JURIDICTIONS

Juridictions administrati^eB. — Ce serait une

erreur de considérer les juridictions administratives comme des tribunaux d'exceptions, par rapport aux tribunaux ordinaires. Entre deux juridictions dont 1 objet est complètement différent, il ne peut pas y avoir la relation qui existe entre un tribunal ordinaux et un tribunal d'exception; car cette division implique que la comparaison s'établit entre des juridictions du même ordre. Les juges de paix et les tribunaux de commerce sont des juges d'exception, par rapport aux tribunaux civils de première instance, parce que tous ont à statuer sur des contestations entre particuliers. Mais la juridiction administrative s'applique à un autre ordre de différends auquel ne s'étend pas naturellement la compétence des tribunaux ordinaires, et elle n'est pas plus un démembrement de la juridiction civile que celle-ci n'est une délibation de la juridiction administrative.

Mais la juridiction administrative n'est-elle pas, comme certains le prétendent*, une juridiction d'exception, en ce sens, du moins, qu'elle ne connaît pas de l'exécution de ses décisions? C'est encore une confusion. La juridiction administrative ne connaît pas des actes d'exécution qui se rattachent au droit commun,

1 M. de GormeniD, Droit administratif, 5* édiUon, t. U, cbap. 3.

tels que saisies, commandements, radiations d'hypothèques ; il en est autrement des voies d'exécution qui sont administratives par leur nature. Par exemple, un arrêté du conseil de préfecture annule une élection départementale, d'arrondissement ou municipale, et, en conséquence, l'administration procède à une nouvelle élection ^ N'est-ce pas là une exécution administrative de l'arrêté d'annulation, et s'il s'élève des difficultés, le conseil de préfecture ne sera-t-il pas encore compétent pour connaître de la régularité des nouvelles opérations électorales? Ainsi, à quelque point de vue qu'on se place, de la décision ou de Yexécutian, on verra que les deux espèces de justice ressemblent à deux fleuves qui, après avoir pris leur source au même point, se séparent à leur naissance, pour couler dans des lits différents et ne plus mêler leurs eaux.

Mais quel est, dans l'ordre des autorités administratives, le juge ordinaire du contentieux? La loi n'ayant pas toujours formellement désigné la juridiction, il est indispensable de savoir comment il faut suppléer à son silence.

En matière civile, il est incontestable que toute contestation qui n'a pas été expressément attribuée aux juges de paix, aux tribunaux de commerce ou aux con« seils de prud'hommes, doit être portée devant le tribunal civil. En matière criminelle, il n'est pas moins certain que les contraventions, délits ou crimes, doivent être jugées par les juges de simple police, les tri-

« Principes de compétence et juridiction de M. Chaayeau, t I'% p. 358, n« ltl3.

51» ratcts DIT ooois

bunaux correctionnek ou les Gdurs d^assises, loir&qu*ib â'ont pas été attribués à dés tribunaux spéciaul tek que les conseils de guerre, les tribunaui maritimes, te conseils de discipline. Mais il s'en faut debeoueoup que la tnèxûe certitude etiste en tnatiftre adi&ittistMfité«

A ne consulter que TeXposé des motifii qui précéda la loi du 88 pluviôse an VIII, oi^nique de Tadinkistration intérieure et, en partiéulier, des conseils de préfecture^ on serait tenté de Croire que, dans la pensée des rédacteurs^ ce cons^ devait ôtre le tribunal orditiaire en matière de contentieux administakdf. « Remettre, y étaiMl dit, le contentimjc de TarflmiBitratiôn à un conseil de préfecture» a paru flflcesatt&B pour garantir les parties intéressées de jugements ren^ dus sur des rapports et des avis de bureaux, ptwr don* ner à la propriété des juges accoutumés au mtnislèiis de la justice, à ses règles, à ses formes. » Cette ititer* prétation de h loi de pluviôse an VIII fut égakfnent adoptée par les considérants d*un décret^ m Conseil d'État, du 6 décembre 1813 et inséré au BnllMU^ en kriê. Ce décret annulait un arrêté préfectoral «t reiK* voyait les parties devant le conseil de préfieetutei H Considérant, disait^'il^ que d'après la loi du 18 pluviôse an VlII, le préfet est seul chargé de radmitiiBtr»» tion, et que dès lors il doit seul statuer sur toutes ks matières qui sont de pure administration, mais que ks conseils de préfeéturé sont institués jvouf^nfiiNk:^ tir taules les matières conteniieuses uttminiemkitf&i. ^

