DE LA PREMIÈRE ÉDITION

Tajonter au deuxième volume de sa cinquième édition. La bienveillance dont M. Laferhère nous avait donné tant de preuves, et dont Teffet nous soutient encore au début de notre entreprise, nous donne la mesure de ce qu'a été pour nous, en particulier, la perte de cet Komme de cœur. Quelque riche que fût son intelligence, ses amis conmie sa famille aimaient en lui, avant tout, sa rare bonté. Aussi nul parmi ceux qui connaissaient cette âme profondément aimante n'a été surpris en apprenant que M. Laferrière était mort de douleur.

La nature hiunaine a horreur de Fisolement ; nos instincts et nos besoins nous rapprochent de nos semblables et, malgré Tégoîsme qui tend à nous séparer, il est impossible de concevoir un plus grand supplice que la solitude absolue. Les législateurs hésitent à la mettre au nombre des peines ; ceux qui ont été assez hardis pour en faire Fessai sont effirayés de leur tentative, et la peine de mort est encore jugée par un grand nombre de publicistes comme plus humaine que celle de la cellule. L'homme est donc, suivant l'expre^^ âon d'Aristote, un animal politique^ ce qui veut dire un être destiné à vivre au milieu d'une société organisée, soumis à ses lois et à son gouvernement

Qu'est-ce qu'une société ? Est-ce une pure somme d'individus, une abstraction, n'ayant aucune existence propre en dehors des individus qui la composent ?

Chaque société, chaque peuple a sa vie propre qui compcené toutes les existences individuelles, sans se confondre avec aucune d'elles. Les plus puissants parmi les hommes n ont exercé sur les destinées de leur pays qu'une influence plus ou moins grande; ils n'ont jamais absorbé la force de développement qui est au fond de toute nation, et quand on a dit que tout le monde avait plus de puissance ou d'esprit que le plus fort ou le mieux doué des hommes, on n'a lait qu'affirmer la réalité de la société, comme être ^Bsdnct des personnes qui la composent.

L*inâivida est formé d'éléments divers ; son génie naturel se combine avec les traditions de famille, avec les circonstances de temps et de lieu, et sa vie n'est qu'une résultante de ces forces multiples. Suivant son énergie native, chaque homme est plus ou moins dominé par la pression de la naissance, du lieu ou de l'époque; mais, en étudiant la vie des plus grands hommes, on demeure convaincu que nul n'est parvenu à s'en afltanchir, et peut-être serait-il plus exact de dire que les plus grands sont ceux qui ont le mieux obéi à ces influences. Ce qui est vrai de l'homme est vrai de chaque peuple. L'esprit primitif de la race, 1«8 éviations que lui ont imprimées les immigraticms et invasions, le climat et la nature géologique du sol, tes accidents qui, dans la vie de la nation, modifient aoa développement naturel avec plus ou moins de bonheur, toutes ces circonstances contribuent à former le caractère de la société et lui donnent une réalité propre. Quand on examine d'un peu haut l'histoire, on voit que chaque peuple a eu son génie et son rôle à remplir dans le monde, et que l(»^3que sa mission a été terminée, il a disparu comme si la vie s'était retirée de lui. Pascal a comparé l'humanité à un homme qui vivrait toujours et apprendrait sans cesse. On pourrait comparer une société déterminée à un homme qui vivrait longtemps et qu'une prévision providentielle conserverait jusqu'au moment où il aurait rempli la fin pour laquelle il avait été créé. Une phrase empruntée à Tacite fera bien comprendre notre pensée.

En parlant de deux colonies qui avaient été formées à Brindes et à Antium de colons venus de toutes parts, sans lien entre eux, sans affections, sans idées communes, il ajoute pour les caractériser : numerus magisquam eokmia. Cette expression peut être transportée des colonies aux sociétés ; si ces dernières n'étaient qu'une pure réunion d'»*

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dividus, nous diricms, en imitant Tacitet qu'elles sont plutôt un Mai qu'use nation. Mds, comme la colonie, la société ou la nation a S(«i existence propre ou, pour employer une expression fort usitée parmi les écrivains allemands, elle est un organisme. Gela signifie qi^elle se développe, i 1^ façon des toes organisés, en vertu d'une force interne qui est partout essentiellement la même, quoiqu'elle subisse des modifications par Tacticm des circonstances extrinsèques.

