partie équivaut à un exposé des faits et tient h place

de ce que, dans la procédure ordinaire, on appelle les

çuatifés; 2* les considérants ou les motifs ; 3"* le dispor

sitif. — Cette division est-elle prescrite, i peine de

nullité? ^ La jurisprudence administrative n'exige

même pas que l'arrêté porte en lui-même la preuve

qu*il a été rendu par trois membres, nombre indi&^

pensable pour constituer le Conseil, Si donc l'arrêté ne

mentionnait que la présence de deux membres seule^

ment, on pourrait prouver pfir des moyens de preuves

extrinsèques que le troisième membre y a concouru^

ou que son remplacement a eu lieu, conformément h

la loi. Ce qui est substantiel, c'est que l'arrêté soit

mativ^^ et qu'il contienne la preuve que le conseil a

statué au contentieux* Si donc l'intitulé portait que le

préfet, e|i conseil de préfecture, a statué, il y aurait

nullité; car on pourrait supposer que la décision a été

prise par le préfet contre l'avis du Conseil, ce qui peut

arriver, lorsque le préfet statue en conseil de préfec^

tura't Or, si le préfet prononçait de cette manière sur

une question contentieuse, il y aurait excès de pouvoir^.

Quant aux motifs, il est difficile de poser une règle gé*

nérale qui permette de reconnaître dans quels cas ils

seront suffisants et dans quels autres ils ne le seront

pas. C'est une question de fait que le Conseil d'État

« Dé6r6tdo2août 184S.

s Ordonnance da 9 mai 1SS4.

a Ordonnance da 5 mal 188t.

« Ordonnanoe da 33 Janvier 1837.

appréciera, suivant les circonstances'; le principe est que I arrêté doit être motivé et que les motifis doivent être sérieux. On a, par exemple, considéré comme illusoire les motifs d'un arrêté qui, sur une demande de vingt-sept chefs, formée par des entrepreneurs de tra* vaux publics, allouait aux demandeurs une somme de 5,000 francs, « Considérant que la majeure partie des pertes était due à Tinhabileté des entrepreneurs, mais que néanmoins il en était quelques-unes dont ils n'avaient pu se garantir *r » Passons à la procédure devant le juge du second degré.

Nous avons vu que des maires aux préfets et de ceuxci aux ministres, il n'y avait pas de délai pour Tappel, et que le pourvoi était recevable tant que la demande Tétait, elle-même, au fond. Mais devant le Gonsdl d'État, il faut, à peine de déchéance, qu'il soit formé dans les trois mois à partir de la notification de Farrêt attaqué (art. 11 du décret du 22 juillet 1806>

Gomme la notification ne fait courir le délai de Tappel qu'en raison de la connaissance qu'elle donne à la partie intéressée, la jurisprudence a plusieurs fois considéré comme équivalant à notification des faits impliquant que la partie avait connu l'arrêté, et le Conseil d'État a rejeté, comme tardifs, des pourvois formés plus de trois mois après la connaissance acquise*. D

« Ordonnances des 19 Janvier 1832, & décembre 1837, et arrfit du 10 nal

* Cet exemple rappelle celnl qoe cite Boltard dans son Cours de pneédure : « Àtundu, disait un conseil de révision de la garde nationale^ qm la décision des premiers juges n'a pas le sens commun, >

> 11 est difficile d'établir quelle a été la Uiéorie que le Conseil d'Ëtal a prise pour guide dans la solution des espèces qui lui ont été soumiao- Ls

DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATU'*. 6ii

est évident qu'une telle doctrine devait conduire le Conseil d*Ëtat à décider que la notification de Tarrété fait courir les délais de l'appel contre la partie qui notifiait; car après un tel acte, elle ne pourrait pas prétendre ignorer l'existence de l'arrêté*. — Toutes les difficultés auxquelles a donné lieu la théorie de la connaissance acquise équivalant à notification sont venues, non de la loi, mais de ce qu'on a voulu s'écarter de ses dispositions. L'art. 11 du décret du 22 juillet 1806 avait en effet résolu la question, en disant : « Le recours ne sera pas recevable après trois mois, à partir du jour ou la décision aura été notifiée. » Ces termes, aussi positifs que ceux dont se sert le Code de procédure, excluaient toute incertitude'.

De ce que l'appel n'est pas recevable, après le délai de trois mois, il faut conclure que le jour de l'échéance ou dies ad quem doit être compté dans le délai et que

Conseil d*Êtat avait Jagé, à plasiears reprises, qae la connaissance qui rësultalt d'ane délibération d'un conseil municipal équlyalait à la notification faite au maire de la commune (décrets des 29 mars et 21 Juin 1851) ; mais dans an décret du l** décembre 1862 {ville de Mulhouse), il a décidé que te délai de trois mois avait commencé à courir^ non à partir de la délibération do conseil mais seulement du Jour de la notification. Plus tard le Conseil d'Etat a Jngé que le délai courait du Jour où la partie qui ee pourvoit avait pris connaissance de la décision attaquée, demandé et obtenu un sursis (19 novembre 1856)^ ou du Jour de la communication faite à la partie, dans les bureaux du ministre (34 janvier 1856). Un décret du 23 novembre 1854 a décidé que la connaissance acquise équivalant à notification résultait suffisamment de l'assignation donnée devant le tribunal civil, en exécution d'an arrêté du conseil de préfecture et de la notification du Jugement rendu sur cette assignation « ledit Jugement contenant, dans l'exposé des faits et dans les motifs^ l'indication répétée de la date et des dispositions de l'arrêté attaqué. •

^ Ordonnances des 14 décembre 1835 et 14 Juillet 1842.

s V. une note de M. L«*bon, dans le Recueil det arrête, année 1851, aff. Castes. Jusqu'à 1839, la Jurisprudence du conseil avait exigé la notification. — V. art. 443 du Gode de procédure civile.

