DROITS GARANTIS AUX CITOYENS

L'article 1** de la Constitution du 14 janvier 1832 garantit les principes proclamés en 1789; mais ces droits ne sont pas absolus, et la Constitution et les lois organiques y ont apporté deux espèces de restrictions, les unes préventives j les autres répressives. Celles-ci ont à leur tour tantôt un caractère administratif, comme V avertissement donné aux journaux, tantôt (et c'est le cas le plus ordinaire) un caractère pénal et judiciaire. Nous n'aurons à nous occuper que des mesures préventives-et des mesures répressives de Tordre administratif; quant à la répression pénale et judiciaire, elle appartient au droit criminel plutôt qu'au droit public.

L'énumération des droits garantis aux citoyens n'est écrite nulle part dans la Constitution de 1852, qui s*est bornée à faire un renvoi conçu en termes généraux et vagues. Nous ne. pensons pas qu'il y ait une autre manière de combler cette lacune que de recourir à la Constitution du 3 septembre 1791. Or, cette Constitution consacrait comme droits du citoyen l'égalité civile, la liberté individuelle, Tinviolabilité du domi-

cile et celle de la propriété, la liberté de conscience et des cultes, — la liberté de la presse, — 1q droit d^associàtion et de réunion, — le droit de pétition, — la gratuité de la justice, — le droit pour tout citoyen de n'être jugé que par ses juges naturels, — le vote de l'impôt, — la responsabilité des agents du pouvoir, — la souveraineté nationale et la séparation des pouvoirs. Le plus grand nombre de ces droits sont contenus dans rénumération qui est faite par Part 26-1'' de la Constitution du 14 janvier 1852, article qui est relatif aux attributions du Sénat. Reprenons les termes de cette énumération *.

r Egalité civile. — Avant 1789, la noblesse conférait des privilèges de plusieurs sortes. Au point de vue politique, elle donnait droit à être électeur etéligible dans un ordre spécial de représentants aux assemblées des états généraux et provinciaux ; en matière d'impôts, elle exemptait de la taille personnelle ; en matière criminelle, elle donnait le droit d'échapper, pat* la décapitation, au supplice des roturiers qui étaient pendus... Toutes ces prérogatives ont été détruites par rétablissement de Végalité civile^ qu'on pourrait appeler plus justement égalité légale, puisqu'elle est consacrée en matière politique et criminelle tout aussi bien qu'en matière civile. La noblesse n'a cependant pas été supprimée. Une loi récente (du 28 mai 1858) vient même, en punissant les usurpations de titres, de donner à ceux qui sont légitimement

1 Tome I*' du Cowi de droit publie et administratif de M. Laferrière, pages 42 et suiirantes.

portés une Taleur que tendait à corrompre Textensiou toujours croissante des empiétements nobiliairefi. Mais la noblesse est purement honorifique et ne confère aucun privilège ; elle n*a d'autre importance que celle qui lui est donnée par nos mœurs et par la préférence de fait qui change suivant les régimes politiques *.

2* Liberté indhridaelle. — La liberté individuelle consiste dans le droit de n'être arrêté et détenu que par ordre de justice ; elle est garantie par les ar* ticles du Code pénal qui punissent VarresMian et la déteniian arbitraires. Ayant 1789, la liberté individuelle n'existait pas, puisqu'elle était à la merci d'une lettre de cachet. Il est juste de reconnaître que si l'usage de cette détestable institution fut immodéré sous le règne des maltresses de Louis XY, il devint très-rare sous son successeur, et qu'après la prise de la Bastille on ne trouva qu'un très-petit nombre de prisonniers. Mais cette diversité des régimes prouve que la sûreté individuelle n'existait pas, puisque le citoyen n'était pas couvert par les lois et devait tout attendre de la mansuétadedes hommes.

Les règles suivant lesquelles un individu peut être privé de la liberté rentrent dans l'étude du droit

' Cn décret du gouTernement provisoire, du 29 février 1848, supprima 1« andeni titres de noblesse; Us furent rétablis par 1c décret du tA janvier l^hl, abolitlf du précédent.— La loi do 28 mai 1858 a remis en vigueur, en ie modifiant. L'art. 269 du Code pénal. Enfin un décret du 8 Janvier 1859 a ioslitaé un Conseil du sceau des titres appelé adonner son avis r dans tous les eu sur tes demandes de titres nouveaux, et sur les vériflcations de titrer anoens; ^* sur les changements et additions de noms, lorsque sur la demande en changement ou addition, le renvoi a été ordonné par ie Conseil d'Éiat, à cause du caractère iiéraidique de l'an'aire.

crimiDel. Dans plusieurs circonstances, des lois d'exception ont conféré au gouvernement le pouvoir d'éloigner du territoire, par mesure de sûreté générale^ certaines personnes qui n'avaient encouru aucune peine mais dont la présence était un danger pour la paix publique. Ces lois ont sacrifié le principe du droit individuel à la raison (TÉtat * . Des considérations moins graves ont quelquefois fait fléchir le pria* cipe de la liberté individuelle. Ainsi, on a interdit le séjour dans le département de la Seine et dans Tagglomération Lyonnaise aux condamnés pour vol, vaga* bondage et mendicité, et à ceux qui^ sans avoir subi de condamnation, ne pourraient pas justifier qu'ils ont des moyens d'existence. Cette interdiction peut être prononcée, pour deux ans, par le préfet de police à Paris, et à Lyon par le préfet du Rhône; elle est renouvelable à l'expiration des deux années. — La condamnation, pour cause de mendicité, donne lieu nonseulement à des peines correctionnelles^ mais aussi à une mesure de répression administrative qui consiste dans l'envoi du condamné au dépôt de mendicité^ où il est soumis à la loi du travail, conformément aux règlements de la maison. Cette mesure de répression, quoique employée à la suite d'une condamnation, n'est

1 Voir décret du 3 mare 1810 sur les prùoiu ct'JÎlat;— lois des 12 février 1827 et 26 mars 1829 qui autorisent le Gouvernement à éloigner tous les individus prévenus de complot. Une loi du 27 février 1858, rendue à la suite de l'attentat du 14 Janvier 1858, autorise le Gouvernement à éloigner certaines catégories de personnes.— Les décrets du 29 décembre 1851 , pris en vertu des pouvoirs dictatoriaux du président de la République, s'appliquaient ù deux catégories : l"* ceux qui étaient expulsés du territoire de la France, do l'Algérie et des colonies; 2* ceux qui étaient tfumentafiément éloignés do territoire de la France et de l'Algérie.

cependant pas une peine et la jurisprudence lui a toujours attribué un caractère administratif V La preufe en est que la détention au dépôt peut être levée par le préfet, tandisquela peine ne prend fin, avant le terme fixé pour son expiration légale, que par Texercice du droit de grâce.

Enfin Tobligation de se munir d'un passe-port, pour voyager à Tintérieur ou à Tétranger, peut être consi^ dérée comme une restriction à la liberté individuelle K Toute personne voyageant hors de son canton doit se munir d*un passe-port qui est délivré par le maire de la commune pour les voyageurs à l'intérieur et par les sous-préfets pour les voyageurs à l'étranger. Â Paris, les passe-ports soit pour Tintérieur, soit pour l'étranger, sont dans les attributions du préfet de police.

n y a des cas où cette restriction se change en une véritable suppression du droit de circuler ; les lois et instructions défendent aux maires ou aux sous-préfets de délivrer des passeports à certaines personnes. Que faudrait-il décider si le passe-port était refusé en dehors des exceptions prévus par la loi? Les maires et sous-

^ La loi qui interdit à certaines catégories de personnes le séjonr du département de la Seine et de l'agglomération Lyonnaise, est do 9 juillet 1862. Quant à la mendicité, elle est régie par les art. 269 à 282 du Code pénal, par le décret du 5 juillet 1808 et par celui du 30 mai 1790. Arrêt de la Cour de cassation du 21 septembre 1833.

s La formalité des passe-ports à I*intérieur a été abrogée en Espagne à la mite de la révolution de juillet 18^5. Un décret récent admet les Anglais à Toyageren France sans passe-port. Cette mesure ayant donné lieu, pendant la discussion de l'adresse au Sénat, à une observation assez piquante sur rimmnnité dont jouissent les Anglais tandis que les Français sont encore soumis à cette formalité, le Gouvernement a répondu que la question était àVétnde et que probablement de nouveaux décrets étendraient la dispense à d'antres nations. Quant au passe-port à Vint^ieur, les commissaires du Gonveroement ont affirmé qu'il avait, pour la répression du vagabondage, one utilité que ne peut pas avoir le passe-port de l'étranger.

préfets se placeraient sous l'application de lart. 114 du Code pénal, qui punit les attentats à ta liberté \

S"" Inviolabilité du domicile. — L'inviolabilité du domicile est une conséquence de la liberté individuelle. Le législateur a voulu qu'elle fût plus sacréç pendant la nuit que pendant le jour, et la différence, malgré les attaques dont elle a été l'objet^ s'explique par cette considération que l'introduction pendant la nuit, troublant subitement les citoyens qui repo* sent 9 aurait un caractère de rigueur et d'éclat plus marqué que si elle avait lieu de jour. La nuit, nul ne peut s'introduire dans le domicile dui citoyen, malgré lui, qu'en cas (t'incendie, éCinondaHùns ou réclamatioM venant de f intérieur. En dehors de ces cas,* la force publique, même avec des ordres de justice, n'a pas le droit de pénétrer ; elle ne peut quq prendre des mesures de précaution et, par exemple, cerner la maison en attendant le jour. En ce qui concerne les lieux ouverts au public pendant la nuit, la police a le droit d'y entrer jusqu'au moment de leur fermeture. Quand le public est parti et que la maison est close, l'hôtelier ou débitant rentre dan& son domicile où il est protégé, comme tout citoyen, par le principe de l'invioIabiUté. Pendant le jour, le principe de l'inviolabilité du domicile admet des exceptions plus nombreuses ; on peut ramener à quatre les cas dans lesquels la force publique a le droit de pénétrer dans la maison d'un

* Le décret du 13 avril 1861. art. 6, 2* alln., a donné aux sons-préfets la délivrance des passe-ports à l'étranger ^ cette attribution appartenait auparavant aux préfets.