L'homme en société a servi directement à^objet à plu-? sieurs sdences et indirectement de but à fx-esque toutes. Nous ne mentipnnerons ici que les premières, c'est-à-dire cdlfls qui se proposent immédiatement Yanimal politique d'Aristote.

L'existence de l'homme eo société amène des rapports nécessaires qui peuvent se déduire de la notion abstraite de l'homme sc»ial, sans au(nuie relation à tel peuple déterminé. Quel que soit le pays auquel on se reporte, il y a de^ pefatts communs qui dmvent sie rencontrer en tous liei^x; s'ils ibot défaut quelque part, on peut dire que c'est pv suite d'une violation des lois naturelles. Le droit naturel op pkihêopbique a pour objet de rechercher les conséquences qui découlentderidA^a6<;rat<e de l'bomme vivant en société^ et de déterminer les règles qui doivent raticmoallement pré* Aàer à ces rapports. GepMadsnt comme nous sommes des êtres coperets, et que }ea circonstances au milieu desquelles nous vivons altèrent souvrat le^ relations naturelles, il n'ee^ pas possible d'^pliquerf en tous temps et ai tous lieux, les principes du droit naturel. Sans doute, le droit philosophique doit toujours être un idéal proposé au progrès des législateurs; mais il y aurait témérité à couler videmmmt tous les peuples dans le moule parfait, sans tenir compte cfai temps et des méridiens. On appelle dr oti poiitif celui que les pouvoirs compétents ont édicté pour une m-

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tion déterminée, qu'il soit ou non conforme au type rationnel.

Cette distinction entre le droit naturel et le droit positif se retrouve dans les tendances des esprits. Les uns se préoccupent surtout de l/absolu et ne daignent pas regarder à leurs pieds; les autres, penchés vers le relatif et le contingent, s'emprisonnent dans les textes et considèrent comme chimérique toute vue un peu haute, toute pensée critique. C'est avec raison qu'aux uns on reproche le vague et aux autres l'étroitesse de leurs vues. Obligé de choisir entre ces deux points de vue, nous avouons que nos symparthies seraient pour le premier, et qu'à une mesquine exégèse nous préférerions, même avec leur vague, la grandeur des conceptions philosophiques. L'esprit légiste a l'avantage d'une grande précision, et il donne à la pensée une bonne discipline; mais il a trop souvent arrêté l'ascension vers la justice absolue, et joué lé rôle des forces que les physiciens appellent retardatrices. Le jurisconsulte complet est celui qui sait comparer les lois positives avec le droit naturel, qui, après avoir bien compris un texte et aperçu ses conséquences pratiques, juge s'il est ou non conforme à une loi plus haute et répond à la voix du philosophe qui lui montre la règle d'appréciation.

Le droit naturel et le droit positif sont deux vastes divisions qui ont été sous-divisées; car, les rapports humains peuvent être considérés à plusieurs points de vue importants. Une des sous-divisions principales partage le droit naturel et le droit positif en droit privé et droit public. Le premier a pour matière les rapports juridiques de particulier à particulier, en ce qui concerne les intérêts purement civils; le second s'occupe des relations des autorités publiques avec les citoyens. Cette branche de la sous-division est exclusivement l'objet de cet ouvrage.

PRÊUMINAIRES. SI

Le premier besoin d'une société, c'est la constitution d'un pouvoir public, sans lequel la vie commune serait tourmentée par le désordre en permanence. D'après quels principes doit être oi^anisée la puissance publique? C'est à la solution de ce problème que s'applique la scienee de la politique; mais il faut avouer que, jusqu'à présent, elle n'a pas abouti à des conclusions certaines. Cet insuccès s'explique par la nature de l'objet que cette science se propose.