Malgré ces deux arguments^ VapinUm cbntNdn a prévalu, et cela devait être; car 1* les termes de l'exposé des motifs^ même en les supposant plus explicites

quMls ne le sont, ne pouvaient pas Remporter sur le texte de la loi qui a disposé par voie d*énumération limitative. L^art. 4, en effet, ayant énuméré avec soin les matières pour lesquelles le conseil de préfecture est cotnpétent, n^en faut-il pas conclure qu'en dehors de ces cas formellement prévus, le conseil ne doit plus être saisi? Cest, avant tout, au texte entendu conformément dtix principes généraux en matière d'interprétation, qu'il faut s'en rapporter, et Fautorîté d'un ejcposé des motifs ne doit pas être suivie lorsqu'elle est en sens inverse du sens naturel des termes de k loi; S* le décret du 6 décembre 1813 est un acte purement individuel, et Ton ne saurait trouver une interprétation générale et réglementaire dans une rédaction contestable des considérants. Il est vrai que ce décret a été inséré au Suitetin des lois; mais encore faudraitil savoir pour quel motif il a été inséré, et spécialement si rinsertion a été faite pour donner & cette décision tout individuelle la valeur d'un décret interprétatif. Du moment qu'il y a incertitude sur ce point, le décret de 1813 n'a aucune autorité^ et s'il a quelque valeur elle est restreinte aux limites d'une interprétation purement doctrinale; c'est uiie citation, non iin argument*.

1 M. Dnfour qui, dans sa preinière édition, avait soutena la compétence de4 eonseils de préfeetiire coffime )u^ ordinaires, s'est, dans la nontelle édition (t. Il, p. ti)t prononcé pont la compétence des ministres. GelM quesUon a été mise dans tout son Jour par le rapport de H. Boulatlgnier %\LtX«twM4iUdBpfi(êctw$, If. Laferrlèr« (t. Il, p. 515) fonnnle ainsi sofi opinion sur cette question : « Gomme tout le contentieux de i'aâministt»» lion ne lui a pas été (au c(mseil de préfecture) remis par les lois qui ont suivi celle du 28 pluviôse an VIII, il est plus exact de dire quMi est ordi^ nairevMnt Juge du contentieux, mais noummeni dans les catégories sai- Tantea : [Suit Vénumération.)

Quel est donc le juge ordinaire? cf On a toujours tenu pour certain, dit M. Boulatignier, que les conseils de préfecture n'avaient que des attributions spéciales et déterminées, et qu'en dehors des cas dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait lieu, dans le silence de la loi, et par application des principes généraux sur l'organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contre les actes faits par les administrations municipales, et aux ministres (chacun selon ses attributions) les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets. * » L'histoire de la législation intermédiaire démontre la vérité de cette doctrine.

Les anciennes juridictions spéciales et le conseil du roi ayant été supprimés après 1789, il fallut les remplacer. On attribua d'abord le contentieux, non pointa chaque ministre, mais à tous les ministres réunis en conseil d'État*; c'était du reste le roi qui statuait par ordonnance, et le conseil des ministres réunis en Con« seil d'État n'avait que « la discussion des motifs qui pouvaient nécessiter r annulation des actes irréguliers des corps administratifs.» Mais la constitution du 5 fructidor an III ayant posé en principe que les ministres ne formeraient pas un Conseil, il fallut transporter à chaque ministre, dans son département, la compétence qui, d'après la législation de 1791, appartenait au cabinet réuni. ]>epuis lors, il s'est produit deux faits qui, sans détruire cet ordre de choses, l'ont mo-

1 M. Boalatignier^ Rapport sur les eonseiU de préfecture. * Loi des 27 aYril-25 mai 1791, art. 17.

difié : l*Ia loi du 28 pluviôse an Ym qui a institué les conseils de préfecture; mais cette juridiction n'ayant reçu que des attributions spéciales ^ limitativement énumérées, la compétence des ministres, quoique sensiblement diminuée, a subsisté pour tout ce qui ne leur était pas formellement enlevé; S"" l'institution du Conseil d'Ëtat; mais cette juridiction n'a reçu la qualité de juge ordinaire qu'au second degré, et sa création n'a eu aucun effet sur la compétence en premier ressort.

De ce que les ministres rendent des jugements en matière contentieuse, il résulte : !• que les règles de r autorité de la chose jugée doivent être appliquées à leurs décisions contentieuses (art. 1351 C. Nap.); 2'que la décision, une fois rendue, constitue pour la partie qui Ta obtenue un droit acquis, et que le ministre ne peut pas se rétracter comme il le peut faire pour le plus grand nombre des actes de gestion ; 3' que l'arrêté ministériel, en matière contentieuse, emporte hypothèque judiciaire sur les immeubles de la partie condamnée (art. 21 23 C. Nap.) * .

< M. Bonchené-Lefer, ancien conseiller d'État, a dernièrement combattu la doctrine admise par la Jurisprudence. A sesyenx les ministres, soit en matière contentieuse, soit en matière d'administration pure, font acte d'autorité et non point fonctions de jnges. Ce n'est que par exception, dans des cas qu'il énumère, que les ministres sont de véritables juges {Principes du droUpuhîic administratif, p. 183, 611, 612 et 613). Les ministres ne seraient donc Jnges dn contentieux que par exception, au lien d'être les Jnges ordinaires. M. Bouchené-Lefer ne dit pas quel est le Juge ordinaire; il en résulte que c'est le Conseil d'État qui, dans les cas non énumérés par la loi, serait Juge ordinaire dn contentieux en premier et dernier ressort. La doctrine de M. Bouchené-Lefer conduit à une incohérence, puisque le Conseil d'État serait tantM Juge d'appel et tantAt Juge unique. Comment certaines affaires, sans distinction de sommes, suivraient-elles deux degr^ de Juridiction tandis que d'autres n'auraient qu'un Juge?

