecture, sauf dans les chefs-lieux de département où les fonctions du sous -préfet sont remplies par le préfet. Les secrétaires généraux ont été, pendant quelque temps, appelés à remplir les fonctions de sous-préfet dans l'arrondissement du chef-lieu de département^ ; mais celte attribution leur a été enlevée,

^ Les secréUIres généraux furent supprimés par 4écret du 15 décembre 1848. sauf pour la préfeciure de \Éi Seine et la préfecture de police, lia ont été rétablis par : r la loi du 19 juin iSSi, pour le département du Rhône; 2* le décret du 2 juillet 1863, pour les préfectures de première ciaase; 3* le décret du 29 décembre 1864^ pour dix préfectures de deuxième clasae; 4* le déoet du 29 mal 1868, pour quatre autres préfectures de deuxième cUttse.

168 PEÉGIS DU GOmS

et ils ne pourraient être chargés^ à titre permanent, de l'administration de l'arrondissement qu'en vertu d'une délégation expresse approuvée par le ministre de l'intérieur ^

Les sous'préfets sont , comme les préfets^ nommés par décret impérial rendu sur la proposition du mi* nistre de l'intérieur, sans condition légale d'ftge ni de capacité ; ils prêtent serment entre les mains du préfet. On les distingue en trois classes, suivant leur traitement *.

La quotité du traitement n'est pas uniquement attachée à la classe de la sous-préfecture, et la loi a voulu qu*elle pût être élevée, sans déplacement. Après cinq ans d'exercice, dans le même arrondissement, un sous^préfet peut obtenir le traitement de la classe immédiatement supérieure , et après une nouvelle période de cinq ans, le sous-préfet qui est monté à la deuxième classe peut être élevé à la première. Ainsi le traitement dépend tantôt de la résidence^ tantôt de la personne '.

Le sous-préfet est chef de l'administration active dans l'arrondissement, et c'est à lui qu'il appartient de prendre les mesures nécessaires pour assurer l'exécution des lois et le maintien de l'ordre. Cependant, le

> Le droit qu'a le préfet de déléguer au secrétaire général une partie de radministration est consacré par l'art. 2 du décret du 20 décembre 1854.

* Première citsee, 8»000 fr. ; deuxième classe, 6,000 fr. ; troisième classe, 4,600 fr.

* Décret du 37 mars 18&2. — Un décret du 28 mars 1852 a mis à la charge dn département le mobilier des sons-préfectures^ dépense onéreuse qui était autrefois supportée par des sous**préfets, exposés aux chasgementa les plus fréquents. Un déertt réglementaire du S aoAt suiTant a détenDlné ce qu'il faut enUndre par ameublement.

DE DROIT PUBLIC ET AmiIKISTRATIF. ftS

droit d'action et de dédsioD ne lui appartient pas eu principe, mais seulement dans les cas suivants :

1' Lorsque la loi ou un règlement le lui confient expressément, ce qui avait lieu trèfr-rarement avant le décret du 13 avril 1861; mais Part. 6 de ce décret a, sous ce rapport, beancoup agrandi les attributions des sous^préfets. Cet article a, dans c^tains cas, fait pas» ser la tutelle administrative du préfet au sous^réfet. Ainsi le soufr-préfet approuve les travaux d'entretien des bâtiments communaux lorsque la dépense n'excède pas 1,000 fr. « Le principe de la délégation contenoe dans l'art. 6 du décret, est de n'y comprendre que des décisions relatives soit à des questions d'un intteêt minime, soit à des affaires plus importantes, mais dont les bases auront été arrêtées par le préfet, soit à Jes signatures nombreuses de pure forme ^ ; »

2* Lorsque le préfet a dél^é ses pouvoirs au souspréfet ;

3* En cas d'urgence, lorsqu'il n'est pas possible d'attendre la délégation du préfet.

En dehors de ces exceptions, le sous-préfet n'est qu'un agent d'instruction pour les affaires des com** miines et de transmission entre les maires et les préfets. Il est chargé de faire parvenir à la préfecture les pièces parties des mairies, en joignant son avis au dossier.