L'organisation des pouvoirs publics est sans doute une nécessité générale; mais le mode dépend beaucoup des temps et des lieux, du degré de civilisation, de l'état des mœurs, des traditions nationales ; ici, un pouvoir fort peut seul triompher de la barbarie du peuple; là, il est possible d'appeler à la vie publique des hommes modérés comprenant et aimant la liberté ; tel peuple ne peut et ne veut être commandé que par des militaires; tel autre préfère le pouvoir civil; celui-ci aime les discussions, celui-là n'a de goût que pour les parades brillantes. Enfin, si l'on considère le même peuple à plusieurs époques, ses inclinations ne sont pas constamment identiques, et ce qui était facile dans un temps devient impossible quelques années après. Après le lo août 1792, le peuple français répugnait à l'idée d'un pouvoir régulier et surtout durable; après le g thermidor, on put fortifier Fantorité, mais en prenant des ménagements envers l'c^inion; au 18 brumaire, on pouvait tout tenter sans crainte de fikire trop, tant la France avait le désir de se reposer sous un pouvoir vigoureux. Rien n'est donc plus variable que l'objet de la science politique, et c'est à cause de ces fluctuations qu'elle a fait si peu de progrès. On a, comme Platon et Aristote, souvent fixé le but que doit se proposer un gouvernement; mais nul n'a pu dire quelle était la meilleure combinaison pour y arriver. Les publicistes modernes se sont presque toujours placés au point de vue de leur pays.

tt PRÉLIMINAIRES.

et c'est 80QS ee rapport timité qu'ils ont construit leur théorie; C'est ainsi que Spinoza^ écrivant dans un pays libre» a iSut sortir du panthéisme une politique libérale, et que Bossûet, sous la monarchie de Louis XIV, à une époque où il y avait encore des serfs, a tiré de l'Évangile' le pouvoir absolu et la justification de l'esclavage. Montesquieu a rapporté son équilibre constitutionnel de l'Angleterre^ et pour le préconiser en France, il a rencontré une époque favorable; car c'était le temps où une aspiration générale vers la vie politique et l'amélioration sociale montait de tontes les parties de la France. La science de la politique peut dire quel e&t le meilleur régime pour une société connue; mais la nature des choses ne permet pas qu'on détermine un type absolu de gouvernement applicable à un peuple quelconque ou au même peuple dans toutes les périodes de son eiistence. Quoi qu'il en soit, de même que la science de la politique est une partie du droit naturel, de ftième le èroil public et constitutionnei est une sous-divisien du droit podtif;

Les rapports humains peuvent être considérés sous leur oôtépureiûent utilitaire, c'est-à-dire uniquement au point de vue de l'intérêt personnel. La science qui cherche i détefminer les lois des rapports humains ainsi envisagés, s'appdUe Yécùnwnie politique^ science dont l'objet a existé de tcmt temps, mais qui n'a été créée qu'au dix-huitième siècle par Quesnay, Turgot et Adam Smith*.

L'économie politique est la science de la richesse; tout, pour elle^ n'est qu'un objet d'échange et ce qui n'a pas de vaknr e&t étranger à ses études. De grandes découvertes

* PùlUiquè tirée des écritures.

* Turgot publia son mémoire sur la formation et la distribution des ri chesses neuf ans avant la publicalion de la richesse des nations, par Adam Smnh. Adam Siftith étali Tèoa èo ftaikoe et y avait connu Qoesnay.

PRBLUUNAiaES. H

adentifiques, ûb grandes pensées ont une valeur intelleomile oa morale qu'elle ne nie pas; mais eUes sont au-dessus 0B« an moins, en dehors de l'économie politique, qui ne s'en occupé qu'autant qu'elles exercent quelque influence mr la ridiesse publique ou privée.

C'est surtout par son rôle militant conth) l'erreur, cfue FéeoBoniie politique a rendu des services an bien public. Elle est encore occupée à démontrer combien s'est égarée Is pratique des gouvernements, comment pour avoir ignoré suivant quelle hn la richesse se produit^ se dUiribue et se emuomme^ ils ont souvent pris des mesures inutilement vexatoires. La pan deslruem de l'œuvre, comme aurait dit Bacon^ a été considérable; quant à la portion positive et organique, die se réduit à un petit nombre de propositions, et il n'est pas une page d'économie politique qui ne soit le dévdq)pement de cette idée que toujours, ou au moins presque toujours, il vaut mieux laisser faire que de prescrite et s'en rapporter à l'initiative ou a l'intérêt de Tindividn que d'y substituer l'intervention de l'Ëtat Lorsque les erreurs qif elle combat seront définitivement vaincues, réeonomie politique perdra beaucoup de son importance; oq)èndant,les lois économiques seront toujours utiles à connaître comme une des meilleures dânonstrations qu'on puisse faire de la libeité et de la propriété. Cette étude sera ansffi le moyen le plus efiicace de prévenir le retour des erreurs dont l'extirpation a coûté tant de peine.