DE DROIT PLBLIC ET ADViMSTRATlF. 39

citoyen ; 1* pour surveiller et inspecter rexéculiou de certaines dispositions de la loi, telles que les lois et r^lements sur la police des hôtels garnis ; 2^ pour la recherche des crimes ou délits ; 3* pour l'exécution des jugements et condamnations ; 4"" pour l'exécution des lois sur les contributions publiques.

4"» FropriéC^. — La loi déclare la propriété inviolable et ne permet pas que le propriétaire en soit dé* pouiUé autrement que pour cause (Cutitité publique^ et moyennant une indemnité préalable. La propriété privée était autrefois, en matière de travaux publics entrepris par TËtat, protégée par la triple garantie du pouvoir législatif qui déclarait ordinairement Futilité publique \ du tribunal civil qui prononçait Texpropriation, et du jury, composé de propriétaires,.qui fixait l'indemnité. Les deux dernières conditions sont encore en ligueur ; mais le sénatus-consulte du 25 décembre J852 a supprimé la première en disposant que Futilité publique serait toujours déclarée par décret impérial, sauf le cas où l'exécution des travaux d'utilité publique donnerait lieu à la demande d'un crédit que le pouvoir l^slatif peut seul accorder. L'expropriation pour cause d'utilité publique n'impose pas un véritable • sacrifice au propriétaire, puisqu'on l'indemnise. Il en est

^ Loi du 3 mai 1841.— Une loi était nécessaire en principe pour les tra- Taox entrepris par l'Ëtat ; une ordonnance n'était suffisante que pour les traVaux communaux ou, s'il s'agissait de travaux publics entrepris par l'État, pour les embranchements de moins de 20,0(K) mètres. -^ Pour les chemin Ticinaux^ un décret n'est pas même nécessaire, et l'utilité publique peut être déclarée par un simple arrêté du préfet. (Loi du 21 mai 1836,'art. 16.) L'article 16 de cette même loi offre l'exemple d'un cas où l'indemnité n'est pas piêalable.

autrement des nombreuses servitudes (CutUité publique qui grèvent les propriétés privées sans aucune compensation; car il est de jurisprudence que, ces charges étant des servitudes légales, elles entrent dans le régime normal de la propriété et n'ouvrent aucun droit à réclamation.

5** Liberté religieuse. — La liberté religieuse est un mot complexe qui comprend la liberté de conscience ou du for intérieur et la liberté du culte extérieur. Tant qu'elle ne sort pas du domaine de la conscience, cette liberté est illimitée, et il ne saurait venir à la pensée de personne de chercher à la restreindre. La profession d'une croyance non reconnue, ou l'omis* sion des actes prouvant l'orthodoxie, n'entraîne plus aujourd'hui de conséquence légale. Mais le culte extérieur implique des exercices en commun, et, comme ces exercices nécessitent la réunion de plusieurs personnes, la liberté religieuse rencontre les restrictions apportées par la loi au droit d'association et de réunion. Les art. 292, 293 et 294 du Gode pénal, qui punissent les réunions non autorisées par Tadministration, sont applicables aux réunions religieuses, non-seulement pour les cultes non reconnus, mais encore pour les cultes reconnus eux-mêmes ^ Pour les cultes non re^ connus^ la raison en est que l'administration n'aurait

^ Cette Jarlsprudence a prévalu nonobstant les actes constitutionnels qui, à diverses reprises, ont proclamé la liberté des cultes. (Arrêts des 12 avril 1838, 22 avril 1844 et 9 décembre 1853.) En 1830, M. Dupin conclut pour la liberté religieuse devant la Cour de cassation ; la Cour déclara que les art. 292 et 294 étaient en pleine vigueur. « La liberté religieuse, dit M.Guizot^ payait ainsi les frais de l'ordre politique. » {MévMires^ t. Il, p. 112.)

J DE DROIT PVBUC ET .U)M1NISTRATIF. il

aucun moyen de s^assurer si la réunion a ou non le caractère religieux. Quant aux cuites reconnus^ la solulion résulte, f peur le culte catholique, d'un article du concordat qui défend la célébration des offices dans des Ueux autres que les églises ou les chapelles autonsëes^; 2"" pour les communions protestantes, d*un décret du 19 mars 1 859 qui exige Tautorisation du préfet pour Vexercice public temporaire du culte, et celle \ èeVËmpereur, par décret rendu en Conseil d'Ëtat, \ pour Tou^erture de nouveaux temples, chapelles ou oratoires ayant un caractère permanent Ce décret a soumis les cultes non reconnus aux mêmes conditions d'autorisation que les cultes protestants.

La liberté des cultes est limitée, d*un autre côté, par f appel comme (fabus, sorte d'institution disciplinaire qui permet au Conseil d'État de blâmer les actes de l'autorité civile ou religieuse lorsqu'elles n'observent pas les limites entre le pouvoir spirituel et le pouvoir temporel.

Pour que Fappel comme d'abus puisse être intenté contre un ministre du culte, il faut : l"" que l'acte déféré au Conseil d'État ait été commis dans l'exercice des fonctions ecclésiastiques; S"" que le fait rentre dans un des cas d'abus prévus par l'art. 6 de la loi organique du 18 germinal an X. Réciproquement les ministres des cultes peuvent recourir au Conseil d'État toutes les fois qu'un acte de l'autorité temporelle porte atteinte au libre exercice de leur religion. Le droit corrélatif d'appeler comme d'abus est exprimé dans cette vieille maxime : L'appel comme (Tabus est réciproque^

^ Art. 45 da concordat du 26 messidor an IX.

L'appel comme d'abus, à rorigine, l'ut institué pour faire cesser les empiétements de la juridiction ecclésiastique sur la juridiction seigneuriale ou royale et réciproquement, pour prévenir, en cas de besoiîi, les usurpsitions des tribunaux laïques sur. les ofiicialités. Les commencements de cette institution remontent donc an xur siècle; car, c-est à cette époque que les juridictions civiles entreprirent de réagir contre les cours ecclésiastiques, qui peu à peu avaient attiré la plus grande partie des procès de droit conunun, soit en étendant leur compétence personnelle sur les clercs, soit en rattachant les procès entre laïques au baptême, au mariage ou au décès. L'institution de l'appel comme d'abus ne fut d'ailleurs définitiven^ent consacrée qu'au xvr siècle par une ordonnance de 1539 rendue sous François I". A partir de ce moment, elle s'est conservée, sans interruption, au milieu des attaques qui n'ont pas cessé de la poursuivre.

La révolution de 1789 emporta dans la même chute les parlements et le recours pour abus, et soumit les ecclésiastiques aux tribunaux de droit commun. C'est seulement sous le consulat que l'ancienne institution fut rétablie par les art. 6, 7 et 8 de la loi organique du 18 germinal an X. La compétence du Conseil d'Ëtat a 0té substituée h celle des parlements; au fond la déclaration d'abus peut être prononcée à peu près dans les cas qui étaient reconnus par les anciennes ordonnances. Comme les articles précités constituent une addition au concordat, ces dispositions n'ont jamais obtenu Tassentiment de la cour de Rome; elles furent même l'objet d'une protestation de la part du

DE DROIT PrBLlC ET AOMINiSTRATlF. 43

légat à taiere qui représentait alors la cour de Rome à Pans, Quoi qu'il en soit, la loi organique n'a pas, sur ce point, cessé d'être appliquée sous tous les gouvernements qui se sont succédé, et il est inutile d'élever m une controverse à ce sujet Les cas d'abus sont au nombre de cinq : 1* Vumrpatian et Pexcès de pouvoir. Toute usurpation est un excès de pouvoir; mais réciproquement l'excès de pouvoir n'est pas nécessairement une usurpation. Il y a excès de pouvoir simple lorsqu'une au* torité dépasse les pouvoirs qui lui ont été conférés, ou exerce ceux qui lui appartiennent sans observer les formalités prescrites pour la garantie des particuliers ou deTËtat. L'usurpation suppose non-seulement que l'autorité excède ses attributions, mais encore qu elle ^treprend sur celles d'une autre autorité. L'entreprise juridictionnelle qui est inhérente à l'usurpation ne se rencontre pas dans le simple excès de pouvoir.

D y aurait excès de pouvoir dans le fait d'un évêque qui manifesterait la nomination d'un curé ou de tout autre titulaire d'un bénéfice inamovible, avant que le GouYernement n eût agréé le bénéficiaire ^ Il en serait de même de l'acte par lequel un prêtre ferait au prône des publications étrangères au culte, sans avoir reçu l'invitation préalable de l'autorité temporelle. Il y aurait usurpation si une sentence épiscopale prononçait la nullité d'un mariage quant à ses effets civils, mi con-

< Les archevêques, évéqaes, chanoines et corës sont inamovibles et ne peuvent être institués ni destitués qu'avec le concours du Gouvernement. Les desservants et succursalistes sont , au contraire, révocables ad nutum , H DOBunée par révêque seul.

damnait un fidèle à une peine soit afflictive, soit pécuniaire. La condamnation à des dommages -intérêts par un supérieur ecclésiastique contre un prêtre subordonné, tout aussi bien que la condamnation à une peine, constituerait aussi une usurpation sur les tribunaux de droit commun.

