DIVISIONS ADMINISTRATIVES DE LA FRANCE

Les divisions administratives de la France 6ont multiples, et varient suivant les différents services publics. La plus importante est celle qui la partage, au point de vue de Vadminiitration générale, en départements (89), arrondissements (374)^ cantons (2,904) et communes (97,965)« Le département et la commune ont an double caractère; car, ils sont à la fois des divi» sions administratives et des personnes morales capables d'acquérir. L'arrondissement et le canton ne sont que de simples divisions administratives, et n*ont ni ne peuvent avoir de patrimoine.

Au chef4ieu de canton, l'administration générale n'est pas représentée par un agent (préfet, sous-préfet ou maire), comme dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et dans les communes. A quel titre donc le canton est-il une division administrative? A plusieurs points de vue, car, r c'est au canton quelle conseil de révision chargé du recrutement militaire

lit PRÉCIS DU COURS

tient ses séances ; 2* ordinairement, il y a un receveur de renregistrement et des domaines; S"" la commission de statistique se tient au canton ; 4* dans le plus grand nombre de cantons, il y a des commissaires de police dont la compétence s'étend sur toutes les communes du ressort; 5"" chaque canton élit un membre du conseil général et du conseil d'arrondissement.

La division administrative a été faite par la loi et ne peut être changée que par une loi ; aussi toute réunion ou distraction de communes qui aurait pour résultat de changer la circonscription d'un département, d'un arrondissement ou d'un canton, doit-elle être approuvée par le pouvoir législatif*. Si la réunion ou la dis* traction n'a pour résultat que de toucher aux limites d'une commune qui n'est pas cbef-lieu de canton j la loi distingue entre les communes dont la population est supérieure à 300 habitants et celles qui ont un chiffre moindre. Pour les premières, un décret suffit toutes les fois que les deux conseils municipaux, doublés des plus haut taxés, ont adhéré à la réunion ou à la distrac* tion. En cas de dissentiment entre les deux conseils municipaux, une loi est indispensable. Au-dessous de 300 habitants, un décret suffit, même en cas de dissentiment, si le conseil général a pris une délibération favorable à la réunion ou à la distraction. En l'absence de cette délibération , une loi d'intérêt local est indispensable, si d'ailleurs les conseils municipaux ne sont pas d'accord.

La division administrative ne correspond pas exacte-

1 Loi dtt 18 jQliiet 1887, art. 4, 2* alin. Cette dispoaiUon n'a pas été obangée par le décret do 26 mars I8&2 anr la déoentrallBatiOD.

ment à la division politique ; car si la commune est le premier degré de l'organisation administrative et politique, en ce sens que le vote pour les députés a lieu par commune, les circonscriptions électorales ne se confondent pas avec les arrondissements ^ Mais la division administrative correspond mieux à l'organisation judiciaire. Dans chaque département, il y a une Cour d'assises; dans chaque arrondissement, un tribunal de première instance; dans chaque canton, une justice de paix. La commune elle-même est une division judiciaire, puisque le maire est, en certains cas, juge de simple police. D n'y a que les vingt-sept Cours impé* riales (28 avec celle Chambéry) qui soient une division purement judiciaire, ne rentrant dans aucun des termes de la division administrative.

Sous le rapport ecclésiastique, la France se partage en diocèses, dont 68 évêchés, y compris celui d'Alger, et i7 archevêchés^, en tout 85 diocèses. Chaque archevêché comprend un certain nombre d'évêchés qui relèvent de la métropole ou chef-lieu archiépiscopal, et dont les titulaires sont appelés suffragants du métropolitain ou archevêque. Le diocèse est subdivisé en paroisses qui coïncident ordinairement avec les circonscriptions communales, sans que pourtant il y ait identité entre ces deux divisions; car, tandis que nous comptons 37,965 communes, le nombre des paroisses 8*élève à peine au chiffre de 30,000. Dans les paroisses

^ 11 7 a en France 374 arrondissements, et il n'y a que 273 eiieonscriptlons électorales. (Loi4e8 20 mal-8 juin 1857.)

* Dans ces chlfhres sont compris les diocèses des départements annexés, savoir : un arcbeyéché (Chambéry) et quatre évéchés (Nice, Annecy, Mouttan et SaintJean-de-Haurienne).

ni PRÉCIS DU COURS

il 7 a, pour le service divin, tantôt une cure^ tantôt une succursale. Entre la cure et la succursale la différence tient à ce que la cure est desservie par un curé inamovible, qui ne peut être institué par Tautorité ec* désiastique qu'avec Tagrément du gouvernement; au contraire, les succursales sont confiées à des suceur* salistes ou desservants nommés par Tévêque seul et révocables ad nutum. D'après une disposition expresse du concordat du 26 messidor an IX, il y a au moins une cure par canton; mais c'est là un minimum qui peut être dépassé et qui, en fait, Ta été; car tandù que nous comptons 2,904 cantons seulement, les eon»* munes des départements annexés comprises , il y ft 3,396 cures, dont 586 de première classe et 2,810 de deuxième classe ; on ne comprend même pas, dans ce total des cures, celles qui sont situées dans la Savoie et le pays de Nice* L^ection des cures et des suceur* sales n'a lieu que sur la demande du conseil municipe} et la proposition de Tévêque ; elle est accordée par décret impérial, sur le rapport du ministre des cultey» Au point de vue militaire, la France est partagée eo vingt-deux divisions comprenant, chacune, un certain nombre de départements, qui forment autant de subdivisions. Au-dessus des divisions, s'étendent sept grande commandements militaires entre lesquels se partageât le territoire de la France et celui de l'Algérie ^ Dans

* Le nombre des divisions, qui était de vingt diaprés rordonnance do 20 décembre 1835, avait été réduit à dix-sept par un décret du 38 avrU 1848. Un décret du 26 décembre 1851 Ta reporté à vingt et un. — Les sept corn* mandements ont été organisés par les décrets des 27 janvier 18S8 si 17 août 18&9.— Depuis l'annexion de la Savoie, il y a une 22" division militaire, dont le Biége est à Grenoble.

DE DROIT PUBLIC ET ADMlNISTRATrF. Il»

chaque chef-lieu de division militaire, réside un général de division (autrefois appelé lieutenant général) \ dans les subdivisions, il n'y a de général de brigade qu'autant que les besoins du service le demandent* Les grands commandements sont confiés à des maréchaux de France ou à des généraux de division.