le pourvoi serait tardif s*il n'était fait que le jour qui suit déchéance. Mais le jour dé la notification n*est pas compris dans le délai, par application de la maxime consacrée par Part. 1033 du Code de procédure civile: Dies termini non comptUantur in termina. Si cette règle n'est pas applicable au jour de l'échéance, c'est qu'il y est dérogé, en ce point, par les termes de l'art. H du décret du 22 juillet! 806 ^

L'appel peut être interjeté contre les arrêtés interlocutoires où définitifs ; mais la partie a la faculté d'attendre l'arrêté définitif, avant de se pourvoir contre Tarrêté interlocutoire afin de joindre les deux arrêtés dans le même pourvoi. Quant aux arrêtés préparatoires qui ne préjugent pas le fond, ils ne peuvent pas être l'objet d'un pourvoi spécial, et les parties doivent attendre l'arrêté définitif; la raison en est que si elles éprouvent quelque préjudice d'un arrêté interlocutoire qui préjuge le fond, un arrêté préparatoire ne leur cause aucun dommage. L'appel n'est pas suspensif, en matière administrative, comme il l'est devant les tribunaux ordinaires; cela vient de ce que toutes les afifaires administratives sont présumées urgentes, et c'est pour cela qu'en principe, la loi accorde l'exécution provisoire. La partie qui voudrait empêcher l'exécution devrait en faire la demande à la section du contentieux qui a le pouvoir de la suspendre par un avant faire droit.

^ V. deux décrets, en date da 23 noYembre 1850. C'est ainsi qn'ea m- Uàre de droit commun, on compte le }oar de Téchéance tontes les fois qne ]e législateur a dit qu'on acte devrait être fait dagu le délai 4e tiM moMt ou qu'un acte ne serait pins recevable après le délai de trois mois.

Au Conseil d'État» la demande est introduite par une requête signée d^uti avocat au Conseil et à la Cour de cassation. Cette règle générale admet deui eiceplions; car il y a des afiEaires qui sont dispensées du ministère des avocats, en raison de leur nature, et d*au«tres à cause de la qualité des parties. Sont exceptées, en raison de leur nature, les réclamations en matière de contributions directes, de police du roulage et d*éiections. Sont exceptées, à cause de la qualité des par-ties^ les pourvois formés par les représentants de Fadministration, c'est-à-dire ordinairement les ministres agissant en cette qualité. Les réclamations relatives aux contributions et aux élections sont introduites par une requête signée de la partie et adressée au président du Conseil d^État soit directement, soit par l'intermédiaire du préfet ; mais, dans les deux cas, il faut qu'elle parvienne au Conseil d*État, avant l'expiration des trois mois. En matière de police de roulage, une disposition expresse de la loi du 30 mai 1851 porte qu'il suffit que la remise du mémoire soit faite au secrétariat de la préfecture, avant Texpiration des trois mois, quand même elle ne parviendrait que postérieurement au Conseil d'État. Quant aux pourvois formés par les ministres, ils résultent de l'envoi au président du Conseil d'État fl'un rapport sur t affaire. — La requête introductive est enregistrée au secrétariat de la section du contentieux. D'après la loi, cette requête doit contenir l'exposé sommaire des faits, les noms, qualités et demeure des parties, les moyens et les conclusions. Comme les parties ne se décident guère à se pourvoir qu^au dernier moment, et qu'il serait difficile, dans le peu de

62i PRÉCIS DU COURS

temps qui reste, de réunir tous les élémeuts d*une discussion complète, la loi permet de déposer une requêle sommaire qui arrête la déchéance. Dans Tusage, cette requête sommaire est ensuite complétée par une requête ampliative (art. 1" du décret du 22 juillet 1806>

Le président de la section désigne un rapporteur sur le rapport duquel la section du contentieux ordonne la communication à la partie adverse ; cette ordonnance de soit communiqué est accordée dans.toutes les affaires et, depuis qu'elle n'est plus qu'une simple fomcialité, elle ressemble à un circuit inutile pour appeler Tadversaire devant le Conseil d'État.

II n'est pas rendu à" ordonnance de soit communiqué pour les pourvois formés parles particuliers contre les ministres ; ces derniers sont considérés comme suffisamment avertis par le dépôt du pourvoi au conseil, et la commuuication au ministre compétent est faite administrativemenl ; en d'autres termes, l'envoi des pièces a lieu dans la forme ordinaire des relations entre les sections du Conseil d'État et les divers ministères.

Au contraire, quand il s'agit de communiquer à une partie adverse autre que le ministère, il n'y a pas d'autre voie à prendre que de faire notifier Vordonnanct de soit communiqué. Le demandeur a trois mois, sous peine de déchéance, pour faire signifier l'ordonnance, et ce délai court à partir du moment où elle a été rendue (art. 12 du décret du 22 juillet 1806). Le défendeur a, pour notifier la requête en défense, les délais suivants : quinzaine s'il est domicilié à Paris ou dans un rayon de cinq myriamètres; un mois, s'il demeure à une distance plus éloignée, dans