Mi PRÉCIS DU GOUBS

Maintenant que nous connaissons le jnge ordinaire, en premier ressort, il nous faut consacrer quelques développements aux juridictions administratives d'exception; ce sont : i* le conseil de préfecture; 2*^ les préfets; 3"* les sou9-préfets; 4** les maires; 5*^ la commission spéciale instituée par la loi du 16 septembre 1807 ; 6* la Cour dM comptes*

OoQseil de fAréfeetnre jnge av ooateutiecL

— Nous avons déjà distingué, en matière de oontributions directes^ la différence qui existe entre les demandes en remise ou modération et les demandes en déchargé on réduction* Celles-ci sont les seules qui soioit de la compétence des conseils de préfecture; celles-là rentrent dans les attributions du préfet. Le contribuable qui demande une décharge ou une réduction réclame en vertu d'un droit atteint par uo acte administratif^ tandis que le demandeur en remise ou modération sollicite une faveur; aussi, dans le premier cas, il y a contentieux, et, dans le second, aeie d* administration pure. Cette compétence du cons^ de préfecture s'étend non-seulement aux contributions perçues par TÉtat et aux centimes additionnels départementaux ou communaux, mais encore aux taxes qui, par des lois spéciales, ont été assimilées pour leur perception aux impôts directs \ Le contentieux des contributions indirectes, au contraire, appartient aux tri-

* L'énMnériition en a été faite ayac beaneoap de soin par M* 1 daiii MU Raippwt, p. 2S. La taxe des chiens^ Timpôt dee Toltorea et les ]K«atatkma en nature pour us chemina vieinaax ont par des diaposMaBa fsrmaUee été aMimliéeP aix antres ooDtrU>atiooa direetea pottr laot oa ^ touche à la perception etauï voies de recoars.

banaux ordinaires ^ et les exceptions à cette règle in* troduites dans quelques lois^ ont peu à peu disparu \

En matière de travaux publics, les conseils de pré* feelure connaissent : l*des contestations entre Fadministration et les entrepreneurs sur le sem et Vea^écutûm des clauses de leurs marchés ; i* entre Tadministration ou Tentrepr^eur^ subrogé à ses droits, et les tiers, des réclamations formées par ces derniers, à raison des doHunages^ donnant droit à indemnité, qu'ils an** raient éprouvés par suite de rexécution des travaux. G^est ici l6 lieu de faire remarquer que la rédaction de l'arti 4 de la loi du 28 pluviôse an VUI, sur ce points a besoin d'être rectifiée. La loi parle du é(mmag0 pr^ netmntdu fait personnel de P entrepreneur^ nmh du fait de P administration. Est-ce à dire que si le tort avait été causé par l'administration elle-même lorsqu'elle fait exécuter les travaux en régies il n'y aurait pas lieu à indemnité ou que le conseil de préfecture serait in-* compétent pour la fixer ? Nullement; la loi^ au contraire, a pensé qu'une disposition formelle n'était néoessùn^ que pour le fait des entrepreneurs, et qu'il était inutile de parler expressément de l'administration à la« quelle lA même disposition s'appliquait^ à plus forte raison.

Que le» dommages soient permanents ou temporaires^ le conseil de préfecture est coD^pétent ; car la loi ne distingue pas. Vainement soutiendrait-on qu'une altération perpétuelle de la propriété équivaut à une véri* table exj)i*opriation et que la dépréciation qui en résulte

1 Art. 2 de la loi des 7-11 septembre 1790. * M. Boalatignler, t&id.» p. 29.

est souvent on presque toujours plus grave que la dépossession d un lopin de terre, qui peut être dénué de valeur. Ces considérations ne sauraient prévaloir contre Tai^ment qui s'évince des textes et de Thistorique des lois sur Texpropriation d'utilité publique * .

Nous avons déjà dit que le texte ne fait aucune distinction ; l'induction historique n'est pas moins concluante. La loi du 28 pluviôse an Vm, après avoir attribué au conseil de préfecture la compétence en matière de dommages, ajoutait qu'il connaîtrait^ en outre, des indenmités réclamées pour terrains pris on fouillés, ce qui comprenait l'extraction des matériaux {terrains fouillés) et l'expropriation pour cause d'utilité publique {terrains pris). Les lois des 8 mars 1810, 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 n'ont eu pour objet que l'expropriation d'utilité publique, et n'ont par conséquent enlevé an conseil de préfecture ni sa compétence en matière d'extraction de matériaux, ni celle qui concerne les dommages soit temporaires, soit permanents. Indumne unius fit exclusio alterius *.