Les côtes maritimes de la France sont divisées ea cinq arrondissements (six en y comprenant le port d'Alger) placés, chacun, sous rautorité d'un préfet maritime, dont la compétence s'étend à tous les service^ administratifs de la marine, mais reste , en principdi étrangère au commandement des forces navales. Le* services administratifs ont pour objet tout ce qui couceine le matériel de la flotte» les arsenaux et magasini de la marine, et enfin l'inscription maritime. L'arron* dissement se subdivise en sous-arrondissements, administrés, chacun, par un commissaire de la marine, qui dirige le service sous l'autorité du préfet maritim#f Viennent ensuite les quartiers , sous-quartiers et syn^ dicats* Les syndics, qui sont les derniers agents à» cette administration , dressent les listes de l'inscrip'* tion maritime pour le recrutement des gens de mer, et les présentent aux officiers de quartier, dont ils sont les subordonnés ^

Pour l'administration de l'instruction publique, la France se divise en dix-sept académies dont le ressort

^ Les tRondlssements lODt e»n% de, 1* Chert)onr|, divisé en trois soot^ anondissements : DaDkerqae^ le Havre et Glierboorg ; 2* Brest, avec les deux sous-aTTotidIssements de Brest et de Saint-Servan ; 3* Lorient, divisé eo deux sous-nf^onâissements, de Lorleotet Nantes; 4* Rochefort, oompranant les trois Boas-anondissements de Rochefort, Bordeaux et Bayonne; 6* Tonlon, eompiiiiant tes trois sous-arrondissements de Toulon, Marseille etBastia.

est plus OU moins étendu. A la tête de chaque académie, l'administration est confiée à un recteur. Chacun des départements est le siège d'une inspection académique; Tinspecteur de Tacadémie s'occupe des affaires de l'instruction primaire sous l'autorité du préfet, et de l'enseignement secondaire et supérieur sous l'autorité et la direction du recteur.

Pour l'administration des ponts et chaussées, il y a seize inspections. Chaque département forme une division à la tête de laquelle est placé un ingénieur en chef qui dirige le service, et il est partagé en circon* scriptions d'une étendue variable, suivant les besoins de l'administration. Dans chacune des circonscriptions du département, se trouve un ingénieur ordinaire.

Le département et l'arrondissement sont aussi des divisions financières; au chef-lieu de département, une recette générale centralise tous les revenus publics; au chef-lieu d'arrondissement une recette particur- Hère sert d'intermédiaire entre les receveurs de toute espèce et la recette générale^ Le canton peut aussi être considéré comme une division financière ; car, il y a ordinairement un receveur de l'enregistrement, par canton. Notre proposition n'est cependant pas rigoureusement vraie puisque l'on trouve encore des receveurs de l'enregistrement dont la circonscription comprend plusieurs cantons. C'est parce que cette situation est très-rare que nous nous attachons au fait le plus commun pour établir notre classification. Quant à la commune; elle est étrangère à la division financière, et les perceptions chargées du recouvrement des con* tributions directes comprennent un nombre plus ou

moins considérable de communes, suivant les lieux et la facilité des communications.

Au point de vue des douanes, la France est partagée en 26 directions; en matière forestière, en 32 conservations, 140 inspections, et 447 cantonnements ^

DIVISION ,DBS FONCTIONNAIRES.

Parmi les fonctionnaires de Tordre administratif, il faut distinguer trois catégories :

1"* les autorités^ c'est-à-dire les agents dépositaires, à un degré quelconque, d^une partie de la puissance publique, qui sont investis du droit de commander et qui peuvent donner des ordres obligatoires pour les tiers ;

2**]es employés auxiliaires^ qui ne font que préparer les affaires et n'ont aucun pouvoir propre de décision ;

3* les agents d'exécution^ qui sont chargés d'exécuter les ordres donnés par les administrateurs eX préparés par les employés. En temps régulier, en effet, les agents de la force publique obéissent aux réquisitions de l'autorité civile, et cet état de choses n'est changé que par un décret prononçant la mise en état de si^e du territoire ou d'une de ses parties ; la guerre portée sur notre sol intervertirait aussi les rôles, et ferait, de plein droit, passer tous les pouvoirs aux mains de Tautorité militaire ^.

^ Le penbtiDel répanda bqt les di?l8ioD8 forestières est ainsi composé : 32 eonservateors^ iS3 inspecteurs^ 191 soos-inspectears, 335 gardes généraux, 45 gardes généraux adjoints, 650 brigadiers, 1,768 gardes domaniaux, 2,500 gardes communaux.— Depuis Vannexion, ii y a une 83* et une 34* con« ^aervatlon forestière.

s Sur l'eut de siège, Toir la Constitution du 14 Janvier 1652, art. 12 et la loi organique du 0 wtt 1849.

lis s VBECÎS DU COURS

AUTORITÉS ADMINISTEATIYES*

En général, Taction administrative a été mise par la loi aux mains d'un agent unique, et il y a longtemps qu*on a renoncé au système des administrations collectives. « Agir est te fait d'un seul, » disait le rapporteur de la loi du 28 pluviôse an YHI, dont la plupart des dispositions sont encore en vigueur. Ce n'est que dans certains cas, très-rares^ que Ton trouve encore des commissions chargées collectivement d*administrer ^ Mais si Tunité est indispensable à une bonne admini* stration, le législateur a placé, auprès des fonctionnaires chargés d'agir, des conseils pour éclairer leur marche. Aussi trouverons-nousi à tous les degrés de la hiérarchie administrative, la délibération confiée à des corps multiples, à côté de Faction mise aux mains d'agents uniques. « Délibérer est le fait de plusieurs^ » disait encore le rapporteur de la loi du 28 pluviôse an VIII. — Au centre, l'Empereur et les ministres administrent, et le Conseil d*État, qu'ils peuvent toujours consulter, doit l'être, par eux, dans certains cas que la loi détermine. Au chef-lieu de département, le préfet, qui repré* sente le chef de l'État, a auprès de lui : l"" le conseil de préfecture^ sorte de Conseil d'État au petit pied qui, à l'instar du grand conseil, est obligé de répondre aux questions que le préfet veut lui soumettre, et dont Tavisdoit quelquefois être demandé, sous peine d* excès

^ Cmi ce qui t lieu ponr les bospieea qui Bcmt admlnlstiéa par des tommiaiiong adminittrativês, et poor les fabriques donl U diveettiN» eal csnftée an ImrêQu du wMrguiUHn,

de pouvoir; 2* le conseil général, qui est plus particulièrement appelé à délibérer sur les intérêts du département considéré comme personne morale. Dans Tarrondissement, le sous-préfet a un conseil (F arrondissement^ et dans la commune, le maire chargé de Tadministration est limité par les pouvoirs d'un conseil municipal électif. Reprenons en détail les parties de cette hiérarchie dont nous venons de présenter Ténsemble et la pensée générale.

