PROCÉDURE A SUIVRE

La procédure à suivre, en matière administrative, n'a été l'objet de dispositions spécialeft qtiô pour les pourvois formés devant le Conseil d'État, par la voie contentieuse \ La loi n'ayant tracé aucune règle pour la manière de procéder devant les juges du premier degré, il a fallu que la jurisprudence et la doctrine remplissent cette lacune, soit à l'aide du décret du 22 juillet 1806^ par voie d'analogie, soit en appliquant le Code de procédure civile toutes les fois que ses dispositions n'étaient pas incompatibles avec la nature des affaires administratives ou avec la rapidité que leur expédition réclame.

Parmi les juridictions administratives du premier degré, il n'y a que les conseils de préfecture qui aient les caractères extérieurs de la justice régulière et qui admettent ridée d'une procédure; quant aux ministres, préfets, sous-préfets et maires, la loi n'a pas distingué, au point de vue de la forme, les cas où ils agissent comme administrateurs de ceux où ils décident comme juges, et c'est même parce que le législateur n'a pas fait de distinction, sous le rapport de la pix)€édure, que l'on a quelquefois assimilé les deux attributions.

* Décret du 22 juillet 1806. -V. le Code d'instruetionadminUiraHce^ paf tt. Chauveau.

Procédure devant les mlnistrefl. -- Devant le ministre, les actions sont introduites par une pétition sur papier timbré; en principe, la demande n'est assujettie à aucun délai de rigueur, et, par conséquent, la partie pouvant, quand elle veut, renouveler la demande, n'a pas, sous ce rapport, d'intérêt à faire constater par acte authentique la date de sa réclamation. Mais toute action est prescriptible par trente ans, et quelques-unes le sont après un délai moindre; d'un autre côté, les créanciers de l'État doivent, à peine de déchéance, demander là liquidation de leurs créances dans les cinq ans. On comprend donc que les parties arrivées presque à la limite du temps qui leur est accordé, aient intérêt à s'assurer Un moyen de preuve pour établir plus tard qu'elles ont réclamé dans le délai fixé par la loi. En ce cas, elles pourraient faire notifier leur demande par le ministère d'un huissier. L'affaire une fois introduite est instruite dans les bureaux du ministère, et ordinairement le dossier est renvoyé au préfet pour avoir son avis. Mais cette marche n'a rien d'obligatoire, et si le ministre se trouvait éclairé, il pourrait statuer de piano. Il n'y aurait excès de pouvoir qu'autant qu'il aurait négligé de suivre une formalité prescrite par la loi ou les règlements.

Si la demande formée devant le ministre intéressait une partie telle qu'une commune ou un entrepreneur, le ministre ferait communiquer la pétition à l'intéressé. Cette notification peut être faite en la forme administrative, c'est-à-dire au moyen d'une simple lettre portée par un agent de l'administration. Le défaut de

communication produirait de graves conséijuences ; la décision en effet serait, à l'égard du tiers non averti, res inter altos acta ou judicata, et la partie à laquelle on Topposerait pourrait la repousser par exception; elle aurait également le droit, pour éviter une exécution qu'elle jugerait lui être préjudiciable, de se pourvoir par tierce opposition pendant trente ans ; car aucun délai, à peine de déchéance, ne peut être établi par voie d'interprétation, et d'ailleurs nous verrons que la tierce opposition devant le Conseil d'Ëtat n'a été enfermée dans aucun délai spécial par le décret du 22 juillet 1806. Ainsi l'analogie corrobore l'application des principes généraux. Si elle a été appelée, la partie intéressée pourra donc interjeter appel au Conseil d'État dans les trois mois à partir de la notification ; sinon, elle aura le droit de former tierce opposition, et je n'hésite pas à penser que la décision qui interviendra sur la tierce opposition pourra, comme toutes celles que rendent les ministres en matière contentieuse, être déférée au Conseil d'État. Quant à la forme de la tierce opposition, elle est la même que celle de toutes les demandes adressées au ministre*

Procédure devant les préfets et les maires. —

Tous ces développements dictés par le bon sens s'appliquent aux préfets, aux sous-préfets et aux maires. H y a lieu seulement de faire observer que pour ces derniers il existe une voie de recours qu'on n'a pas contre les actes des ministres. C'est la demande en annulatiou adressée au supérieur hiérarchique immédiat. Le recours doit nécessairement être portée au Con-

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. eiS

seil d'Ëtat directement toutes les fois que la loi dit qu'il sera statué par le préfet sauf recours au Conseil d'Ëtat. Lorsque la loi n'a rien dit et que la partie se pourvoit pour incompétence ou excès de pouvoir, elle a le droit de choisir entre le recours direct au Conseil d'Ëtat et le pourvoi devaDt le supérieur hiérarchique. Dans tous autres cas, la partie ne peut pas se pourvoir devant le Conseil d'Ëtat, amisso medio, et elle doit passer d'abord par le pourvoi devant le supérieur hiérarchique.