L'arrondissement n'étant pas une personne morale, il n'a pas de patrimoine et, par conséquent, le sous'préfet n'a pas d'attribution qui ressemble à la gestion économique du département par le préfet •.

« Rapport à TEmpereur sur le décret da 13 avril ig61.

* Le décret du 9 avril 1811, qui portait abaiMlon par TËtat des bàtioMiito

GanMil d'arrondiflseinent. — Le conseil d'arrondissement est composé d'autant de membres qu'il y a de cantons dans Tarrondissement ; ce nombre ne peut pas être au-dessous de neuf et, s'il n'y a pas neuf cantons, le préfet divise les plus peuplés de manière à compléter le minimum. Nous avons vu que, pour les conseils généraux, le nombre des membres correspond exactement à celui des cantons \

Les membres du conseil d'arrondissement sont nommés par le suffrage universel, sur les listes qui servent aux élections législatives et départementales. Ils sont renouvelés par moitié, tous les trois ans, et, par conséquent, élus pour six ans. Si, par suite d'une dissolution, le renouvellement a été fait en entier, le sort décide quelle sera la première moitié soumise à réélection.

Pour être éligible, un candidat doit réunir les conditions suivantes :

i"" Avoir vingt-cinq ans accomplis ;

2'' Jouir de ses droits civils et politiques ;

S"" Être domicilié ou payer une contribution directe dans l'arrondissement ;

4"" N'être dans aucun des cas d'incompatibilité que nous avons énuméréj$, en nous occupant des conseils généraux.

coDMcrés à certains serrices publics, aux départements, arrondisiemenU et communes, pouvait faire croire que les arrondissements étaient des personnes morales capables d'acquérir. Le contraire fat reconnu dans la discussion de la loi du 10 mai 18:i8.

^ Cela n'existe que depuis le décret du 3 juillet 1848, art. 3. La loi do 22 Juin 1833, pour éviter les assemblées trop nombreuses, ne voulait pas que le nombre des conseillers généraux fût supérieur à trente. Ainsi la loi de 188S fixait nn minimum pour lee conseils d'arrondissement et un maximum pour les conseils généraux.

Ajoutons à cette énumératîon que nul ne peut être membre de plusieurs conseils d^arrondissement ^ . AucoD article n*a reproduit, pour les conseils d'arrondissement, la prohibition qui défend de faire entrer au conseil de département des membres non domiciliés en nombre excédant le quart ; c'est sans doute un oubli du l^islateur, mais nous ne pouvons pas y suppléer par Toie d'analogie; car il s'agit d'une prohibition, c'est-à-dire d'une matière qui doit être interprétée resfrictivement *.

Le président, le vice-président et le secrétaire sont noramés par arrêté du préfet, parmi les membres du conseil, pour chaque session. On distingue, comme pour les conseils généraux, les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires : elles ne peuvent, ni les unes ni les autres, être tenues qu'avec Fautorisatiou du chef de TËtat, le préfet n'ayant que le droit de convoquer le conseil, et non celui d'en autoriser la réunion. Au jour fixé pour la réunion, le sous-préfet donne lecture du décret qui autorise la convocation, reçoit le serment des conseillers présents, et déclare, au nom de l'Empereur, que la session est ouverte. Le sous-préfet a le droit d'assister aux séances, et il est entendu quand

> Art. U de la loi du 22 juin 1833.

* L*art. 14 de la loi du 3 juillet 1848 est ainsi conçu :

s Sont éligibles au corueil d'arrondissement les électeurs âgés de 25 ans, au moins, domiciliés dans rarrondissement, et les citoyens ayant atteint le même Age qui, sans y être domiciliés^ y payent une contribution directe.

« Sont éligibles aux conseils généraux, les électeurs Aftés de 25 ans au moins, domiciliés dans le département, et les citoyens avant atteint le même âge qui, sans y être domiciliés, y payent une contribution directe. Néanmoins le nombre de ces derniers ne pourra dépasser le quait desdits conseils. > Par les roots ces derniers, l'article désigne les conseils généraux.

il le demande. Ce que nous avons dit sur la dissolution et la suspension des conseils généraui, sur les élections, sur la nullité des opérations électorales, enfin sur la nullité résultant de Tincapacité légale des candir dats, s'applique aui conseils d*arrondissement.