> Voir sur l'histoire de la compétence, en matière de travaux fwU&f dans Tanden droit, nu article de M. R. Dareete, publié par la Rewe hitUn rique, t. !•% p. 47 et suiv.

* Qae les lois de 1810, 1833 et 1841 n'aient en en vue qne l'eipropriatioii, cela résulte de plusieurs articles. l« Elles sont toutes intitulées : lot tw l'exffrojpriation pour cause (Tutilité publique. 2* D'un autre o6té, les forma* lltés exigées par ces lois impUqnent la cession de to propriété, et non an simple dommage, même permanent. Ainsi, d'après Tart. 5 de la loi de 1810, riDgénieur doit dresser un plan terrier ou figuré des propriétés dont la cession est par eux reconnus nécessaire. — L'art. 18 et quelques autres parlent de Varrété du préfet indicatif des propriétés cesHbles. L'art, i de la loi du 8 mai 1841 charge les ingénieurs de dresser un pion parceUaire des propriétés à céder. Enfin 3* comment Tindemnité, qui doit être préalable d'après ces lois, en cas d'expropriatloUp le serait-elle quand il s'agit de dommages? L'indemnité ne peut être due qu'après le dommage causé, et, par

DK DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. M7

Le conseil de préfecture statue sur les difficultés gui peuvent s^ élever en matière de voirie. La plus importante attribution que le conseil ait reçue, sous ce rapport, c'est la répression des contrayentions de grande voirie; celles de petite voirie sont réprimées par le juge de simple police ^. En matière d'infractions commises aux règlements sur l'alignement, les distinctions suivantes ont été admises par la jurisprudence : pour la grande voirie^ le conseil de préfecture applique Tamende, peine de la contravention, et ordonne la démolition des travaux, mais seulement dans le cas où la construction empiète sur la voie publique, ou bien s'il s'agit de réparations confortatives faites au mur de face. En matière à^ petite voirie y le tribunal de simple police doit, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation et lorsqu'il s'agit de travaux faits sans autorisation au mur de face, non-seulement prononcer Tamende, mais encore dans tous les cas, ordonner la destruction de la besogne mal plantée, que les travaux faits au mur de face soient ou non confortatifs. En cas de construction sans délivrance d'alignement, le juge de simple police condamne à l'amende, mais n'ordonne la destruction

coDBéiiDeiit» la Hutton n'en ponmit dtre faite que poatérteurement. Il est vrai que cerUliu antenn soutiennent, en ce cas, non ia compétence du Jury, mais celle du tribonal ciyil comme Juge ordinaire. Cette solation est enoore moins Justifiable, puisque Targument tiré de Tasslmilation du dommage permanent avec l'expropriation lui faisant défaut, elle se troute manifestement en contradiction avec la loi du 28 pluviôse an VIII. La jurisprudence est filée dans le sens énoncé au texte. (Tribunal de conflits, 12 janTier 1850, 29 mars 18&0, 18 novembre 1850, 23 décembre 1850, 2 joillet 1851. — Cour de cassation 29 mars 1852. — Conseil d'État, 14 seplembie 1853.) Nous avons indiqué plus baut la même solution (p. 490). 1 Art. 479« n* 1 1; da Gode pénal.

»f6 PRÉCIS DU COURS

de la besogne mal plantée qu'autant que la construction empiète sur le sol de la voie publique *•

Les chemins vicinaux ne sont placés, sous le rapport de la répression des contraventions, ni dans la grande ni dans la petite voirie. D'après la loi du 9 ventôse an Xin, les poursuites en contraventions étaient portées devant les conseils de préfecture \ Mais Tari. 479, û^ 11, du Code pénal a, par une dispositi<»i générale qui ne contient aucune distinction, au moins formelle, attribué au juge de simple police les dégradatién» mue i^kemins publics et les usurpaiians sur leur largeur. Cette disposition s'appliquait donc par sa généralité tout aussi bien aux chemins vicinaux qu*aux autres voies de communication. Pour concilier la loi de Tan XIII avec le Code pénal, la jurisprudence administrative a distingué entre l'application de la peine et la suppres* «ion des travaux faits en contravention ; pour apj^iquer la peine, le juge de simple police est comptent, mais la suppression des constructions ou réparati<ms appartient au conseil de préfecture*

Ce dédoublement de la compétence présente les plus grands inconvénients, surtout lorsqu'il s'applique à des affaires d'une faible importance, comme le sont la plupart de ces contraventions. Aussi la Cour de cassalion a-t-elle mieux aimé décider que Tart, 479-11* du

* V. plus haut, p. 866.

