CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Hatnre du contentieiuu —Il y a des cas où l'action administrative n'est limitée ni par des formes exigées

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Ml

à peine d'excès de pouvoir, ni par la loi reconnaissant certains droits, ni par un contrat passé entre Tadmiuistration et des particuliers ; elle est alors purement discrétionnaire, et aucun recours juridique n*est accordé aux personnes dont les intérêts seraient blessés par cette rencontre. Tout ce que les parties peuvent faire c'est, lorsque Pacte dont elles souffrent est émané d'un agent inférieur, de s'adresser à son supérieur hiérarchique par voie de supplique, et de lui en demander la réformation comme une faveur. Mais l'administration ne se meut pas toujours avec autant de liberté, et il y a des circonstances, au contraire, où la loi l'oblige à s'éclairer au moyen de certaines formalités, et à respecter des droits consacrés par des dispositions législatives ou écrits dans des contrats régulièrement formés. Aussi la violation des formes, de la loi ou des conventions donne-t-elle lieu à recours par les parties intéressées, et c'est là ce qui constitue le contentieux administratif, a Le contentieux administratif, dit M. Vivien * , se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu'elle souscrit; ainsi toute loi qui pose une règle de décision peut donner ouverture à un débat contentieux, sMl est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si le sens ou l'exécution* en sont contestés. L'ensemble de ces débats,

^ Études administratives^ 2* édition, 1. 1, p. I2S.

lit PRtois DU oonits

ecmsidérés en masse^ oonslitue le contentieu de Tadministration ; il $e compose donc d'une naiare de eontestations, bien distinctes, comme on le voit, du contentieux judiciaire et de Tadministration pure. »

Nous avons, en exposant les matières administiatives, posé de^ prémisses qui nous permettront Ici de bien mettre en relief la distinction entre Tadministra*tion pure et le contentieux. La loi exige, en eert^ns cas, des avis, des formalités qui servant 4^ garantie aux particuliers. Précisément parce que, dans ces dp- Gonstauoesy Padministratiou est investie d*uB pouvoir discrétionnaire, le législateur a voulu donner aux intérêts privés une sAreté qui prévienne rarbîtroire en édairant Padministrateur. L'inobservation de ces formes produit f excès de pouvoir, et du moment quHl y a excès de pouvoir la matière devient contentieuse quoiqu'elle fût en soi purement administrative. Si un préfet néglige, malgré les prescriptiona de la loi, de consulter le ûonseil de préfecture, le conseil général, le conseil d'arrondissement ou le conseil municipal, Tarrété qu'il rend est irrégulier et peut ôtre attaqué par la voie contentieuse ^

D ne suffit pas pour qu'un acte administratif sait attaquable au contentieux qu'il froisse l'intérêt d'un particulier. Dn peut avoir grand intérêt à obtenir une place, ou la concession d'une mine, ou Tautorisation de construire une usine sur un cours d'eau» etc., etc. Mais lorsque la demande est repoussée, le pétitionnaire peut-il 86 pourvoir contre ce refus? U est évident

* V. plus haut, p. 145, 158, 166, 190, 217.

DE DBOIT PUBUG HT ADMINISTRATIF. H»

qii9 é le« intérèto du demudeur ont souffert, nuUp atteinte a'a cependant été portée à $on droit; car, ù tout le monde a la faculté de demander, personne n'a 1q droit d'ftbtemr. P'un autre côté, si la jnridiction Qpiiteotiett^e avvt le pouvoir de ^ncre les rctfus de riLdmnîstrateur, elle pourrait donc accorder Tautorisfkîop demandée ; mais a-t-elle les éléments de décision et d'appréciation pour juger de l'opportunité d'une semblable mesure? Une juridiction statuant suivant oertaines formes n'a pas, comme l'administrateur, le moyen de savoir si l'acte dont il s'agit ne présentent paades îoqonytoients; en supposant qu'elle n'y découvre aucun péril^ à l'examiner dans l'isolement o^ les parties l'ont présentée, rien ne garantit que pai* rapport à l'ensemble de l'administration il aijra la môme innocuité* L'administrateur , par la nature même de son office, a l'œil ouvert sur toutes les parties de l'administration ; la juridiction contentieuse ne connaît qoo l'affaire qui lui est soumise, et c'est pour cela ^^elle ne doit pas se substituer à Tadministrateur.