Des plaintes d'abus ont été dirigées, pardeslibraires«éditeurs, contre les décisions d'évêques qui avaient refusé de laisser mettre la mention de la permission épiscopale, sur toute autre édition du livre de prières que celle qui était faite par Téditeur de Tévêché. Les plaignants alléguaient qu'ils avaient offert de faire surveiller l'édition par un prêtre, au choix de Tévêque, et que cette circonstance faisait du refus un procédé purement arbitraire. Dans quelques-unes de ces affaires, il était prouvé que Tévêque avait cédé l'approbation épiscopale moyennant une somme d'argent et s'était engagé, par une clause formelle du traité, à refuser son approbation à tout autre éditeur. Ainsi, disaient les plaignants, l'évêque a converti abusivement un droit de haute censure épiscopale en une véritable propriété littéraire. Mais ces recours devaient être rejetés; car le décret du 7 germinal an XIII confère aux évoques un pouvoir d'approbation discrétionnaire qui, par sa nature même, exclut la discussion et le recours pour abus. Est-ce à dire pour cela que les éditeurs ne peuvent pas imprimer et que le décret de l'an XIII a créé une espèce de propriété littéraire au profit des évêques? Nullement; les éditeurs pourront publier les heures et livres de prières du diocèse , mentionner même que leur édition est conforme à celle qui a été publiée par

l'éditeur de l'éTëché; mais ce qu'ils ne pourront pas usurper, ce sont les mots : « Fu et permis (f imprimer

par Mgr févéque de » Cette mention serait punie

des peines de la contrefaçon, si elle était inscrite sans l'autorisation de l'évêque. — Comme le défaut de permission n'empêche pas l'impression , les éditeurs se plaignaient donc à tort, et le Conseil d'Ëtat a toujours avec raison repoussé leurs réclamations; car les demandeurs ne pouvaient pas invoquer un droit vioté^ mais seulement l'absence d'un avantage plus grand. 2* La cantrapention aux lois et règlements. Tout excès de pouvoir est une contravention aux lois et rè* glements; mais la réciproque n'est pas exacte, une con* travention aux lois pouvant être commise dans l'exercice normal d'une fonction. Ainsi lorsqu'un tribunal, en jugeant un procès, fait une mauvaise application de la loi, il commet une contravention à la loi quoiqu'il n'excède pas ses pouvoirs.

Comme exemple de contravention aux règlements dans la matière qui nous occupe, nous citerons le fait de conduire une procession dans les rues contrairement à un arrêté prohibitif du pouvoir municipal, ou encore d'exiger des droits supérieurs au chiffre du tarif arrêté par l'évèque, pour Tadministration des sacrements.

La contravention aux lois pourrait élre ou un délit prévu par la loi pénale, ou simplement une atteinte répressible par voie disciplinaire. Dans le dernier cas, le Conseil d'Ëtat se borne à déclarer qu'iY y a eu abus^ c'està-dire à blâmer le fait qui lui est déféré ; dans le premier, il peut ou faire simplement la déclaration

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d'abus ou renvoyer devant les tribunaux criminels, en autoHâant la poursuite. S*il permet de poursuivre, le Conseil d'État doit s'abstenir de déclarer Tabus, pour ne pas établir dans TafTaire un préjugé qui pourrait gêner la défense de Taccusé.

Le plaignant pourrait-il porter son action directement devant les tribunaux sans s'adresser au Conseil d'État, ou bien Tappel comme d'abus est-il un prAitable administratif i^oxxT les faits prévus par la loi pénale? — On est d accord pour reconnaître que l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII n'est pas applicable aux ministres du culte, parce que les ecclésiastiques ne sont pas des agents du Gouvernement et que la garantie de l'art. 75 ne couvre que les agents du Gouvernement, c'est-à-dire les fonctionnaires qui sont dépositaires d'une partie de la puissance publique. Cet article écarté, la question est de savoir si l'art. 8 de la loi organique du 18 germinal an X a créé un préalable administratif analogue à celui qui résulte de la constitution consulaire et si, par conséquent, la poursuite contre les ministres des cultes doit nécessairement être précédée d'un recours pour abus. Jusqu'à ces derniers temps la jurisprudence du Conseil d'Étal et celle de la Cour de cassation avaient été d'accord pour reconnaître que le ministre du culte ne pouvait être poursuivi que sur le renvoi ordonné par les juges de l'appel comme d'abus. Aucune distinction n'était d'ailleurs faite par cette jurisprudence entre l'action du ministère public et celle des particuliers. Un arrêt récent de la Cour de cassation a, au contraire, décidé qu'il y avait lieu de dis-

tinguer entre l'action du ministère public et celle des particuliers. D'après cette nouvelle doctrine, le procureur impérial aurait le droit de citer directement les ministres du culte devant les tribunaux ordinaires, tandis que les particuliei*s ne pourraient les poursuivre qu'en vertu du renvoi ordonné par le Conseil d'Ëtat. La raison qui a Ml établir la distinction tient à ce (\ue les actions téméraires ne sont pas à redouter de la part du ministère public, tandis qu'on pourrait craindre les haines et les poursuites vexatoires des particuliers V A notre avis, la jurisprudence a dépassé Tinterprétation de la loi et empiété sur les attributions du législateur. Aucun texte ne donne au recours pour abus le caractère de préalable administratif, et cependant, pour créer un privilège aussi considérable, une disposition formelle aurait été nécessaire. L'art. 8 de la la loi du 18 germinal an X dit» à la vérité, que le Conseil d*Êtat termine TafTaire administrativement par une déclaration d'abus ou qu'il renvoie devant les tribunaux ordinaires. Cela s'explique aisément; Tarticle supposé que le Conseil d'État est saisi, et qu'après avoir examiné, il opte entre les deux partis. Mais si la disposition implique que le Conseil a été saisi, elle n'exige pas formellement qu'on le saisisse. Supposer m rappeler n'est pas disposer. Sans examiner la question d'opportunité et de convenance, nous nous nous bornons à dire que la loi n'exige pas la condition créée

1 Arrêt de la Cour de cassation du 5 juillet 1861, aff. Lhémeaux.^ La Jarispnidence da Conseil d'État est toujours ce qu'elle était antérieurement à Tarrét de la Gonr de cassation ; elle eiige l'autorisation dans tous les cas, que l'action soit intentée par ic ministère public ou par la partie civile. (V. entre plusleors ordonnances celle du 27 aoât 1839.)

par la jurisprudence. Surtout nous repoussons comme arbitraire la distinction admise par le dernier arrêt de la Cour de cassation ; à cette doctrine mixte manque même le fragile argument tiré du texte de Fart. 8 de la loi organique.

Pour que la contravention aux lois constitue un fait d'abus, il faut non-seulement qu'il ait été commis dans l'exercice des fonctions ecclésiastiques, mais encore qu'il soit inséparable de la fonction elle-même. Ainsi le ministre du culte qui aurait frappé un enfant pendant le catéchisme pourrait être poursuivi directement devant les tribunaux, parce que le délit est, en ce cas, essentiellement distinct de la fonction ecclésiastique \ Au contraire, le fait d'injurier en chaire est un délit inséparable de la prédication ; car, si le prêtre peut injurier hors de l'église, comme toute autre personnel l'injure avec la gravité particulière que lui donne la réunion des fidèles et l'autorité du prêtre est Inséparable de la fonction ecclésiastique*

3"" Contravention aux canons reçus en France. Le cas le plus important où se présente ce fait abusif, est la violation des formes prescrites, dans les canons de l'Église, pour prononcer la peine de la déposition contre un titulaire de bénéfice inamovible ou de l'interdiction à sacris contre un simple prêtre. Il est sans doute impossible de remplir aujourd'hui toutes les formalités qui étaient exigées par les canons; car, nous n'avons plus ni les anciens tribunaux ecclésiastiques ni les officiers qui étaient chargés d'instrumenter de-

^ Arrêt de la Goar de Bordeaux , da 27 mars 1862,

DE DROIT PUDUC ET ADMINISTltATIF. iO

\ant les officialités. Néanmoins, comme toutes ces for* mes étaient destinées à prot^er la liberté de la défense et assurer la justice de la décision, il faut, pour se conformer, dans la mesure de ce qui est possible, aux règles canoniques, exiger Tobseryation des formalités substantielles des jugements. Or, une sentence épiscopale manquerait des formalités substantielles si elle n'était pas motivée, et si le curé déposé ou le prêtre interdit à sacris avaient été condamnés sans être entendus. Dans ces deux cas la sentence serait abusive et tomberait sous la censure du Conseil d'Ëtat.

Quel sera l'effet produit, dans les hypothèses qui précèdent, parla déclaration d'abus? S*il s'agit d'une déposition contre un titulaire inamovible, celui-ci conservera les avantages pécuniaires attachés à son titre, nonobstant la sentence qui a été déclarée abusive par le pouvoir temporel ; mais les pouvoirs spirituels seront enlevés au titulaire par là déposition, même irrégulière; la raison en est que le Conseil d'État ne pourrait pas, sans s'immiscer dans l'exercice du pouvoir spirituel, empêcher que la déposition ne produisit ses effets religieux. Quant à l'interdiction à sacris du simple prêtre irrégulièrement prononcée, la déclaration d'abus ne lui enlèverait aucune conséquence ni spirituelle ni temporelle; elle ne serait qu'un blâme disciplinaire.

4* Atteinte aux libertés^ franchises et coutumes de FÉgtise gallicane. Les maximes ultramontaines, que TËgiise gallicane n'a jamais admises, sont au nombre de deux. La première subordonne la puissance temporelle k la puissance spirituelle, et donne au pape le

droit de déposer les rois ; la seconde reconnaît au pape, en matière de foi» une autorité supérieure à celle des évèques réunis en concile général ou œcuménique. La déclaration de 1682, qui rejette ces maximes, a été mise, par des dispositions non abrogées, au nombre des lois de rËtat» et un décret en a expressément prescrit renseignement dans les séminaires ^ Gomme garantie de la liberté de l'Église gallicane, un article de la loi organique défend de donner autorité en France aux canons, brefs ou rescrits non enregistrés au Conseil d'Ëtat ; le fait de leur donner autorité ayant l'enregistrement serait une contravention aux lois, et ren* trerait dans le second cas d'abus *, en même temps qu'elle constituerait une atteinte aux libertés de TË-' glise gallicane rentrant dans le quatrième '. Une exception a cependant été faite pour les brefs relatifs à la pénitencerie qui ne touchent qu'au for intérieur ; ils peuvent être manifestés en France sans aucune formalité préalable.

5* Procédés gui peuvent compromettre Fhonneur des

1 Décret du 36 février 1810.

■ Art. 1" de la loi da 18 germinal an X.