ADMINISTBATION CENTRALE.

Empereur. — L'Empereur est le chef du pouvoir exécutif et, par conséquent, celui de radministration. Mais tandis qu'il s'est réservé le pouvoir exécutif pour tout ce qui a un caractère politique, les détails de radministration ont été, presque entièrement, délégués aux agents subordonnés ; certaines matières seulement sont réservées an chef de TÉtat, et Ton peut dire que la délégation est la règle tandis que la réserve n'est que l'exception. C'est l'Empereur qui, par exemple, concède les mines ; qui exerce latntelle administrative des établissements religieux, et, en certains cas, celles des personnes morales autres que les établissements de cette nature ; qui autorise l'établissement dés octrois; c'est l'Empereur qui statue, en appel, sur le contentieux administratif, le Conseil d'Ëtat, délibérant au contentieux, préalablement entendu; carie Conseil d'État, en matière administrative, contentieuse et législative, est un corps purement consultatif. Quoique cette énumération toit fort incomplète, les exemples

cités suffisent pour démontrer que l'Empereur administre, et que plusieurs jurisconsultes ont eu bien tort d'affirmer que le chef de l'État était en dehors de Tadministration. Il est vrai que la plus grande partie des attributions administratives sont déléguées aux ministres, et que les attributions réservées à l'Empereur sont peu nombreuses ; mais les cas que nous venons de citer suffisent pour établir que la compétence du chef de l'Ëtat existe quoiqu'elle ne soit composée que d'exceptions.

Hinistresc — Le nombre et la division des ministères ne sont pas fixés par la loi, et toutes les modifications qu'exigent les besoins du service peuvent être faites par décret. Aujourd'hui, les départements mi* nistériels sont au nombre de dix :

1« Le ministère d'État;

T Le ministère de la justice et des cultes ;

3"* Le ministère des affaires étrangères ;

4"* Le ministère de l'intérieur ;

5"" Le ministère des finances;

6* Le ministère de la guerre;

V Le ministère de la marine et des colonies ;

8*" Le ministère de Tinstruction publique;

9* Le ministère des travaux publics, de l'agriculture et du commerce ;

10* Le ministère de la maison de l'Empereur et des beaux-arts (décret du 23 juin 1863).

Nous avons énuméré les dix ministères en suivant le rang qui leur a été assigné ; mais le rang des ministères est indépendant de la préséance personneHe des mi*

uistres, qui sont placés dans Tordre que défermine Tancienneté de leurs services. Une exception à la règle veut cependant que le ministre d'État, quelle que soit la date de sa nomination, ait le pas sur les autres ministres * .

Quelques écrivains placent le pouvoir réglementaire de l'Empereur au nombre denses attributions administratives ; mais nous en avons parlé, dans le droit public, en traitant des droits de souveraineté.

Le mouvement général de chaque ministère dépend du ministre, qui manifeste sa volonté par des initruciionsy des ordres ou des décisions. Les instructions sont tantôt générales et tantôt individuelles, suivant qu'elles s'adressent à tous les fonctionnaires de la même catégorie ou à un fonctionnaire pour une affaire spéciale. Les ordres sont des injonctions envoyées à un fonctionnaire, pour lui prescrire un acte déterminé. Quoique Tordre soit plus impératif que Tinstruction, celle-ci est cependant obligatoire pour le subordonné qui la reçoit; d'un autre côté, elle le couvre suffisamment par la responsabilité ministérielle. L'ordre et Tinstruction sont, Tun et l'autre, des actes de propre mouvement que le ministre fait, sans être provoqué par la demande des parties. Au contraire, les décisions mi* nistérielles sont rendues sur la réclamation des parties ou le référé des agents inférieurs.

Parmi les décisions ministérielles, les unes sont d'administration pure et ne peuvent pas être attaquées devant le Conseil d'État, les autres, au contraire, sont

* Nota Insérée aa MoniUur du 21 décembre 1860.

Itt PRÉCIS DU COURS

rendues en matière contentièuse, et donnent lieu au recours devant le Conseil d'Ëlat. Nous \errons ultérieurement en quoi consistent F administration pure et les matières contentieuses.

Le droit de faire des règlements obligatoires, à l'égard des tiers, n'a pas été délégué aux ministres, mais ils peuvent faire des instructions réglementaires pour leurs subordonnés, qui seront obligés de s y conformer, en leur qualité de fonctionnaires. S'ils les violaient comme administrés, ils ne seraient passibles d'aucune peine pour l'infraction auï dispositions de l'instruction. Comme interprétation des lois ou règlements, les instructions ministérielles n'ont qu'une autorité purement doctrinale ^

Si les ministres n'ont pas reçu le pouvoir de réglementer, ils ont le droit d'annuler ou d'approuver les arrêtés réglementaires des préfets; mais leur compétence est bornée à la faculté d'opposition, et ne va pas jusqu'à remplacer l'initiative du préfet par celle du ministre; celui-ci ne pourrait pas substituer un règlement départemental à un règlement qu'il aurait annulé.

Conseil dittau — L'organisation et les attributions du Conseil d'État sont déterminées par les art. 47 à 53 delà Constitution du 14 janvier 1852, le décret organique du 25 janvier 1852 et le règlement du 30 janvier suivant.

* Il en est aatrement des décrets en forme d^instruetion qai forent rendus par rAssemblée constituante de 1789; Us ont une Téritable autorité lésiilattTe en matière dlnterprétaUon.

