ADMINISTRATION MUNICIPALE
L'administration communale se compose : 1* d'un maire et d'adjoints chargés de l'action administrative ; 2* d'un conseil municipal électif qui délibère. Tout ce qui est relatif à C organisation municipale est réglé par
DE Daorr pvbug lt administratif. loti
la loi du 5 mai 1855. Les attributions des maires, des adjoints et des conseils municipaux sont encore régies par la loi du 18 juillet 1837, sauf les modifications résultant de quelques lois postérieures et, en particulier, des décrets de décentralisation.
et adjoints. — Les maires et leurs adjoints sont nommés par le chef de FËtat dans les chefslieux de département, d*arrondissement et de canton, et dans les villes qui, sans être cbefs4ieux, comptent 3,000 habitants de population; dans les autres communes, la nomination appartient au préfet. La nomination est faite pour cinq ans. L'Empereur et le préfet peuvent choisir les maires en dehors du conseil municipal. Même lorsqu'il n'est pas pris parmi les conseillers municipaux, le maire préside le conseil avec voix prépondérante. Comme il a voix délibérative et prépondérante, il nous parait difficile d'admettre la doctrine de ceux qui soutiennent que néanmoins le maire ne fait pas partie du conseil.
La révocation des maires appartient exclusivement à l'Empereur, même pour ceux qui ont été nommés par le préfet. Ce dernier a seulement le droit de suspension, mesure qui ne produit d'effet que pendant deux mois et cesse, de plein droit, à l'expiration de ce délai, si elle n'est pas confirmée par le ministre de l'intérieur. Le ministre n'a pas le pouvoir de révocation directe qui n'appartient qu'à l'Empereur ; mais comme la loi n'assigne aucune limite à la durée de la suspension confirmée par le ministre, elle pourrait se prolonger jusqu'à l'expiration de la période quinquennale, qui est
le terme assigné au renouvellement des pouvoirs du maire V II n'en faut pas moins considérer la suspension, même quand elle se prolonge pendant cinq ans, comme distincte de la destitution. Le maire suspendu a toujours le titre de maire, et Ton ne peut pas le rem* placer comme on ferait d'un maire destitué. Le maire suspendu est considéré comme se trouvant dans un cas d'empêchement et remplacé par son adjoint. Si l'adjoint ou les adjoints avaient suivi le maire dans sa disgrftce ou étaient empêchés pour toute autre cause, les fonctions de maire seraient remplies par un conseiller municipal désigné par le préfet, ou, à défaut de désignation spéciale, par les conseillers municipaux, suivant Tordre du tableau*. Enfin, il pourrait arriver que le conseil municipal fût dissous ou démissionnaire en masse. Dans ce cas, le préfet désignerait, sur la liste des électeurs de la commune, les citoyens qui seraient provisoirement chargés de remplir les fonctions de maire et d'adjoint '.
Pour être apte aux fonctions de maire, il faut :
1* Être âgé de vingt-cinq ans ;
V Être inscrit, dans la commune» au rdle de Tune des quatre contributions directes ;
S"" N'être dans aucun des cas d'incompatibilité énu» mérés par l'art. 5 de la loi du 5 mai 1855 ^. Ajoutons
^ArU 2 de la loi do 5 mal 1855.
* Ce tableau est dressé d'après le nombre des saflnrages obtenus, et en suWant l'ordre des scrutins (art. 4).
> Art. 4 et 13 de la même loi.
* « Ne peuvent être ni maires ni adjoints : 1* les préfets, sons-préfets, secréuires généraux et eonseillers de préfeetnre ; 2* les membres des oonra, des tribunaux de première Instance et des Justices de paix; ^ les ministres des cultes; 4* les militaires et employés des armées de terre et de ner ea
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. tTl
à ceh que le choix ne pourrait pas porter sur ceux qui seraient dans un des cas d'incompatibilité qui empêchent d*étre conseiller municipal, conformément à Tarf . 9 de la même loi ; car quoique le maire ne doive plus être nécessairement choisi parmi les membres du conseil municipal, nous pensons qu*il devient conseilla par le fait de sa nomination, puisqu'il préside le conseil avec voix délibérative.
Ainsi la même personne ne peut pas être maire dans une commune et conseiller municipal dans une autre, puisque Fart. 9 ne permet pas qu'on soit con* seiller municipal dans deux communes à la fois. La jurisprudence du conseil d'État reconnaît, dans ce cas^ que le maire fait partie du conseil municipal, quoique, «ous d'autres rapports et pour d'autres questions, elle décide qu'il n'est pas membre du conseil malgré sa voix délibérative et prépondérante. Elle s'est prononcée en ce dernier sens lorsquMl s'est agi de savoir si la nomi* nation du maire, avant les élections, ^it rainait l'inéligibilité do ses parents au degré prévu par l'art, i i de la loi du 5 mai 1855. Le Conseil d'État a décidé que l'art. 1 1 n'était pas applicable parce que « tê maire
aettv<t4 èé servieé o« en éltppiribllHé; 6» les iogénteara 4u ponts et ebanaiéef et de« mines en acUvlté de aerviee, les condueteurs des ponts et chaaFsées et les agents voyers^ 6* les agents et employés des administrations ftnandèree et des forêts ainsi qne les gardes des établissements publies et des partlenliers; 7* les commissaires et agents de police; »* les fonctionnaires et employés des collèges communaux et les instituteurs primaires cnmnnMui on libres { 9* les comptables et les fermiers des reyenns communaux et les agents salariés par la commune. — Néanmoins les juges soppléants aux tribunaux de première instance et les suppléants des juges de paix penTflot être mtirea et adjoints. — liCs agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints. ~ Il y a incompatibilité entre les fonctions de nalre et d'adjoint et le service de la garde nationale. »
nt PRÉCIS Dij œuRs
n'est pas membre du conseil municipal. » Le dispositif de cette disposition est irréprochable ; mais le motif est eu contradiction avec d'autres décisions, notamment avec les raisons qui ont servi de base à l'interprétation de Tart. 9 de la même loi.
Le maire a des attributions très-nombreuses et trèsvariées. Il est officier de l'état civil et officier de police judiciaire. Mais ces fonctions appartiennent à un ordre de matières qui sont étrangères à noire sujet. Le maire les exerce sous la surveillance du ministère public. Les fonctions administratives du maire (les seules dont nous ayons à nous occuper ici) sont de deux sortes : il exerce les unes comme agent subordonné du pouvoir central, sous Fautùrité de l'administration supérieure, et les autres comme représentant de la commune, sùus la surveillance de l'administration. Pour les premières, l'initiative appartient aux préfets ou au ministre, qui peuvent adresser aux maires des instructions et même des ordres. Pour les secondes, au contraire, l'autorité municipale a le droit exclusif d'agir, et ses actes sont seulement soumis au contrôle de l'autorité supérieure, qui n'a que le droit d'annulation. Cette dernière catégorie se subdivise à son tour : tantôt, en effet, le maire agit comme magistrat municipal chargé de la police municipale et rurale; tantôt il représente la commune personne morale et, à ce titre, figure dans tous les actes relatifs au patrimoine communal.
Comme agent de l'administration générale, le maire est chargé .
!• De la publication et de l'exécution des lois et règlements. Ainsi, lorsqu'une loi est urgente et qu'il y a
lieu de la publier avant Texpiration du délai légal d*oii résuite la publication, le préfet, en vertu des ordres du pouvoir central, prescrit aux maires la publication dans les communes, soit par affiches, soit à son de trompe ou de tambour; il pourrait se faire aussi que le Gouvernement jugeât à propos de compléter la publication légale, qui résulte de Texpiration d'un délai, par une publication effective;
2* Des fonctions spéciales qui lui sont conférées par des dispositions expresses. Ces cas sont assez nombreux et, pour ne citer que les plus importants, la rectification de listes électorales, certaines opérations relatives au recrutement militaire, etc., etc. Le caractère propre à cette espèce d'attribution, c'est que si le maire ne les remplit pas, l'autorité supérieure peut « y procéder d'office ou par un délégué spécial^ » conformément à Tart. 15 de la loi du 18 juillet 1837;
3* De l'exécution des mesures de sûreté générale ordonnées par les ministres ou les préfets. Lorsque ces mesures, au lieu de s'étendre à toute la France, sont spéciales à une commune, il est difficile de les distinguer d'avec la police municipale. Il faudrait se décider d'après la nature des faits, et examiner si l'acte a un caractère général ou local. Ainsi une révolte dans une commune menaçant de s'étendre, quoiqu'elle ne sortit pas encore de la localité, la sûreté générale en pourrait être ébranlée. Aussi le maire devrait-il, en ce cas, s'effacer devant le préfet et obéir à ses ordres.
En matière de police municipale et rurale, au contraire, l'initiative appartient au maire, et le préfet n'a que le droit de contrôle et d'annulation. Les matières
comprises dans la police municipale sont énnmérées dans la loi des 16-24 août 1790 * ; celte énumération est limitative, et le maire n'a de compétence, en dehors des cas formellement énoncés, que celle qui lui aurait été conférée expressément par une loi postérieure^. Comme chargé de la police rurale, le maire publie des bans de vendange^ pour iSxer le jour où les propriétaires pourront commencer à vendanger et les heures de la journée entre lesquelles les ouvriers pourront rester dans les vignes; mais il dépasserait ses pouvoirs s'il publiait d'autres bans, tels que ceux de faucAatMm^ de tnoisson^ de troupeau commun, etc., etc« Nous pensons que tous ces bans ont été supprimés en 1 791 , et que la loi n'a consacré d'exception que pour les vendanges^.
1 Art. 3 et 4, tit. 41, de la loi des 16-24 août 1790.
* Par exemple, la loi des 19 22 Juillet 1791 a donné aui maires le étM de taxer le pain et la viande de boucherie, fin outre, le déoret du 21 prairial an XII a soumis les cimetières « à Vautorité, police et surveiHance des oàminiswaHtmifMmeipalee, •
' M. Serrigny (Quetiiomei traités, p. 1 78) soutient qae le droit d'arrétar le ban de vendages appartient au conseil municipal et non au maire. L'opinion contraire, soutanae par Merlin {M0per$.f y* Ban d$ «eadanféf» n* tl), me parait préférable s 1* parce qu'il s'agit ici d'un acte d'administration active, et que l'administration active appartient an maire : agir est le fait d'm «m); 2* la toi du 19 juillet 18S7, qoi a émmiéié le» asatiireB «m le conseil municipal a le droit de régler, n'y a pas compris le ban de vendanges (F. art. 17 de la loi du 18 juillet 1837) ; 8* aactlne des quatre sessions evdlnaires da conseil municipal ne eorreapond à la saison des vendanges.
^ Nous adoptons, au contraire, pleinement les opinions de M. Serrignj sur le han de moisson ou fauehaison et sur le bon de frcmpMtf eommtm. On ne pourrait invoquer en faveur de ces bans qu'un seul argument sérieuxt c'est l'art. 475- 1<>, qui punit d'une amende de 6 à 10 fr la contravention aux bans de vendanges et autres ban» autorisés par les règlenienU. M. Serrigay fait observer avec raison qu'il n'y a là qu'une énonciation, et que suppour n*est pas disposer. Or les bans ont été supprimés par la loi des 15-28 mars 1790, art. 23, tll. 2, et par le Gode rural des 28 aeptembra-é octobre 1791. Où trouve-t-on des dispositions qui aient relevé expressément les bans de fauehaison, de moisson et de troupeau commun ?« Il en résulterait, dit M. Serrlgny, que les maires pourraient rétablir toutes lea banalltéi abolies par la
A la police rurale 8e rattachent également le droit et le deiroir de >eiller à Téchenillage des «urbret^ que les propriétaires sont tenus de faire avant le 1 5 mars. En conséquence, les maires doivent, avant le 20 janvier, faire publier la loi pour rappeler à leurs administrés Tobli^ gation qui leur incombe, s'assurer que chacun Ta rem^ plie avant l'expiration du délai, et le faire faire aux frais des retardataires.