* Les déclarations d'abus les plus importantes ponr atteinte aux llberléa de l'Église gallicane sont : !« celle du 9 mars 1845, prononcée contre Tarcheféqoe de Lyon ponr un mandement où il condamnait le Manuel de droit ^blie ecdétiattiquê de M. Dnpln , et donnait exécution à la biiUe Àueiorem fidei du 28 août 1694, bulle non regue en France; 2? celle du 2 avril 1857, prononcée contre Tévéque de Moulins pour avoir fiiit signer aux curés des démissions anticipées, de manière à convertir les curés en succursalistes amovibles, et pour un article des statuts synodaux du diocèse, qui fulminait Texcommunlcation ipso facto contre tout clerc qui reconnaît au pouvoir temporel. 3* Un décret du 30 mars 1861, Inséré au jrofitteiir du 8 avril suivant, a prononcé la déclaration d'abus contre l'évéque de Poitiers pour excès de pouvoir, atteinte aux libertés de l'Église gallicane et trouble arbitraire des consciences, à raison d un mandement où 11 attaquait la conduite politique du Gouvernement dans les affaires de Rome.

Citoyens, troubler arbitrairement leur conscience ou dégénérer en oppression^ injure ou scandale public. C'est de tous les cas d*abus le plus large et celui qui pourrait donner la plus grande part à l'arbitraire, si le Conseil d'État n*avait eu la sagesse de restreindre sa compétence, au lieu de chercher à retendre. Ainsi le refus de sacrements, sans motifs, rentre dans les termes de la loi organique, puisque c'est un trouble arbitraire à la conscience ; cependant, le conseil ne déclare jamais Fabus pour un simple refus de sacrement ; il faut, en outre, d'après sa jurisprudence, que le refus ait été accompagné d'un scandale public. Même dans les affaires où le refus de sacrement paraissait ayoir été fait purement et simplement, le Conseil d'État n'a jamais manqué d'introduire dans les motifs la mention que le refus avait dégénéré en scandale public.

Le recours pour abus peut être formé par le ministre des cultes, par des fonctionnaires subordonnés, tels que les préfets et les commissaires de police, ou par les particuliers. Les fonctionnaires subordonnés ou les particuliers ne s'adressent pas directement au Conseil d'État ; la loi veut qu'ils envoient d'abord un mémoire au ministre des cultes, qui est seul compétent pour saisir le Conseil d'État. L'affaire est ensuite examinée par la section de législation et enfln par l'Assemblée générale, qui arrête la rédaction définitive du décret à présenter à la signature de l'Empereur ^ — La loi n'ayant pas fixé de délai pour exercer le recours

^ D'après Tart. 7 du décret du 36 Janyier 1852, la préparation de TafTaire appartiendrait à la section de l'intérieur, de Tinstruction publique et des cultes. En fait, la section de législation a été chargée de Texamen de ces affoires et cet usage a prévalu.

comme d'abus, nous pensons que les parties ne seraient pas forcloses à Texpiration du délai de trois mois, quoique ce soit le terme ordinaire des recours devant le Conseil d'État ; car, les délais entraînant déchéance à leur expiration, il est impossible de les étendre par voie d'analogie. D*un autre côté, il est inadmissible que le recours pour abus puisse être formé pendant trente ans et qu'il soit permis, après dix ou quinze ans, d'exhumer des faits tombés dans Toubli. Pour éviter Finconvénient de ces deux doctrines, nous pensons qu'il faut, suivant les circonstances de fait, décider si les parties ont renoncé ou non à la faculté de recourir au Conseil d'Ëtat. Elles ne seraient irrecevables qu'autant que Ton pourrait voir, dans la longueur du temps qu'elles ont tardé, une renonciation à l'exercice de leur action : c'est une question de fait \

L'appel comme d'abus s'applique aux cultes protestants d'après l'art. 6 de la loi du 18 germinal an X, oi^anique des cultes protestants : a Le Conseil d'Ëtat connaîtra de toutes les entreprises des ministres du culte, et de toutes les dissensions qui pourront s'élever entre ces ministres. » — Il est inutile de faire observer que le recours ne pourrait pas être fondé sur la con* travention aux canons ou l'attentat aux franchises de l'Ëglise gallicane. Les seuls cas d'abus qui puissent se présenter, pour les ministres de ce culte, sont l'excès de pouvoir, l'usurpation^ la contravention aux lois et

* Nous aYioDB émU cette opinion dans notre opnscule sar Vappél < d'obuf ; elle a été crlUqnée comme donnant prise à l'arbitraire. Cenx qai l'ont combattue n'ont du reste pas indiqué comment Ils résolvent la question. Il est cependant impossible d'admettre que l*acticm durera trente ans ni qu'après trois mois, elle sera irrecevable.

DE imOIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. S3

règlements, les procédés qui peuvent compromettre l'honneur des citoyens et dégénérer en oppression, injure ou scandale public.

Pour le culte israélite, la matière du recours pour abus est toujours r^e par les art. 54, 55, 56 de Tord, du 25 mai 1844. Le décret des 29 août- 14 novembre 1862, qui a modifié Torganisation du culte israélite sur plusieurs points, n'a pas innové dans la matière de l'appel comme d'abus.

Quant aux cultes non reconnus, ils sont régis par la loi commune. Le Conseil d'Ëtat n'a pas de pouvoir disciplinaire sur les ministres, qui peuvent être poursuivis directement devant les tribunaux.

6* Liberté de la presse. — Il faut distinguer entre les publications ordinaires et les publications périodiques. Celle&-ci, en raison de leur action continue sur l'opinion publique, ont été soumises à un plus grand nombre de restrictions que les premières^ dont l'effçt accidentel, quelque grand qu'il soit, est de courte durée. Pour les ouvrages non périodiques, la loi n'a pris aucune mesure préventive directe; elle exige seulement, pour préparer la répression dans les cas où il y aurait lieu : i*la déclaration de l'imprimeur à la direction générale de la librairie à Paris, ou, dans les départements, au secrétariat de la préfecture , des ouvrages qu'il se propose d'imprimer. L'imprimeur doit inscrire le titre des ouvrages et le nombre des feuilles sur un registre coté et parafé par le maire. 2** Le dépôt aux mêmes endroits de deux exemplaires de l'ouvrage imprimé; la loi veut, en outre, que si le livre

ai PRÉCIS DD COURS

traite de matières d'économie sociale ou de politique, on remette un exemplaire au parquet des brochurai ayant moins de dix feuilles d'impression ^ ,

S'il n'existe aucune restriction préventive directe à I4 liberté 4'imprimer des ouvrages non périodiques^ il y en a uqq qui atteint indirectement cette faculté : c'e^t la responsabilité des imprimeurs et libraires. Mu- QÎff de brevets révocables qui ordinairement coastituent toute leur fortune, ils sont les premiers censeurs des livres qu'ils impriment, et ce contrôle est d'autant plus sévère qu'ils l'exercent à leurs risques et périls ',

Parmi les journaux, il faut distinguer eptre ceux qui traitent de matières politiques ou d'économie sociale et ceux qui s'occupent de sciences, lettres, arts et agriculture. Ces derniers sont à pw prèis wsipiilés aux publications non périodiques, et* p«r conséquenity pe sont soumis qu'à la déclaration et au dépdt préalables. J^es premiers, au contraire, sont sujets à deux mesure» préventives : 1"* le timbre qui, à la vérité, peut s'expliquer comme impôt, mais qui a été établi aussi eu vue de restreindre la faculté d'écrire sur les matières politiques'; i^ le cautionnement qui a étée^gé dans le double but d'assurer la répression et réexécution des condamnations, et, en outre, d'empêcher que l'arme de la presse ne tombât aui^ mains d'écrivains sans rgspon-

> Art. 7 de la loi da 27 juillet 1849.- L'art. 9 de la loi da 17 février 18&2 a leumls à on droit de timbre lee pablleaUoBS non périodiques qui traitant de matières d'économie sociale dq de politique, lorsqu'elles ont moins de dix feuilles d'impression.

^ Loi dn 21 octobre 1614. art 13.

* Loi du 17 fénler 18S2, et décret dn 28 mars 1852 qnl exempte dn timbre les publications périodiques relatives anz sciences, lettres, arts^ et à l'agri- Mltnre.

sabilité ni pécuniaire, ni morale ^ Mais la mesure pré* ventive la plus gra^e est celle qui oblige les écrivains, qui veulent fonder un nouveau journal politique, à obtenir une autorisation ^ du ministre de l'intérieur' . Cest surtout cette disposition que les publicistes libéraux considèrent comme incompatible avec la liberté de la presse ; car, quelle que soit la bienveillance avec laquelle ce pouvoir soit exercé, le droit n'existe pas là où il dépend de la puissance discrétionnaire de l'autorité et là où la liberté n*est pas un droit, il n'y a pas de liberté. Les journaux qui existaient au 17 février 1852 ont été maintenus par un article formel, et l'autorisation n'a été exigée que pour l'avenir. Les journaux antérieurs à la loi du 17 février 1852 sont d'ailleurs, comme les journaux qui ont été autorisés postérieurement, soumis à une double répression, la répression admipistrative et la répression judiciaire; celle-ci est étrangère à notre sujet. La répression administrative consiste dans le droit qu'a le ministre ou le préfet ^'avertir un journal pour des motifs non déterminés, et dont le ministre ou le préfet a la souveraine appréciation* Après deux avertissements, le journal peut être suspendu pour deux mois par un simple arrêté *• Une loi des 2-9 juillet 1861 a disposé qu'après deux ans les avertissements seront périmés, de sorte que, ce délai passé, le ministre ne pourrait plus suspendre le

i ArU 4 de la loi da 17 février 18tô.

* Art 1"* de la même loi.

* Loriqoe le ministère de la police existait, c'était an ministre de la police ifoe devaient être adressées les demandes d'autorisation. ( V. oirsulaire du 10 nan 1852.)

^ Art82deUlolda 17 février 1852.

journal qu'après deux nouveaux avertissements. La même loi a abrogé Tart. 32, 2' § de la loi du 17 février 1852^ qui permettait au ministre de supprimer ou de suspendre un journal lorsqu'il avait été condamné une seule fois pour crime ou délit. Si le gérant avait été condamné pour crime une seule fois, ou deux fois pour délits et contraventions, dans l'espace de deux années^ la suppression aurait lieu, de plein droit, et serait prononcée judiciairement avec la condamnation. — Enfin, tout journal, qu'il ait été suspendu, condamé ou non, est sujet à la suppression, par mesure de sûreté générale; seulement, en ce dernier cas, un arrêté ministériel ne serait pas suffisant, et la loi veut que la décision soit prononcée par décret impérial.