Le Conseil est composé :

l*d*un président*;

2* de quarante à cinquante conseillers en service ordinaire^ qui prennent part aux délibérations de rassemblée générale du Conseil d'Ëtat et à celle des sec» lions; c'est parmi les conseillers d'État en service ordinaire que sont choisis le vice-président du Conseil d'Ëtat et les présidents de section;

3* de conseillers d'État en service ordinaire hors sec- Han : ce sont des secrétaires généraux, directeurs généraux ou chefs de service qu'on appelle aux délibérations de l'assemblée générale', et qui n'appartiennent spécialement à aucune section ;

4* de conseillers en service extraordinaire^ dont le * nombre ne doit pas dépasser vingt; ils peuvent être choisis parmi les conseillers d'État en service ordinaire cm hors sections qui ont cessé leurs fonctions;

5"* de quarante maîtres des requêtes, divisés en deux classes de vingt chacune;

6* de quatre-vingts auditeurs divisés également en deux classes, dont chacune est composée de quarante membres^.

Un secrétaire général ayant titre et rang de conseiller d'État^ est attaché au Coftseil d'État; il a sous sa direc-

( Le décret du 23 Juin 1863 emploie la dénomination de •le minittre prénâant le Conxeil et État, m

s La BonlNre dee eonaeiUere d'État en service ordinaire bors seotiona, qui avait d*abord été limité à quinze, a été porté à dix-huit par an décret poetérieor, et pins tard à dix-neaf.

* Le nombre des auditeurs qal, d'après le décret organique, ne devait pas dépasser quarante, a été élevé à quatre-vingts, chiffre qui avait été déjà fixé par Pordonnance du 18 septembre 18S9*

* Le secrétaire génér»! actuel, qui n'avait d'abord que le rang de maître des requêtes, a, depuis, reçu le rang de cooseiller d'État.

iU PRÉCIS DU COURS

tîon les secrétaires de sections et les autres employés.

Les conseillers d*£tat et les maîtres des requêtes ne peuvent être ni sénateurs, ni membres du Corps législatif. Leurs fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées; mais ils peuvent être chargés de missions, et notamment de Tadministration d un département, sans perdre leur titre. Les officiers généraux de Tarmée de terre ou de mer sont exceptés de la règle d'incompatibilité; quand ils sont nommés conseillers d'Ëtat, on les considère comme étant en mission hors cadre , et ils conservent leurs droits à Fancienneté.

La délibération au Conseil d'Ëtat se fait de trois manières :

l"" En assemblée générale ;

2"" En séance de section;

S"" En assemblée publique délibérant au contentieux.

L* Assemblée générale est quelquefois présidée par l'Empereur, ordinairement par le président du Conseil d'Ëtat ou /à son défaut, par le vice-président, et, si ce dernier est empêché, par un président de section désigné à cet effet. Lorsque l'Empereur préside, les auditeurs de première classe n'assistent à la séance qu'autant qu'ils y sont spécialement autorisés.

Le Conseil, en assemblée générale, ne peut délibérer qu'autant que vingt membres ayant voix délibérative sont présents ; on ne doit pas, pour composer cette ma* jorité, compter les ministres qui ont rang , séance et, quand ils sont présents , voix délibérative an Conseil d'Ëtat. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Le vote a lieu par assis et levé , ou par ap-

D£ DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. il»

pel nominal. Les conseillers d'Ëtat en service ordinaire hors sections sont convoqués aux assemblées générales, et y ont voix délibérative. Les conseillers en service extraordinaire n'y assistent qu'en vertu d'un ordre spécial de l'Empereur.

Les rapports des projets de loi et des affaires administratives les plus importantes sont confiés aux conseillers; les autres, aux maîtres des requêtes et auditeurs. Entre les deux classes de maîtres des requêtes, il n'y a de différence que le traitement; les attributions sont les mêmes. Les maîtres des requêtes ont voix délibérative dans Taffaire qu'ils rapportent ^ et voix consultative dans toutes les autres. Quant aux auditeurs, ils n'ont que voix consultative dans les affaires dont le rapport leur est confié. Ceux de seconde classe ne sont pas convoqués aux réunions générales; ceux de première y assistent; de droit, quand l'assemblée n'est pas présidée par l'Empereur. Lorsque l'Empereur préside, les auditeurs de première classe n'assistent à l'assemblée générale qu'en vertu d'une convocation expressément ordonnée par le chef de TËtat. Si les auditeurs de pre* mière classe sont admis aux assemblées générales, ils n'ont étendant pas le droit d'y présenter des rapports.

Dans quels cas le Conseil d'État doit 41 délibérer en assemblée générale? l"" quand il s'agit d'une affaire appartenant aux catégories énuméréespar l'art. 13 du règlement du 30 janvier 1852; 2"* lorsque, à l'occasion d'une affaire qui devrait naturellement s'arrêter à la section compétente, le renvoi à l'assemblée générale est ordonné par l'Empereur ou prononcé par le président, soit d'office, soit sur la demande de la section.

Les décrets délibérés en assemblée générale soint les seuls qui portent la mention : Le ComeiliCÉtatentendu. Tous autres indiquent la section sur la proposition de laquelle ils ont été rendus.

D'après Farticle 13 du règlement intérieur, les règlements d'adminùtraiion publique doivent être délibérés en assemblée générale. Faut il conclure de là qu'on doit porter à l'assemblée générale toutes les affaires sur lesquelles la loi veut qu'il soit statué par un décret dam la forme des règlements d'administra^ ttan publique? On a Jusqu'à ces derniers temps, décidé qu'un décret dans la forme des règlements d'administration publique pouvait être préparé par une sec* tion ; mais l'usage contraire tend aujourd'hui à prévaloir, et, dans presque tous les cas, ces affaires sont portées à l'assemblée générale, par cela seul que, d'après la loi, il doit être statué par un décret dans la forme des r^lements^

Le Conseil d'Ëtat est partagé en six sections, qui sont :

1* La section de législation, justice et affaires étran-

2** La section de Tintérieur, de l'instruction publique et des cultes ;

S'' La section des travaux publics^ de ragriculture et du commerce;

4^' La section de la guerre et de la marine;

S"" La section des finances ;

^ Nous aTou eipoeé «i lootenu Taiage saiirl antérieoTemeDt à «elol qal tend à prévaloir, dans le tome IV, p. 47. ^ On ne peut cependant que louer une Jurisprudence qnl tend à donner aut parties plus de garanties que la loi n'en exige rigooTenaeneiit.

DE DBOIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. if7

6^ la section du coatentieu:^.