Pour toutes les matières qui rentrent dans sa corn* pétence de police municipale et rurale, le maire pro* oède tantôt par voie (f arrêtés régkmemaires^ tantôt par voie ifurrêiés mdivtdueU ; les premiers ne sont obligatoires qu'autant qu'ils sont publiés, et les seconds ne le deviennent que par la notification aux parties intéfessées \ Parmi les arrêtés réglementaires, les uns portent règlement permanent^ tandis que les autres ont un caractère temporaire. Ceux-ci sont pris, d'urgence, en vue de circonstances transitoires dont la cessation abrogera virtuellement le règlement ; ceux-là, au contraire, sont destinés à durer autant que les drconstances normales auxquelles ils s'appliquent A quelque catégorie qu'ils appartiennent, les arrêtés municipaux
loi des 15-28 mars 1790, <fest-à-dire tous les droits de banalités de foars, laeoliati pressoirs, boacherles, vernts, forges et aotres. » {Q^ustiioM $t tfoitét^ p. 172.) La Cour de cassation décide le contraire [Y. arrêt du 6 mars 1884). —'Le trtbanal de Casteisarrazin a décidé de même par Jugement du 6]aD¥ler 1I4S. — Sur le ban de Irotfpeai* wmvMtn dans les commones où existent le parcours et la vaine pâture, la Cour de cassation décide que chaqae propriétaire peat sans dente Individuellement faire garder son troopeaa, et se soustraire à la dépense du pAtre commun, mais elle n'admet pas que plusieurs propriétaires puissent se réunir pour faire garder leurs troupeaui par on pâtre qui leur serait commun, mais qui ne serait pas le fidfre umfMin de la commune. (Y. anéts des 9 février 1838, 29 juillet 1S39 et 29 décembre 1841.) > Cour de cass.» anét du 9 mal 1844.
doivent être transmis aux préfets, par l'intermédiaire des sous-préfets; mais voici où commence la différence. Les arrêtés portant règlement temporaire sont exécutoires immédiatement, et le préfet n'a que le droit de les annuler; cette annulation ne produit d'effet que pour l'avenir, et laisse subsister toutes les conséquences qu'entraîne l'exécution intermédiaire. Au contraire, ceux qui contiennent un règlement permanent ne sont exécutoires qu'après avoir été revêtus de l'approbation préfectorale. Si le préfet laisse écouler un mois, à partir de la date du récépissé délivré par le sous-préfet, sans prendre un parti, il est censé l'avoir tacitement approuvé, et le règlement devient exécutoire. Le préfet pourrait d'ailleurs rétracter l'approbation qu'il aurait donnée expressément ou tacitement à l'arrêté, sous la réserve des droits acquis, par suite de l'exécution qui en aurait été faite.
Le délai d'un mois n'a, selon nous, été fixé par la loi que pour donner au préfet un temps suffisant pour examiner et se prononcer. Rien n'empêcherait donc le préfet de hâter son examen, et d'accorder l'approbation avant l'expiration d'un délai qui n'a été créé que pour sa commodité; il pourrait d'ailleurs y avoir, pour cause d'urgence, intérêt à presser l'application même de l'arrêté portant règlement permanent. La Cour de cassation, au contraire, s'appuyant sur les termes absolus de l'art. 11 de la loi du 18 juillet 1837, ' décide que, dans aucun cas, l'application du règlement ne peut être ordonnée avant Texpiration d'un mois^.
1 La Coar de cassation décide que le délai d'un mois ne peut pas être abrégé par le préfet, et que l'abrogation donnée expressément avant Texpi-
Le préfet a le droit d'approuver ou d^annuler les règlements proposés par le maire, mais il n a pas le pouvoir d'y faire un changement, même partiel. S'il en était autrement, le maire n*exercerait pas la police municipale sous la surveillance de Tadministration supérieure, comme le dit Tart. 10 de la loi du 18 juillet 1837 ; il l'exercerait plutôt sous son autorité. Le préfet a plusieurs moyens indirects de vaincre la résistance du maire : 1* il peut prendre un arrêté réglementaire, applicable à toutes les communes du département, SMr la matière dont il s'agit ; 2'' il peut suspendre le maire de ses fonctions, mesure qui lui procurera peutêtre un subordonné plus docile. Mais ces deux moyens ne conduisent au résultat que d'une façon indirecte, et d'ailleurs ils ne sont pas sans inconvénient. Si le préfet ne veut ou ne peut pas les employer, il n'a que le droit négatif de veto * .
Le pouvoir réglementaire du maire est limité par la loi, par les règlements généraux et par les règlements départementaux. Ainsi l'autorité se restreint à mesure qu'on descend dans la hiérarchie administrative ; car nous avons vu que le pouvoir réglementaire du préfet
lation du délai ne produirait d'effet qa'après l'arrivée da terme. ( ArréU des 28)aiUet 1838, 17 mars 1848 et 14 mars 1890.) Elle s'était prononcée en sens inverse le 8 décembre 1840. H. Serrigny combat avec raison la nouvelle doctrine : « Les lois et décrets impériaux peuvent, dit-il, être mis à exécution par voie d'urgence, aux termes des ordonnances royales des 27 novembre 1816, art. 4, et 18 janvier 18i7 ; pourquoi en serait-il autrement des simples arrêtés municipaux, qui sont encore plus sujets à l'urgeucet » (Queêtiont^ p. 568.) A Vainement opposerait^n l'art. 15 de la loi du 18 Juillet 1837, qui permet « d0 faire d'office ou par un délégué spéeidl les actes qui sont prescrits au maire par une loi. » Û ne s'agit là que des actes spéciaux ordonnés par une disposition formelle. Ce sont les actes dont il est parlé à l'art. 9 de la loi du 18 Juillet 1837.
n'était borné que par la loi ou les réglementa générauxy et que le pouvoir réglçmeutaire de TËmpereur ne connaît d'autre limite que la loi.
Enfin, le maire est le mandaire légal de la commune considérée comme propriétaire. Il la représente en justice et stipule ou promet^ en son nom, dans les aliénations^ donations, transactions, emprunts et autres actes relatifs au domaine commnnaP.
Adjoints. Le nombre des adjoints est proportionné à la population de la commune. Au-dessous de 2,500 âmes, il y a un adjoint ; de 2,500 à 10,000, il y en a deux; au-dessus de 10,000 il peut être nommé, en sus des deux, un adjoint par chaque 20,000 habitants. La loi s'étant bornée à dire qu*îl « pourra être nommé » un adjoint par chaque excédant de 20,000 âmes, il en résulte que c'est une faculté plutôt qu'une obligation.
En général, l'adjoint remplace le maire absent, empêché, décédé, révoqué ou démissionnaire. En ce cas, subrogé à ses droits et attributions, il a les mêmes pou-
^ Art. 10 de la loi du 18 Juillet 1837 : « Le maire est chargé, sous la surveillance de V administration supérieure : — 1* de la police municipale^ de la police rurale ei de la voirie municipale^ et de pourvoit à raéeauon des actes de Tautorlté supérieure qui y sont relatifs; 2« de la conservatiim et de l'administration des propriétés de ia commune, eide faire en conaéquencetous actes consertatoires de ses droits; 3* de la gestion des revenus, de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale; 4* de la proposiUon du budget et de l'ordonnancement dw dépenses; S» de la direction des travaux communaux; C de souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux, dans les formes établies par les lois et règlements; 1* <k souscrire dans les mêmes formes, les actes de vente, échange, partage, aeceptatlon de dons ou legs, acquisition, transaction ; 8* de représenter la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant. »
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. ITt
Toifs que le maire. S'il préside le conseil municipal^ il a Toix délibérative, tandis que l'adjoint pris en dehors du conseil municipal n'a, par lui-même, que Toiz consultative ^ La loi n'a pas borné les attributions de l'adjoint au rôle de suppléant, et elle a permis au maire de lui confier une partie de l'administration municipale. En ce cas, l'adjoint est maire parle m quâ; il peut signer et décider de sa propre autorité. Cette délégation est d'ailleurs révocable au gré du maire \
Lorsque la mer ou quelque autre obstacle rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le cheMieu et une fraction de la commune, un adjoint spécial pris parmi les habitants de cette fraction est nommé en sus du nombre ordinaire. Il remplit jure proprio, en vertu même d'une attribution de la loi, les fonctions d'officier de l'état civil. U peut, en outre, être chargé de l'exécution des lois et règlen^ents de police dans cette partie de la commune; mais, en ce cas, l'adjoint spécial, au lieu d'agir en vertu d'une attribution propre, ne tient ses pouvoirs que d'une délégation expresse qui peut être révoquée ad nutum '.
Conseils municipaux. — Les conseils municipaux se composent de membres élus, dont le nombre varie entre un minimum de dix et un maximum de trente-
1 Lorsqu'il est pris dans le conseil municipal, il a voix délibërailTe en sa qualité de oonteiller.
• Kn. 14 de la loi du IS JulUet ISST.
* Art. 8, $2, de kl loi du 5 mai 1856.
six, suivant la population de la commune ^ Les conseil* 1ers municipaux sont nommés, au scrutin de liste, par les mêmes électeurs qui nomment les députés et les membres des conseils généraux ou d'arrondissement. Mais comme le scrutin de liste a le grave inconvénient de forcer les électeurs à choisir un trop grand nombre de candidats, le législateur a permis au préfet de partager la commune en plusieurs cantons, et d'assigner à chacun d'eux un certain nombre de conseillers à élire. Ce fractionnement est surtout pratiqué dans les grandes villes, où il serait impossible à chaque électeur de connaître une trentaine de personnes, qui fussent dignes de sa confiance. Le législateur a voulu que chacun suivit, autant que possible, ses inspirations personnelles, au lieu d'obéir à la discipline de parti^ qui fait passer le vote de l'individu aux comités.
Le renouvellement des conseils municipaux a lieu intégralement, tous les cinq ans ; si, dans TintervàUe, il se produit des vacances partielles , les conseillers manquants ne sont remplacés qu'autant que le conseil municipal est réduit aux trois quarts de ses membres '.
> 10 conseillen daos les commanes aa-dessoos de 600 hab.
— — de 501 à 1,500
— - de 1,501 à 2,500
— — de 2,501 à 3,500
— — de 3,501 à 10,000
— * de 10>001 à 30,000
SO
— — de 30,001 à 40,000
— -- de 40,001 à 50,000
— — de 50,001 à 60,000
— au-dessus de 60,000
Art. 6 de la loi du 6 mai 185Ô.
s Cependant le préfet pourrait, s'il le jugeait à propos, conroquer les
éiecteursponr remplacer les conseillers manquanU, même quand le conseil
consenreralt
un nombre de membres supérieur aux trois quarU (ord. du
Pendant la période quinquennale, on ne procède pas à une réélection, lorsque TEmpereur prononce la dissolution du conseil municipal ; les fonctions du conseil dissous sont, en ce cas, remplies par une commission municipale, qui reste en fonctions jusqu'au renou^el lament quinquennal; elle peut être en nombre inférieur, de moitié, à celui des membres du conseil municipal. Quant à la désignation des membres de la commission municipale, on distingue entre le cas de la suspension et celui de la dissolution. Si le conseil est seulement suspendu, la commission municipale est toujours nommée parle préfet; s'il y a dissolution, la nomination de la commission municipale est faite par le préfet ou par TEmpereur, suivant les distinctions consacrées pour la nomination des maires et adjoints ^ Pourquoi le législateur n*a-t-il pas touIu que la dissolution fût immédiatement suivie d'une réélection? Pour deux raisons : D'abord, si la dissolution était prononcée à une époque voisine du renouvellement quinquennal, il y aurait de graves inconvénients à faire élection sur élection à des intervalles trop rapprochés. En second lieu, une élection succédant immédiatement à la dissolution aurait exposé l'administration à être démentie par les électeurs, et à éprouver un échec périlleux pour son autorité.