La session ordinaire du conseil d'arrondissement se divise en deux parties* La première précède et la deuxième suit la session ordinaire du conseil général. Dans la première partie, le conseil d'arrondissement délibère sur les réclamations à faire, en faveur de Tarrondissement, relativement à la répartition des impôts; c'est aussi dans cette réunion qu'il donne son avis sur les réclamations des communes contre le contingent auquel elles ont été imposées pendant les années pré-cédentes. Lorsque le conseil général a prononcé sur ces réclamations, le conseil d'arrondissement consacre la deuxième partie de sa session ordinaire à faire la répartition entre les communes, en se conformant aux bases adoptées par le conseil général.

Le conseil d'arrondissement ne règle par ses dâî* bérations qu'une seule matière : c'est la répartition des contributions entre les communes de l'arrondissement ^ En dehors de ce cas, il n'a que des attributions consultatives. Le préfet peut le consulter toutes les fois qu'il juge k propos de le faire et il doit prendre son avis, sous peine de commettre un excès de pouvoir, dans certains cas prévus par la loi •.

^ Nous iMrlerMit de cette attribution du conseil d'arrondiseeinent en nous oceopaM dee contribution» de répartition. • Art. 41 de U IM du lO mal 1898.

0£ DROIT POBUG BT AOMWISTRATIF. 167

Le conseil d arrondissement a aussi la faculté de voter des avis ou vœux relativement aux servias publics, toujours en ce qui concerne Tarrondissement \ Les vœux sont transmis au préfet par le président du conseil*

L'art. 43 de la loi du 10 mai 1838 donne au conseil d^arrondissement le droit d'émettre spontanément des avis» sur tous les objets sur lesquels le conseil général est appelé à délibérer, en tant qu'ils intéressent l'arrondissement. » Les avis spontanés diffèrent des vœux avec lesquels ils ont cependant la plus grande ressemblance. La différence consiste en ce que les vœux sont transmis directement par le président du conseil d'arrondissement au préfet tandis que les avis spontanés, dans les cas prévus par l'art. 42 de la loi du 10 mai 1838, sont envoyés à la préfecture, comme les autres délibérations, par l'intermédiaire du sous*-

En résumé, le conseil d'arrondissement vote la répartition des impôts entre les communes, donne des Mtê sur la demande de Tadministration , émet des vmuv et donne Mpantanétnent des avis dans les cas dé** terminés par l'art. 42 de la loi du 10 mai 1838.

Depuis 1789, Torganisation de l'arrondissement a éprouvé des variations analogues à celles que nous avons exposées plus haut en parlant du département. D'après la loi du 22 décembre 1789, les électeurs primaires du disùict (c'était le nom de l'arrondissement) nommaient douze personnes^ qui formaient le conssil

A irt. 44 de U loi du 10 m«l 1838.

i6S PRÉCIS DU COURS

de distrku Cest parmi ces douze membres que le conseil général du département choisissait le direcUnre du district, composé de quatre personnes. Les électeurs primaires élisaient aussi pour quatre années un procu^ reur- syndic y qui avait le droit d'assister aux séances soit du conseil, soit du directoire pour y requérir Tapplication de la loi. Pas plus que le procureur général syndic du département, il n*avait Taction administrative, l'action appartenant au directoire du district; le procureur-syndic ne pouvait que s^apposer, en suspendant les délibérations qui lui paraissaient être contraires aux lois et règlements. La constitution directo* riale (5 fructidor an III} supprima le district et y substitua les municipalités de canton, dont nous parle» rons plus bas. L'arrondissement fut rétabli par la loi du 28 pluviôse an YIII, qui institua des conseils d*arrondissement composés de onze membres choisis, par le chef de TËtat, sur les listes de notabilité communale. Plus tard le sénatus-consulte du 16 thermidor an X resserra le choix du gouvernement entre deux candi* dats élus, pour chaque place vacante, par les électeurs primaires. — Cette candidature élective fut supprimée sous la Restauration, et le Gouvernement conserva la désignation des conseillers d'arrondissement jusqu'au rétablissement des élections par la loi du 22 juin 1833.