le ressort de Ta Cour impériale de Paris ou dans les ressorts des Cours d'Orléans, Rouen, Amiens, Douai, Nancy, Metz, Dijon et Bourges; deux mois, pour les autres Cours. Enfin, pour les colonies, c'est à la section qu'il appartient de fixer le délai, et il est fixé par Yardonnance de soit cammunigué. Tels sont les délais réguliers; mais, s'il y avait urgence, le président de la section pourrait fixer des délais plus courts dans lesquels le défendeur serait tenu de produire sa requête en défense. Dans la quinzaine, après les défenses fournies, le demandeur est autorisé à notifier une nouvelle requête à laquelle le défendeur peut répondre dans la quinzaine suivante. On voit par là que les parties ont le droit de signifier deux requêtes chacune, et la loi déclare formellement qu'il n'en doit pas être fait un plus grand nombre; nous rappellerons seulement que, d'après l'usage regu, le demandeur en peut donner trois : 4* la requête provisoire; 2* la requête ampliative; 3* la requête en réponse aux défenses. — Si c'est un ministre, au nom de TËtat, qui est demandeur, la notification de Yardonnance de sait cammuniqué se fait en la forme administrative ; mais, dans tout autre cas, même quand TaSiaire intéresse un département ou une commune, il faut employer le ministère des buissiers. Pour les parties domiciliées à Paris, les huissiers au Conseil d'Ëtat doivent être employés comme ils le sont nécessairement pour les notifications d'avocat à avocat ; celles qui ne sont pas domiciliées à Paris peuvent s'adresser à un huissier des lieux.

L'affaire est Tobjet d'un premier examen, à huis

clos, dans la section du contentieux. Un projet de décret conforme à Pavls adopté par la majorilé de la section est rédigé par le rapporteur, et c'est sur cette rédaction que doit s'ouvrir la discussion après la séance publique. Toutes les affaires ne sont cependant pas l'objet d'un débat public ; on tie porte à Taudlence, d'après l'art. H du décret organique, que les affaires où il y a eu constitution d'atocat et, parmi celles qui ont été formées directement par les parties, les affaires dont le renvoi à l'audience est demandé par Tun des conseillers d*Ëtat de la section ou par le cooimissaire du Gk)uvernement * .

L'assemblée du Conseil d'État délibérant au contentieux se compose : 1" de la section du contentieux; 2* de dix membres adjoints, pris dans les autres sections, à raison de deux par chacune, en tout seize conseillers; le nombre des maîtres des requêtes attachés à la section du contentieux est de sept et celui des auditeurs de cinq. Trois maîtres des requêtes sont désignés pour remplir les fonctions de commissaires du Gouvernement, et on les choisit indistinctement parmi les maîtres de première ou de deuxième classe *. L'assemblée ne peut délibérer qu'autant qu*il y a onze conseillers présents, et on ne doit pas compter ceux qui font partie de la section administrative par laquelle a été préparée la décision attaquée. L'assemblée du conseil, délibérant au contentieux, est ordinairement présidée par le président de la i^ectlon ; mais le pré-

» Décret du 26 janvier 18&2.

« Décret du 26 janvier 1862, aft. 18,

sident dn Conseil d*Ëtat a aussi le droit de venir la présider, quand il le juge à propos \ En cas de partage, la voix prépondérante appartient à celui qui préside. Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires et voix délibérative dans les affaires qu'ils rapportent. Les auditeurs n'ont que voix consultative dans les affaires dont le rapport leur est confié •. Les affaires sont portées à l'audience, d'après un rôle qui est proposé par le commissaire du Gouvernement, et arrêté par le président de la section. Un ordre du jour imprimé est distribué d'avance aux membres de l'assemblée du conseil délibérant au contentieux, aux maîtres des requêtes, aux auditeurs et aux avocats dont les affaires sont discutées. — Les avocats obtiennent, quatre jours à l'avance, communication des questions qui sont posées par le rapport.

C'est par la lecture du rapport que commence Texdmende l'affaire, en audience publique; ce rapport est fait par écrit et ne doit contenir aucune indication qui puisse faire pressentir quels sont l'opinion du rapporteur ou l'avis de la section. Le rapporteur se borne à exposer les faits et à poser les questions qui en résultent. — L'avocat est ensuite admis à présenter de^ observations orales^ et enfin le commissaire du Gouvernement donne ses conclusions. Le président déclare qu'il en sera délibéré, et la délibération est renvoyée à la chambre du conseil ; ordinairement on ne dé-

^ D*aprè8la loi du 3 mars 1849, le yice-président de la République^ qui était de droit président du Conseil d'État, pouvait présider toutes les sections, hormis celle du contentieux (art 56).

* Décret du 26 janvier 1^52» art. 17.

libère pas après chaque affaire, et c'est à la fin de la séaDce qu^on reprend les affaires qui ont été plaidées.

La délibération s'ouvre sur le décret préparé conformément à Tavis de la section; la rédaction définitive qui sera présentée à la signature de l'Empereur est arrêtée par la majorité des membres qui concourent à cette seconde délibération. L'empereur a le droit nonseulement de refuser sa signature, mais encore de rendre un décret différent; car il est le juge du contentieux, et le Conseil d'Ëtat ne fait que donner un avis formulé dans un projet de décret. La loi accorde aux parties cette garantie, qu'elle exige l'insertion au Moniteur et au Bulletin des lois des décrets rendus contrairement aux propositions de la section*. Les décrets se composent de trois parties que nous avons déjà distinguées dans les arrêtés des conseUs de préfecture : les visa, les considérants et le dispositif. Le procès-verbal dressé par le secrétaire de la section doit énoncer qu'on a rempli les formalités prévues par les art. 17 à 24 de la loi du 26 janvier 1852. Si elles n'avaient pas été remplies ou, ce qui serait la même chose, si la mention n'en était pas faite au procès-verbal, il y aurait ouverture ou recours en révision dont nous parlerons bientôt '• Lorsque l'affaire a été portée à Faudience publique, le décret renferme la mention qu^il a été rendu : « Le Conseil d'État délibérant au contentieux

< En fait, les propositioiu da CoDfteil d'ËUt sont tooJooTs adoptées, te cite deux exemples où le chef de TËtat 8*e8t éearté du projet prouvé par le Conseil d'Ëlat. (Y. Dafoar, t. II, p. 309.)

> Art. 20 de règlement da 28 Janvier 1852.