Pour être éligible au conseil municipal, voici les conditions que la loi exige :
V Être âgé de vingt-cinq ans ;
GoDiell d'État des 9 mars 1S36, U fév. 1832 et 23 mai 1844. — Dafour, t. V, p. 276).
i Art. 13 de la loi da 5 mal S8S5.
m PRâcis DU conns
2« Jouir de ses droits civils et politiques;
3* N'être dans aucun cas d'incompatibilité ou d'incapacité prévus par les art. 9 et 10 de la loi du 5 mai 1885*.
Dans les communes ayant plus de 500 habitants, Tart. 1 1 de la loi du 5 mai 1855 dispose que les pa-* rents au degré de père, de fils, de frère et les alliés an même degré ne peuvent pas être membres du conseil municipal. Si deux parents au degré prohibé étaient nommés en même temps, on choisirait celui qui a obtenu le plus grand nombre de voix. Cet article a fait naître la question de savoir si le maire ayant été nommé avant les élections, ses ptfrents au degré prohibé peuvent être élus membres du conseil municipal. La raison de douter vient de ce que le maire, même quand il est pris en dehors du conseil municipal, le préside avec voix prépondérante, et qu'il y a dès lors raison à fortiori pour appliquer Tincompatibilité de Tart. 1 1 . Mais la nomination du maire, avant Télec-^ tion, ne peut avoir pour résultat d'enlever à ses parents le droit d'éligibilité; sinon, une mesure adminis* trative pourrait supprimer un droit absolu consacré par la loi*.
* Art. 9. « Ne peuirent être conseillers munlcipatix : 1* les comptables de deniers communaux et les agents salariés de la commune; 2* les entrepreneurs de services communaux; 3** les domestiques attachés à la personne; 4* les individus dispensés de subvenir aux charges communales, et ceux qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance.
Art. 10. « Les fonctions de conseiller municipal sont incompatibles avec celles de : t* préfets^ sous-préfets^ secrétaires généraux et conseillers de préfectures ; 2<> de commissaires et d^agents de police ; 3* de militaires ou employés des armées de terre ou de mer en activité de service ; 4*" de ministres de divers cultes en exercice dans la commune. — Nul ne peut être membre de plusieurs conseils municipaux. >
• C'est la solution qui est consacrée dans le décret du S8 ioillet f S53. Malt
DE DROIT PUBUG ET AMIINISTRATIF. 1S3
Les élections au conseil municipal se font, à peu près, de la même manière qne les élections pour le conseil général et le conseil d'arrondissement. On peut cependant signaler les différences suivantes : l"" Dans les élections municipales, tous les conseillers à élire sont nommés par chaque électeur, au scrutin de tôle, tandis qne dans les élections départementales et d'arrondissement, les électeurs ne nomment qu'un candidat. Le préfet a seulement le droit de diviser la ville en plusieurs sections. S"" Pour les élections municipales, le jour de la couTOcation des collèges est toujours un jour férié, tandis que pour les autres, on n'est tenu de prendre un jour férié qu^autant que faire se peut. 3^ Pour les élections municipales, les quatre as* sesseurssont toujours les deux plus jeunes et les deux plus âgés des électeurs inscrits, tandis que pour les autres élections, on commence par appeler les quatre premiers conseillers sachant lire et écrire, dans Tordre du tableau. 4'* Lorsqu'il y a lieu de procéder à un second tour de scrutin, parce qu'aucun candidat n'a obtenu soit la majorité absolue de^ votants, soit un nombre de voix égal an quart des électeurs inscrits, la réunion des collèges électoraux est renvoyée, pour les élections municipales, au dimanche suivant, et pour les autres au deuxième dimanche.
Comme pour la nomination au conseil général et au
l6 CoDseil d'État se décide par le motif erroné que le maire pris en dehors 4« conseil moDlfifpal n'eet pat nenbre Ae ce conseil. Le TériUble motif est que nne mesure administrative ne peut pas supprimer le droit k l'éliglbilité des parents du maire. Le devoir de l'administration serait, en ce cas, da icmplscsr Is «laire qut l'éleotion a mis dans un cas d'incompatibilité. Mous pensons que l'art. Il est applicable mais que son application doit se faire contre le maire.
ÎU PRâClS DC COURS
conseil d'arrondissement, la nullité des éleclîons municipales est prononcée par le conseil de préfecture. Quant aux demandes en nullité fondées sur Vincapacité légale, l'art. 47 de la loi du 5 mai 1855 dit seulement qu'il 7 a lieu de renvoyer aux tribunaux ordinaires les questions d'Ëtat préjudicielles, qui pourront s'élever dans le cours de l'instance devant le consdl de préfecture. Ainsi les actions en nullité d'élections municipales ne sont pas portées principaUier devant les tribunaux, mais seulement à titre de questions préjudicielles. 5* L'art. 45 de la loi du 5 mai 1855 dit que le conseil de préfecture doit prononcer dans le mois» et qu'à défaut de décision, dans ce délai, les choses se passeront comme s'il avait été rendu un arrêté rejetant la demande. Les parties sont admises à se pourvoir devant le Conseil d'Ëtat, c'est-à-dire en appel, quoiqu'il n'y ait pas eu de décision rendue en première instance. En matière d'élections municipales, cette solution est consacrée par une disposition formelle, tandis que pour les élections départementales et d'arrondissement, il n'y a pas de texte, mais seulement une jurisprudence constante.
A présent que nous avons parlé des diverses espèces d'élections, nous pouvons signaler une différence entre les élections législatives et les autres. Pour les élections législatives, le scrutin demeure ouvert deux jours dans les plus petites communes. Pour les élections départementales, d'arrondissement et municipales, il n'est ouvert deux jours que dans les communes audessus de 2,500 habitants. L'art. 3 de la loi du 7 juillet 1852 dit que le scrutin sera ouvert le samedi
DE DROIT PUBUC ET ADMINISTRATIF. tê5
et clos le dimanche, tandis que pour les élections lé* gislatives, Tart. 25 du décret réglementaire du 2 février 1852 se borne à dire que le scrutin dure deux jours; il peut donc être ouvert le dimanche et clos le lundi. — Pour les élections départementales, d'arrondissement et municipales^ le scrutin est fermé et clos le dimanche dans les villes au-dessous de 2,500 habitants.
Le conseil municipal tient des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires; dans les premières, il peut délibérer sur toutes les matières qui sont de sa compétence, et dans les secondes, seulement sur les matières pour lesquelles il a été expressément convoqué. Les seissions ordinaires sont au nombre de quatre, et se tiennent au commencement des mois de février, mai, août et novembre ; leur durée est de dix jours. Tandis que les sessions ordinaires sont autorisées par la loi, les sessions extraordinaires, au contraire, ne peuvent être tenues qu'avec la permission spéciale du préfet ou du sous-préfet. Cette autorisation est accordée tontes les fois que les intérêts de la commune l'exigent, soit d'office, soit sur la demande du maire, soit même sur la demande du tiers des membres du conseil municipal. Quand la demande est formée par le maire^ le préfet peut se borner à ne pas répondre ; mais si elle est faite par le tiers des membres du conseil, le préfet ne peut pas refuser par omission^ et la loi veut qu'il rende un arrêté motivé. Pour les sessions ordinaires, il suffit que les conseillers soient convoqués trois jours d'avance, tandis que pour les sessions extraordinaires, la loi exige cinq jours d'intervalle.
186 PRÉCIS DU GOimS
Cette différence tient à ce que, pour les sessions ordinaires, les conseillers avertis d*avance par la loi peu- Tent se préparer à traiter les questions intéressant la commune* Au contraire, pour les sessions extraordinaires, ils ne sont avertis que par la convocation, et la loi veut qu'ils aient un plus long délai pour réfléchir à Tobjet spécial de la réunion. En cas d'urgence, le préfet ou le sous-préfet a le droit d'abréger les délais. — Dans tous les cas^ la convocation doit être faite par écrit et à domicile ; il faut, en outre, pour les sessions extraordinaires, qu'elle mentionne l'objet spécial de la convocation. La majorité des membres en exercice est nécessaire pour que le conseil municipal puisse délibérer valablement; mais si la réunion du conseil avait été précédée de deux convocations demeurées infructueuses, à huit jours d'intervalle, le conseil pourrait délibérer quel que fût le nombre des membres présents. Les membres qui, sans motifs légitimes, auraient manqué à trois convocations successives, pourraient être déclarés démissionnaires par le préfet, sauf le droit qui leur est accordé de faire valoir leurs excuses devant le conseil de préfecture \
Le secrétaire du conseil est nommé au commencement de chaque session, au scrutin secret, par les membres présents. Une fois constituée, l'assemblée délibère sur toutes les matières portées à l'ordre du jour, à la majorité des voix, et, s'il y a partage, la voix du président est prépondérante. Les délibérations sont inscrites, par ordre de date, sur un registre coté et parafé par le
i Art. tS-23de la loi du 5 mal 185&.
sous-préfet. Tous les membres signent la délibération sur la minute, et, â quelques-uns sont empècbés, mention est faite des causes pour lesquelles ils n*ont pas signé. Copie en est adressée dans la huitaine au sons-préfet, qui la transmet à la préfecture ^ — U est défendu aux conseils municipaux de se mettre en correspondance les uns airec les autres, et de faire des adresses ou proclamations; le conseil qui contrevient à cette prohibition doit èti*e immédiatement saspendu par le préfet
Les délibérations que peuvent prendre les conseils municipaux sont de quatre espèces :
1* Les diUbiratians régUmeniaires par lesquelles ils règlent certaines matières déterminées par la loi, sauf le droit d'annulation qui appartient au préfet. Elles ne sont exécutoires qu'après trente jours, à partir dn récépissé remis au maire par le sous-préfet, qui est chargé de transmettre Tampliation au préfet. Si ce délai expire sans que le préfet ait annulé la délibération, elle devient exécutoire de plein droit; nonobstant cette approbation tacite, le préfet pourrait Tannuler encore, les effets produits par l'exécution
> CeteoToi a pour but de mettre le préfet à môme de Jager si le conseil eit on non resté dans sa compétence. S'il en était sorti, le préfet, en conseil 4e piéTecture^ poarrait prononcer Tannulation; mais le conseil municipal poorrait réclamer, et il serait statué sur sa demande par un décret de l'Empereur^ le Conseil d'État entenda {art. 23 de la loi du a mai 1855). SI lecooseil municipal se réunissait en dehors du temps des sessions ordinaires, et sans autorisation, la nullité de ses délibérations serait également prononcée par le préfet, en conseil de préfecture (art. 24 de la loi du 5 mal 1855). Quoique cet article n'ajoute pas que le conseil municipal pourra ré* damer deyant l'Empereur en Conseil d'État, nous pensons qu'il pourra se poorrolr; mais il devra, dans ce cas, déférer au ministre la décision du préfet, tandis que dans l'autre il peut, en vertu d'un article formel, aller an Conseil d'État omitto medto.
tB8 PRÉCIS DU COURS
demeurant réservés. Le préfet a aussi le droit de proroger la suspension de Texécution pendant un nouveau délai de trente jours, après lequel il faut qu^il prenne un parti définitif. L'art. 17 de la loi du 18 juillet 1837 énumère les matières qui peuvent être réglées par des délibérations de cette espèce. Premièrement, le conseil municipal est appelé à régler le mode de gestion ou d'administration des biens communaux; il détermine si les biens communaux seront affermés ou si les habitants en jouiront en nature. Cette question tranchée, le conseil municipal règle, deuxièmement^ les conditions des baux à ferme, si le système du fermage a prévalu. Sa compétence ne s'applique cependant qu'aux baux dont la durée est inférieure à dix-huit ans, pour les biens ruraux, et à neuf ans pour les maisons. Au delà de ce terme, le bail cesserait d'être un acte d'administration et, comme tous les actes d'aliénation, ne pourrait être fait régulièrement qu'avec l'approbation préalable du préfet. Tmsièmement^ si le conseil municipal s'est décidé pour la jouissance en nature, il peut aussi, par une autre délibération, régler les conditions de cette jouissance. La loi fait une exception pour les bois, parce que cette propriété est soumise au régime forestier, et que d'ailleurs la jouissance des bois en nature rentre dans le dernier cas prévu par l'art. 17 de la loi du 18 juillet 1837. En effet, etquatrièmementy le conseil municipal règle les affouages en se conformant aux lois forestières, c'est-àdire à l'art. 105 du Code forestier. On entend par affouage le partage en nature des coupes de bois communaux. D'après l'art. 105 du Code forestier, ce partage
doit se faire par feu et non par tête, sauf les communes où le partage par tête serait fondé sur un titre ou un usage contraires.