Ldss, au contraire, que Vacte administratif individuel blesse un drml acquis^ alors le recours contentieux est, en général, admis pour faire cesser cette violation, LfO décret qui accorde une concession est un acte d'administration pure et, par conséquent, inattaquable a|i contentieux; mais celui qui en prononcerait le retrait donnerait ]ieu au recours, si la révocation était faite en dehors des cas où elle est admise par la loi. — L'autorisation d'établir un atelier insalubre est, par sa nature, un acte d'administration pure puisqu'il se rattache à l'exeroice du pouvoir de police en matière à^ salubrité, Ce^

584 PRBOS DU GODRS

pendant comme le refus est une atteinte gràTeà la liberté de rindustrie, le législateur a exceptionnellemeat permis au demandeur de faire opposition contre le refus (art. 7 du décret du 15 octobre 1810). La loi permet aussi à Tadministration de prononcer la suppression de rétablissement lorsqu'il est dommageable pour la salubrité publique (art. 12 du même décret). Si la suppression était ordonnée pour.d'autres causes et, par conséquent, d'une façon arbitraire, le recours par la voie contentieuse serait admissible. — Le décret qui concède une mine est un acte d'admfnistration pure, mais la révocation de la concession peut être prononcée dans certains cas prévus par la loi et, par exémide, pour défaut de payement des dépenses contri|>utives d*assécbement. Si le retrait était prononcé en dehors des cas prévus par la loi, le concessionnaire pourrait faire prononcer Tannulation de l'arrêté de révocation par an arrêt contentieux. — Quand le Gouvernement accorde un secours à la veuve d'un fonctionnaire mort avant d'avoir le temps de service requis pous avoir droit à pension, il fait une faveur qu'il aurait pu refusa. Lorsqu'il refuse, la veuve ne peut pas agir au contentieux. Si nous supposons que le fonctionnaire soit mort ayant fait ses trente ans de service et que le ministre n'accorde à sa veuve qu'une pension inférieure au taux fixé par la loi, elle pourra réclamer contre la liquidation par la voie contentieuse.

Parmi les actes d'administration pure, les uns se distinguent facilement des matières contentieuses, et de ce nombre sont toutes les mesures qui constituent une concession, grâce ou faveur. D'autres peuvent

être aisément confondus avec elles : par exemple les mesures de police. Sauf les exceptions qui pourraient résulter de dispositions spéciales, il est de principe que les mesures de police prises par Tautorité compétente ne donnent pas lieu à recours contentieux, même à la réclamation devant la juridiction contentieuse administrative d une indemnité pour le préjudice souffert par les parties. Est-ce à dire' que les parties n'aient aucun moyen d'atteindre les agents qui se rendent coupables d'abus d'autorité et qui, par des vexations inutiles, leur causeraient des dommages ou des atteintes à la liberté individuelle? Si les parties ne peuvent pas attaquer l'acte lui-même, il leur est permis de poursuivre les agents devant les tribunaux ordinaires, à la charge cependant d*obtenir du Conseil d'Ëtat l'autorisation de poursuivre. Ainsi le Conseil d'État en connaîtra administrativement, à l'occasion de l'autorisation de poursuivre; mais il n'en connaîtra pas pai' la voie contentieuse.

On trouve une application importante de cette doctrine dans la matière des Règlements (Teau. L'administration a reçu de la loi des 12-20 août 1790 ,chap. 6, le droit de prendre toutes les mesures qu'elle jugerait utiles pour assurer le libre écoulement des eaux, et même pour les diriger vers un but d'utilité générale , d'après les principes d'irrigation. Que ces règlements soient généraux et applicables à tout le cours du fleuve, ou qu'ils soient spéciaux à quelques usines, ce sont des actes de pure administration, inattaquables au contentieux, à la seule condition qu^ls aient été pris dans un intérêt public ou au moins dans l'intérêt col-

M6 PRgCIS Dïï coûtas

lectif de plusieurs usiniers. S'il avait tranché des contestations privées, par applicatiqn de titres du droit commun, il y aurait ea:cè$ de pouvoir * .