• On â¥àit d'abord iugé qae l'art. 7 de la loi da 9 raMu «i XUI »e «"appliquait qa'aax contraventions piévuea par la loi ello*iiiêiae> c'eal^-dire Uft plantaUoDs d'arbret. Bientôt la jnrisprndeoee déolda qn la dl^oiitrao ferait être étendue à toutes les contrafenUou^coamiaes sur )es«lMaili8 vlciMux. (V. notammeat ord. des 28 novambre 18)1, 3S Janvier 1881 «l 38 décembre 1852.)

Code pénal avait abrogé TarL 6 de la loi du 9 wntèse un Xin, et que le juge de simple police était compétant soit pour appliquer la peine, soit pour faire aup* primer les travaux. C'est ce qui résulte des motifs, sinon du dispositif, de Tarrêt du 2 mars i837 {af. Boutlatf), Nous sommes convaincu des inconvénients qu 'entraîne la division de la compétence; mais il nous parait préférable de les éviter en donnant aux ammh iU préfecture la plénitude de juridiction pour la ré^ pression des contraventions, en matière de voirie vi* cinale. Cette solution est plus conforme aux principes d'interprétation d'après lesquels les dispositions générales ne dérogent pas aux lois spéciales, môme antérieures; or, l'art. 479-ir est une loi générale, tandis que la loi du 9 ventôse an XIII est spéciale aux chemins vicinaux ^

Les amendes prononcées par les anciens règlements (lesquels sont encore en vigueur) étaient généralement très^âevées, et la crainte de frapper trop sévèrement assurait l'impunité au contrevenant. Une loi du 23 mars 1842 a donné aux conseils de préfecture le droit de modérer ces amendes jusqu'au vingtième, sans qu'il leur soit permis de les abaisser au-4es80U8 de 16 fn Quant aux iunendes arbitraires^ la même loi a décidé que le ju|;e serait désoitnais resserré entre un mni^ nmm de 16 fr. et nn maximum de 300 fr. K

Les conseils de préfecture sont obligés de s'arrêter

* V. en ce sens Cormenin, Questions de droU administratif, 4* édition, p. 483 du t. K*

* la loi lUT la police du roulage du 30 mai 1851 , art. 4, a ûié le minimum à S fr. et le maximum à 30 fr.^ pour les contraventions qu'elle piéfOU.

à ce minimum, La section du contentieux était ^al^ ment tenue de s'y conformer lorsque, d'après la Im du 3 mars 1849, elle était un véritable tribunal administratif rendant la justice par délégation. Aujourd'hui que le Conseil d'État a repris, même en matière contentieuse; son caractère consultatif, il peut abaisser la peine au-dessous du minimum légal. Le motif en est que TEmpereur qui prononce en matière contentieuse, le Conseil d'État entendu, a le droit de grâce et que par la combinaison du droit de grâce avec le droit de juger on arrive à donner toute latitude au chef de l'État* D serait en effet puéril d'exiger qu'il condamnât d'abord au minimum et qu'ensuite il rendit un décret de grâce.

Enfin, la loi du 28 pluviôse an Yin attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines natio^ naux. Une pensée politique a dicté cette disposition. La Révolution était à peine fermée» et les passions s'agitaient encore avec violence au fond de la société plutôt lasse que pacifiée. Si l'on avait remis à des tribunaux inamovibles le soin de juger les questions de propriété qui se rattachaient aux ventes de biens nationauXy la conscience des juges aurait souvent été troublée par le souvenir d'événements trop présents à tous les esprits. C'est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats que leur amovibilité, la nature de leurs fonctions et leur origine administrative associaient à la pensée politique du Gouvernement.

Cette disposition exceptionnelle avait un effet trèsétendu; car elle attribuait au conseil de préfecture :

1* les contestations entre les parties contractantes, c'est-à-dire entre Tacquéreur et la nation venderesse ; 2"* les actions en revendication totale ou partielle des tiers qui prétendaient être propriétaires. L'art. 94 de la constitution du 22 frimaire anVIII disposa que les acquéreurs de biens nationaux ne pourraient pas être dépossédés^ et que les droits réels des tiers, dans le cas où leur existence serait démontrée, se résoudraient en une indemnité contre l'Ëtat. La jurisprudence a décidé que cette disposition a été abrogée par les lois et constitutions abolitives de la confiscation. Les tiers peuvent donc revendiquer les choses en nature et, suivant le droit commun, leurs actions en revendication doivent être portées devant les tribunaux ordinaires. Le conseil de préfecture n a plus à s'occuper que des contestations entre l'acquéreur et l'État. Le conseil de préfecture ne connaît même plus de V application des ^ctes de ventes nationales, mais seulement de leur interprétation en cas de doute ou d'obscurité. L'application des actes dont le sens n'est pas contestable appartient aux tribunaux ordinaires. Quelques lois spéciales ont, d'un autre côté, expressément réservé la compétence au conseil de préfecture, en matière de biens domaniaux; ainsi, pour les coupes dans les bois de l'État, ils connaissent des difficultés qui s'élèvent sur le réarpentage et le récole^ ment ^ . Quant aux baux administratifs des biens domaniaux où l'État joue le rôle de bailleur, les contestations auxquelles ils donnent lieu sont portées devant

^ Voir rémunération de ces lois dans le Hoippori de M. BonlatigDler,

p. ai.