2« Les délibérations soumises à l'approbation de Fau^ unité supérieure. Ces délibérations concernent, en généraly la commune considérée comme propriétaire et les actes relatifs à son patrimoine, tels que ventes, donations, transactions, emprunts, impositions extraordinaires \ En principe, le droit d'autoriser appartient au préfet; il ne faut recourir au ministre ou au chef de l'État que dans les matières réservées à ce dernier par une disposition formelle. Pour les communes, comme pour les départements, le ministre a le droit d'annuler les actes du préfet d'office ou sur la réclamation des parties, et ce droit lui appartient, soit d'après les principes qui donnent, en général, au supérieur le pouvoir de défaire ce qu'a fait le subordonné, soit en vertu de la disposition formelle de l'art. 6 du décret du 25 mars 1852. Les délibérations de cette
* Art. 19 de la loi du 18 Jaillet 1837. « Le conseil municipal délibère sur lee objets suivants : l* le budget de la commune et, eo général, toutes les recette et dét>en£es soit ordinaires, soit extraordinaires; 2* les tarifs et règlements de perception de tous les revenus communaux ; 3* les acquisitions, aliénaiions et échanges des propriétés communales, leur affectation aux différents service^ publics et, en général, tout ce qui intéresse leur améiioratloa et conservation ; 4* la délimitation ou le partage des biens Indivis entre deux communes ou sections de commune; 6* les conditions des baux à ferme ou à loyer, dont la durée excède dix-huit ans, pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens, ainsi que celles des baux des biens pris à lojfer par la commune, quelle qu'en soit la durée; 6» les projets de construction, de grosses réparations, de démolitions et généralement de tous les travaux à entreprendre; 7* l'ouverture des rues et places publiques et les projets d'alignement de la voirie municipale; 8* le parcours et la vaine pâture; 0* Vacceptation des dons et legs faits à la commune et aux établissements communaux ; 10* les actions Judiciaires et les transactions. — Et tous les autres objets sur lesquels les lois et règlements appellent les conseils municipaux à délibérer. >
190 PBtiCIS DU COURS
eatégorie ne sont pas exécutoires^ par elles-mêmes, et elles ne produisent aucun effet tant qu elles n'ont pas été approuvées; mais elles sont indispensables en ce sens qu'elles constituent une initiative municipale que rien ne peut remplacer. Une autorité, quelque éleyée qu'on la suppose, ne pourrait pas légalement mettre en vente un bien communal, si le conseil municipal n'avait pas pris une délibération pour demander Taliénation. Le rôle de l'administration supérieure consiste uniquement à autoriser ou à empêdier.
3"" Les avis. Le conseil municipal peut être consulté par le préfet, toutes les fois que ce dernier le juge à propos. Mais pour le conseil municipal, aussi bien que pour les conseils général et d'arrondissement, il y a des circonstances où l'avis est exigé comme une formalité dont le défaut entraînerait V excès de pouvoir; l'administration n'est pas obligée de suivre^ mais de demander Vam du conseil municipaP.
4* Les vœuw..Enûn, l'art. 24 de la loi du 18 juillet 1837 permet au conseil municipal d'exprimer des vœux sur tous les objets d'intérêt local. S'il dépassait cette limite pour apprécier les mesures d'administration générale et les services publics, autrement que dans leur relation avec l'intérêt local, la délibération serait irrégulîère et annulable^.
En résumé, le conseil municipal règle par ses votes certaines matières, délibère, donne des avis et émet des vœux.
Après la révolution de 1789^ toutes les variétés de
^ Art. 21 de la même loi.
* Art. 24 de la loi du 18 juillet 1837.
Tancieiiiie organisation municipale furent remplacées par des institutions uniformes; les moi& commune et tnaire succédèrent aux dénominations diverses qui étaient employées sous le régime antérieur à la révolution* Dans toute commune les citoyens actifs, c'està-dire ceux qui payaient une contribution égale à trois journées de travail, nommèrent : l"" un maire et un certain nombre d'officiers municipaux, plus ou moins considérable suivant la population, entre un minimum de trois dans les communes au-dessous de 500 habi*tants et un maximum de vingt et un dans les communes ayant plus de 100,000 habitants. Le maire et les officiers municipaux formaient ensemble le corps municipal; i!" des notables en nombre double de celui des membres du corps municipal et formant le conseil général de la commune. Partout où le corps municipal avait plus de trois membres, il se divisait en deux partieSy le bureau et le conseil. Le bureau, qui se compo-sait du tiers des officiers municipaux, était chargé collectivement de Faction administrative, tandis que le conseil composé des deux autres tiers était appelé à dâibérer dans les cas ordinaires^ Dans les circonstances les plus importantes la délibération appartenait au conseil général de la commune. Dans les communes au-dessous de 500 habitants, le maire était chargé de l'action administrative et le corps municipal entier de la délibération. Dans les petites comme dans les plus grandes communes, les affaires les plus importantes étaient soumises au conseil géné^. Toutes ces distinctions résultent des art. 50, 54 et 54 de la loi des 30 décembre 1789-8 janvier 1790.
La constitution du 5 fructidor an III distingua entre les communes ayant plus de 5,000 habitants et celles qui avaient une population inférieure. Ces dernières étaient administrées par un agent municipal et un adjoint, tous deux électifs. Les agents municipaux devaient se réunir, au chef-lieu de canton, eu assemblée chargée de délibérer sur toutes les affaires, qu'elles intéressassent le tout ou seulement une partie de la municipalité cantonale. Les villes de 5,000 à 100,000 habitants avaient \ine administration unique composée de cinq à neuf membres, suivant l'importance de la population. Cette assemblée était collectivement chargée de la délibération et de l'action. Enfin, dans les Tilles au-dessus de 100,000 habitants, la loi instituait trois administratious de sept membres chacune, reliées entre elles par un bureau central composé de trois membres. Le bureau était nommé par le Gouvernement, tandis que les membres des trois administrations étaient choisis par les suffrages des citoyens actifs.
la municipalité de canton fut supprimée au commencement du Consulat; la Constitution du 22 frimaire an Yin rétahlit les conseils municipaux et le nom de maire, qu'avait si malencontreusement remplacé le nom d'agent municipal. Quant au mode de nomination, on employa pour l'administration municipale, comme pour l'administration départementale; le système des candidatures électives, avec désignation par le premier cqusuI dans les villes au-dessus de 5,000 habitants et par le préfet dans les villes d'une population moindre. I^ premier consul et le préfet
DE DROIT POBLIG ET ADMINISTRATIF. IfS
choisissaient^ non-seulement le maire, mais aussi les conseillers municipaux. Supprimées complètement sous la Restauration, les élections municipales ne furent rétablies qu'après la révolution de 1830, par la loi du 21 mars 1831. Cette loi confia le choix des conseillers municipaux à des électeurs spéciaux^ et celui du maire au roi et aux préfets, en limitant leur choix aux membres du conseil municipal. Le décret du 3 juillet 1848 appliqua le suffrage universel aux élections de la commune, et chargea le conseil municipal de nommer le maire dans les communes d'une population inférieure à 6,000 habitants. Au-dessus de 6,000 habitants, la nomination du maire appartenait au chef de TËtaL C'est le système qui a été remplacé par celui dont nous avons présenté l'analyse.
Organitation spéciale des vOÊem de Paria et de Lyon. — A Paris, les fonctions de maire sont remplies par le préfet de la Seine et par le préfet de police. Le premier, comme maire central, représente la commune de Paris, personne morale, et dirige les services administratifs municipaux. Le préfet de police est chargé de la police municipale, et, sous ce rapport, ses attributions sont énumérées dans l'arrêté consulte du 12 messidor an YlII. Un décret des 10-24 octobre 1859 a transféré au préfet de la Seine certaines attributions de police municipale, qui appartenaient précédemment au préfet de police. Il y a, en outre, dans chacun des vingt arrondissements, qui forment les subdivisions de Paris, un maire assisté de deux adjoints ; il n'a du maire que certaines attributions détermi-
49 ( ruGis DD Gouas
u6es ^ A LyoM, le préfet du Rbône est, «a temps, maire central de la coEunuDe^ préfet dé police et préfet du déparlement.
A Paris, dans les autres coBàmunes du déparlement de la Seine, et dans la ville de Lyoti, le oonsAii municipal est remplacé par une commission nommée tons les cinq ans par décret impérial^ et présidée par un de ses membres, au choii de TEmpereur* «^ Les commissions municipales de Paris et de Lyon sont composées de trente-six membres^. La commission municipale de Paris rempliti en même temps^ les fonctions de conseil général pour le département de la Seidè 3 die est à Ift fois commission départementale et municipcda; e^s, pour former la commission départemetitaley 6n y adjoint huit autres membres « dont moitié repré^ sentent Tarrondissement de Saint-Denis et Tautre moitié eelsi de Sceau.
M LA POllCË tt DÈS AtrTORItÉS MÉfOSÊËS A LA tÙtlCÊ.
Comme nous Tavons déjà dit dans ncis prébealh* naire^^ tandis que Tadministration dirige le» aenridea pulj^lics et procède par voie d'action positive et d'im* pvliiiçn, la police empêche le mal ou le réprtme; ia police préventive, qui doit seule trouver fla^ delM
« Ces attrltmtlons concernent Tétat civil, les élections et le jury, la garde natiomtte, l'instruction primaire, tes cultes, le commerce, rasstetaiici* pftbliqae^ rimportaiion d*armes et les eontributluoi cikrectea. En «es tuuieveai lU ont les mêmes pouvoirs que les autres maires. C'est par la loi des 16 juin- 3 novembre 18&9 <fiie les fomraanes de la banlieue ont été anneiéet à ta tlHé de Paris, et c'est par décret des 31 octobre*) novembra tS4t (|ua laYlUaf atefl agrandie, a été partagée en vingt arrondissements.
» ÈML Mda U toi i«S liwi ISIS.
ME DROIT FUtUC KT AMINISTRATIP. t«
c#tt« introduction, est réduite i un rôle négatif, et^ fi die fait le bien, c*est en 6*oppo8ant au mal. Déterminar. d'une manière complète , les attributions de la police, ce serait faire une éoumération qui toucherait à toutes les parties du droit public et à quelques-unes du droit privé; car, quelle est la matière régie par une loi dans laquelle on ne retrouve pas quelque prohiUtion ou prescription, dont la violation intéresse la police' Chaque matière a, pour ainsi dire, sa police, et c'est ainsi que Ton dit : police des cultes, police de la toirie, police de l'industrie, police du commerce^ police de la chasse, etc., etc., etc. — Si l'on voulait rt^ diiire ces nombreux détails à une notion ^nérale, il ftittdratt dire que la police a pour mission de veiller à TMécution des Ms impéraiives, d'empêcher la violation des Ms prohibitives et de procurer la répression des infractions qui seraient faites aux unes ou aux autres. Quant à la répression elle-même, elle est du ressort de la police judiciaire ; ce n'est que par excep^ tion qu'elle appartient aux autorités administratives; par exemple, la répression des contraventions de grande voirie est de la compétence du conseil de préfecture
Les lois administratives ayant été faites à des époques différentes , les attributions , en matière de police, ont été distribuées d'une façon qui présente plus d'une incohérence. l>e toutes les parties du droit administratif, c'est assurément celle qui offre le plus de difficultés à une tentative de coordination.