Les conseillers d'Ëtat, en service ordinaire, sont répartis par décret entre les sections, et chacune d'elles est présidée par un président de section. Les conseillers hors sections peuvent être appelés, par une mesure spéciale, aux délibérations d'une section» de même que les conseillers en service extraordinaire; mais ni les uns ni les autres n'y sont convoqués de droit. Quand il le juge convenable, le pi*ésident du Conseil d'Ëtat préside les sections administratives* Aucune section ne délibère régulièrement si trois conseillers, au moins, ne sont présents. Indépendamment des affaires administratives envoyées par le ministère auquel elle correspond , chaque section est chargée de préparer la rédaction des projets de loi sur les matières de sa compétence. Ainsi la section de législation n'est pas appelée à rédiger les projets de lois ou règlements; seulement, elle peut être réunie, par une décision du président du Conseil d'Ëtat, à celle des sections qui est compétente ratiane materùe pour la préparation du projet.

Le jugement des affaires contentieuses se compose de deux parties : l"" la délibération de la section ; 2"" la délibération, en audience publique, par une assemblée composée des membres de la section et de dix conseillers d'État choisis, par décret, dans les sections administratives, à raison de deux par chaque section. Ces derniers sont renouvelés, tous les ans, par moitié. — La section examine d'abord l'affaire, et arrête un projet de décret sur lequel l'assemblée délibère , en la chambre du conseil, après avoir entendu, en audience publique.

IM PRËaS DU GOURS

la lecture du rapport, les observations des avocats et les conclusions du ministère public V Le Conseil d'Ëtat statuant au contentieux ne peut délibérer régulièrement, si onze membres, au moins, ne sont présents. Le président du Conseil d'Ëtat a le droit de présider Taudience publique^ non la délibération première de la section du contentieux *. Nous aurons Toccasion» plus tard, de développer, dans ses détails, la procédure à suivre devant le Conseil d'Ëtat, délibérant au contentieux.

Que le Conseil d'Ëtat délibère en assemblée générale, en section ou au contentieux, il n'a pas de pouvoir propre. Ses délibérations ne sont que des projets de décret, et elles ne sont exécutoires que par l'approbation de FEmpereur.

Par son organisation et ses attributions le Conseil d'Ëtat actuel ressemble à celui qui fut établi par la Constitution du 22 frimaire an YDI et par l'arrêté du 5 nivôse an VDI. Au triple point de vue de la législation, de l'administration et du contentieux, les institutions des deux époques ne diffèrent que par quelques détails ; tout ce qui est fondamental est identique.

Sous la Restauration, le Conseil d'Ëtat perdit ses attributions en matière législative. Il ne fut plus qu'un

^ Les fonctions du [ministère public^ sont confiées à trois commissaires choisis parmi les maîtres des requêtes, de première ou de seconde classe, indistinctement.

* C'est ce qn*on peut conclure à contrario de Part. S du décret du 25 JauTier 1862 : « Celui-ci (le président du Conseil d'État) préside également « lorsqu'il le Juge conyenable^ les sections administrati?es et rassemblée du « Conseil d^État délibérant au contentieux, »

DE DROIT PO0L1C ET ADMINISTRATIF. tM

conseil en malière administrative, et une juridiction consultative en matière conlentieuse^ Les projets de loi ne lui furent renvoyés que par exception, lorsque le Gouvernement jugeait à propos de le consulter, comme il aurait consulté une commission composée expressé*ment pour Tétude d'une question déterminée. En matière administrative et contentieuse, le Conseil ne fut appelé qu'à émettre des avis et à préparer des projets de décret. Cest à cause de ce caractère purement consultatif que, pendant longtemps, l'organisation du Conseil a été réglée par de simples ordonnances. Le Gouver* nement ne fit cesser que fort tard celte situation. I^a première réorganisation ne fut consacrée que par une ordonnance, celle du 18 septembre 1830. Six ans après, le régime légal fut substitué à celui de l'ordonnance par la loi du 19 juillet 1845. La loi du 19 juillet 1845 n'apporta pas de modification notable aux bases, ni même aux détails importants, de l'insli* tution ; elle eut principalement pour objet de donner satisfaction aux attaques de l'opposition, qui demandait l'établissement du régime légal. A partir de 1845, comme avant, le Conseil d'Ëtat n'eut que des attributions consultatives, sans pouvoir propre, tant en ma* tière administrative que contentieuse. Pour l'examen des projets de lois, il pouvait être consulté par le Gouvernement comme une commission ; mais l'examen par le Conseil d'Ëtat n'était pas obligatoire. En fait, le renvoi n'avait lieu que par exception et très- rarement.

La loi du 3 mars 1849 modifia profondément le^ Conseil d'Ëtat. La nomination des conseillers fut de^ mandée à l'Assemblée nationale par élection au scrutin

fSO PRfiCIB DU COURS

secret; celle des maitres des requêtes fût confiée aux choix du président de la République ; enfin les audi* teûrs durent être nommés à la suite d'un concours a^pec investiture par le chef de TËtat. Le Conseil d'Ëtat fut divisé en trois sections: 1* section de législation ; 2* section d'administration, subdivisée en trois comités^ etS^'section du contentieux. En matière législative, tous les projets émanés du Gouvernement étaient , en prin* cipe, renvoyés à Texamen du Conseil d'Ëtat. Il n'y avait d'exception que pour les lois de finances et pour celles qui, à misou de leur urgence, étaient dispensées de l'examen du Conseil d'Ëtat par un vote de la chambre» Quant aux propositions émanées dé Tinitiative des membres de T Assemblée, elles n'étaient soumises à l'examen du Conseil d'État que sur le renvoi spéciale*ment ordonné par la chambre. La préparation des projets de loi était confiée à la section de l^islaiion et les autres sections pouvaient seulement être jointes à raison de leur compétence spéciale ; en d'autres termes, la marche de la préparation des lois était juste l'inverse de celle qui est actuellement suivie. — > En matière d'administration, le (Conseil d'Ëtat n'était plus réduit à un rôle purement consultatif; car, certaines mesures (telles que la dissolution des conseils généraux et municipaux) ne pouvaient être prises par le chef de l'État que sur l'avis conforme du Conseil» Enfin , en matière contentieUse, la section du contentieux était un] véritable tribunal administratif, rendant des déci-*

^ 1* Comité de l'intérlear, de rinstiuction publique et des eqltet; ^ comité des travaux publics, dé i'agrlculture, du commerce et des affaires étrangères; 3* comité des finance», de ia guerre et de la marine.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. ISl

sions au nooi du chef TÊtat^ comme les tribunaux invesiis de la justice déléguée.