$0% PBÊCIS DU œURS

Tautorité judiciaire Mtfême Tinterprétatioa de ces actes n'appartient pas à la juridiction administrative *. Gomment rinterprétation des baux de biens domaniaux est-elle portée devant Tautorité judiciaire, tandis que rinterprétation des ventes de ces mêmes biens e^t de la compétence du conseil de préfecture? — Celte différence tient à l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an Mil qui^ au moins par l'esprit de sa disposition, n a jamais été applicable aux bhux^ mais seulement aux venks ^

< Quid dans le cas où TÉtat joae le rôle de preneur? Ordinairement PÉtat m loue des locaux que pour établir un service public, tel que Paxemee du culte, l'exploitation des théâtres impériaux, etc., etc. — En ce ctt» le bail ayant pour objet une opération administrative de sa nature, nous penaoBS qu'il devrait être considéré comme un acte administrutir, noo à cause de la forme employée pour le constater, mais en raison de son essence. — Il faut reconnaître que cette doctrine n'est cependant pas admise par la Jurisprudence administrative. — (V. décr. sur conflits du 8 juin 18M, et décision du tribunal des conflits du 23 mai 1851. — Dictionnaire d'udmûiû- Hatwn française de M. Block, ▼* Baux administratifs.)

Dans les décrets précités, les baux avaient été faits entre des particuliers bailleurs et Tadministration de la guerre ou celle de la marine; le Conseil d'ÉUt et le Uibunal des confiiU ont décidé qu'U « sTagissait OTua baU, « c'est-à-dire d'un contrat de droit commun, et qu'il appartenait, par ood- « séquent, aux tribunaux de prononcer non-seirlement sur leur Interpréta- « CloBy mais encore sur l'effietdes obligations qui en résultent »Get4edoctrine n'est pas facile à concilier avec celle qui est adoptée, en maUère de detta de PËtat. Nous avons vu plus haut qu'au moins lorsque l'Ëtat traite comme p^iiuanee ptibligwej il était admis que l'autorité administrative était seule compétente pour connaître des demandes tendant h le faire déclarer débiteur; or, dans les affeires de 1851 et 1854, l'administration de la guem et «eUe de la marine avaient fait des baux pour un service public A U vérité, le bail est un contrat de droit commun; mais alors il faudrait introduire ûUÊê la dodrine sur les dettes de l'État, une dlstinotion qot «ttrtbutntt à l'autorité Judiciaire toutes les réclamations tendant à faire dédaiar ll«ut débiteur, lorsqu'elles seraient fondées sur un contrat de drotl commua. Oo ferait, ai celta disUnoliûii était admise, une large broche à la jotiipnideatt Bnx\ei dettes de VÉtai,

* Décret du 12 mai 1853, et décision du tribunal des conflits, Z$ lasi

> La loi, en disant en termes généraux que le conseil de préfecture sistuenll «nr le contentieux des dowkoines natUmam, était par W9B taile toal aussi bien applicable aux baux qu'aux ventes. Hais la loi, interprétée P*'

das bieii« de TÊtat ; car les motifs politiques qui ont fait établir la disposition de la loi du 28 pluiriôse an YIII étaifnt spéciaux à la matière des tentes et ne concernent aucunemeat les baux. Nous avons déjà vu, d un autre côté, q}ie rinterprétation des actes d'adjudication était la seule chose qui restât de la compétence générale que la loi de Fan VQI avait attribuée au conseil de préfecture sur le contentieux des ventes nationales, et c'est ainsi que s'explique complètement la distinction entre les ventes et les baux.

Des lois postérieures à celles du 28 pluviôse an YDI ont étendu la compétence des conseils de préfecture par des dispositions expresses» Ainsi ils statuent sur la validité des élections départementales ou communales lorsque la réclamation est fondée sur l'irrégularité des opérations électorales; si elle a pour base Tincapacité légale du membre élu, le tribunal de première instance est compétent pour prononcer sur la validité de Télec* tion. Sur les questions d'âge et de domicile il faut distinguer. La caiise d'incapacité est-elle reconnue, le conseil de préfecture prononce l'annulation de Télection; est-elle contestée, il renvoie les parties devant rautorité judiciaire pour faire vider la question de capacité * et sursoit à statuer, pendant le délai qu'il accorde aux parties, à Peffet de faire les diligences nécessaires.