Les décisions des ministres, préfets, sous-préfets et maires, en matière contentieuse, ont Tautorité de la chose jugée quand toutes les voies de recours sont épuisées. Pour celui qui a obtenu gain de cause, elles constituent, par conséquent, un droit désormais in-* contestable.

Procédure devant les conseils de préfecture.

— Devant les conseils de préfecture, les demandes sont formées par une pétition adressée au préfet, comme président du conseil de préfecture; il n'y aurait du reste pas d'irrégularité si la pétition portait en tête qu'elle est adressée à MM. les membres du conseil de préfecture de tel département. La demande est enregistrée au secrétariat du conseil de préfecture, et ensuite renvoyée aux bureaux, où elle est instruite avant d*ètre adressée au conseil. Si la partie avait intérêt à prouver qu'elle a réclamé avant l'expiration d'un certain délai, elle se ferait délivrer un récépissé du secrétaire général; en cas de refus par ce dernier, elle ferait bien de faire notifier sa demande à la préfecture par le minis-

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tère d'un huissier. Ainsi, en matière de contributions directes^ la décharge et la réduction doivent être demandées dans le délai d^ trois mois à partir de la publication des rôles, qui est faite tous les ans dans chaque commune. On conçoit qu'en pareil cas il puisse y avoir intérêt à bien établir qu'on s'çst pourvu i temps « — La pétition doit être écrite sur papier timbré, mêine quand elle n'est pas notifiée par huissier ; cependant, par exception en matière de contributions directes, les demandes en décharge ou réduction en sont dispensées quand il s'agit de cotes au-dessous de 30 fr. — Les réclamations en matière électorale sont toujours dispensées du timbre*.

Celui qui plaide contre Tadministration n'a pas d'autre formalité à remplir pour introduire régulière* ment la demande ; le fait seul de la réclamation adres* sée au préfet, c'est-à-dire au représentant général de Tadministration, est un avertissement suffisant. Hais celui qui aurait pour adversaire un particulier ou même une commune, ou tout autre établissement public, de* vrait lui faire une notification directe^.

Le conseil de préfecture, une fois saisi, peut ordonner, par des décisions préparatoires ou interlocutoires, toutes les mesures propres à éclairer la conscience de ses membres : une enquête, une expertise, une vérification des lieux^ un interrogatoire sur faits et arti-*

*■ Le Conseil d'Etat rejette comme irreceva)»Ie8 les démodes av papier libre, par cette raison que la demande est irrégulière en la fom^. Il aurait été, à notre ayis, plas conforme aux principes et à la loi snr le timbre d'ap^ pliquer l'amende, qui est la peine normale de l'infraction aux lois snr le timbre. Mais la Jurisprudence est solidement établie en sens contrMre.

* Ordonnances des 11 juillet 1845 et 26 norembra 1839.

DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. 6t5

des, Tavis des administrateurs les plus rapprochés des Jieux*,

Devant les tribunaux, on distingue l'enquête &om«> maire et l'enquête ordinaire \ la première, plus brève, moins coûteuse, serait mieux accommodée à )a natnrç presque toujours urgente des affaires administr^tÎTes. Mais il y a une espèce d'eqqu^te plus rapide encore que Tenquéte sommaire, çt q'est celle qui est M\e par les juges de paix ; non^sçulement elle se fait plus brièvement, mais encore les nullités et déchéaneçs n'y occupent que très^peu de place, et, h ce titre eneore, cette espèce d'enquête coni^iendrait mieux aux affaires administratives.

L'expertisa est le mode d'instruction le plus em-*

ployé par les conseils de préfecture. H y a d'abord

certaines lois qui ont prescrit l'expertise, en détermi-r

nant les formes à suivre. Ainsi, lorsqu'il s'agit de fixer

l'indemnité due pour occupation de terrains, dans les

cas prévus par la loi du 16 septembre 1807, l'art. S6

de cette loi dispose que l'estimation sera faite par trois

experts, l'un nommé par le propriétaire et l'autre par

le préfet. Quant au tiers expert, c'est de droit l'ingé-^

nieur en chef du département. Les travaux publics

sont-ils entrepris par la commune, au lieu de l'être

par l'Ëtat, un expert est nommé par le propriétaire,

un autre par le maire et le tiers expert par le préfet.

^ La différence entre le préparatoire et l'interlocntoire est une distinction qui tient à la nature des choses et qui , par conséquent, doit être suivie devant les oonsells de préfecture comme elle l'est devant les tribunaux ordinaires. Le conseil serait donc lié par un avant faire droit qui préjugerait le fond. C'est ce qui aurait lieu toutes les fols que la décision ne pourrait pas s'expliquer autrement que par l'intention de Juger un point pour le cas où certains faits viendraient à être constatés.