Telles sont les distinctions principales que M, 4e Broglie refusait d'admettre dans un article public p^r la Revue française eu 1828 ; il y soutenait que Iq contentieux administratif ne devrait comprendre quei « les réclamations élevées sur le mérite, la justice, l'opportunité d'une mesure; prise par le Gouvernement, disçrétionnairement^ et dans la limite de ses pouvoirs; » en second lieu, qu'il faudrait attribuer aux tribunaux ordinaires « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d une loi» d'un décret, d'une ordonnance, d'un arrêté. » Ce système consistait donc à ouvrir un recours contre les actes discrétionnaires ou de pure administration, c'est-à-dire précisément contre ceu^ qui ne sont pas attaquables par la voie contentieuse. Quant à la proposition de confondre l^ contentieux adminUtrattf zswIq contentieux judiciaire^ on pouvait et l'on pourrait encore invoquer l'exemple de plusieurs pays où les tribuns^ux de drpit çQinin)un sont investis de la double compétence. Quels sont donc les motifs qui ont déterminé le législateur français à séparer ce que la plus {grande partie des législations étrangères ont réuni'?

« V. «ur caitt tintsUon vm exf osé a^ilyUqira 4« l«l doctrine d te k |»rlspradence <lans les Princiv^t de compétence et dejuridicftoft, par M. Cluo- Teâu (t. I**, n* 1&4, p. 44, et t. II, p. %t et sulv.). M. CheuTeRO combat It Jurieprodenee eu ea qui çoooeraa le* rd^lesoeota d'eau apéoUnx à m aa quelques usiniers,

t Les législations étrangères, les plus radicales sur ce point, n'ont cependaBl pas établi une assimllatiou absolue des deux compétenees. Ainsi en Belgique le contentieux adoUnistratif est presque entièrement jugé par les tribunaux ordinaires. Cependant les réolamatlena en matière de cestribatMas directes et de eenrice wlllUire soot portées devant U d«>ii4<i(ioii i^ç/wisiêh^

DE DROIT PUBUC ET AJMftNlSTRATIF. fttï

1'' im questiom ndiniiiistratives exigent des counaifiWRoes spédalea très^diverses, et, pour assurer une bonne administration de la justice, il était presque indispensable de constituer des juges spéciaux ; 2"" quoique les juridictions contentieuses aient été établies pouvg^rgntir les droiU individuels atteints par Taction adtnînistratiTe, il faut cependant que les débats soient jugés au point de vue de l'intérêt général et par des tribunaux pénétrés de cette pensée que, dans Iç 4OM0, ç*e$t l'intérêt général qui doit prédominer ; il était à praindre quQ de$ tfibpnaux constampoent occupés à r^ler les intérêts ou droits privés ne fusseqt trop disposés à leur sacrifier TÊtat; S"" les débats administra^ tifs sont presque tous urgepts*^ et la célérité de leur expédition ^st ipieux assurée avec des tribunaux spépi»ux; il faudrait faire statuer les tribunaqx avec des foraies brèves auxquelles ils ne sont pas habitués; 4* 4u n^élange des deux juridictions il pourrait résulter que, ()$ws les proc^^ ordinaires, le^ tribunaux obéissent aux habitudes administratives; ainsi se pervertirait Tesprit des juges de droit commun ; 5* on ne p^ut pas nier que la la. loi moderne n'ait obéi à la tra* dition de l'ancienne monarchie. Avant 1789, il y avait ijne foule de juridictions spéciales qui étaient chargées do coQteptieux adwinistratif* Les bureaux d'élections st«tnaieqt sur le contentieux en matière de tailles; les intendants snr le contentieux en matière d'impôts nouveaux, La Cour des aides était le tribunal d'appel oii ressortissaient les jugements des élections, et le conseil du roi connaissait des appels formés contre les décisions des intendants, — La Table de marbre était

compétente en matière forestière, et la Cour des monnaies sur les questions qui lui avaient valu son nom.