Peu à peu, la jurisprudence et la doctrine ont fait sortir la lumière du chaos administratif; elles ont mis en relief quelques principes qui éclairent les détails et
i»e PRKGIS DU GODRS
conduisent l'esprit dans Tétude de ces nombreuses disposilions. Il n'en a pas été de même pour la police^ et cette matière passe, avec raison, pour la plus embarrassée de notre législation.
Dans les efforts que nous avons faits pour dégager quelques idées générales, propres à faciliter Texplora* tion de cette par tie, voici l'ordre auquel nous nous sommes arrêté :
La police est faite, ou sous Tautorité du préfet, ou sous l'autorité du maire ; elle est générale ou munici^ pale. Mais à quoi reconnaît rons-nous la ligne divisoire des deux polices ? — Si nous voulions la déterminer à priori, la difficulté serait a peu près insoluble; mais la loi des 16-24 août 1790, titre XL ayant énuméré les objets qui ressortissent de la police municipale, et l'énumémlion que cette loi contient étant limitative, nous en pourrons conclure que tout ce qui n'y sera pas compris dépend de la police générale et du préfet y à moins 4iue des dispositions expresses ne l'aient aliribué à une autre autorité. Nous chercherons donc à savoir d'abord Tétendue et la portée de la police municipale , afin de fixer, par indue* tion celle de la police générale, par application de la maxime : « Inclusione uniusfit exclusio alterius. »
Police municipale. — Art. 3 de la loi des 16- 24 août 1790, tit. XL« Les objets confiés à la vigilance et ïi Tautorité des corps municipaux, sont: 1* tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publi-* ques, ce qui comprend le nettoiement, l'illumination.
renlèvement des encombrements, la démolition ou là réparation di^s bâtiments menaçant ruine, Tinterdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa ctiute, et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles; 2Mesoinde réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d^ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ; 3* le maintien du bon ordre dans les endroits où il se Tait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publi*ques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics; 4^' l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à Taune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposes en vente publique ; 5** le soin de prévenir, par les précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, Tautorité des administrations de département et de district ; 6' le soin d obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. » A cette énumération, on doit joindre certaines autres matières qui ont été, par des lois spéciales, mises dans les attributions de Tautorîté municipale.
IM FBÉaS DU COURS
La loi des 16-24 août 1700 donnait aux assemblées Donnicipales le double pouvoir: i"" de réglementer les matières confiées à leur vigilance; 2* de statuer sur les infractions. Le jugement des contraventions a été transféré au juge de paix, et le maire n'est juge de simple police que dans les villes où il n'y a pas de juge de paix. Quant au pouvoir de réglementer les matières de police municipale, la loi du 28 pluviôse an YIII Ta confié au maire, agissant seul et sans Tassislance du conseil municipal. (Art. 13 de la loi du 28 pluviôse an Vin.)
Les matières énumérées dans la loi des 16-24 août 1790 ne sont pas exclusivement du ressort delà police municipale, et il y en a quelques-unes qui appartiennent, en même temps, à la polioe générale. Ce sont les circonstances qui décident. Les spectacles publics, par exemple, rentrent dans la police générale en oe sens que c'est au ministre à Paris, et au préfet dans lea départements, qu'il appartient d'autoriser là représen*^ tation d'une pièce. Mais une pièce autorisée pourrait, dans une commune, avoir des inconvénients par suite d*une émotion accidentelle de la population; en ce cas, l'autorité préposée à la police municipale aurait le droit d'interdire la représentation de la pièce qui se joue partout. Autre exemple : c'est l'autorité municipale qui assure la libre circulation dans les rues; mais si le trouble et le rassemblement étaient une at-* taque contre le Gouvernement et, au lieu d'une rixe, prenait le caractère d'une révolte, les autorités préposées à la police générale domineraient les pouvoirs du maire.
L« miiire exerce la police municipale sous le contrôle de fmaorilédupréfêt. Les règlements de police municipale se divisent en doux classes : 1"* les arrêtés portant règlement permanent; 2* ceux qui ne portent pas de règlement permanent, mais seulement des mesures transi** tdires i^âdoeB ûëcessaires par des circonstances accidentelles. Ces derniers, à cause de l'urgence, sont exécutoires immédiatement, et le préfet a seulement le droit de les annuler pour l'avenir, sous la réserve des droits des tiers, dans le passé. Quant aux règleméats permanents, leur exécution ne peut commencer qu*après Tapprobation préfectorale. Si à l'expiration du mois qui suit la remise de Tampliation du règlement au sous-préfet, chargé de la transmettre au préfet, Tarrttè n'a été ni approuvé ni annulé, il devient exécutoire de droit, et, Texécutiob tiùe fbis éoiht6en« èéé, 1« préfet tie peut plus annuler Tarrèté que pôuf l'avenir, sous la réserve des droits acquis antéHeu rement à Tannulalion. Le délai d'un mois a été donné au préfet pour examiner TafTâire, et, par conséquent, il semble que si son parti était pris avant l'expiration du délai, 11 devrait pouvoir rendre le règlement itiimédiatettient exécutoire. D'ailleurs là mise à exécution d^m règlement, même permanent, présente quelquefois un caractère d'urgence tel, que le retard d'un mois pourrait être nuisible. Nous avons déjà dit que ces raisons li*0Dt pas déterminé la jurisprudence qui décide que le délai est obligatoire, et qu'avant son expiration, le préfet ne peut pas, par son approbation, rendre le règlement exécutoire.
L'initiatiw de la polioe appartient aux mairea, «tlis
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préfets n*ont « qu'un droit d'annulation ou d'approbation. » Si donc le préfet refuse d'autoriser ou annule, il n a pas le droit, sans l'assentiment du maire, de substituer pour la commune un règlement à celui qu'il refuse d'approuver, ni de le modifier par l'addition d'une disposition qui ne figurerait pas dans le projet primitif. Décider autrement serait faire passer la police municipale dans les mains du préfet, tandis que le législateur a voulu la confier au maire. Ce n'est que par des moyens indirects que l'autorité supérieure pourrait triompher de la résistance du maire, et, par exemple, en faisant un règlement départemental applicable à toutes les communes du département^ ou en suspendant le maire et chargeant de l'intérim un maire plus docile. Mais outre que ces moyens indirects ne constituent pas une solution de la question, ils pourraient présenter des inconvénients qui rendraient leur emploi impossible ^
En raison de l'importance de la population, les conflits entre la police municipale et la police générale sont bien plus fréquents dans les grandes villes. C'est pour cela que la loi du 5 mai 1855 a diminué les attributions du maire pour en transférer une partie au préfet, dans les villes chefs-lieux de département dont la population excède A0,000 âmes. L art. 50 de cette loi dispose, en premier lieu, que dans les chefs-lieux de départements ayant plus de 40,000 habitants, le préfet aurait en général les mêmes attributions que le
< IVoai Teprodatsons ici, à Voccasion de la police, des développemenU qoe nous avons déjà donnés, d'une manière générale, pour le pouvoir régie* mentâlredQ maire appliqué à toutes les matières. (V.p. 176.) .
DE DROIT POBUC ET ADMINISTRATIF. Ml
préfet de police à Paris. Cependant une énumération, qui termine cet article, indique les matières réservées aux maires. Il résulte de cet article que les attributions conservées au maire sont limitativement dé* terminées^ et que toutes les autres sont généralement dévolues au préfet. Le caractère général de cette innovation, c'est que le préfet a été investi des attributions relatives à la paiice de sûreté, et qu*on a conservé aux maires la police administraUve. Au reste, ces expressions seront mieux comprises quand nous aurons analysé les attributions du préfet de police à Paris.
Préfet de police. — La loi du 28 pluviôse an VIII, art. 16, portait qu*à Paris un préfet de police serait chargé de la police. C*est en exécution de cette disposition que fut rendu, sur les attributions du préfet de police, Tarrêté consulaire du 12 messidor an YIII qui est toujours en vigueur ; il a cependant, dans ces derniers temps, été modifié, d'une manière importante, parle décret des 10-24 octobre 1859. Les attributions du préfet de police, telles que le décret du 12 messidor an VIII les a établies, se divisent en deux catégories : 1* la police générale , 2'' la police municipale. Dans la pratique, la police générale se subdivise en police politique et police de sûreté.
La police politique a pour mission de découvrir les complots, qui se forment dans le mystère, et de les déjouer, avant qu'ils n'éclatent. Elle est essentiellement préventive, et le plus grand nombre des agents qu'elle emploie sont secrets. L'indignité des auxiliaires dont elle est obligée de se servir a fait attaquer sa moralisé
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d'abord, et Ton en est venu, ensuite, à nier son utilité. L'utilité de cette police tient à ce quMi vaut mieux prévenir que réprimer. Une répression, même Tigou-* reuse, a rinconvénient de démontrer aux populations que le Gouvernement est attaqué, et le peuple ne croit pas à la solidité d'une autorité dont Texistence est chaque jour menacée. Montrer dans des débats publics comment une conspiration s'est formée, les causes de son échec et ce qui a manqué pour la faire réussir, c'est enseigner à d'autres conspirateurs la voie, les moyens, le but. Quant à la moralité, nous nous bornerons à dire avec M. Vivien : <( Â toutes les époques, une j)dltce politique a tenu le Gouvertietnent au courant des menées de ses adversaires. Peut-étre dans les temps des passions violentes ne trouvera-ion ni agents ûi crédits financiers affectés à cet objet, mais la délation qui se donne par fanatisme n'est pas plus sincère que celle qui se vend par intérêt : souvent, le dénonciateur qui se pique le plus de désintéressement rechei'che pour salaire les places, la faveur politique, la participation aux affaires publiques. Somme toute, si une police secrète est nécessaire, la moins mauvaise est encore celle dont les agents, soumis à des devoirs clairement définis, peuvent être expulsés, en cas dMn* fraction ; de tels instruments, plus dociles, plus souples, plus faciles à contenir, sont moins dangereux pour la main qui s'en sert^ »
La police de sûreté s'étend à tout ce qui intéresse la défense des personnes et des propriétés. Elle prévient le crime et prépare la répression. Les passe-ports
< thiâêi odministraHvêM, 2*édit., t. H, p. t9S.
DE DROIT PUBLIC KT ADMINISTRATIF. fl0f
pour Tintérieur et Tétranger, le Tisa des passe-ports des foyageurs étrangers, les permis de séjourner à Paris; la mendicité et le vagabondage, les prisons, les attroupements, les maisons publiques, les théâtres, les cultes, les ports d^armes, tels sont les principales dépendances de la police de sâreté.
La police politique et la police de sAreté sont exercées par le préfet de police, sous Vautorité du ministre de l'intérieur; car, à ce point de vue, le préfet n'est que le chef de Tune des cinq directions générales du ministère de Tintérieur : « direction de ta sûreté géné^ rate. » — Décr. des 30 nov.-l" février 1860. En vertu de ce décret, les bureaux de la sûreté générale ont été transférés du ministère de Tintérieur à la préfecture de police. Pour la police de sûreté à Paris, comme pour la police générale de l'Empire, le préfet H*est qu'un auxiliaire ou un délégué du ministre de Tintérieur. Ainsi, on a tendu à introduire l'unité dans le service qui en a le plus de besoin. En 1851 , on avait établi un ministère spécial de la police, avec des inspecteurs généraux et des inspecteurs dans les départements. Mais les conflits qui s*élevèrent entre le ministre de l'intérieur et le ministre de la police à Paris, et, dans les départements, entre les préfets et les inspecteurs, ne tardèrent pas à démontrer qu'on avait créé un rouage embarrassant; le Gouvernement comprit qu'en cette matière plus qu'en toute autre, il fallait tendre à unir plutôt qu'à diviser les attributions ; cette pensée a reçu sa complète exécution dans le décret qui fait du préfet de police le directeur de la sûreté générale, sétts Tautôrité du ministre de TintérieUr.
lOi PRÉCIS DU COURS
ËQ ce qui concerne la police municipale^ ou, suivant une autre expression en usage, la police administrative de la ville de Paris, le préfet de police a uoe autorité propre pour laquelle il ne relève pas de la surveillance du préfet de la Seine, comme les maires relèvent de la surveillance de leur préfet. Entre les deux préfets les lois et règlements ont divisé les attributions, et chacun exerce les siennes avec une indépendance réciproque. Le décret du 12 messidor an VIII confiait au préfet de police tout ce qui intéressait la liberté et la sûreté de la voie publique, la salubrité de la cité, les incendies, débordements et accidents sur la rivière, les taxes et mercuriales, la surveillance des lieux publics, la libre circulation des subsistances, la protection et préservation des monuments et édifices publics, enfin, la petite voirie.