6ie PRÉCIS DU GOUKS

Cette disposition, tout à fait spéciale, ne lie pas le conseil de préfecture, dans les autres matières; il pourrait donc ne nommer qu'un expert au lieu de trois, et cela, même quand les parties n*y consentiraient pas. Les experts, nommés par le conseil de préfecture, feront bien de suivre les formalités prescrites au titre correspondant du Code de procédure; mais leur inobservation n'entraînerait pas la nullité de Texpertise. U en est une cependant que la jurisprudence considère comme substantielle : c'est la prestation du serment^. Cette règle est d'ailleurs applicable à toutes espèces d'expertises administratives, à celles qui sont obligatoires comme à celles qui sont facultatives. Mais, pour les premières, se présente la question de savoir si ringénieur en chef est, comme tiers expert, dans le cas prévu par l'art. 56 de la loi du 16 septembre 4807, obligé de prêter un serment spécial, ou si le serment général qu'il a prêté de bien remplir ses fonctions ne s'applique pas à un acte qu'il fait, non en vertu d'un choix exprès, mais par suite de Texercice de ses fonctions?— La jurisprudence décide avec raison qu'en ce cas il n'est pas tenu de prêter un serment spécial \ Mais il en serait autrement lorsque les travaux sont faits par une commune, si le préfet désignait Fingénieur en chef comme tiers expert, parce qu'alors l'ingénieur ne procéderait pas de droit en vertu de la fonction pour laquelle il a prêté serment'. Le tiers ex-

1 Ordonnances des 13 août 1824^ 13 octobre 1828, 3t août 1849, 26 i 1850 et l-'Jain 1860.

* Décret du 8 décembre 1853.

> Décret du 21 Juin 1854. Dans la pratique, Tingénleur en chef prête sèment même lorsqu'il est tiers expert de droit en vertu de la loU La Jarispn-

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. «tt

pert n'est du reste pas, en matière administrative, obligé de se rattacher à Ton des avis émis par les experts, et il a le droit d'adopter une troisième opinion sans que pour cela l'expertise puisse être arguée de nullité \

L'expertise est également obligatoire pour les contributions directes, en ce sens que si la partie la demande, elle ne peut pas lui être refusée; dans ce cas, on ne nomme que deux experts, dont Fun est choisi par le sou&-préfet et l'autre par le réclamant*.

L'art. 17 de la loi du 21 mai 1836 a aussi modifié la nomination des experts, lorsqu'il s'agit de fixer l'indemnité due pour terrains occupés temporairement, extraction de matériaux, dépôts ou enlèvements de terre, nécessités par la construction de chemins vicinaux. L'un des experts est nommé par le propriétaire, l'autre par le sous-préfet, et, en cas de discord, le tiers expert est nommé par le conseil de préfecture. Rien n'est plus propre que cette diversité incohérente, à démontrer combien serait désirable une codification qui introduirait un peu d'unité dans le désordre de dispositions faites successivement.

Pour les contraventions de grande voirie, il existe un moyen spécial d'instruction; ce sont les procèsverbaux des agents auxquels les lois ont donné compétence à cet efTet'. Ces procès-verbaux ne font pas foi jusqu'à inscription de faux, mais seulement jus-

dence décide seulement qu'il n'y a pas nullité lorsque le serment n'a pas été prêté.

1 Décrets des 31 mai 1855 et 17 aTril 18&6.

* Arrêté du 24 floréal an VIII.

* Lois du 37 floréal an X et du 23 mars 1843.

^t8 PRÉCIS DU GOUBS

qu'à preuve coq traire ^ Ils ne font preuve jusqu'à inscription de faux que lorsqu'ils ont été dressés par des agents aus^quels la loi accorde formellement cette autorité.

Les parties ont le droit de remettre des mémoires par écrit et de présenter ou faire présenter des observations orales à l'audience publique (décret du 30 dé* cembre 1862), Le décret porte que le$ parties peuvent se faire représenter par des mandataires. Ces mandataires doivent avoir un pouvoir écrit de la partie lorsqu'ils ne sont pas assistés de Pintéressé en personne. Cependant IVr^té qui règle la procédure devant le conseil de préfecture de la Seine reconnaît aui^ aToués et aux avocats au Conseil d'État le pouvoir de sq constituer pour les parties, sans mandat écrit. Après les observations présentées par Ici partie ou en $on nom, le commissaire du gouvernement donne ses conclu* sions. Les fonctions de commissaire sont remplies par le secrétsiire général de la préfecture. Aux conseils de préfecture de la Seine et de Seine-et-Oise, elles ont été confiées à des auditeurs au Conseil d'Ët^t dél^^ spécialement pour les remplir, Partout où des widjteurs n*ont pas été envoyés, le secrétaire général fait les fonctions de commissaire. Même dans les conseik auxquels des auditeurs sont attachés, les fonctions n'appartiennent pas moins de droit au secrétaire gênérai, quoique en fait les condusions soient toujours données par les auditeurs.

Ordinairement, les arrêtés des conseils de préfecture

^ Art. 154 do Code d'instractioB criminelle.

sont divisés en trois parties : IMes visa où l'on relate^

en les analysant, les principales pièces produites; cette