DE DROIT PUBUG ET ADMimSTRATlF. 6t0

entendu... » Si rdffaire a seulement été examinée en section, le décret porte : « La section du contentieux en-tendue » ou le « Conseil d'État {section du contentieux) entendu*. »

Les voies de recours ouvertes contre les décrets rendus au contentieux sont F opposition^ ta tierce opposition et la révision. L'opposition peut être formée par toute partie défaillante, dans le délai de trois mois, à partir de la notification du décret rendu par défaut; l'opposition n'est pas suspensive. Lorsque la section est d'avis que l'opposition doit être admise, rapport en est fait à l'assemblée du conseil délibérant au contentieux qui remet, s'il y a lieu, les parties dans le même état où elles étaient avant le décret attaqué. Les règles du profit-joint ne sont pas applicables devant le Conseil d'Ëtat, aux parties dont les unes comparaissent et dont les autres font défaut; car aux termes de l'art. 31 du décret du 22 juillet 1806, «l'opposition d'une partie défaillante à une décision rendue contradictoiremenf avec une autre partie, ayant le même intérêt, ne sera pas recevable. »

La tierce opposition est accordée à toute personne qui, n'ayant pas été appelée dans Tinstance, a intérêt à empêcher l'exécution du décret. La loi n'ayant fixé aucun délai, la tierce opposition est recevable pendant trente ans. Elle est formée par une requête signée d'un avocat et déposée au secrétariat, et il est ensuite procédé conformément aux règles ordinaires.

< Art. 23 do méoM règlement.

650 PRÉCIS DU QOCBS

La révision est une sorte de requête civile applicable aux matières administratives; mais elle est ouverte dans des cas moins nombreux que la requête civile du droit commun; ces cas sont au nombre de trois : i"" lorsque la décision a été rendue sur pièces fausses ; V lorsqu'une partie a été condamnée faute de reprè^ senter une pièce qui était retenue par son adversaire; 3" lorsque le procès-verbal n'énonce pas qu'on s'est conformé aux dispositions des art. 17 à 24 de la loi organique du 26 janvier 1852 ^ Le délai pour se pourvoir en révision est de trois mois qui datent, dans le premier cas, du jour de la notification de la décision. Quant à la procédure à suivre, elle est la même qu'en cas d'opposition à un décret par défaut. Ainsi la section étant d'ayis d'admettre la requête en révision, rapport en est fait à l'assemblée du conseil au contentieux qui, s'il y a lieu, remet les parties dans l'état où elles étaient avant le décret attaqué. C'est ce qu'on appelle le rescindant, dans la procédure civile. La décision qui admet la requête doit être signifiée à l'avocat de l'adversaire ; mais s'il s'était écoulé plus d une année depuis le décret attaqué, c'est à la partie elle-même qu'il faudrait faire la notification. La loi présume qu'après un tel délai les relations entre l'avocat et le client ont cessé, et que ce serait un moyen inefficace d'avertir la partie que de signifier à son avocat. Le conseil statue ensuite au fond, et c'est cette décision qui correspond à ce que, dans la procédure civile, on ap-

^ Les deux premiers ont été prévus par Tari. 32 du décret réglemeotaire du 22 juillet 1806» et le troisième par l'art. 20 du r^lement du 28 janTîer

pelle le rescisoire. Lorsqu^un décret a été Tobjet d'un premier recours eu révision, les parties n'ont pas le droit d'en demander un second, même fondé sur une autre cause. Révision sur révision ne vaut.

C'est un principe de justice que toute partie qui succombe doit être condamnée aux dépens. Aussi, quoique le règlement du 22 juillet 1806 ne s'occupe que de la liquidation, le Conseil d'État condamne aux dépens les parties qui succombent. D'après la loi du 3 mars 1849, art« 42, « étaient applicables à la section du contentieux l'art* 88 du Code de procédure sur la police des audiences et l'art. 130 relatif à la condamnation aux dépens. » Tant que cette loi a été en vigueur, le conseil d'état a condamné aux dépens les parties qui succombaient, même les ministres agissant au nom de l'État. Le décret-loi du 26 janvier 1852 a abrogé la loi du 3 mars 1849, et le règlement du 30 janvier-18 février 1852, art. 19, n'a déclaré applicable à la section du contentieux que l'art. 88 sur la police des audiences ; il a gardé le silence en ce qui concerne l'art. 130 relatif à la condamnation aux dépens. Le Conseil d'Ëtat a vu, • àejïÈ ce retranchement, la confirmation de la jurisdence qui, avant la loi de 1849, ne condamnait jamais aux dépens l'Ëtat qui succombait. Les raisons de cette doctrine consistent en ce que : 1* l'État plaide sans frais, puisqu'il est dispensé d'employer le ministère des avocats au Conseil d'État, et que ce serait lui faire perdre le bénéfice de ce privilège que de I^ condamner aux dépens faits par l'adversaire ; 2'' le texte de l'art. 1 30 n'est pas applicable aux ministres ; car, l'art. 130 condamne aux dépens la partie qui succombe; or le ministre

n*est pas une partie, puisque, même quand il agit au contentieux, il fait acte d'administrateur \

COUR DES COBfPTES.

On distingué trois espèces de comptabilité : l"" la comptabilité législative, T la comptabilité administrar tive et 3* la comptabilité judiciaire*

La comptabilité législative comprend Tautorisation du recouvrement de Timpôt, le vote des dépenses et Tapprobation de l'emploi des recettes pour les dépenses.