À Paris, la distinction entre la grande et la petite voirie avait une signification particulière. Tandis qu*en général, la grande voirie se distingue de la petite par la nature des voies de communication, à Paris c*était d'après le caractère des permissions à demander. S'agissait-il d'un alignement et généralement d'une modification pertnanente aux murs joignant la voie publique, l'autorisation était accordée par le préfet de la Seine, et la matière était dite appartenir à la grande voirie. Au contraire, s'agissait-il d'établir un auvent mobile, et, en général, d'une modification non perma^ nente^ le préfet de police était compétent et la permission rentrait dans la petite voirie. Depuis le décret des 10-24 octobre 1859, la grande et la petite voirie ont été réunies sous la main du préfet de la Seine, avec
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Mft
quelques autres parties de la police muDicîpale. Le décret du 24 octobre 1859 ayant procédé par voie d*énuiDéralion, le principe d'interprétation à suivre, c'est que tout ce qui, en matière de police municipale, n'a pas été attribué au préfet de la Seine demeure au préfet de police, conformément à larrêté du 12 messidor an Vffl^
Les atttributions du préfet de police ne sont pas limitées à la ville de Paris ; elles s*étendent aux communes de Meudon, Saint-Cloud et Sèvres, situées dans le département de Seine*et-Oise, et principalement en ce qui concerne la police de sûreté^ à toutes les communes du département de la Seine '. La potice
1 Art. 1*' da déeret des 10-24 octobre 18S9. « ATaTenir, lea attributions do préfet de la Seine oomprendroot, en outre de eeliea qui lui sont con- Sérées, dès à présent, par les lois et reniements et sous les réserves exprlfDé«s par les art. 2. 3, 4 ci-après, ]« la petite yoirie, telle qu'elle est définie parVart. 2i de Parrété du l2 messidor an Vlll; 2« l'éclairage, le balayage, l'arrosage de la voie publique, l'en 1er ement des boues, neiges et giHces ; 3* le curage des écouta et fosses d*ai8ances; 4* les permissions pour établislementssor la rivière, les canaux et les ports; S* les traités et tarifs coneemant les voitures publiques et la concession des lieux de stationnement 4e ces voitures et de celles qui servent à Papprovlsionnement des balles et oiarebés; 6* les tarifs, i'assletie et la perception des droits municipaux de toute sorte dans les balles et marcbés; 7* la boulangerie et les approvisionoemcnts; 8* l'entretien des édifices communaux de toute nature; 9* les hàfn, marchés et adJudicatioDs relatifiiaux services administratifs de la ville de Paris.
' Pour les communes de Saint-Cioud, Sèvres et Méudon, Teiceptlon s'explique par l'existence dans ces communes de résidences impériales. (V. arrêté do 3 brumaire an IX.) Pour les communes du département de la Seine, le décret du 10 juin 1363 énamère les attributions qui restent aux maires de ces communes. Il résuite de cette énumération que tout ce qui se rattache à la sûreté a été attribué au préfet de police, et qu'on a conservé aux maires ce qui concerne la police administrative proprement dite. D'ailleurs la loi a procédé par énumération, et nous ne donnons que les idées géDérales; c'est en se reportant à l'énumération qu'un pourra fi ter les notions générales par les appltcatioiis.
^minUtratm est^ pour ce» dernières, demeurée «bus les attributions des maires.
Le préfet du Rhône est investi, pour la commuoe de Lyon et plusieurs autres dont Tensemble oompose ee qu'on appelle Tagglomération lyonnaise, des attributions que Tarrêté du 12 messidor an VIII confère au préfet de police à Paris. Les pouvoirs qui appartiennent au préfet de police de Paris sur Saint-Cloud, Meudon et Sèvres ont été données au préfet du Rhône sur les communes de Rillieux et Mirebel, situées dans le département de TAin. Il en était de même, <\'après la loi du 19 juin 1851, des communes de Saînt^Baodbert, Villeurbanne, Bron^ Vaux et Yeniesieui dans Tlsère; mais ces communes ont été réunies au département du Rhône par le décret du 24 mars 1852. Depuis la réunion, les communes de Saint Ramberl, Villeurbanne, Vaux, Bron et Vénissieux n*ont pas repris leur autonomie municipale et le préfet du Rhône y exerce, comme préfet de police, les pouvoirs dont il a été investi par la loi du 19 juin 1851 sur les communes de l'agglomération lyonnaise. Le système de la loi du 19 juin 1851 a été considérablement modifié par le décret — loi du 24 mars 1852. D'après la première, le préfet du Rhône était préfet de police; mais il partageait la police municipale avec le maire de la commune, suivant une répartition qui donnait au maire tout ce qui constitue la police administrative proprement dite, et au préfet tout ce qui, dans la police municipale, iuléresse la sûreté. Mais le décret du 24 mars 1852 a divisé Lyon en cinq arrondissements analogues aux arrondissements de Paris, nommé des maires d'arron-
DB DIOIT nfUG KT AMUMISTIUTIF. m
disMipent, supprimé It maire central et conféré au préfet du Rhéne l'administratioD de la ville, de telle sorte que le préfet est i la fois maire central de Lyon» préfet du Rhône, préfet de police. Pour les communes de Saint-Rambert, Villeurbanne, Vaux, Broo, Venissieux, Sainte-Foy, Calluire, Oullios, il est préfet de police; maîsi comme dans ces communes il y a un maire^ celui-ci a retenu la police administrative, conformément à Tart. 2 de la loi du 19 juin 1861 ; cette limitation ne s'applique pas à la commune de Lyon parce que là le préfet du Rhône réunit la qualité de maire à celle de préfet de police. Dans les communes deRillieux et de Mirebel^ le préfet du Rhône a les pou* voirs que l'arrêté du 3 brumaire an IX donne au préfet de police sur les communes de Sèvres, Meudon «t Saint-Cloud.
Cpmnlaeairci de polioe* — Les commissaires de police sont les premiers auxiliaires de la police géoé^ raie et de la police municipale; ils concourent à la première sous Tautorité du préfet, et à la seconde sous l'autorité du maire. Us sont nommés, en général* par décret impérial; la nomination appartient au préfet dans lef$ villes dont* la population est inférieure à 6,000 habitants. Les commissaires de police ne sont pas simplement des auxiliaires ou employés, mais des dépositaires de l'autorité publique et, par conséquent, la garantie de Fart. 75 de la Constitution du 22 frimaire an YQI les protège contre les actions qui seraient intentées en raison de Texercice de leurs fonctions. S'ils agissaient comme officiers de police judiciaire
(art. 48 et suivants du Code d'instr. crimm.), l'art. 75 ne les couvrirait pas; car, en cette qualité les commissaires de police n'appartiennent pas à Tordre des fonctionnaires administratifs.
D'après la loi du 28 pluviôse an YI!!, il y a un commissaire de police dans toutes les villes de 5,000 à 10,000 habitants, et, dans celles qui ont une population supérieure, on ajoute un commissaire par 10,000 habitants. Toutes les fois qu'elle le juge utile, l'administration peut établir, dans chaque chef-lieu de canton, un commissaire de police. D'après un décret du 17 janvier 1853, la compétence du commissaire de police cantonal, quelle que soit la commune de sa résidence, s'étend à toutes les communes du canton. De même, lorsque dans une ville il y a plusieurs commissaires dont le ressort est distinct, cette division n'est relative qu'à la facilité de la surveillance et non à la compétence; car chacun a le droit d'exercer ses fonctions dans toute l'étendue de la commune ^
Il existait, autrefois, des commissaires département taux dont les attributions s'étendaient à tout le dépar^ tement. Mais celte institution n'était pas applicable à tous les départements, et l'administration, suivant les besoins du service, pouvait en établir dans les uns, tandis qu'il n'y en avait pas dans les autres. Le décret qui en permettait l'établissement n'a reçu qu'une exécution transitoire, et aujourd'hui cette institution ne subsiste plus que dans quelques villes.
Dans les villes importantes, on trouve des commis^ saires centraux de police nommés par le chef de
1 Art. 10 do la loi du 19 vendémiaire an IV.
TËtat. Mais ces agents n'ont pas une compétence dé* partementale comme Pavaient les commissaires départementaux. Leur autorité, d'ailleurs, ne diffère pas sensiblement de celle qui appartient aux commissaires de police ordinaires; les ordres qu'ils donnent sont soumis à l'autorité du préfet, et ordinairement ils ne font que transmettre les volontés du préfet, en matière de sûreté générale, aux commissaires de police placés sous leurs ordres ; ils dirigent l'exécution des ordres, et distribuent à chaque agent la part qui lui revient dans les mesures à prendre.
Le commissaire central n'est ordinairement chargé que de diriger la police de sûreté, sous l'autorité du préfet. Un accord entre le maire et le commissaire central pourrait lui donner les mêmes pouvoirs hié* rarchiques, en matière de police municipale. Autrement, c'est le mahre qui fait office de commissaire central, et qui est en rapport immédiat avec les commissaires de police.
Des commissaires spéciaux de police sont attachés aux chemins de fer, dont la surveillance leur appartient sous l'autorité du préfet. Le décret qui les nomme détermine ordinairement la section qui sera plus spécialement placée sous leur surveillance ; mais leur compétence s'étend h toute la ligne *. — A Paris, il y a un commissaire spécial de la Bourse. Depuis l'annexion de la banlieue, le nombre des commissaires de police a été porté à quatre-vingts. Cependant, si tel est le cadre normal, un décret a pro-
» Ord. da J5 novembre 1846 H décret An 22 février J855.
tlO PRECIS DL COUBS
visoirement fixé a 8oixant6-^ix le nombre des commissaires * .
Nous comprenons sous cette dénomination tous les auxiliaires qui servent à préparer les actes de l'administration, sans avoir aucun pouvoir propre de décision. Quelque élevée que soit la position qu'il occupe, est employé tout fonctionnaire qui n'a pas le pouvoir de décider. Le chef de division, dans un ministère, est un employé supérieur ; il n*a que les attributions déléguées par le ministre, et sa signature, mise au bas d'un arrêté, sans mention expresse de délégation ministérielle, n'obligerait pas plus les administrés que la signature d'un simple expéditionnaire. Entre eux la différence d'autorité et de pouvoir est tout à fait intérieure.
Les bureaux des ministères ne sont pas tous organisés delà même manière, mais, sauf quelques différences de détail, les mêmes principes se retrouvent
^ Le décret portant eréation des cominisMtres de police oantonanx est dp 99 faars 1852. 1)8 de?«leii| é^^f ri^rtii ^ cinq cUwa, suivf^Dt Iç^p traitement. Cette disposition a été réalisée par le décret dn 27 février 1855, qui Oxe le traitement de la première à 4,800 fr., eelui de la teoonde à 8,0119 fr., de la troisième à :^ 000 fr., de la quatrième à 1 ,600 fr., et de la cinquième à 1^200 fr. Ces décrets ne sont pas applicables au département de ia Seine ni à l'agglomération lyonnaise. Voir noUmment pour Paris le décret du 17 septembre 1854, sur Vorganisation de la police municipale à Paris, et celui du 23 novembre 1853, snrle traitement des commissaires et aotres agents de police dans le département de la Seine. D'après le décret dn 17 septembre 1854, la ville de Paris contribue pour les deux tiers etTËtat pour le tiers. Pour les commissaires cantonaux, la répartition entre les eonamunes est faite par le préfet, en conseil de préfecture. — En ce qui concerne la ville do Paris, voir décrets des 8 décembre 1859-1*' février 1880 et 17 décembre 1 868- 1"' février 1880.