La compétence du conseil de préfecture» en matière

son esprit, ne peu? ait pas être étendoe aux bùux, poar lesquels la i Um n'«iirâlt pa» «a la mtladre miseii d'être*

1 Art. M et aoiv. âe la loi 4v 22 juin isai. -- Art. 4&-él éa la kàéa 5 mai 1855. — V. plas haut, p. 161, iU et 184.

d*affouages et de partages de bois commuDaux, donne lieu à plusieurs difficultés : 1* à qui appartient-il de statuer sur la répartition des coupes affouagères faiifê par le conseil municipal? 2"" si f aptitude personneUe est contestée, qui du tribunal ou du conseil de préfecture sera compétent? — Lorsqu'il y a des usages^ par quelle autorité l'existence en sera-t-elle constatée? — La jurisprudence a décidé que les questions d'aptitude parsonnette seraient jugées par les tribunaux ordinaires qui prononceraient spécialement sur le point de savoir si le réclamant est habitant^ Français ou chef de famille. Quant à la répartition et à Texistence de l'usage, c'est le conseil de préfecture qui prononce sur ces deux points * et, en général, sur tout ce qui touche au mode de jouissance^; or les contestations relatives à la qualité à'habitanty de chef de famille^ de Français^ n'affectent pas le mode de jouissance.

Nous avons déjà dit que, dans certaines matières contentieuses, le conseil de préfecture n'a que le droit d'émettre un simple avis, et n'a pas le pouvoir de décision propre. (V. suprà, p. 145.)

Préfets juges an contentieaz. — Le préfet n*a

^ Déelfilon dn tribunal des oonfliUda 10 ayril 1860.— Antérieaiemeiit, le Conseil d'Ëtat ayait décidé que les questions d'aptitude personnelle dénient être jugées par le Juge administratif; mais il s'est soumis à la Jarispmdenee du tribunal des conflits. (V. décrets des 30 novembre, 21 déoembce 1850 et 18 Jan?ier 1851.) Cette Jurisprudence a été vigoureusement combattue par M. Serrlgny (Ouesttoiu «I traitit^ p. 37). U est en effet rcsgreitable que la compétence soit divisée pour des affaires dont l'importaiiee est ordinairement assez faible. Il aurait été plus simple de ftOre Juger les ques- Uons d'aptitude personnelle par le conseil de préfecture qui les aorall décidées uniquement au point de vue du partage de fruits oommnnaux.

* Loi du 10 Juin 1793, art. 2, sect 5.

DE DROIT PUBLIC ET ADIttNISTRÀTTF. 605

que peu d'attributions en matière contentieuse ; il les exerce tantôt seul, tantôt en conseil de préfecture. Les attributions contentieuses de la première catégorie sont les suivantes :

!• D'après l'art. 7 du décret du 15 octobre 1810, le préfet statue sur les demandes d'autorisation pour les établissements insalubres et incommodes de première et de deuxième classe. A ne considérer que la nature de la décision, ce ne serait là qu'une matière d'administration pure; mais le décret, en ajoutant que le postulant peut, en cas de refus, porter le recours au Conseil d'État, a donné le caractère contentieux à une matière qui ne l'avait pas naturellement (V. suprà^ p. 337.)

V L'art. 76 de la loi du 30 avril 1806 donne au préfet le droit de frapper d'interdiction les moulins situés à l'extrême frontière, lorsqu'il est justifié qu'ils servent à la contrebande des grains et farines. L'arrêté peut être déféré au Conseil d'Etat par la voie contentieuse, mais il est provisoirement exécutoire.

3* D'après l'art. 2 de la loi du 1 1 juin 1 81 7, lorsque Tacquéreur d'un bien de l'État néglige de payer le prix, la déchéance peut être prononcée par le préfet sur la demande des préposés de l'administration ; cependant ces arrêtés ne peuvent être mis à exécution qu'avec l'approbation du ministre des finances.

4"" L'art. .64 de la loi du 21 avril 1810 sur les mines donne aux préfets, en cas de concurrence entre plusieurs maîtres de forges, le droit de déterminer la proportion dans laquelle chacun des concurrents pourra extraire le minerai de fer de la minière, que le proprié-

«M PWaS DU OOUBS

taire refufie d'eiploiter ou qu'il exploite d'une muite insuffisante* Le préfet statue, sauf le recours au ConeQ d'État

5* Si une concession de mines a été accordée à plusieurs concessionnaires, ils doitœt justifier qti*i) est pourru, par une convention expresse, à œ que les tra- Taux d'exploitetion soient soumis à une direction unique et conduits vers un but déterminé. Si cette justification n*est pas faite ou si les couTentions fidtes m sont pas exécutées, le préfet peut prononcer la su^es* aion des travaux en tout on en partie, sauf recours au miniitre et plus tard an Conseil d'Ëtat, par la voie codtentieuse (art 7 de la loi du 27 avril 1838).

6"* Lorsque, dans une exploitation de mines, on ouvre un puits ou une galerie contrairement aux lots et r^lements, la fermeture peut être ordonnée par arrêté du préfet) sauf recours au ministre et même au Conseil d'Ëtai par la voie conteatieuse (art. 8 de la loi du 27 avril 1838).