V Liberté du travail et de l'industrie. — Avant la révolution, le travail et l'industrie, comme tous les éléments de la société, étaient, par les corporations» jurandes et maîtrises, soumis au régime du privilège. Depuis la publication du livre des métiers et marchant dises ^ d'Etienne Boileau, divers actes émanés de l'autorité royale avaient modifié le régime des corporations, et, à la fin du xvin* siècle, il y avait une tendance visible à supprimer certaines restrictions ; mais la cause du privilège était soutenue par les uns, au point de vue du droit de propriété, et même par quelques philosophes au point de vue de la liberté *. De bonne heure, cet ordre de choses avait excité de

» En 1Î60.

» C'est le point de vue qui est développé dand Y Encyclopédie, \^ Poliu et MunicipaUtét.

vives rédamations ; elles s'élevèrent au sein des Ëtats généraux de 1614, et, par intervalles, elles se firent entendre, jusqu'à Tépoque où la suppression des jurandes fut prononcée, sous le ministère de Turgot, par Fun des édits de 1776. Les jurandes se relevèrent, un peu modifiées, à la chute du contrôleur général, et durèrent jusqu'à la révolution. La loi des 2-17 mars 1791 proclama la liberté du travail, de l'industrie et du commerce, sans autre condition que l'obligation de prendre une patente. Mais la patente ne devant être refusée à aucun de ceux qui acquitteraient le droit, c'était plutôt un impôt qu'une restriction préventive. Quant aux conditions d'aptitude, la loi n'en exigeait ancone, et s'en remettait entièrement à la confiance et au discernement des chalands, pour le choix des ouvriers ou commerçants. Cette indifférence de la loi, en matière d'aptitude professionnelle, ne pouvait cependant pas être absolue ; l'intérêt général voulait qu'on exigeât, pour certains états, des garanties spéciales sans lesquelles le public aurait été à la merci de l'ignorance et du charlatanisme ; c'est pour ce motif qu'on a demandé des épreuves aux sujets qui embrassent les professions d'avocat ^ de médecin*, de notaire*, d'avoué*, de pharmacien', d'huissier*, d'herboriste^,

* Poar rexereice de la profession d'aTocat, ordonnance du 20 novembre 1923, ordomianee dn 17 août 1S30 et déeret dn 22 mars 1852.— /i«fi0«. Loi éo 22 Tent6se an XII sor les éeoles de droit, et décret dn 22 août 1854 sur les droits d'examen dans les écoles de droit.

* Loi dn J9 ventôse an XI et décret dn 22 août 1854.

* Loi dn 25 Tcntôse an XI et ordonnance dn 4 Janvier 1843.

^ Loi dn 27 ventôse an Vlll.— Arr. dn 13 frimaire an XI et 2 Uiermidor aQ X.

* Loi dn 2J germinal an Xi. ^

* Décret da 14 jnin 1813 et ordonnance do 26 août 1822. ^ Décret du 22 août 1854.

de sage-femme ^ La profession d'imprimeur et de libraire' a été soumise à Tobtention d*un brevet, dans Fintérèt de la sécurité et de i'ordre que Tusage des presses clandestines pourrait facilement ébranler. Quoique ce brevet soit cessible par le titulaire, l'administration a une action constante sur les imprimeurs ou libraires, au moyen du droit qui lui appartient de retirer le brevet à ceux qui ont subi une condamnation (art. 12 de la loi du 21 octobre 1814).

C'est parce que l'alimentation dans les grandes villes est intimement liée à la paix publique que la boulangerie avait été, jusqu'à ces derniers temps, réglementée dans quelques--unes et notamment à Paris ', où cette profession était exercée par un nombre de boulangers déterminés, et, par conséquent, privilégiés; ce privilège était la compensation des conditions que la loi leur imposait pour assiirer lapprovisionnement de la capitale pendant un certain temps d'avance. Un décret du 22 juin 1863 a supprimé les autorisations qu'exigeait l'arrêté du 19 vendémiaire de Tan X, et à Paris, comme dans toutes les autres villes ou communes la profession de boulanger est ouverte à tous ceux qui veulent l'embrasser *. Elle n'est cependant pas entièrement libre; car la loi des 19^22 juillet 1791, art. 30, par une exception importante au principe de la liberté du travail et de l'industrie, a disposé que le prix du pain et de la viande de bou-

> Loi du 19 Yentôse an XI et décret du 22 août 1854. » Loi du 21 octobre 1814.

• Décret du 27 décembre 1858, du 7 JanTier 1854 et 1« novembre 1S54.

* Monitewr du 80 Juin 18d3.

DE DROIT PUBLIC tT ADMINISTRATIF. 50

chérie pourrait être taxé par Tautorité municipale. A Paris, la boucherie a été pendant longtemps soumise au r^me de la réglementation ; mais une innovation qui date de quelques années seulement a rendu cette profession à la liberté \

Is gouvernement s'est enfin réservé la fabrication et la vente de certains produits, tels que les tabacs et l«s poudres; c^s entreprises et celle des transports des dépêches par l'administration des postes ont été enleva au travail eA à l'industrie privés pour les motifs suivants :

i"" Dans l'intérêt de la sécurité publique, en ce qui coop«rne la fabrication des poudres;

2" Pour assurer des services publics indispensables, 08 qui a lieu pour les postes ;

3^ Pour rendre Timpôt plus productif, comme pour lep tabacs et aussi pour le transport des dépêches.

S" Droit d^awocialion et de réunion. — La

réufuan est le concours accidentel de plusieurs personnes dans le même lieu ; dans le cas d'association, c^ concours est permai^ent et à époques fixes. — Les art. 291-294 punissaient de certaines peines correctionnelles les associations, non autorisées, de plus de vingt personne^. Comme il était facile d'éluder cette prohibition, en divisant Fassociation par fractions d'un nombre inférieur à vingt, la loi du 10 avril 1834 disposa que les articles précités du Code pénal seraient « applicables aux associations de plus de 20 personnes,

* OfdonnâiiGe de pollee du 24 fénier 1S5S.

« alors même que ces associations seraient partagées (( en sections de moindre nombre, et qu'elles ne se réu- « niraient pas tous les jours ou à des jours marqués. » Il fut du reste reconnu 9 dans la discussion de cette dernière loi, que ces restrictions ne concernaient que les associations et non les simples réunions ; c'est ainsi que la loi fut constamment interprétée, sous le gouvernement de juillet. Seulement il était admis que le préfet de police, à Paris, et le maire, dans les autres communes, puisaient dans les attributions delà police municipale, le droit d'interdire même les simples réunions, lorsqu'ils jugeaient que cela était nécessaire au maintien de la tranquillité publique ^ Cette distinction a été rendue inutile par le décret du 25 mars 1852 qui soumet expressément les réunions publiques aux art. 29i-294 du Code pénal et à la loi du 10 avril 1834. Comme ce décret ne fait aucune distinction, on doit en conclure qu'il est applicable aux réunions de toutes sortes» quel que soit leur objet, littéraires, religieuses et même électorales. Mais c'est une question délicate que celle de savoir s'il faut l'étendre aux congrégations religieuses non autorisées, lorsque le nombre des membres dépasse vingt. La raison de douter est tirée' de ce que la loi pénale ne concerne que les personnes venues du dehors pour se réunir dans un lieu autre que leur domicile ; or, les membres de la congrégation

^ C'est en se fondant sur la loi des 16-24 août 1790 qae le préfet de police interdit le banqnet da Xll* arrondissement, qui devait avoir lieu la veille de la révolution du 24 février 1848. Malgré les tendances libérales de son livrt sur le Droit puMte, M. Serrigny reconnaissait que l'autorité municipale avait ce droit. Seulement il recommandait aux maires de ne pas user de cette faculté extrême sans nécessité (t. 1, p. 490).

sont tous domiciliés dans rétablissement où ils se trouvent Tennis ; lart. 291 du 'Code pénal, en effet, ne comprend pas dans les vingt personnes celles qui sont domiciliées dans la maison où se tiennent les séances de Tassociation. Nous pensons que cette difficulté doit se résoudre par une distinction. Sans doute, l'autorité a le droit de dissoudre des congrégations non autorisées; ce pouvoir lui appartient, en vertu des lois de 1790 et 1792 sur la police municipale et les congr^tions. Mais, comme en matière criminelle, le juge ne peut appliquer les peines que dans les cas prévus par la loi, les membres de la congrégation illicite ne seraient pas punissables; car les art. 291-294 G, pén., et la loi du 10 avril 1834 portent qu'on ne compte pas dans les vingt personnes celles qui sont domiciliées dans le lieu delà réunion ^

Le décret du 25 mars 1852 ne parle que des réu^ nions publiques. De cette expression, on a tiré la conclusion que les comités électoraux, qui se tiendraient dans une maison particulière et où ne seraient convoquées que des personnes déterminées, ne sont pas soumis à Tautorisation préalable. Évidemment cette interprétation permettrait d'anéantir la loi; car, en étendant le nombre des personnes nommément convoquées, on arriverait à former des réunions aussi nombreuses qu'on le voudrait. Il est impossible que le législateur ait voulu autoriser un moyen aussi facile d rendre ses prohibitions inutiles. S'il n'a parlé que des réunions publiques, c'est par opposition aux réu-

^ M. Vlvten, Étudet administratiret, 2* édit., t. H» p. SOS.

nions privées^ c'est-à-dire aux réunions de famille ou à celles que rend nécessaires Fexploitation d'une industrie ou d'un commerce. Les réunions privéeSy entre des personnes ayant entre elles des relations de famille ou des intérêts communs, ne sont pas prohibées par le décret du 25 mars 1852. Quant à celles qui se forment entre personnes qui n'ont de commun entre elles que le but religieux, littéraire ou politique, elles sont soumises à Tautorisation préalable si elles comprennent plus de vingt personnes. Peu importe d'ailleurs qu'elles se composent de personnes déterminées ou de membres en nombre indéfini, qu'elles se tiennent à huis clos ou en public. Par cela seul qu elles ne sont pas privées^ les réunions sont qualifiées /niMt^ti^^et régies par le décret du 25 mars 1852. — On comprend la raison de la différence. Les réunions privées sont limitées par les relations de famille ou l'étendue des intérêts industriels, et il n'est pas à craindre qu'on les forme de manière à éluder la loi. Au contraire, les réunions non privées pourraient faire nommément appel à tous ceux qui partageraient les mêmes idées, ou poursuivraient le même but. On arriverait ainsi par des convocations nominatives à former des assemblées tumultueuses que le législateur a voulu empêcher. En d'autres termes, par réunions publiques le décret n'entend pas les réunions qui se tiennent en public^ mais les réunions qui, par leur objet, ne peuvent pas être considérées comme des réunions privées.