C'est ce système qui a été remplacé par la loi du 26 janvier 1852 dont l'analyse a été présentée plus haut.

ADMnaSTRATION DÉPARTEMENTALE.

Dans notre organisation départementale, V action administrative est confiée au préfet et la délibération à deux conseils, dont l'un est nommé par le chef de FÊtat et l'autre par les électeurs^ r le conseil de préfecture et a* le conseil général.

Préfets. --^ Les préfets sont nommés par décret impérial^ sur la proposition du ministre de Tintérieur, sans conditions d'&ge ni de capacité; car^ la loi n'en exige aucune. Us sont paiement révoqués par décret impérial sur l'initiative du ministre de Tintérieur* Quoiqu'ils dépendent, au point de vue des questions de personnel , du ministère de Fintérieur , ils correspondent directement avec chaque ministre pour les affaires ressortissant à son département ministériel ; ils sont, dans cette mesure, les subordonnés de tous les ministres qui peuvent leur adresser des instructions et des ordres. On doit donc plutôt voir en eux les représentants de l'Empereur, dans le département, que ceux du ministre de rintérieur ; car leur compétence, dans le département, s'étend à tous les services administratifs et ressemble, en petit, h celle du chef de l'État.

Il y a trois classes de préfecture, qui se distinguent

tSi l^toS DD COURS

par le Iraitetnenl* des préfets; mais^ pour eonciUer les intérêts de Tadministration avec la justice due aux fonctionnaires^ une disposition expresse a permis au Gouvernement d'accorder, aux préfets de la deuxième ou troisième classe, après cinq ans de service, une augmentation de traitement de 5,000 fr., sans déplace-^ ment; le traitement peut encore être augmenté de 5,000 fr., après cinq autres années de services (décret du 27 mars 1852).

11 est facile de ramener à quelques idées principales les diverses attributions du préfet : i' fi est Tagent politique et administratif du Gouvernement, et comme tel, il est chargé de veiller à l'exécution des mesures prises par l'autorité centrale, dans l'intérêt de l'ordre général et du principe que le Gouvernement représente. A son tour, il a le droit de donner des ordres aux sous-préfets et aux maires, pour communiquer l'impulsion venue du centre aux dernières extrémités de l'organisation administrative. Il n'a, du reste, pas besoin d'attendre des ordres, et il peut ou doit agir en vertu des pouvoirs généraux qui lui appartiennent. A ce titre, le préfet est chargé de prendre toutes les me* sures qui concernent l'exécution et la publication des lois. Quoique la publication des lois résulte, de plein droit, de l'expiration d'un certain délai (art. 1" du Code Napoléon), il est des cas oii Ton peutrouloir, à cause de l'urgence, presser Tapplication d'une loi; il faut alors remplacer le délai par une publication effec* tive à son de trompe ou par affichage (ord. du 27 no-

» I" clas»ê, 40,000 fr.; 2« cla8?6, 30,000 fr. ; 3» cla«s^, 20,000 fr.

DE DROIT PCBUC ET ADMJiMSTRATIF. 135

vembre i816 et du 18 janvier 1817). A part ce cas exceptionnel, leCrOuvernement peut juger à propos de compléter la publication légale par une publication effective. C'est au préfet qu'il appartient de prendre, dans le département, toutes les mesures nécessaires pour assurer cette publication réelle. Quant à l'exéeu-*tion des lois, le préfet a spécialement reçu le pouvoir de faire des règlements départementaux qui mettent les principes généraux écrits dans la loi en harmonie avec les besoins locaux du département. Son pouvoir réglementaire diffère du pouvoir réglementaire de l-Empereur, indépendamment de Tétendue du ressort, en cequMl est limité non-seulement par les lois, mais encore par les règlements généraux. Les règlements préfectoraux n'ont d'application que dans le départe* ment ; ils n'obligent pas même les habitants du département» dès qu'ils sont sortis des limites du département. En d'autres termes, la * compétence r^lemen taire du préfet est iertitoriate. Quant à leur application, elle n'est obligatoire qu'à partir du jour où le règlement a été publié d'après les usages des lieux. L'insertion au bulletin des actes de la préfecture ne suffirait pas pour le rendre obligatoire, le bulletin n'étant adressé qu'aux fonctionnaires et non aux particuliers.. Cette insertion ne rendrait pas le règlement obligatoire, même à l'égard des fonctionnaires qui reçoivent le bulletin ; car, H leur égard, il ne produit qu'une connaissance de fait, et les principes veulent qu'on n'attache le caractère obligatoire qu'à la publication régulière, légale, et produisant ses effets à l'égard de tout le monde, sans exception.

13i PRÉCIS DO GOUBS

On trouve dans quelques lois une délégation expresse à Teffet de régler certaines matières^ ftous Tapprobation du ministre de l'intérieure

2* Le préfet représente TËtat comme personne morale» et c'est par lui et contre lui que doivent être intentées les actions concernant le domaine.

S"" Le préfet est le représentant du département considéré comme personne morale ; mais la qualité de représentant de l'État prédomine en lui, puisque c'est pour TÊtat qu'il agit dans les procès entre le domaine et le département. Le département /en ce cas, este en justice par le plus ancien des conseillers de préfecture, d'après la date des nominations.

é"" Enfin, le préfet a des attributions nombreuses comme tuteur des départements, des communes et des établissements publics.

Le décret de décentralisation du 28 mars 185S et celui du 13 avril 1861 ont beaucoup étendu les pouvoirs des préfets, en matière de tutelle administrative. Dans un grand nombre de cas où la législation antérieure exigeait Taulorisation du pouvoir central, rhomologation peut maintenant être accordée par le préfet Aux décrets de 1853 et 1861 sont annexés quatre tableaux où sont énumérées les affaires décentralisées et ces tableaux sont désignés par les quatre premières lettres de notre alphabet. Le ta-

1 Art. 21 de U loi du 31 mai iS36 sur le« chemins wtiMUx, Poar prévenir, autant que possible, la trop grande diversité sur les points prévus dans cet article, te mi oUtrc de intérieur a» le 2< Juillet 1854^ envoyé aux préfets un modèle de règlement, en leur recommandant de i n'y ^ipporter (Vautres modifications que celles qui seraient impérieusement commandées par Us halniudes des loealités» >