Nous considérons comme généralement vraies les couclusiona de l'économie politique; cependant, nous placerons ià quelques réserves. L'économie politique ne s'occupe que de la richesse, et par conséquent, lorsqu'elle sort de cet m^âre d'idées, elle entre dans le domaine de sciences dont l'objet est diflérent. Or il y a d'autres intérêts, d'autres éléments que la richesse. Un peuple peut progresser dans

la voie de la prospérité matérielle et descendre, au contraire, dans l'échelle de la morale, du goût, de l'intelligence. Si, pour prévenir ou amortir la chute, le gouvernement prend des mesures, accorde des subventions, édicté des peines, prononce certaines défenses, il n'appartient pas à l'économie politique de juger de semblables dispositions; elle est compétente pour en montrer les conséquences sur les biens matériels, non pour en apprécier l'opportunité. J'ai entendu combattre les subventions qu'on accorde à certains théâtres pour conserver les traditions élevées, en matière d'art ; il est certain qu'au point de vue de la richesse, c'est un privilège, et ce privilège serait injuste s'il n'avait pour but que d'accorder aux uns le moyen de soutenir la concurrence contre les autres. Mais cette mesure se justifie par des raisons morales qui sont en dehors de l'économie politique. Il serait plus juste de considérer le théâtre comme un moyen d'éducation et la subvention, qui lui est accordée, comme un complément des dépenses affectées à l'instruction publique. Autre exemple : La liberté commerciale est, à nos yeux, une vérité démontrée. Éclairer l'opinion publique et la préparer au triomphe définitif de cette vérité est, nous le croyons, le premier devoir de l'administration. Mais supposons qu'à un moment donné, au milieu d'une population soulevée, la prohibition d'exporter un produit soit la seule manière de prévenir une trop violente répression du désordre, cette atteinte à la liberté commerciale pourra être blâmée par l'économie politique parce qu'en effet elle est contraire à ses lois; mais les nécessités de l'ordre public sont en dehors de cette science et, par conséquent, les mesures qui sont destinées à le protéger ne tombent pas sous son appréciation. De telles matières sont dans les attributions de YcLdministration et de la police.

PRÉLlMiNAiRES. U

Nous avons dit qu'il était difficile de fixer les principes généraux de la science de la politique; cela est encore, à plus forte raison, vrai de l'administration et de la police. Sur une foule de points, le législateur a dû s'en rapporter au pouvoir discrétionnaire des autorités. Le talent de l'administrateur et l'aptitude des personnes préposées à la police , sans être assurément indépendants de l'instruction et des connaissances acquises, viennent surtout des dons naturels et, en particulier, de cette faculté qui Dût cUscemer ce qui convient de ce qui ne convient pas ; car û l'on peut, avec des auxiliaires, couvrir l'ignorance des lois administratives et de police, il en est autrement du tact et de la manière de juger l'opportunité d'une mesure. En pareiQe matière, il n'y a pas d'auxiliaire à employer.

n ne faudrait pas conclure cependant, de ce qui précède, que l'on ne peut tracer, d'avance, aucune règle à Fadmioistrateur ou aux autorités préposées à la police. Sans entrer dans les détails d'un pareil sujet, nous dirons qu'il est, par exemple, une règle générale à laquelle les administrateurs feront bien de se conformer. Nous croyons cette maxime vraie en matière de gouvernement et de politique ; nous la croyons encore vraie en matière d'administration et de police. Elle consiste à intervenir aussi peu que possible et à laisser son cours au jeu naturel des intérêts. Les penples, au moins dans les périodes saines de leur développement, obéissent à des lois organiques, et c'est une mauvaise tentative que de chercher à en contrarier l'action normale ; U ne peut résulter de ces entreprises que des perturbations dans la vie de la société que l'on tente de r^lementer.