9* Droit de pétition. — Les citoyens peuvent adresser leurs réclamations à l'Empereur et au Sénat;

DE DROIT PUBUG BT ADMINISTRATIF. «S

une disposition fonnelle interdit le pétitionnement auprès dn Corps législatif ^ Les pétitions adressées à TEmpereur sont examinées par une commission spéciale du Conseil d'Ëtat *, dont le président doit, toutes les semaines, présenter aux Tuileries le résultat de ses tTETaux.

La constitution du i4 janvier 1862, n^ayant fait que changer Tautorité à laquelle il faut adresser les pétitions, l'exercice de ce droit continue à être soumis aux lois qui Fanaient antérieurement réglé. Les péti^ lions ne peuvent donc pas être faites coUeotivement, et doiTent être signées individuetlemeni^. Cela ne mut pas dire que ia pétition ne peut être signée que par on seul individu, mais que les signataires ne doivent pas signer comme membres d'un corps, d'un conseil on généralement d'une assemblée. Ainsi tous les conseillers généraux d'un département auraient le droit de signer la même pétition ; mais ils agiraient ill^aiement s'ils signaient la pétition comme personnes composant le conseil général.

Quel est l'effet du droit de pétition? Il est borné par la compétence du pouvoir auquel la réclamation est adressée. Le Sénat, par exemple, n'ayant que le droit de s'opposer et d'annuler^ ne pourrait pas, sur la demande d'un citoyen, faire un acte positif; aussi se borne-t-il à renvoyer, en les recommandant, au ministre compétent les pétitions où on lui demande autre

1 ATt.4.S de la Constitution dn U janvier 1852.

* Décret da IS décembre 18&2.— Cette commission est composée d'an cooMiller d'État» président, de deax midtres des requêtes et de six auditeurs.

* Loi dn 25 Yendémaire an III. ^ Art. 964 de la Constitution de l'an III, et art. 83 de la Constitution du 22 frimaire an VIII.

6i PRÉCIS DU COURS

chose que l'annulation d'un acte inconstitutionnel.

Quoique la constitution actuelle permette au Sénat d'annuler les actes inconstitutionnels, la généralité de cette expression* ne doit pas faire considérer son pouvoir comme absolu. Un jugement passé en force de chose jugée ne pourrait pas être attaqué devant le Sénat, alors même qu'il serait contraire à la loi constitutionnelle ; car il constitue un droit acquis pour la partie qui Ta obtenu, et l'annuler serait porter atteinte au droit de propriété fondé sur le meilleur des titres. Nous pensons qu'il en serait de même d'un décret rendu au contentieux par le Conseil d'Ëtat, puisque, ainsi que nous le verrons plus tard, les principes sur la chose jugée sont applicables à cette espèce de décisions'. La solution contraire ferait du Sénat une Cour de justice et créerait un nouveau degré de juridiction ; or rien ne prouve qu'une institution de cette nature ait jamais eu place dans la pensée du l^slateur.

Lorsque la pétition est adressée à l'Empereur, les effets sont limités aux attributions qui appartiens

< Art. 20 de la Constitatlon da 14 JanTier 18&2.

* Le Sénat a nommé une commission pour examiner une pétition qni lai aTait déféré an décret renda an contentieux. Ce vote impliquait que le Sénat serait compétent pour connaître au fond de l'affaire, et statuer sur le maintien ou l'annulation du décret. Cette commission a fait son rapport; mais ses conclusions sont éyasiTos et le Sénat a mieux aimé tourner que trancher la question. En Angleterre, la Chambre haute Joint à ses attributions politiques la qualité de Cour suprême de justice; mais rien ne prouve que la Constitution ait voulu donner au Sénat une pareille attribution. De telles Innovations ne se présument pas, et on ne peut pas les introduire^ dans le silence de la loi, par voie d'interprétation.^ Une solution mixte, proposée par M. Laferrière^ aurait pour effet de reconnaître au Sénat, par analogie avec la compétence de la Cour de cassation, le droit de casser un arrêt ou un décret au contentieux en certains cas> dans Vintérét de la loi eomUMiannelle (t. I, p. 121).

nent à TEmpereur comme chef du pouvoir eiécutif. La pétition pourrait cependant avoir pour but de provoquer Tinitiative l^islative du Gouvernement; mais, en ce cas, le pétitionnaire donnerait un avis plutôt qu*il ne reclamerait pour son droit ou son intérêt propres. Or cette dernière espèce de réclamation est Tobjet ordinaire que se propose le droit de pétition.

10* Gratuité et publicité de la Justice. — Le

principe de la gratuité de la justice n'a pas supprimé les frais de procédure, mais seulement les épices qu'avant 1789 les parties payaient aux magistrats chargés de rapporter leur affaire. Les^ces qui étaient, comme leurnomTindique, primitivement payables en denrées, araient plus tard été converties en aident. Cette rémunération directe des juges par les plaideurs avait été virement attaquée au xvin* siècle, comme une source d^aJbus et d'exactions; à ce point de vue, la critique était exagérée et déclamatoire. Les épices, en effet, ne rapportaient aux magistrats qu'un faible revenu, et leur plus grand vice était assurément de nuire à la dignité de la justice ^

La publicité des débats judiciaires est la première garantie des plaideurs ; car le juge, sachant que sa décision relève de l'opinion publique, est plus attentif à

* Les éharges de conseUler étaiont yénales, et rentrée au Parlement exigeait Tayance d^un capital asset considérable dontrintérét était perdu pendant aa moins Tingt-cinq ans. Après ce long exercice^ on obtenait d'être nommé rapportenr, et les épices ne dépassaient pas 8,000 livres pour les conseillers de la grand'chambre, ou 8^000 pour ceux de la chambre des cnqnéies. On entrait dans la magistrature non pour les émoluments mais parce «in'elle ooTrait la carrière des honneurs et conduisait aux première»

rendre bonne justice* On ne tient pas asse^ de compte aujoyrd'hui des sei^ices que ce principe a rendus, parce que nous avons un corps de magistrature qui suit la Yoie de Téquité sous l'impulsion de la conscience. On oublie trop facilement que la bonté de nos mœurs judiciaires est due, pour la plus grande partie, à la publicité des audiences.

La faculté de prononcer le huis clos est une limitation que vé^lsmBxt rintérèt des bonnes mœurs; elle est laissée à la libre appréciation des magistrats qui, par des scrupules respectables pour une règle importante de droit public, n'usent du pouvoir qui leur est ac^ cordé que lorsque la décence aurait trop à souffrir des débats publics.

En 1831, par une ordonnance du 2 février, la publicité a été appliquée aux séances du Conseil d'Ëtat délibérant au contentieux; en 1862, un décret du 30dé~ cembre a étendu cette amélioration aux conseils de préfecture, qui jusqu'alors avaient jugé en audience secrète- Ainsi a disparu l'anomalie qui maintenait le huis clos pour la première instance lorsque, depuis long* temps, la publicité avait été établie pour la juridiction d appel. Cette mesure avait, dans le département de risère, été précédée par un usage local dont l'exemple n'avait pas cessé de servir d'argument aux défenseurs de la publicité * . Le décret du 30 décembre n'excepte de la publicité que l'examen des comptes présentés au conseil de préfecture par les 'receveurs des communes et des établissements de bienfaisance.

« La publicité fut établie par M. de Gasparin, préfet de Tlsère. V. rapport de M. de Boniatignier sur le projet de loi des conseils de préfecture.

DE DROIT PUeUC ET ADMINISTRATIF. 67

La règle que nui nêdoitêlre (entrait de ms Juges mh turets était some atant la révolution, et jamais elle ne Tut méconnue sans que la protestation de la défense se ntentaidre \ Malgré la proclamation solennelle de cette maxime dans le nou¥eau droit public, elle a été violée sous plusieurs des régimes qui se sont succédé, depuis 1789; les partis, après les révolutions, sont entraînés k des injustices réciproques ; mais en présence de telles mesures, aussi odieuses que dangereuses, il faut rappeler les paroles de Pumoulin : ci Extraordmarias f tiot Vacant cawwnsnones fuœ pericula$i$$imm $uta '. »

11* Voie de rimpôt.— Dans Tancien droit, c'était une question fort confuse que celle de savoir si le roi ayait le droit d'i^tablir des impôts, sans le consentement de la nation. Dansi les moments de crise, les souverains appelaient les états généraux k voter des subsides, et, dans ces réunions, on voyait se produire les doctrines les plus hardies sur la souveraineté populaire; d^ orateurs dy tiers ét^t y tinrent plus d'une fois des discours radicaux oi( l'on çst surpris de trouver les théories du Contrat social. Ces l^ardjesses passaient, à la faveur des difficultés du mocnent ; le danger une fois conjuré, le roi ne réunissait plus les états généraux, et établissait de nouveaux iippôts par des édits.