DE DROIT PUBLIC ET ADMimSTRATIF. ISo

hleau A e&t relatif aux afihires d'administration dépar^ tementale et eommunalô qui rassortissent au ministère de rintérielir. À](»rès iYoîr énuméré les matières pour lesquelles rhomologàtioii du préfet sera suffisante, un paragraphe (§ 5$ du tableau A annexé au décret de 1852, et § 67 du tableau A annexé au dé- <iret du 13 avril 1861) dispose qu en général elle suffira pour toutes les affaires d'administration départementale non comprises dans Ténumération qui vient après. Ainsi pour les affaires portées au tableau A, la décentralisation est la règle générale et Tintervention du pouvoir central l'exception. Les trois autres tableaux B, C, D ne contenant aucune disposition générale qui ressemble au § 55^ on doit considérer comme limitative rénumération des affaires décentralisées qu'on y rencontre* Toutes celles dont il n'est pas parlé dans ces tableaux continuent, par conséquent^ à être régies par la législation antérieure. Le tableau B correspond au ministère de l'agriculture et du commerce ; le tableau C au ministère des finances, et le tableau D au ministère des travaux publics.

Les art 5 et 6 du décret du 35 mars 1852 contiennent deux dispositions importantes. La première énumère les fonctionnaires départementaux ou communaux qu'il appartient aux préfets de nominer; le deuxième crée une espèce de recours administratif du préfet au ministre. Ce recours existait avant le décret en vertu des principes généraux et le décret a, sur ce point, plutôt rappelé ({n'innové. Il y a cependant, dans l'article, quelque chose de particulier en ce qui touche l'annulation d'ofiice. Les ministres, sur le rappoii que

les préfets doivent leur faire de leurs actes, peuvent 4Uinuler d'office les arrêtés préfectoraux, mais seulement pour violation des lois et r^lements. Au contraire, lorsque le ministre annule sur la réclamation de la partie intéressée, son pouvoir n'est pas borné à cette cause d'annulation ; il peut annuler au fond tout aussi bien que pour violation des lois et règlements. Toici le texte de Tart. 6 : «Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements» ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, pourront être annulés et réformés par les ministres compét^ts. M

C'est parce que le nombre des affaires qui se dénouent au chef-lieu de département a été beaucoup augmenté, que ce décret a été appelé décret de décetOralùatiaH. Mais cette dénomination, quoique exacte, est loin de répondre aux théories que certains publicistes ont émises, sous le même nom. Dans leur pensée, ce mot désigne un système départemental et municipal dans lequel les administrations locales auraient la libre ges« lion de leurs affaires et seraient, sur cq point, affranchies de tout contrôle lointain ou rapproché de Tautolîté supérieure ^ Le décret du 25 mars 1862 n'a rien

* Béebard, CeniràUsation et aussi l'Étatf le déparUwMM el toc Dans la deuxième édition de ses Études adminùtraiiveSf M. ViTten s*est prononcé pour un changeaient de législation qui donnerait aux administrations départementales et mantcipales une autonomie pins étendue ipio les lois en figoeur ne leur ont donnée. « On fait perdre, dit-il, aux citoyens le sentiment de la responsabilité; on crée et Vesprit de serTitode et l'esprit

ajouté à l'indépendance itiuaicipale , et, en certains points, au contraire^ on peut dire qu'il la restreinte ^ Mais il a aussi assuré une plus prompte expédition des affaires, en rapprochant rauterîté compétente pour homologuer ou improuver les propositions des conseils généraux et municipaux ^.

Même ainsi restreinte, la décentralisation ne devait s'appliquer, d'après le décret du 25 mars 1852, ni aux affaires ressortissant au ministère des cultes, ni aux affaires de la ville de Paris. Pour les premières, le motif de Texception vient sans doute de ce que les conflits qui pourraient naître entre Tévêque et le préfet seraient regrettables. D'ailleprs, suivant les lieux, suivant la force de Tautorité temporelle ou du pouvoir spirituel, l'avantage serait resté ici au magistrat, là au prélat. Le pouvoir central peut seul apporter dans ces débats Tunité do vues qui est désirable. Pour la ville de Paris, comme elle est, en même temps, le siège du Gouvernement, on avait pensé qu'il n'y aurait aucun inconvénient à conserver l'ancienne législation, et que le chef de l'État pourrait administrer de près la capitale.

d'opposition, et Ton tae eeUe solidarité éclairée qni unissait ensemble, par les liens de la confiance et de l'affection, les gouvernants et les gouvernés. •

* Le décret du 25 mars i8&2 a transporté au préfet le droit de nommer certains fonctionnaires dont la désignation appartenait antérieurement an maire. Ainsi les préfeu nomment les gardes champêtres que les maires nommaient autrefois.

* U est regrettable qu'on n'ait pas fait concourir Taugmentation des attributions du préfet avec une réorganisation des bureaux des préfectures. Les boréaux n'étalent chargés autrefois que d4fulr«ir« f affaire et de préparer un «iiiipfo avis du préfet; aujourd'hui ils préparent la déciston. Il importa donc, à un plus haut degré, que les bureaux soient occupés por des employés édairés. Or la position qu'on offre à ces employés est trop piécaire pour que, dans Tétat actuel des choses, les hommes capables entrent volontiers dans cette carrière.

138 PRÏKSIS BU COURS

D^ailleurs, les affaires de la \iUe de Paris Qpt uoe toile importance, qu elles sont constamment mêlées à lu politique, et c'est pour* cela que la solution des plus graves continuait à être régie par la loi du 18 juillet

L'exception relative aux* affaires du ministère des cultes est encore en vigueur. Mais, à la suite de conflits répétés entre le Conseil d'Ëtat et le préfet de la Seine, un décret modifiant^ sur ce points le décret du 25 mars 1852, a placé la ville de Paris sous le r^me du droit commun et appliqué la décerUratùaiion pri^ feciorale à la capitale. Une disposition expresse réserve seulement que les budgets de la ville de Paris continueront à être approuvés par décret impérial, au lieu de l'être par le préfet, comme celui des autres com* miines. Telles sont les dispositions du décret du 7 janvier 1861 qui rapporte Tart. 7 du décret du 25 mars

La décentralisation pré fectarate a été étendue par un décide t du 13 avril 1861, qui a remis au préfet la solution de plusieurs affaires que le décret du 25 mars 1852 réservait à Tadministration centrale. Mais le nouveau décret maintient la centralisation, en ce qui concerne les affaires ecclésiastiques ^

Faut-il aller plus loin et donner aux autorités locales un pouvoir plus grand? Pourrait-on, sans les déclarer complètement indépendantes, ne les soumettre qu'à la surveillance d'assemblées départementales, et concilier ainsi Tautonomie avec le contrôle? — Un

< MoniUuréu U avril 1861.