Nous avons toujours été frappé de l'analogie qui existe entre les progrès de la médecine et ceux de l'administration. La médecine a d'abord tourmenté le corps humain

le PRÉLIMINAIRES.

par des remèdes nombreux appliqués, sans saaci des lois générales de l'organisme humsdn, sur les parties malades; deux mots dédaigneux ont nommé les médecins encore adonnés à ce système : ils sont appelés empiriques et mécUeastfêSi On en est venu à simplifier les remèdes, à laisser faire un peu plus la nature, à aider ou précipiter son action lors^'on sait que sa direction n'est pas mortelle^ et on ne la combat énergiqnement que si , d'après l'expérience, on pressent quelque dénoûment funeste ; car alors il vaut mieux cadser une perturbation, même violente, dans l'organisme que de laisser le malade courir à une mort cer* taine.

L'administration a suivi une marche semblables Pendant longtemps elle a employé des mesures de circonstance, appliquées au hasard, sans préoccupation des lois génfrades. €olbai et ses successeurs ont tourmenté notre constitution industrielle et commerciale par une foule de règlements dont le plus grand nombre était inutile, dont quelques-uns étaient nuisibles. Après l'administration du ministre de Louis XIV, la France a vécu jusqu'à la révolution sous la double étreinte d'une féodalité tyrannique et d'un pouvoir administratif réglementaire jusqu'à l'excès. Depuis que l'économie poMque apprend à mieux- connaître les lois régulières des sociétés et le mouvement normal des intérêts^ la manie réglementmre tend à diminuer, et les administrateurs ^ se confiant davantage aux lois qu'ils oomuûsseoft mieux, emploient moins fi*équemment leurs procédés empiriques. L'intervention administrative, quoique enoore fort puissante, recule peu à peu devant la sdence ; e^est peutêtre ce qui exprime le mépris qu'affectent les employés de tous les grades pour les études théoriques et les représaiUes que leur envoient les théoriciens. Ce sont là certes de fort ii^stes querelles, et, tout en constatant ce qui est, nous

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ne Tondrions pas Qu'on pût croire que notis appartenons à l'un ou à l'autre camp. Dieu merci, nous avons l'esprit trop impartial pour descendre à de pareilles misères ; mais il est incontestable que la science réduit chaque jour la pratique administrative et que celle-ci s'indigne contre le flot qui peu à peu corrode ses rives.

Noos avons en devant les yeux un exemple qui est de nature à bien faire comprendre à quels égarements l'ignorimce des lois économiques peut conduire un administrateur. Dsns un département du midi, où le goût du luxe n'a pas fidt encore des pi-ogrès proportionnés à ceux qu'il a faits ailleurs, un préfet a imaginé d'introduire la fabrication de la dentelle; il a développé par des primes les dispositions tiatiirelles des ouvrières pour te genre de travail; il a préfldé des commissions; il a fait venir des modèles de Bruxelles et d'Alençon, même d'Angleterre; il avait annoncé qu'il instituerait des prix pour les ouvrières qui feraient le plus de progrès dans la fabrication. Vains efforts I tout eela se passait dans un département où l'usage de la dentelle est rare et où le débouché manque; car les départements voisins avaient, à peu près, les goûts aussi simples. Si le préfet avait été pénétré de cette simple règle d'économie politique que, pour créer une industrie, un débouché est nécessaire, il n'aurait pas dépensé tant d'inutiles soins.

L'intervention administrative est utile dans bien des cas, et je l'ai souvent défendue contre les économistes trop abstins; mds elle doit, comme les remèdes, être employée avec mesure et seulement lorsque l'initiative et l'intérêt individaels ne suffisent pas pour produire on bien utile à tims, ou empêcher un mal qui serait funeste à tout le monde. Ne soyez pas médicastres, dirons-nous aux administrateurs, en employant une figure qu'autorise la comparaison qm précède* On a exprifoé la même pensée en disant que

u l'art de bien administrer consiste à administrer le moins possible. »

Nous avons parlé de Y administration et de la police^ sans dire quelle est la différence qui existe entre Tune et Fautre. Le mot grec woAt'c^(a, d'où est venu le mot police, comprenait tout ce qui est nécessaire au bon ordre de la cité et, par conséquent, il embrassait l'administration et la police; c'est eh ce sens qu'il est employé dans le Traité général de la police par Delamarre. Mais nous avons tellement pris l'habitude de nous servir du mot administration concurremment avec celui de police qu'il est indispensable de distinguer les attributions de l'une et de l'autre.