DE DROIT PUBUC BT AMIINISTRATIK. tit
dam fous les départements ministériels. Un chef de cabinet, investi de la confiance personnelle du ministre, travaille directement avec lui pour les affaires confidentielles et réservées. Un secrétaire général distribue 1^ aCfoires entre les divisions ou directions, présente les projets de décision à la signature du ministre, appelle son examen sur celles qui demandent une attention particulière. Les directions ou divisions sont sousdivisés en bureaux, entre lesquels la répartition des dossiers est faite par les directeurs et chefs de diyision. Les chefs de bureaux ont pour auxiliaires des sous-chefe, des commis et des expéditionnaires. La nomination des employés appartient, en principe, au ministre, sauf quelques exceptions réservées à l'Empereur. C*est ce qui a lieu pour les secrétaires généraux et directeurs, dont la nomination est faite par décret. D'un autre côté, la nomination de certains employés est déléguée aux directeurs généraux.
Toutes proportions gardées, les bureaux des préfectures sont établis sur les mêmes bases que les bureaux des ministères. Un secrétaire particulier remplit, auprès du préfet, des fonctions analogues à celles des chefs de cabinet. Le secrétaire général de la préfecture surveille les bureaux et s'assure que les registres sont constamment tenus à jour. Les affaires sont distribuées entre les divisions; les chefs de division ont sous leurs ordres des chefs de bureau, commis et expéditionnaires.
Les employés des préfectures sont rétribués sur une partie du fonds d'abonnement, qui est alloué aux préfets pour les frais de personnel et de matériel. Le fonds
d'abonnemeul se divise en deux parties, Tune affectée au personnel et Tautre au matériel de la préfecture. L'art. 7 du décret du 27 mars 1 852 attribue les quatre cinquièmes de Tabonnement au personnel et le cinquième restant au matériel. Sur la part du personnel il n'est pas permis au préfet de faire des économies et la loi veut qu'elle soit dépensée en totalité. Au contraire, il lui est permis de faire des économies sur la part du matériel, et généralement ces économies sont comptées comme un surcroît de traitement Si le préfet n'a pas le droit de réduire la portion affectée au personnel, il lui appartient d'en faire la distribution, à son gré, entre les employés. C'est cette faculté qui donne à la position de ces employés une instabilité propre à écarter de cette carrière les hommes capables. Si, nonobstant cette précarité, on a recruté convenablement les bureaux des préfectures, il est injuste de laisser sans garantie des hommes qui ont suivi cette voie malgré ses aspérités.
AGENTS d'exécution.
Armée. — L'armée se recrute, soit au moyen iVenrâletnents volontaires^ soit par voie de tirage au sort.
L'enrôlement volontaire n'est que l'exception tandis que le recrutement est la règle. Une loi de 1818 avait tenté vainement de renverser cet ordre en qualifiant exception le recvutemeiïl forcé ; la loi du 21 mars 1832, réalisant une prédiction qu'avait faite en 1818 le maréchal Gouvion-Saint-Cyr, a rétabli un ordre plus conforme à la nature des choses.
L'enrAlement volontaire est valablement consenti par
tout Français é:gè de dix-huit ans; après \iDgt ans, rengagement est régulièrement contracté sans le consentement des père, mère ou tuteur, condition qui est indispensable au-dessous de cet âge. L'enrôlé doit, en outre, avoir la taille réglementaire, jouir de ses droits civils, n'être ni marié, ni veuf avec enfants, et enfin, être porteur d'un certificat de bonnes vie et mœurs ^ L'engagement de l'enrôlé volontaire est de sept ans ; cependant, en temps de guerre, tout Français qui a satisfait à la loi du recrutement est admis à contracter un engagement de deux années'.
Chaque année, la loi qui appelle un certain nombre de soldats sous les drapeaux répartit le contingent entre les départements. Le préfet, en conseil de préfecture ^ répartit ensuite le contingent départemental entre les cantons, et le contingent cantonal est rempli par un tirage au sort entre les jeunes gens qui ont accompli l'âge de vingt ans, dans le courant de l'anuée précédente, c'est*à-dire avant le 1" janvier de Tannée courante. Tous les jeunes gens sont portés sur une liste ou tableau de recensement que les maires dressent dans chaque commune, soit d'office, soit sur la déclaration des pères de famille; Les actes de l'état civil indiquent l'âge des conscrits qui sont nés dans la commune; à défaut d'actes (ce qui arrivera pour les conscrits qui ne sont pas nés dans la commune), les maires pourront les inscrire d'après la notoriété pu-
^ Loi do 21 mars 1832, art. 32.
* Vrid,, art. 32. >- Les enrôlements Tolontaires sont consentis devant les maires des chefs-Uenx de canton, dans les formes prescrites par les art. 34- 44 dn Gode Napoléon.
Sii PRÉCIS DU COURS
blique. Le maire fait affleher le tableau de recensement dans la commune, avec indication du jour où il sert procédé à f examen du tableau et au tirage.
Au jour indiqué, le sous*préfet se rend au chef-lieu de canton et procède aux opérations annoncées, avec le concours des maires du canton réunis, sous sa pré* sidence^ en conseil de recensement. On commence par lire, à haute voix, le tableau de recensament et, à mesure que les jeunes gens inscrits sur la liste sont appelés, on entend les observations que chacun des intéressés peut avoir à faire. Quel peut être Fobjet de ces réclamations? Elles seront fondées, par exemple, sur ce que le conscrit n'avait pas vingt ans accomplis avant le 1^ janvier, ou sur ce qu'il n*est pas domicilié dans le canton et qu'il a été porté sur la liste d*un autre canton. En un mot, la réclamation tendra à démontrer que le conscrit a été indûment porté sur le tableau de recensement. Ces réclamations sont jugées par le sous*préfet qui statue, après avoir pris Tavis des maires ; le tableau ainsi rectifié est signé par chacun des membres du conseil de recensement et définitivement arrêté ^ C'est ce qu'on appelle le tableau de tirage. Un premier tirage détermine l'ordre dans lequel les communes seront appelées. Si Tordre alphabétique n'a pas été adopté, pour déterminer l'ordre du tirage entre les communes, c'est que le législateur a tenu compte d'un préjugé fort répandu parmi les habitants des campagnes. Cette erreur consistait à croire que les premiers qui étaient appelés à tirer
> Il faatromarqaer que la décision n'appirUent pas à la réanton ées attires mais seulement au twis^préfet^ qui se home à prendre l'aTU des maires.
DE DROIT PUlItlQ ET ADMINISTRATIF. 8t6
prenaient tous len bons numéros^ et n'en lais^saient que de mauvais pour les derniers. Ensuite les jeunes gens ou leurs ayants cause ^ suivant le rang de leur commune, tirent un numéro qui eti proclamé et inscrit sur une liste appelée liste de tiftige. A côté de chaque nom, on mentionne les motifs A'exetnpiitm on de déduction que les conscrits se proposent de faire valoir devant le conseil de révision. Les opérations du tirage ne sont pas recommencées, quelles que soient les irrégularités comiûises par le sous^réfet ; le législateur ne veut pas tromper l'attente de ceux qui ont obtenu de bons numéros.
Le conseil de bivisiDn est une commission spéciale qui est chargée de désigner défînitiveitaent les jeunes gens qui feront partie du contingent cantonal et, par conséquent, d'apprécier les motifs d'exemption ou de déduction. Il est composé de cinq membres :
l"" Le préfet ou son délégué ;
a*" Un membre du conseil de préfecture ;
3* Un membre du conseil général ;
4^* Un membre du conseil d'arrondissement : ces deux derniers sont nommés par le préfet;
6^ Un officier général ou supérieur désigné par l'Empereur »
Ces cinq membres sont les seuls qui aient voix délibérât! ve ; mais il y a, auprès du conseil, des auxiliaires avee voix consultative. Ce sont : i"" un intendant ou sous-intendant militaire qui est entendu toutes les fois qu'il le demande, et dont les observations doivent, quand il l'exige, être consignées sur le registre des délibérations ; 2* le sous-préfet qui a présida» aux opé-
rations du recensement et du tirage; 3"* un officier de santé ou docteur en médecine, qui doit être entendu sur toutes les exemptions ayant pour cause une maladie ou une difformité.
Le conseil de révision juge en appel toutes les réclamations qui avaient été jugées en première instance par le conseil de recensement; enfin, il prononce en premier et dernier ressort sur les causes d'exemption ou déduction admises par la loi. Entre V exemption et la déduction^ il y si cette différence que les jeunes gens exempts ne sont pas comptés dans le contingent, et que leur immunité retombe sur les numéros postérieurs. Au contraire, ceux qui invoquent la déduction sont considérés comme faisant partie du contingent et les numéros postérieurs n*ont pas à en souffrir. Les cas d'exemp* tion sont énumérés dans Tart. 13 de la loi du 21 mars 1832 et comprennent : ceux qui n*ont pas la taille réglementaire; ceux que leurs infirmités rendent impropres aux service; ceux qui sont orphelins aînés de père ou de mère; les fils uniques ou. aînés de veuve ou d*un père aveugle ou entré dans sa soixantedixième année; le plus âgé de deux frères tous deux désignés parle sort dans le même tirage, lorsque le plus jeune a été reconnu propre au service ; celui qui a un frère sous les drapeaux à tout autre titre que celui de remplaçant * ; enfin celui qui aurait un frère mort en activité de service ou réformé, ou mis à la retraite pour infirmités contractées dans les armées de terre
1 Celui dont le frère se serait enrôlé volontaifement, en temps de guerre, pour deux ans ne serait pas exempté.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. tl7
OU de mer on pour blessures reçues dans un service conmiandé.
La déduction est accordée aux jeunes gens qui ont embrassé certaines professions que la loi a \ou\u encourager \ telles que la carrière ecclésiastique, Tenseignementy etc. , etc.
Le conseil de révision choisit, en remontant des numéros les plus faibles aux plus élevés, les jeunes gens qui n'ont aucune cause d'exemption à faire valoir et, lorsque le contingent est atteint, il cldt la liste et proclame lalibération de ceux qui n*y sont pas inscrits ; sa décision est souveraine et ne peut pas être attaquée au fond *. Le législateur n'a pas voulu que les opérations fussent recommencées pour ne pas tromper l'attente de ceux qui avaient obtenu leur libération ; or, en cas d'annulation, il aurait fallu tromper cette attente ou enlever à Tannée une partie du contingent qui avait été reconnu nécessaire. Cette règle a cependant fléchi dans les cas oii il y a eu excès de pouvoir ou incompétence. C'est ce qui aurait lieu, par exemple, si le conseil de révision avait prononcé sur une réclamation de droit commun qui aurait dû être renvoyée aux tribunaux ordinaires, à titre dequestion préjudicielle. Lorsque le conseil de révision a fait une fausse application de la loi, le mal n'est cependant pas sans remède ; le ministre de la guerre répare, autant que possible, cette erreur en renvoyant le conscrit, dont la réclamation a été injustement
repoussée, en congé indéfini dans ses foyers.
* Alt. 14 de la loi da 21 man 1832.
* Ord. des 18 mai 1837^ 5 Jain 1838» 26 août 1842 et décrets des 13 août 1^52, 26 JaUlet et 27 novembre 185C.
ftlS PMSaS DU COURS
Le conseil de révision a le droit de proposer d'accorder aux jeunes gens dont la présence est nécessaire à leur famille (et que, pour cette raison, on èppellOy dans lusage, soutiens de fùmiUe) de faire partie de la réserve et de rester dans leurs foyers; mais ces propositions ne peuvent être faites qu'à raison de 1 sur 200f calculés d'après la totalité du contingent, et Don point seulement d'après le nombre des jeunes gens appelés à l'activité,
L*exonération du service militaire s'obtient au moyen :
1* du remplacement;
2<» de la substitution de numéros.