' Cette doctrine a été réfutée par M. Reverchon, alors maître des requêtes, dans ses conclusions sur l'affaire JVtocel, Jugée contrairemeat à md avis sur ce point, par décret du 27 février 1852. Ces conclusions ont été analysées dans le recueil de M. Lebon, volume de 1SÔ2, p. 13. — Voici en substance la réponse que fit le commissaire du Goavemement à cas deux arguments. Sur le premier point, après avoir recomin que la partie advcne de rÉtat ne pourrait pas être condamnée aux dépens envers l'Etat qui n'est pas obligé d'en faire, il ajoutait : « Mais si TÉUt n'a pas sonfllnt de 1« résistance ou des prétentions mal fondées d*une partie, il est tout siMple que cette partie n'ait pas à répondre du dommage qu'elle n'a pas caosé; il ne suit nullement de là que, dans le cas inverse, l'État ne doive pis cette réparation. » — Sur le second argument, il disait : a SI la différence réeUe qui existe entre l'État et une partie proprement dite devait faire aJfraiMÀir l'État des dépens, cela ne serait pas moins vrai devant les tribunanx que devant la Juridiction administraUve. A l'exception des matières domaniale», l'État devant les tribunaux n'est pas une partie; il y, représente les droits de la puissance publique, tout aussi pleinement, tout aussi exdosivement que devant le Conseil d'État. »

M. Lebon rapporte qu'il ût à H. Reverchon robJeeUon tirée de la dUBfrrence de rédaction entre la loi du 3 mars i849, art. 42, et le règlement du 90 Janv.-18 févr. 1852, art. 19. — M. Lebon demandait s'il ne fallait pas irmr dans cette différence l'intention d'abroger le renvoi à Tart. 1 30 du Code de procédure, qui venait d'être pratiqué pendant trois années. M. Reverchon dit que si l'objection avait été faite, il aurait répondu que la loi du 26 JanTier 1852 n'avait eu pour objet que d'abroger, d'une manière générale, le système établi par la loi du 3 mars 1849, et de restaurer celui qu'avait établi la loi de 184S; par conséquent, la question peut être posée et discutée, comme elle l'aurait été sous la loi de 1845. C'est ce qui résulte du texte de la loi nouvelle, et l'on ne peut Juger que d'après le texte, puisque ce décret n'a été précédé d'aucun exposé de motifs ni d'ancnn rapport.

Nous awns dit plus haut (p. 67, et suiv.) comment sont votés Timpôt et les dépenses. L'approbation de remploi des recettes consiste dans Texamen du compte d'administration que chaque ministre doit rendre et faire approuver par le Corps législatif.

Les ministres sont en effet, chacun en ce qui concerne son département, chargés de l'ordonnancement des dépenses (Y. plus haut, p. 555) dans la mesure des crédits qui leur sont ouverts par la loi des finances. Ils ont le droit de déléguer leur pouvoir à des ordonnateurs secondaires. iOn appelle ordonnances de payement les ordres de payer directement délivrés par le ministre ; ordonnances de délégation^ celles par lesquelles le ministre transporte ses pouvoirs à un ordonnateur secondaire, eimandat de payement^ l'ordre de payer émané de l'ordonnateur secondaire. Les dépenses peuvent être Ofrdonnancées et payées jusqu'à la clôture de l'exercice. L^exercice ou année financière n'est pas clos au 31 décembre de Tannée qui lui donne son nom; il est reporté sur l'année suivante, et les dépenses peuvent encore être ordonnancées jusqu'au 31 juillet suivant et payées jusqu'au 31 août. Après ce délai, les ordonnances ou mandats sont annulés et les créanciers ne peuvent se faire payer qu'en obtenant un nouvel ordonnancement. En effet, la clôture de l'exercice n'est qu'une mesure d'ordre qui n'entraîne pas la déchéance du droit; car, ainsi que nous l'avons dit, la déchéance du droit n'a lieu qu'après un délai de cinq ans. Les payements à faire pour les créances en retard des exercices précédents sont imputés sur un chapitre intitulé : Dépenses des exercices clos. Même après le délai de cinq

634 PRECIS DU GOUaS

ans sans réclamation, il peut se faire que les créaoces, en retard ne tombent pas sous le coup de la déchéance , ce qui arrive, par exemple, lorsque la déchéance a été suspendue par une des causes qui sont admises par la loi (Y. plus haut, p. 559 et 560.) Le payement de ces sommes est imputé sur un chapitre qui est intitulé : Dépensée des exercices périmés.

Le ministre des finances veille à ce que les ordon* nances et mandats soient acquittés. Le payement est fait à Paris par le payeur central au ministère des finances et dans les départements par le payeur du département Les payeurs doivent s'assurer que Tordonnancement a été fait dans les limites des ci^dits ooTerts et exiger les pièces qui démontrent la validité des payements. Leur rôle consiste principalement à vérifier la régulp,rité des mandats; car la numération des espèces pe se fait pas toujours à leur caisse, et il arrive souvent que la partie prenante est renvoyée chez le receveur général ou chez un receveur des finances, ayant des fonds disponibles, avec un visa de ban è pajfer inscrit sur le mandat et signé par le payeur ^

Dans chaque ministère, une division de la comptabilité est chargée de préparer les ordonnancements et tient des livres oii sont constatées toutes les ordonnances de payement ou de délégation, la délivrance de ces ordonnances et les envois de pièces au minis-

* Dans l'administration linancière des commanes^ an contraire, le reoevear municipal fait à la fois office de percepteur et de payeur; car, c'est lui qui, avant de les acquitter, vérifie si les mandats délivrés par le maire sont réguliers. Le recevenr municipal est responsable de la validité dei payements.