Le parlement fit de Tenregistrement des édits un moyen de contrôle et de contre-poids à la toute-puissance royale; mais les remontrances épuisaient le droit qu'il s'était arrogé, et toute sa résistance tombait de-

* Défense ^ Fouquet pir PéUiflon,

> Sîylus ParkLfMTiti, partie 111, lit. 1, S 6.

vant un lit de justice iexïM par le roi, pour le contraindre à Tenregistrement. Le parlement, sentant que son opposition était impuissante, fit plus d'une fois appel aux états généraux. Rien n'est variable et ambigu comme la conduite de la magistrature à ce sujet. Une mesure, un impôt nouveau épargnait-il ses immunités, vite elle enregistrait, sans attendre le lit de justice. Au contraire, si elle était atteinte par la nouvelle taxe, si les privilèges de la noblesse étaient menacés, cette aristocratie secondaire criait plus fort que personne et soutenait que, seuls, les états généraux pouvaient créer de nouveaux impôts ; on sait que ce mot prononcé en 1 788 par le conseiller d*Espréménil, fut Toccasion, sinon la cause, qui amena la convocation de l'Assemblée de 1789. Le vote de l'impôt par les représentants de la nation fut une des premières maximes que proclamèrent les fondateurs du nouveau droit public, et elle n'a pas cessé d'être pratiquée, sous les diverses constitutions qui nous ont régis ^

Aujourd'hui le budget des dépenses et celui des recettes sont votés dans la forme ordinaire des lois. Comme les recettes sont destinées à couvrir les dépenses publiques, et qu'elles ne sont légitimes qu'a raison des charges qui pèsent sur le trésor, la délibération commence toujours parla partiedesdépensespubliques. Sous le régime parlementaire, le vote des dépenses avait été modifié à plusieurs reprises. Une ordonnance du 25 mars 1817 avait disposé que la chambre examinerait le budget par chapitres, mais qu'elle voterait par minis--

1 CoDstltution da 14 Janvier 18&2, art. 39. et séDatns-consuUe du 25 décembre 1852^ art 12.

tère. La chambre ayant le droit d'amendement pouvait réduire le crédit total d'un ministère d'une somme ^ale au montant des chapitres qu'elle avait juges inutiles ; cette suppression faite, le ministre avait le droit de se mouvoir dans les limites du crédit qui lui était accordé, sans être astreint à respecter la division des diapitres telle qu'elle avait été proposée à la chambre. Une ordonnance du 1*' septembre 1827 substitua le vote des crédits par sections au vote des crédits par mtnistêre. La chambre, par l'exercice du droit d'amendement, pouvait réduire le crédit de la section ; mais, après ce retranchement, le ministre avait le droit de faire des virements entre les chapitres de la section , comme il le pouvait auparavant pour les chapitres, du même département ministériel. Après 1830, le principe du vote par chapitre fut adopté sous le titre de spéciatHé des crédiu. Chaque chapitre étant propriétaire du crédit qui lui avait été affecté, il n'appartenait pas au ministre de reporter des sommes économisées sur un chapitre à un autre qui avait été insuffisamment doté. Cet ordre de choses a duré jusqu'au sénatus-consuite du 25 décembre 1852r

Aux termes de l'art/ 12 de ce sénatus-consulte le vote devait être fait par ministère ; la sous-répartition du crédit total entre les chapitres était faite par un décret impérial rendu en Conseil d'État. La répartition une fois faite, les virements entre les chapitres pouvaient être autorisés par des décrets rendus dans la même forme. Ce syitème, malgré la ressemblance apparente, différait beaucoup de celui qu'avait établi l'ordonnance du 25 mars 1817. En quoi la différence

70 PAËGIS DU GOURS

consistait-elle? Elle tenait à ce qu'en 181 7 la chambre ETait le droit d*amendement et, par conséquent, le moyen de réduire le crédit total de chaque ministère. Au contraire, en 1832, le Corps législatif n'atait pas d'initiative puisque tous les amendements qui étaient proposés par les députés ne pouvaient être discutés à la séance publique qu'autant que le Conseil d'État les avait adoptés. La résistance du Conseil d'Ëtât plaçait donc le Corps législatif dans l'alternative de refuser le crédit total ou de sacrifier son opinion à celle du Conseil d'État.

Un sénatus-consulte du 31 décembre 1861 a substitué le vote par sections au vote par ministère. Le régime institué par ce sénatus-consulte diffère de celui qu'avait établi l'ordonnance du 1*' septembre 1827 par les mêmes causes qui séparent l'ordonnance du 25 mars 1817 du sénatus-consulte de 1882^ L^ droit d'ameÉidement étant subordonné au consentement du Conseil d'État, le Corps législatif ne peut que voter ou refuser le crédit total de la section, tandis que la chambre de 1827 pouvait prendre uH troisième parti (le seul qui assure l'efficacité du contrôle) en réduisant les propositions du ministre d'une somme égale au montant des chapitres qu'elle jugeait bon de supprimer.

Le sénatus-oonsulte du 3i décembre 1861 a aussi introduit un nouveau moyen de pourvoir aux dépenses imprévues ou à l'insuffisance des crédits votés. Auparavant le chef de l'État rendait des ordonnanoes ou décr^ portant ouverture de crédiis extraordinaires et supplémentaires. Ces ordonnances ou décrets^ pris sous la responsabilité des ministres, étaient ensuite soumis à Tap-

probalJon du pouToir législatif, qui pouvait accorder au goaianementun bill d'indemnité ou laisser la dépense à la charge des ministres qui avaient contre-signe les décrets. La faculté d'ouvrir des crédits extraordinaires, parce qu'dle était indéfinie, présentait des inconvé- Bieots qui ne pouvaient être atténués que par un contrôle efficace du pouvoir législatif et une responsabilité réelle des ministres. Le sénatus-consulte du 30 décembre 1861 a voulu limiter d'une autre manière la faculté d'ouvrir des crédits. D'après le système qu'il a consacré, les crédits extraordinaires ou supplémentaires ne peuvent être ouverts que par une loi. Pendant rintervalle des sessions, on y pourvoit par des virements de chapitre à chapitre. Le Gouvernement est limité par l'oUigation de prendre sur les chapitres pourvus et dont le service peut attendre la réunion du Corps législatif. La garantie résultant de cette restriction^ ^cace en temps ordinaire, ne serait insuffisante que si la dépense imprévue prenait des proportions conâdérables^ ainsi que cela est arrivé pour les dépenses d'une expédition militaire, peu de temps après la mise en vigueur du sénatus-consulte du 31 décembre 1861.

12* BespoiiflaliiUté des agents du pouvoir. —

La personne des rois était inviolable, d'après les chartes de 1814 et 1830; la Constitution actuelle déclare, au contraire» que le chef de l'État est responsable ^ Âla vérité, la responsabilité de l'Empereur n'ayant été déterminée par aucune loi, il en résulte qu'il n'existe ni

* Art. s de la GomtltotioD da 14 jantier lêS3.

juridiction compétente pour le juger^ ni peine à lui appliquer. On ne pourrait le rendre responsable qu'en créant la procédure et la peine, comme cela fut fait en 1830, pour les ministres de Charles X. — Tous les agents subordonnés sont responsables^ tant au criminel qu'au civil. Au criminel^ les peines qui leur sont appli* cables, sont, pour la plupart, prévues par les art. 177 à 196 du Code pénal ; au civil^ la partie lésée par un abus de pouvoir peut demander des dommages-intérêts, conformément à l'art. 1382 du Code Napoléon.

Le législateur a pensé que la séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif serait mal assurée si Jes juges ordinaires, sous couleur déjuger les agents deTadministration, pouvaient entraver l'administration elle-même. C'est pour cela que l'art* 75 de la Constitution du 22 frimaire an VIII, lequel est toujours en vigupur * , a disposé qu'aucune poursuite civile ou criminelle ne pourrait être intentée devant les tribunaux sans l'autorisation du chef de l' Ëtat, en Conseil d'Ëtat, contre les agents du Gouvernement autres que les mi-nistres. Pour que cette disposition soit applicable, la réunion des conditions suivantes est exigée.

l"" 11 faut qu'il s'agisse d'un agent du Gouvernement, c'est-à-dire d'un fonctionnaire qui soit dépositaire d'une partie de l'autorité publique. D'où il résulte que les auxiliaires employés dans les bureaux ne sont pas couverts par la garantie constitutionnelle. Il en est de même des agents de la force publique, qui ne font

* Cet article a survécu à la Constitution dont il faisait partie. Son application ne pcnt pas être contestée parce quMl a été visé par des lois qui sont en vigueur et spécialement par l'art. 129 du Code pénal.

qu*exécuter les ordres du Gouvernement, comme les employés auxiliaires ne font que les préparer,

La garantie constitutionnelle ne s'applique pas aux officiers de police judiciaire parce qu'ils n'appartiens jÈcaot pas à l'ordre administratif. Ainsi le maire, comme officier de FÊtat civil ou officier de police judiciaire, n'est pas couvert par l'art. 75, tandis qu'il peut l'invoquer toutes les fois qu'il est poursuivi pour faits commis dans l'exercice de ses fonctions administratives.

A quel signe reconnattra-t-on qu'un fonctionnaire est dépositaire de l'autorité publique ? La jurisprudence reconnaît le caractère ^agents du gouverne* ment aux préposés qui ont le pouvoir de dresser des procès-verbaux pour contravention aux lois qui régi8<sent le service dont ils sont chargés. Ainsi les agents forestiers de l'État sont couverts par l'art. 75 de la Constitution de Tan YIIL II en est autrement des gardes champêtres et des gardes particuliers, quoiqu'ils aient le droit de dresser des procès-verbaux. La raison de décider est qu'ils ne sont pas agents du gouvernement mais agents de la commune ou des particuliers \

L'art. 75 ne couvre que les agents du Gouvernement auùres que les mintstres. L'exception étant faite en termes absolus, on est en droit d'en conclure doctrinalement que les ministres peuvent être poursuivis, sans autorisation, soit au criminel, soit au civil '. Dans la

< On reeoniiaSt que les Tériflcatenra des poids et mesures peuTent Uitoqoer l'art. 75 depuis que l'art 7 de la loi du 4 Juillet 1837 leur a donné le droit de dresser des procès-verbaux. V. ord. do 23 Juillet 1841.

• Nous avons enseigné (t. 111^ p. 342) que l'exception faite à l'égard des ministres sTappliqnait indistinctement aux affaires civiles et criminelles. Noos devons reconnaître qu'en ce qui concerne les poursuites civiles, la jurisprudence est contraire à notre interprétation.

74 PRtCiS DU œURS

pratique, au contraire, on juge que Texception faite à l'égard des ministres ne s'applique qu'aux poursuites criminelles y et qu'elle n'a été exprimée que pour réserver une disposition constitutionnelle importante. En effet, les ministres ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat, et comme ils jouissent^ en matière crimineUe, d'une garantie plus haute que celle du Conseil d'État , il était inutile de leur accorder la protection ordinaire donnée aux autres agents. Or, en matière civile, ils ne sont plus couverts par l'autorisation du Sénat, et c'est pour cela qu'il a été jugé que l'art. 75 de la Constitution de l'an YI1I leur était applicable lorsqu'ils étaient poursuivis civilement.