Le remplacement est accordé à ceux qui versent la somme que fixe annuellement un arrêté du ministre de la guerre ; cette somme doit être payée dans les dix jours, qui suivent la clôture des opérations du conseil de révision, et l'exonération est prononcée par ce même conseil réuni au chef-lieu de département, sur le vu des quittances de versement ; les sommes provenant de ces payements sont versées à la caisse de la dotation de l'armée^ et servent à payer les prîmes et hautes payes auxquelles ont droit les soldats qui contractent des rengagements. Si le versement est fait dans les dix jours, qui suivent la clôture des opérations de la révision , le droit du conscrit à l'exonération est absolu. Lors au contraire qu'après ce délai, il veut se faire remplacer au corps , le versement de la somme ne suffit pas pour lui donner droit à l'exonération; il faut en outre qu'il obtienne Tautorisation du conseil d'administration du corps, qui l'accordé ou la
DE DROIT PUBLIC KT ADMINISTRATIF. it»
refuse suivant les besoins du service. Le traité passé avec r£tat a été substitué, par le législateur, aux coqvantions de remplacement qui étaient antérieurement arrêtées entre les parties , et par cette mesure, a été ruinée Tindustrie des compagnies d'assurance pour le remplacement militaire. Il y a encore des sociétés qui, noyennant une somme fixée d'avance, s'engagent à verMr la somme d'exonération à la caisse de la dotation de Tarmée ; mais cette opération est simplement un marché aléatoire, par lequel le conscrit cherche à limiter sa perte et à faire supporter une partie des chances du tirage par la compagnie avec laquelle il traite. Le remplacement direct par conventions entre les parties n'a cependant pas été entièrement supprimé ; la loi Tautorise encore entre parents jusqu'au sixième degré. Entre parents jusqu'au sixième degré , le remplacement peut se faire aussi par substitution de numéros. Cette convention, qui ne peut se faire qu'entre conscrits de la même classe ayant tiré au sort dans le même canton ^ consiste à faire prendre par un conscrit, dont le numéro n'aurait pas été appelé, le numéro de celui qui devait l'être. La substitution de numéros indéfinie, entre toutes personnes, avait été conservée par la loi du S6 avril 1855, qui avait supprimé le remplacement direct , sauf une exception pour les parents jusqu'au quatrième degré. La loi du 17 mars 1858 a supprimé la substitution entre toutes personnes, et étendu l'exception tant pour le remplacement direct que pour la substitution de numéros, aux parents jusqu'au sixikne degré. La substitution de numéros ne peut avoir lieu qu'entre frères , beaux-
tSO PRÉCIS DU COURS
frères et parents jusqu'au sixième degré. Le remplacement direct est également admis pour les parents ou alliés aux mêmes degrés.
Etat des officiers. — L'avancement des militaires se fait au chaix ou à f ancienneté^ dans des proportions déterminées par les lois ; cette proportion est changée, en temps de guerre, de manière à restreindre les droits de l'ancienneté. Le tiers des places de sous-lieutenant est donné aux sous-officiers ; les deux tiers des places de lieutenants et de capitaine sont données à Tancienneté de grade. Pour les grades de chef de bataillon ou d'escadron , la proportion de l'ancienneté n*est plus que de moitié. Au-dessus du grade de chef de bataillon, Favancement n'a jamais lieu qu'au choix. En temps de guerre, les grades de chef de bataillon ou d'escadron ne sont eux«-mèmes. donnés qu'au choix et, pour les lieutenants et capitaines, la proportion de l'ancienneté n'est plus que de moitié, au lieu des deux tiers. L'avancement au choix est purement discrétionnaire, tandis que l'ancienneté confère un droit à celui qui a servi dans son grade, pendant le temps voulu ^
Pour concilier les besoins du service avec le droit individuel des officiers, la loi a distingué le grade et Y emploi. Le grade est une véritable propriété dont le militaire ne peut être dépouillé que dans certains cas déterminés par la loi ; l'emploi, au contraire, est à la disposition du Gouvernement qui peut le retirer au titulaire, par décret impérial rendu sur le rapport du
« l^i du 14 avril t832, art. 1, 2 et 3. — Art. 15 et 16.
DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. Ml
ministre de la guerre. Pour les militaires sans emploi, on distingue plusieurs situations :
1* Là non-activité par suite de licenciement, suppression d*emploi , rentrée de captivité ou infirmités temporaires; les officiers reçoivent, en ce cas, la moitié de leur solde d'activité; mais, par exception, les lieutenants et sous-lieutenants ont droit aux trois cinquièmes ^ ;
2* La non-activité^ par retrait ou suspension d'emploi; la solde, en ce cas, est réduite aux deux cinquièmes. Pour quelque motif que les officiers soient en non-activité, ils peuvent être rappelés à Tactivité. Il en est autrement en cas de,
S"" Réforme^. On appelle ainsi la position de Tofficier sans emploi , qui , ne pouvant pas être rappelé à l'activité, n*a pas droit à la retraite, Elle peut être prononcée contre un officier soit pour infirmités incurables, soit par mesures disciplinaires. Elle donne droit, non à une portion de la solde d activité, mais à une part de la pension de retraite '• Après vingt ans de service effectif , lofficier en réforme a droit à une partie de la retraite de son grade, calculée à raison d'un trentième par année de service effectif. En ce cas, la pension de réforme est inscrite au grand livre; elle est viagère. Si lofficier mis en réforme a moins de vingt ans de service, on lui paye, pendant un temps égal à la moitié des années de service effectif, les deux tiers du minimum de la retraite de son grade ;
> Loi du 19 mal 1834, art. 4. 8 et art. 16 et 17.
* Art. 11, 12, 13 delà même loi.
* Art. 18 et 19 de la même loi.
4» Enfin, la retraite; c'est la position de l'offlcier qui a obtenu une pension et ne peut plus être appelé à l'activité*.
Tous les officiers sans emploi ne sont pas en nonactivité. Le premier cadre, en effet, comprend V activité et la disponibilité : Factivité est l'état des officiers qui ont à la fois le grade et l'emploi ; la disponibilité est la position de ceux qui sont momentanément sans emploi, mais qui font toujours partie du cadre constitutif. La disponibilité est, du reste, une position particulière aux officiers généraux et d'état-major; ce n'est pas le seul privilège dont ils jouissent. On a créé, pour eux spécialement, un deuxième cadre appelé cadre de res-
serve '.
Les généraux de division à soixante-cinq ans , et les généraux de brigade à soixante-deux, passent du cadre d'activité dans le cadre de réserve. Une fois qu'ils sont passés dans ce cadre, ils ne peuvent plus être rappelés à l'activité qu'en temps de guerre, et uniquement pour le commandement à Tinlérieur. Au contraire, les généraux en disponibilité peuvent être rappelés à l'activité tant pendant la guerre qu'en temps de paix, tant pour l'extérieur que pour l'intérieur. Les généraux qui ont commandé en chef sont toujours maintenus dans le cadre de disponibilité ou d'activité, quel que soit leur âge ^
^ Art. 8 delà même loi.
' Le cadre de réserve créé par la loi du 4 août 1839 avait été sopprimé par décret du gouvernement provisoiTe du 1 \ avril 1848; il a été rétal^ll par an décret du 1'» décembre 1852.
■ C'est ce qui résulte du renvoi fait par le décret du T' décembre 1852 A l*art. 72 de Tord, du 16 mars 1838, sur l'avancement dans Parmée.
DE DBOIT nnUC ET ADMIMISTBATIF. !M
Les règles sur le recratement sont applicables è rarmée de mer comme à Tarmée de terre, et c'est même en vue de la marine que la durée du service a été fixée à sept ans. L'enrôlement pour la marine est reçu à seize ans, et les enrôlés volontaires ne sont même pas ténus d*avoir la taille réglementaire, au moment de l'engagement; seulement, ils ne sont pas reçus si, à dix-*huit ans, cette condition n'ec|t pas remplie.
L'avancement des officiers, au choix et à Tancienneté, est réglé par la loi du 20 avril 1832 ; la loi du 10 BàsÀ 1834, sur Tétat des officiers, est applicable aux officiers de l'armée de mer.
L'armée de mer est fournie par le recrutement ; mais les marins pour le service des navires ainsi que les ouvriers, employés à leur gréement, sont pris parmi les personnes soumises à Vinscription maritime. La loi du 3 brumaire an lY soumet à Tinscription maritime tous les individus, Agés de dix^huit à cin<r quante ans, qui se livrent à la navigation ou à la pèche de mer sur les côtes ou dans les rivières jusqu'où remonte la marée et , s'il n'y a pas de marée, jusqu'où peuvent remonter les bâtiments de mer. — On les divise en quatre classes dont la premièie comprend les célibataires; la seconde, les veufs sans enfants; la troisième, les hommes mariés sans enfants, et la quatrième les pères de famille. Tous les individus inscrits peuvent être requis pour le service de la fiotte, en suivant Tordre précédent ; la seconde classe n'est appelée qu'à défaut de la première et ainsi de suite. C'est une dure servitude, mais à laquelle on peut se sous-
Sft4 PRÊGJS DU COURS
traire, en renonçant à la navigation ou à la pèche, et qui, d'un autre côté, confère des avantages en compensation ; car, l"" ceux qui sont inscrits se trouvent dispensés du service militaire; V quand ils ne sont pas employés pour le service de la flotte, ils peuvent s'embarquer à bord des bâtiments de commerce et ce temps leur compte pour la retraite, à raison de six mois pour un an ; 3"* ils ont droit aux prises maritimes; 4** les enfants des marins en activité de service, sur les bâtiments et dans les ports de l'Ëtat , reçoivent un secours jusqu'à rage de dix ans \
Garde nationale. — D'après le décret — loi du 11 janvier 1852, la garde nationale n'est organisée que dans les communes où le Gouvernement juge à propos de l'appeler; l'autorité peut même fixer le nombre des gardes nationaux. Après avoir organisé la garde nationale dans une commune, le Gouvernement a le droit de la dissoudre, à son gré. Ainsi l'institution de la garde nationale n'est ni générale ni permanente, ni soumise à des règles uniformes; son organisation dépend des besoins du service; aussi le Gouvernement peut-il, suivant son appréciation, créer dans une commune un bataillon, une légion ou une com-
^ Les grades dans l'armée de mer sont les suivants : 1* amiral; 2» viceamiral, S* oontre-amiral, 4* capitaine de vaisseau, 5* capitaine de frégate» 6* lieutenant de vaisseau, 7* enseigne de vaisseau, 8* aspirant de première classe, 9" aspirant de deuxième classe. Les serrices administratifs de la marine sont dans la compétence des préfets maritimes et du commissariat de la marine^ qui se diâtinguent du commandement des forces navales à peu près comme Fintendance militaire se distingue de l'armée. Pour l'inscription maritimn, les quartiers se divisent en un certain nomlire de syndicats; les syndics sont chargés de l'inscription, sous l'autorité des commissaires de la marine.
pagnie. Le service est tantôt un service (Tordre et de sûreté, dans l'intérieur de la commune, tantôt un ser^ vice de détachement, hors du territoire de la commune, n est obligatoire pour tous les Français âgés de vingtcinq à cinquante ans, jouissant de leurs droits civils et pour les étrangers admis à fixer leur domicile en France; le conseil de recensement^ prononce sur les admissions, sauf appel devant \ejury de révision *. La garde nationale est sous les ordres des maires, des préfets et du ministre de l'intérieur; les grades sont ^ conférés par décret impérial, sur la proposition du mi^ nistre de l'intérieur'. Il est défendu aux gardes nationaux de se réunir en armes sans Tordre de leurs chefs, et ceux-ci ne peuvent les convoquer que sur la décision de Tautorité civile*.
> L'art. 9 de la loi da 11 JanTler 18&2 Indique la composition da eoiueil de reeensemeDt.
* Art. 10 de la loi dn 11 janvier 18&2.
* Art. 11. Les adjudants sous-officiprs sont nommés iMir le chef de luitall- Ion, qai nomme également les sons-officiers et caporaux.
♦Art. 6.