E DROIT PUBLIC ET ADMtlilSTRATIF. «9»

tère dès finances. Tous ces faits et mentions sont cen-* tralisés au ministère des finances, où la direction générale de la comptabilité tient également des livres. A la direction générale aboutissent aussi les comptes des préposés au maniement des fonds ou comptables des deniers» de sorte que le ministre des finances a le moyen de connaître Fétat des dépenses ordonnancées et celui des recettes effectuées. Par cette comptabilité administrative, le ministre peut non-seulement juger la situation générale des finances, mais encore surveiller d'une manière incessante la gestion de chaque comptable. Ce n*est pas tout : la loi soumet encore les ordonnateurs à un compte d'administration , et les comptables de deniers ou de matières à une reddition de comptes de gestion en la forme judiciaire. Le compte d'administration est rendu par les ministres au Corps législatif, par les préfpts aux conseils généraux et par les maires aux conseils municipaux. Quant au contrôle judiciaire des comptables de deniers et de matières, il appartient aux conseils de préfecture et à la Cour des comptes.

La Cour des comptes est composée d'un premier président, de trois présidents de chambre, de dix-huit conseillers maîtres, de conseillers référendaires, divisés en deux classes, dont la première est de vingt-quatre et la seconde de soixante, en tout quatre-vingt-quatre*.

^ Le GonTernement provisoire ayalt, par décret da 2 mai 1848^ réduit le nombre des conaeilien maîtres de 18 à n, celui des référendaires de première classe de 18 à Ib, et ceux de deuxième classe de 62 à 65. Un décret da 15 janvier 1852 a abrogé purement et simplement le décret du 2 mai 1S48. En même temps^ il a institué une cbambre temporaire, à l'effet de vider l'arriéré que les suppressions de personnel faites en 1848 avalent

Un décret récent a créé des auditeurs dont le nombre est de vingt \ Le premier président distribue les conseillers maîtres entre les trois chambres de la cour et préside chaque chambre, toutes les fois qu'il le juge convenable. Quant aux référendaires, ils ne sont attachés à aucune chambre, et ils rapportent auprès de toutes les trois les affaires qui leur sont distribuées par le premier président. La voix délibérative appartient exclusivement aux conseillers maîtres, et les référendaires ne Tout même pas dans les affaires dont le t*apport leur est confié. Chose digne de remarque! dans Tancienne chambre des comptes^ les auditeurs ou clercs du roi avaient voix délibérative sur les objets de leurs rapports et, malgré ce précédent, la loi nouvelle a refusé la voix délibérative au membre qui connatt le mieux Taffaire. Gomme les conseillers référendaires ne sont attachés à aucune chambre, on a craint que leur voix délibérative ne donnât à la jurisprudence trop de mobilité.

Les premier président, présidents et conseillers maîtres ou référendaires sont inamovibles; mais il existe auprès de la Cour des comptes deux fonctionnaires révocables, un procureur général et un greffier. Le procureur général n*a, relativement à la police de la Cour et à la surveillance du service, que le droit

laissé accamaler pour l'examen des comptes des établissemeots eonunnnaux. Un décret da 12 décembre 1860 a porté le nombre des léférendaires à 84.

t Décret du 23 octobre 1866. Les auditeurs peuvent être a4)oints aax conseillers référendaires pour la préparation des rapports. D'après U décret du 12 décembre 1860, les auditeurs, aprèsquatre ans d'exercice, peavent, aa nombre de dix au plus, être chargés de présenter des rapports directement aux chambres de la cour.

d'adresser des réquisitions au premier président, à qui appartient Taction et la décision. Il fait dresser un état de tous ceux qui doivent présenter leurs comptes à la Cour, et lorqu*un comptable n*a pas produit le sien dans le délai fixé par les lois et règlements, il a le droit de requérir contre lui l'application des mesures disciplinaires.

Le procureur général a la faculté de prendre communication de tous les comptes, quand il le juge nécessaire. Mais il y a certaines affaires qui doivent être communiquées au ministère public. Ce sont : 1* toutes les demandes en mainlevée, radiation ou translation d'hypothèques prises sur les biens des comptables, pour garantir la fidélité de leur gestion; l"" les de* mandes en révision formées contre les arrêts de la Cour des comptes ; ^ le procureur général doit être appelé et entendu toutes les fois qu'un référendaire élève contre un comptable une prévention de faux.

Enfin le procureur général doit adresser au ministre des finances les expéditions des arrêts de la Cour, et correspondre avec tous les ministres pour les renseignements dont ils pourraient avoir besoin relativement à Texécution des arrêts, mainlevée, radiation on restrictions de séquestres, saisies-oppositions ou inscriptions hypothécaires et remboursements d'avances.

Le greffier en chef assiste aux assemblées générales de la Cour et y tient la plume. Il veille à la garde et conservation des minutes et arrêts; il fait enregistrer par ordre de numéros et de dates tous les comptes déposés au greffe de la Cour. C'est lui qui signe tous les

certificats, expéditions et extraits des actes émanés de laCAir*.

La Cour des comptes, dont la juridiction s'étend sur tout le territoire de la France, comme celle du Conseil d'État et de la Cour de cassation, est quelquefois juge d'appel et ordinairement juge unique en premier et dernier ressort. Des dispositions expresses yeulent que les comptes des receveurs municipaux soient examinés en première instance, par les conseils de préfecture, sauf appel à la Coiir, lorsque les revenus de la commune, de rtiospice ou établissement de bienfaisance ne dépassent pas 30,000 fr. '. A part cette exception, les comptes sont directement présentés à la Cour des comptes qui les juge souverainement. En cas d'erreur, le comptable lésé doit se pourvoir devant la Cour ellemême, en révision de son compte. La loi a tellement reconnu, en cette matière, la vérité de la malime vulgaire, erreur n'est pas compte, qu'elle n'a fixé aucnn délai pour former cette demande en rectification. Après s'être montré sévère envers les comptables, pour empêcher toute malversation, elle a voulu éviter d'être injuste, en créant des déchéances au profit du trésor contre ceux qui servent l'État.