L'administration pourvoit à certains services publics d'intérêt commun que l'initiative des individus ne serait pas en état de remplir; elle procède par voie d'actes positifs, et, pour ainsi dire, d'impulsion. Au contraire, la police a un rôle purement négatif; elle empêche ou elle réprime. L'administration fait le bien ; la police empêche le mal, soit en le prévenant^ soit en le réprimant. On appelle police administrative celle qui prévient ; par exception, en matière de voirie notamment, la police administrative est quelquefois armée du pouvoir de répression. En général, la répression appartient à la police judiciaire.

L'administration et la police sont des manifestations de l'État; elles diffèrent de la politique en ce qu'elles s'occupent de détails plus humbles, tandis que la politique est réservée aux intérêts assez importants pour que leur maniement ait été confié aux pouvoirs publics les plus élevés. C'est aussi la politique qui, par l'organe des ministres à la fois agents politiques et chefs de l'administration, imprime sa pensée et sa direction à la marche des services publics. D'ailleurs, une affaire administrative peut prendre un caractère politique par suite d'une circonstance exceptionnelle, et c'est

pour cela que parfois des affaires que traitent ordinairement les agents subalternes de l'administration sont évoquées par exception au conseil des ministres, à cause de Timportance qu'elles tirent soit des événements concomitants ou antérieurs, soit des conséquences prévues.

Le droit administratif se rattache à l'administration et à la police, mais il s'en distingue. Il détermine les limites légales dans lesquelles l'autorité peut se mouvoir, à l'égard des intérêts particuliers. La rencontre entre l'action administrative et les droits des citoyens est la cause ou l'occasion de nombreux froissements qui ont été, au moins en partie, prévus par les lois, et qu'en tous cas il faut résoudre, même quand le législateur garde le silence. Cette étude est une des plus intéressantes que puisse se proposer le jurisconsulte, et nous ne nous sommes jamais expliqué (sinon par des motifs difficiles à exprimer) le dédain que des civilistes distingués professent pour cette branche du droit La constitu? tion des personnes morales, leur capacité pour acquérir ou aliéner, l'autorisation de plaider et, en général, la tutelle administrative, me paraissent présenter autant d'intérêt que l'état des p^wnnes, la minorité, la tutelle en droit civil. Le domaine public et le domaine de l'État, les servitudes d'utilité publique, les ateliers insalubres sont choses tout aussi utiles à connaître que les servitudes établies dans un intérêt privé. Les concessions, les marchés de fournitures et les adjudications de travaux publics donnent lieu à d'importantes modifications aux principes généraux, en matière de contrats. Les lois de déchéance foiunissent des comparaisons pleines d'intérêt avec la prescription. — Y a-t-il une matière plus féconde que celle des contributions? Un jurisconsulte pourrait, dans cette étude, se montrer à la fois économiste, publiciste et juriste. Gomment une telle abondance de points de vue n'a-t-elle pas, sinon tenté l'esprit.

au moÎBS déflanaé les flédains des civilistes auxquels nous faisons allusion?

Nous ratreprenons un grand travail et, pour le rendre aussi fécond que possible, nous n'avons pas voulu le restreindre au droit français; nous y avons joint des comparai* sons avec les législations étrangères. Mais cette partie ne figure pas dans notre précis; nous l'avons réservée pour le traité développé qui suivra de près ce volume. La meilleure introduction à une étude complète est la pleine possession des éléments de notre propre droit ; les détails de notre jurisprudence et la comparaison avec les législations étrangères deviennent chose aisée à celui qui s'est bien pénétré des notions fondamentales.

L'étude à laquelle nous convions les jeunes gens a été jusqu'à présent trop négligée. Elle prend tous les jours cependant une importance nouvelle et son utilité est mieux sentie par les hommes de toutes les positions. Le plus humble praticien, et le législateur, rencontrent, à chaque instant, l'administration et sont appelés, les uns à dire jusqu'où elle peut aller, les autres à en étendre ou restreindre les attributions. Que chacun, suivant le rang que la fortune lui rés^ve, se prépare i être au niveau de ses devoirs I

PRÉCIS

DU COUM