Les membrcls des conseils de préfecture , des conseils généraux, d arrondissement , municipaux, et en général de tous les corps délibérants, ne peuvent pas invoquer l'art. 75 de la Constitution de Tan YIII, puisqu'ils n'ont pas Vactian administrative, mais sâulement la détikéraiian ^ et ne peuvent pas dès lors être comptés parmi les agents du Gouvernement.

L'art. 75 n'est applicable qu'autant que la poursuite est dirigée contre l'agent, pertennellemeM. S ne le serait pas s'il s'agissait d'une demande formée contre l'administration représentée par l'agent. En ce cas on appliquerait d'autres r^les et, si l'affaire était administrative de sa nature, c'est par le conflit qu'il faudrait la revendiquer. Ainsi une action en revendication formée contre le directeur d'une administration publique ne serait pas soumise au préalable de l'art. 75; car, elle est formée non contre l'agent du gouverne-

ment, mais contre le détenteur, quel qu*il soit, de la choee reyendiquée *•

îr II faut que Taete pour lequel a lieu la poursuite ait été commis par Tagent dans t*exercice de ses attributions, ou au moins, qu'il y ait cannexité entre le fait et les fonctions^. Lorsqu'un fonctionnaire a des attributions administratives et d'autres qui ne le sont pas, il n'est couvert que pour les faits commis dans Texerdœ des premières. Ainsi le maire , poursuivi comme officier de l'état civil, ne serait pas protégé par l'art. 75 de la Constitution de Tan YIII; car, en cette qualité, il agit sous le contrôle de la justice, et non sous l'autorité du pouvoir administratif.

3"" L'autorisation n'est exigée que pour les poursuites dirigées contre les agents devant les tribunaux ordinaires. Devant les juridictions administratives, TautonsatioD préalable du Ck)nseil d'État n'est pas exifiee*

Au ewil , la demande est adressée directement au Conseil d Ëtat par la partie \ elle est examinée successivement par la section de législation et par l'assemblée générale du conseil ; il est'statué par décret impérial.. . Au criminely la demande est formée par le pit>cureur impérial auquel appartient l'action publique; nédtimoins, si le procureur Impérial ne voulait pas poursuivre, la partie aurait le droit de s'adresser directe*" ment au conseil, mais seulemwit dans les cas oii elle

< V. eonlré on JagemeDt da trlbonâl d« la Seine da 20 fliai 1863. Le système de ce jugement a été Tiyement combattu par M. E. Revérchon, la Hervé pratique da 1** Juillet 1863.

• GetUeoniieslIé a étéponaaée tris^leln par la jari^tiulttwe.

peut saisir elle-même, par citation directe, les tribunaux correctionnels.

Pour les agents de quelques administrations , l'autorisation peut être accordée par leurs supérieurs. Deux arrêtés du 9 pluviôse an X autorisent le directeur général des postes et celui de Tenregistrement et des domaines à traduire leurs agents devant les tribunaux sans autorisation du Conseil d'État. Un autre arrêté du 28 pluviôse an XI a consacré une exception semblable pour les agents forestiers, qui peuvent être poursuivis sur Tautorisation du directeur général des forêts. Un arrêté du 10 floréal an X donne aux préfets le droit d'autoriser les poursuites contre les percepteurs. Cette autorisation ne serait même pas nécessaire en cas de concussion ou de perception illégale; car, en ce cas, Tarticle final de la loi de finances autorise, chaque année, la poursuite directe contre les receveurs de taxes illégales. Les employés des poudres et salpêtres peuvent être poursuivis en vertu de Tautorisation donnée par les administrateurs supérieurs de ce service (décret du 28 février 1806). — Les agents des contributions indirectes peuvent être poursuivis sans aucune autorisation préalable pour crimes et délits (art. 244 de la loi du 28 avril 1816). Or, la dispense d'autorisation pour crimes et délits emporte, à fortiori sensu, la dispense en matière de poursuites civiles.

Si les directeurs ou supérieurs refusaient d'autoriser la poursuite^ les parties intéressées ou le ministère public auraient le droit de se pourvoir administrativement au Conseil d'État; celui-ci pourrait même, s'il était directement saisi de la demande en autorisation,

prononcer sans que l'affaire eût préalablement été soumise au supérieur administratif.

L'autorisation ayant été exigée pour protéger le pouwir administratif dans la personne des agents^ Tart. 75 est applicable même après la cessation des fonctions, si la poursuite se rattache à des faits antérieurs au décès, à la démission ou à la destitution de Fagent. Il n'y a d'exception que pour les comptables de deniers publics. Un avis du Gouseil d'État, en date du 16 mars 1807, a décidé que les comptables cessaient d'être protégés par l'art. 75 du moment qu'ils n'exerçaient plus leurs fonctions.

1 3* Séparation dea ponvoira. — Tout gouvemement porte en soi, au moins le germe des pouvoirs té^ gistadf, exécutif et judiciaire, et la différence entre l'absolutisme et la liberté tient à la confusion ou à la division de ces éléments. Réunis en un seul homme, eo une seule assemblée, soit aristocratique, soit popu« laire, ils constituent la monarchie absolue, le despotisme de l'ancienne Venise ou de la Convention. Séparés et contre-balancés les uns par les autres , ils deviennent le gouvernement libre, monarchie représentative comme en Angleterre, en France, en Espagne, en Belgique ou république comme aux Ëtats-Unis. « C'est une expérience éternelle, disait Montesquieu, <t que tout homme qui a du pouvoir est porté à en « abuser; il va jusqu'où il trouve des limites! — Pour a qu'on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, a par la disposition même des choses, le pouvoir arrête M le pouvoir, v

78 PR^filS DU COUBS

On a souvent accusé la mécanique décrite par Montesquieu de conduire à Fimmobilité dans l'équilibre. La vérité, dit-on, est que, dans toute société, le mouvement est entretenu par upe force prédominante h laquelle sont subordonnées toutes les forces secondaires. La plus éclatante preuve est fournie par l'An-gleterre où, malgré la division des pouvoirs, c'est Ta— ristocratie qui gouverne ; car la monarchie est purerement constitutionnelle, c'est-à-dire saas puissance effective, et ja chambre des communes se compose» en grande partie, de fils de lords ou de cadets defo— raille \ En France, avant 4848, la bourgeoisie de la Chambre des députés était prépondérante et les pairs n avaient qu'une action secopdaipe sur la iqarche du gouvernement. Aujourd'hui, c'est le pouvoir exécutif qui prédomine, comme avant les événements de dé? cembre 1851, c'était à l'assemblée qu'appartenait le gouvernement. L'équilibre parfait n'est donc pas possible et la balance iucline tantôt vers l'exécutif, tantôt vers le législatif.

Il y a du vrai et du faux dans l'objection faite i la théqrie de Montesquieu. Il est certain que pour VMtim politique, la prépondérance de l'un des pouvoirs est

1 Dans ses Études tur V Angleterre (t li, p. 423) M. Léon Fanebef démontre qu'en Angleterre ia diylsion des pouvoirs n'existe pas et que Taristocratie domine dans les deux chambres. En outre U chambis des lords est à la fois chambre politique et Cour de justice. Montesquieu a dit cependant qu'il n'y a pas de liberté là où le pouvoir Judiciaire n'est pas séparé du législatif. L'observation de M. Léon Faucher est plus Ingénieuse qu'elle «'est vraie. La confusion entre le pouvoir Judiciaire et le pouvoir législatif n'est dangereuse qu'antant que les mêmes personnes ont le pouvoir de légiférer et de juger. Or la chambre des lords n'est qu'un des éléments an pouvoir législatif; elle ne peut pas seule faire une loi et la changer pour se soustraire à son observation dans le Jugement d'un proeès.

DB DROIT PimUC ET ADMINISTRATIF. ?•

néceisaire ; l'immobilité serait la pire des conditions. De ce qu*un élément est principal et moteur, il ne résulte pas que les autres soient inutiles ou nuisibles. La question n'est pas de savoir s'il est bon qu'un povToir soit prépondérant, mais s'il n'y a pas d'ineonTénient à ce qu*il soit tout-puissant. Montesquieu B a pas dit qu*il fallait que tous les pouvoirs s'arrêtassent réciproquement de manière à ne rien faire ; ce serait travestir sa pensée. A ses yeux, il faut seulement, d'après le système de VBsprii de» Un», qu'un pouvoir quelconque trouve des freins à son action et qu'il ne devienne jamais assez fort pour rendre tout obstacle inutile.

La séparation des pouvoirs, dont nous venons de parler, appartient à l'ordre politique et constitutionnel. Nous avons déjà rencontré la séparation des pouvoirs spirituel et temporel, en parlant de l'appel comme d'abus; nous avons dit comment le législateur avait empêché les empiétements de ces pouvoirs l'un sur l'autre. Plus tard , nous aurons à nous occuper d'une troisième espèce de séparation de pouvoirs qui appartient à Tordre administratif : c'est celle que le législateur a voulu établir entre l'administration et l'autorité judiciaire.

Tels sont les principes qui ont été consacrés par le renvoi que contient le texte de l'art f de la Constitution du 14 janvier 1852; telles sont aussi les principales restrictions que les lois y ont apportées.

Indépendamment du renvoi général qui est fait par l'art. !•' de la Constitution du 14 janvier 1852, les principales des libertés dont nous venons de parler

sont formellement consacrées par Tart. 26-1* de la Constitution : <( Le Sénat, y est-il dit, s'oppose à la. a promulgation des lois qui seraient contraires ou qui « porteraient atteinte à la constitution, à la rdigion , (( à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté indi- « vlduellei à Tégalité des citoyens devant la loi, à Tin- « violabilité de la propriété et au principe de Tinamo- « vibilité de la magistrature. »

Nous allons voir, dans la seconde partie, comment sont organisés et divisés les grands pouvoirs de TËtat sous la protection desquels ont été placés les droits du citoyen français.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. tl