Une autre voie de recours est ouverte aux parties devant le Conseil d'État délibérant au contentieux; mais on n'en peut faire usage que pour excès de pouvoir^ incompétence ou violation de la Un. Le Conseil

i TU. V de la loi da 16 septembre 1807.

* Pour Juger si la oommune ou Thospica ont 30,000 fr. de reveDOs, on nt doit compter que les reventts ordinaire. On prend ensuite une mojfoiuiedes trois dernières années.

d*État joue donc, à Fégard de la Cour des comptes, le rôle que la Cour de cassation remplit à l'égard des Cours impériales et autres tribunaux statuant en dernier ressort. Comme la Cour de cassation, il doit rester étranger à la connaissance du fond et, s'il casse^ le compte revient à la Cour des comptes où la seconde vérification est faite par une autre chambre que celle dont l'arrêt a été annulé.

Quels sont les comptables qui rentrent dans les at*tributions de la Cour? — Ceux-là seulement qui ont le maniement des deniers publics ou la garde des matières de consommation ou transformation qui entrent dans les magasins de l'État ou qui en sortent*. Les fonctionnaires qui ne doivent que des comptes d'administration, tels que les ministres, les préfets, les maires, ne sont pas justiciables de la Cour des comptes ; il faut pour cela être chargé, à un titre quelconque, ou d'opérer une recette comme les receveurs des finances de

^ Doirent présenter des comptes de gestion les comptables de deniers soi- Tanls : les recereors généreux des finances, les payeurs du trésor, les rece- Teurs de renrtgiitrement, du timbre et des domaines, les receveurs des douanes et sels, les receveurs des contributions indirectes, les directeurs oomptables des postes, les directeurs des moinaies, le caissier central da trésor public etFagent responsable des virements de compte; les comptables de TAIgérie et des colonies, le trésorier général des invalides de la marine, les éeenomes des lycées, les commissaires des poudres et salpêtres, l'agent comptable du transfert des rentes, l'agent comptable du grand- iivre de la dette publique, le caissier de la caisse d'amortissement, le caissier de la caisse des dépôts et consignations, le caissier de l'imprimerie nationale et les receveurs des communes, hospices et établissements de bienfaisance dont les revenus dépassent 30,000 fr. Les percepteurs et les receveurs ne doivent pas rendre de compte annuel de gestion, parce que leur compte est compris daus celui du receveur général. Les percepteurs qui sont receveurs municipaux doivent un compte de gestion à ce titre. lis le rendent au conseil de préfecture; car, dans lee communes dont le revenu excède 30,000 fr., il y a des receveurs municipaux nommés par Fautorité locale.

eiO PRÉaS DU COURS

toute espèce, ou d*acquitter une dépense, comme le payeur central et les payeurs des départements. Du reste, pour être comptable de deniers publics, il n'est pas nécessaire de les avoir maniés, en vertu d'un titre régulier, et il suffit qu'en fait on se soit, même par erreur, et avec les plus louables intentions, immiscé dans la gestion de la fortune publique. Souvent on a sévèrement appliqué la qualité de comptable public à des maires, adjoints, curés ou succursalistes qui avaient reçu ou employé des sommes provenant de libéralités privées, même quand il était certain que l'emploi avait eu lieu conformément aux intentions des donateurs. Le Conseil d'État ne s'est même pas laissé fléchir dans une aflaire oii l'auteur de la libéralité était intervenu régulièrement au débat pour couvrir de ses déclarations le desservant attaqué comme comptable de deniers publics. Ces comptables sont appelés comptables occultes.

En cas de comptabilité occulte, on ne doit pas s'attacher à l'importance des opérations, mais au chiffre des revenus de la commune, de l'hospice et de l'établissement de bienfaisance, pour savoir si la Cour est compétente en appel ou comme juge unique. Lors même que le maniement de deniers dépasserait 30,000 fn, il faudrait porter le compte au consul de préfecture si le revenu municipal était au-<lessous de 30,000 fr. Réciproquement, s'il était supérieur, il y aurait lieu d'aller directement à la Cour des comptes, quelle que fût l'exiguïté des sommes touchées par le comptable occulte.

Jusqu'à 1845, la compétence de la Cour des comptes

ne s'appliquait qu'aux deniers publics^ c'est-à-dire aux divers mouvements de fonds en numéraire* A partir du {''janvier de cette année, elle a été étendue aux matières de consommation et de transformation qui entrent dans les magasins de TËtat ou qui en sortent. Cest ce qu'on appelle les comptes-matières. Mais entre la manière dont la Cour statue sur les comptes-matières et celle dont elle statue sur les comptes de deniers pu^ lUicSy il y a une différence profonde. Dans le premier * cas, elle se borne à faire une déclaration qui avertit le ministre, sans constituer le garde du magasin en débet* Faut-il conclure de là que le contrôle extérieur de la Cour des comptes est illusoire et n'ajoute rien au contrôle intérieur que chaque ministre peut exercer sur tous les agents de son service? Nullement, et cela pour deux raisons : l"" il pourrait arriver que l'irrégularité du compte-matière fÙt passée inaperçue dans les bureaux du ministère; 2** le simple examen» même sans pouvoir propre de décision^ est une garantie efficace, parce qu« la crainte d'être vu suffit pour empêcher les mauvsiises actions ou pour prévenir l'indulgence d'un ministre qui voudrait les couvrir ^ . .

En matière de comptes de deniers publics , au con-* traire, la Cour rend des arrêts. Si elle reconnaît que le comptable est guitte, elle le décharge; s'il est en débet, elle le condamne à payer le reliquat. Mais qu'arrive^ t-il dans le cas où elle reconnaît que le comptable est en avance? Elle constate le fait, mais cette déclaration

^ Le principe des comptes-matièrês a été posé par Tart. 14 de la loi du 6 Jain 1843} et organisé par ordonnance royale du 26 août 1844. Ce système n'a été applicable qn'à partir du r'janTler 184&.