T Les entr^rises pour la fabrication du sel marin, lol^qu'elles ont été formées sans autorisation préalable, peuvent être frappées d'interdiction par arrêté du pré^ fet, sauf recours contentieux. L'arrêté serait cependant exécutoire provisoirement (arL 7 et 1 1 de la loi du 17juinl840)w

8* Le décret du 4 juillet 1806, art 28, donnait au préfet compétence pour statuer sur les difficultés en matière de courses de chevaux; cette attribution qn partient aujourd'hui à une commission spéciale^

Le préfet statue en conseil de préfecture dans les trois cas suivants :

<• Sur les contestations relatites à l'administration et à la perception des droits d'octroi entre les communes et les régisseurs des octrois en régie intéressée, ou, en cas de bail, entre la commune et le fermier, sur le sens des clauses du bail (art. 136 du décret du 17 mai 1809).

2* Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants des boissons relative* ment à la sincérité des déclarations sur le prix du détail (art« 49 de la loi du 28 atril 1816). Le préfet est char^^ de la décision définitive; car, le maire commence pBt statuer provisoirement. sur la difficulté.

S"" Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants relativement au montant de Tabonnement pour remplacer le droit de détail (art. 70 et 78 de la loi du 28 avril 1816).

SoDs-^préfeifl jugM an contentieux* — V Nous avons vu que l» sous-^préfets étaient compétents pour donner ou tefuser Tautorisation de former les établissements dangereux ou insalubres de troisième classe* Par sa nature, cette attribution devrait être considérée oonirne étant d'administration pure; mais une disposi^ tion formelle du décret du IS octobre 1810 n'a pas vouhi que ce pouvoir fût discrétionnaire, et elle a permis aux parties de se pourvoir contre le refu^ du soti^ préfet, devant le conseil de préfecture ^ La nature du recours prouve que, par exception , le législateur a rendu contentieuse une matière d'administration pure.

« Art. 8 ûû décret du 15 octobre tSlO.

609 PRÉCIS DU œURS

V L'art. 15 de Tarrèté da 8 prairial an XI portail que les contestations relatives au payement de roctroi de navigation intérieure seraient soumises au souspréfet dans Farrondissement duquel le bureau de perception est situé. Une loi du 9 juillet 1836, art. 21 , a, sur ce point, démembré la compétence du sous-préfet en attribuant aux tribunaux ordinaires les contestations sur le fond du droit^ c'est-à-dire sur Tapplication des tarifs. Elle a laissé subsister la compétence du sous-préfet en ce qui touche les difficultés relatives à la perception.

Maires juges an contentieux. — Les maires ont quelques attributions en matière contentieuse. Ainsi, lorsque les agents des contributions indirectes ne valent pas, pour la perception du droit de détail (ad valorem)^ accepter le prix déclaré par le débitant, il est statué provisoirement par le maire, et c'est le préfet, en conseil de préfecture, qui prononce définitivement*. Autre exemple : les officiers qui marchent sans leurs troupes n'ont droit à être logés par les habitants, sur billets de logement, que moyennant indemnité; les contestations qui s'élèveraient sur le montant du prix sont jugées parle maire^ Troisième cas : les difficultés, en matière de courses de chevaux, sont provisoirement jugées par le maire et définitivement par le préfet '.

^ Loi da 28 aTTil 1816, art. 49.

* Loi des 28 mai 1792-18 Janvier 1793, art. 26 et S2.

* Un arrêté dn 17 février 1853 a institué des commisBlons composées de trois commissaires, et qui statuent sans appel sur toutes les difflcaltés, sauf une, auxquelles les courses peuvent donner lleu.-^et arrêté a-t-il pu transférer à une commission la compétence spéciale qu'avait attribuée an naiie

m DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. 609

CommiMion spéciale. — ^Nous avons déjà vu qu*en matihre de dessèchements de nuirais et autres cas prévus par la loi du 16 septembre 1807, une commission spéciale avait été chargée de statuer sur plusieurs matières qui seraient de la compétence du conseil de préfecture. Ces cas sont énumérés dans la loi du 1 6 septembre 1807, art, 30, 31 et 46. (V. plus haut, p. 324 et 535.)

CSovr dM comptes. — Voir, à la fin du volume, un article spécial.

le décret du 4 Juillet 1806^ art. 27 , 28 ? — On a foit observer que la préeence do préfet jy^e définUif, dessaleit le maire^ jug€ provUoire, MaU, en l'absence da préfet. la délégation ne peut légalement être donnée qu'au maire, non à une commission. (Trolley, t. Il, p. 29, et Dufour, 1. 1, p. 516.) A ce raisonnement on peut répondre que les prix étant fondés par te gouyemement, Tinstltation des commissions spéciales doit être considérée comme une condition de la fondation. M. Boochené-Lefer va jusqu'à dire qu'un simple particotler en fondant des prix de courses pourrait désigner le Juge des contestations qui viendraient à s'élever.

610 t»RÊcts DU Cours