6ii PRÉCIS DU COURS

ne suffit pas pour constituer TÊtat débiteur; la Cour, qui avait statué par arrêt contre le comptable en débet, ne peut plus faire qu'une déclaration au profit da comptable ep avance. Le ministre aura donc^ malgré la décision de la Cour, le droit d opposer la déchéance aux comptables, dans les cas déterminés par la loi.

Quand elle examine les comptes des préposés à la recette, la Cour n'a que le droit de rechercher s'ils ont fait rentrer, dans le délai voulu , la totalité des rôles ou des états de produits qu'ils étaient chargés de percevoir. Là expire sa compétence. Ainsi , le ministre des finances est compétent pour statuer sur la re^nsabilité d'un receveur général des finances à l'occasion du déficit existant dans la caisse d'un percepteur* Cette décision est parfaitement en harmonie avec la nature des choses; car il ne s'agit point ici d'examiné si une recette a été faite ou a dû l'être , mais de savoir s'il y a lieu de déclarer un receveur général responsable de la négligence ou des malversations de son subordonné.

P&w tes dépenses f la Cour n'a pas seulement à re« chercher si elles ont été faites , mais encore si elles ont été acquittées valablement. Le payeur ne peut , sous peine d'engager sa responsabilité, payer que si les porteurs de mandats produisent les pièces justificatives exigées par tes lais et règlements. Ëst-<ïe à dire pour cela que le payeur puisse tenir la marche de l'administration en échec et opposer un obstacle invincible aux mesures que les dépositaires de l'autorité publique jugeraient nécessaire de prendre, dans l'intérêt général et sous leur propre responsabilité? D'après

DE DROIT WSLIO ET ADMINISTRATIF. 6iS

une disposition expresse de Tordonnance sur la comptabilité, les comptables sont obligés d'acquitter même les mandats non accompagnés des pièces justificatives, lorsqu'ils sont requis par un acte formel de Tordonnaleur ; celui-ci n'aura qu'à user de cette faculté lorsqu'il le croira nécessaire, et ainsi la responsabilité de l'ordonnateur sera seule engagée. Cette responsabilité est d'ailleurs purement administrative et ne tombe pas sous l'appréciation de la Cour des comptes , qui tiendra cette pièce pour régulière, et déchargera le payeur. Quant à l'ordonnateur, il sera jugé par l'autorité à laquelle il doit rendre son compte d'administration, et, suivant les circonstances , la dépense sera laissée à sa charge ou approuvée.

Chaque année, les ministres rendent compte de leur administration et de l'emploi qu'ils ont fait des crédits mis à leur disposition par la loi de finances. Ce compte a pour corrélatif les comptes individuels des comptables jugés par la Cour des comptes. Ceux-ci sont comme la contre-preuve de l'autre. Chaque année, les chambres de la Cour rendent des arrêts pour constater, par des déclarations partielles, la conformité des arrêts de la Cour avec les diverses parties du compte général de l'administration des finances et avec les résumés généraux des comptes individuels , par nature de service , à la direction générale de la comptabilité au ministère des finances. C'est en rapprochant ces déclarations partielles avec le tableau comparatif des recettes et des dépenses publiques que la Cour rend deux déclarations de conformité : 1* l'une attestant la conformité du compte d'année avec les résumés généraux et avec les

G4i PRÉCIS DD COURS

arrêts individuels rendus sur les comptes des comptables; 2* l'autre attestant Taccord du compte d'exercice avec les mêmes termes de comparaison. La première de ces déclarations est donc relative à la situation financière de l'année qui donne son nom à Texercice expiré et Tautre à la situation définitive de cet exercice. Les déclarations générales doivent être envoyées au ministre des finances avant le 1^' septembre de Tannée qui suit celle de la clôture de l'exercice; elles sont imprimées et distribuées au Sénat et au Corps législatif. La Cour I est chargée d'examiner si la corrélation est exacte,

et^ dans le cas où elle serait telle, de déclarer la conformité. D'un autre côté, le ministre des finances dresse un compte général qui résume à la fois les comptes des ministres ordonnateurs et les résultats des comptes individuels. Ce document est examiné par la Cour des comptes qui déclare s'il y a lieu , en audience solennelle , la conformité des comptes individuels avec le compte général.

Un dernier moyen est accordé à la Cour pour l'accomplissement de sa mission de contrôle , c*est le rapport annuel au chef de l'Ëtat. La loi du 16 septembre 1807^ art. 22, porte qu'au mois de janvier de chaque année, un comité particulier, formé du procureur général, de trois conseillers maîtres, déliés par les chambres et du premier président, sera chaîné d'examiner les observations faites, pendant le cours de l'année précédente, par les conseillers référendaires. Le comité discute ces observations , écarte celles qu'il ne juge pas fondées, supplée celles qui auraient été négligées et en fait Tobjet d'un rapport qui est remis par

le président au chef de TËtat Les observations peuvent porter sur les irrégularités que les rapporteurs auraient remarquées dans lesordonnancements.Quoique la Cour ne soit pas compétente pour juger les comptes des ordonnateurs, elle peut à leur égard procéder par voie d'observations à TEmpereur, Le rapport à F Empereur u*a même été institué que pour donner à la Cour le pouvoir de jeter un regard sur les abus qui pourraient s'introduire dans lordonnancement des dépenses; car, à l'égard des comptables le pouvoir de condamnation qui appartient à la Cour des comptes aurait été suffisant pour réprimer les irrégularités ou malversations. Le rapport devait, d'après la loi organique, demeurer secret, mais depuis la loi du 13 avril 1832, il est imprimé et publié.