DE DROIT POBUQ ET ADMIiNlSTRATlF. ISO

pareil régime serait désirable, parce qu'il est moralement supérieur à celui qui empêche les hommes de participer à la vie publique, et les invile à s'occupei' exclusivement d'affaires privées. Même restreinte à la commune ou au département, la vie publique agrandit Tesprit, et malgré Talliage des mauvaises ambitions, malgré les préoccupations de Tamour^propre^ elle cimduit au désintéressement et au tocrifice.

Mais, pour établir ce que les Anglais s^pellent le self'gaverntneta , il ne suffit pas de faire un article de loi qui le décrète; il ne sert de rien d'en parler, si Ton n'est pas décidé à en supporter les devoirs. En Angleterre, cette espèce d'aulonomie ne donne pas seulement des droits et quelques honneurs; elle impose aussi des charges assez lourdes^ et c'est parce que, dans ce pays^ il se trouve une aristocratie prête à les remplir que leself-ffovernment s'y est vigoureusement développé. Encore est-il vrai que ce système est, chez Aos voisins, sur la pente d'une décadence sensible.

U est certain que^ sous ce rapport, nos mœurs diffèrent des mœurs de TAngleterre. Le Français s'accommode aisément de la demi*importance que doiment les fonctions municipales et départementales ; nul cependant ne voudrait ni les acquérir, ni les garder, au prix de sacrifices tant soit peu considérables. On a de la peine à retenir, chaque année, au chef-lieu de départeqient, pendant une huitaine de jours, les conseillers généraux pressés de revoir leurs champs ou de reprendre leurs affaires. De semblables mœurs sont incompatibles avec Tessence du gouvernement du pays par le pays. A la vérité, ces habitudes résulteut de ce que la vie dépar-

140 PRECIS DU Gouas

temeatale et municipale a constamment été écrasée par nos lois» selon une tradition qu'ont fid^ement suivie tous les régimes antérieurs et postérieurs à 1789. Biais la question n'est pas de savoir à qui incombe la responsabilité de ce qui existe ; ce qui importe^ c'est de constater que l'inertie existe et qu'elle est un obstacle à rétablissement du self-gavemment.

Ce mal est-il donc irrémédiable? Nous pensons qu'il y a moyen d'en triompher. Les institutions sont pour les peuples ce que Téducation est pour les individus, et une pratique inverse de celle qui jusqu'à présent a été suivie aurait bientôt modifié nos mœurs administratives. La légèreté qu'on reproche au caractère français est aussi cette merveilleuse flexibilité avec laquelle il se plie aux situations nouvelles. « Après quelques écarts, les citoyens feront leurs affaires aussi bien que si elles étaient faites pAv des fonctionnaires salariés ^ y> Mais à ceux qui demandent l'administration des communes par les conseils municipaux avec le contrôle des assemblées départementales, nous dirons, en reconnaissant la légitimité de leurs désirs, qu^ils doivent s'attendre à des obligations onéreuses et que, pour être sérieuses, les fonctions municipales et dépar* tementales demandent des sacrifices de temps et, par conséquent, d'argent, pour ceux dont le temps est précieux.

Avant tout, s'administrer par soi-même^ c'est agir par soi-même^ et ce ne serait rien comprendre au selfgovernment que d'en séparer les avantages et les hon*

1 Odllon-Barrot, CeniralisaHon, p. IS.

DE DROIT PUBUC ET AIMIINISTRATIP. Ut

neurs de l'idée des charges et des devoirs personnels qui en sont l'inévitable condition ^

Seorétaires généraux. — Dans les préfectures de première, de deuxième et quelques-unes de troisième classe, il y a un secrétaire général dont les fonctions sont remplies, dans les autres préfectures de troisième classe, par un conseiller de préfecture désigné à cet effet^

Comme les préfets, les secrétaires généraux sont nommés et révoqués par décret impérial, sur la proposition du ministre de l'intérieur. Aucune condition d'âge ni de capacité n'est exigée par la loi*

Le secrétaire général a quelques attributions propres et peut recevoir des délégations du préfet. Jl a pour attributions propres^ la surveillance des registres sur lesquels sont inscrits les arrêtés du préfet et ceux du conseil de préfecture; il doit veiller à ce que ces actes soient constamment tenus à jour. C'est le secré^ taire général qui signe les ampliations ou expéditions des pièces déposées aux archives de la préfecture. Le décret du 31 décembre 1862, l'a chaîné de remplir, près des conseils de préfecture, jugeant en audience publique, les fonctions de ministère public.

Indépendamment de ces attributions propres, le se-* erétaire général peut recevoir du préfet des déléga-

1 CeUe obsertatlon est bien développée dans l'ouvrage déjà cité de M. R. Gnelst, professeur à runiterstlé de Berlin, sur rAngleterre. (Dos htutige tngUsche VerfasiungS'Und-Verwaltitngiriehl. t. If, ch. 12*.)

* Les secrétaires généraux ont, dans les préfcciures de première classe, un tranement de 8,000 fr. et dans les antres de 6,000 fr. Les conseillers de piéfectnre faisant fonctions de secrétaires généraux récoltent un quart en sus de leur traitement comme ronselllers de préfet ure.

U« PRÉCIS DU GOORS

tiOQS qui lui confient une partie de Tadministralion départementale ; cette délégation, lorsqu*elle a un caractère permanent, est soumise à lapprobation du ministre de rintérieur. Que si, au contraire, le préfet empêché voulait seulement se faire remplacer par intérim pour tout ou partie de l'administration départementale, il pourrait déléguer sans Tapprobation du ministre de Tintérieur, pourvu cependant que Tempêchement ne vint pas d'une absence hors du déparie^ ment En cas d'absence hors du département, au contraire, la délégation au secrétaire général ne peut ôtre faite que par le ministre de l'intérieur. Les secrétaires généraux ont, pendant quelque temps, été chai^, avec le titre de sous-préfet, d'administrer l'arrondissement du chef-lieu de département. Cette combinaison a été condamnée par une courte expérience, et Ton est revenu au système qui fait en préfet le sous-préfet du chef-lieu. Cependant, même aujourd'hui, le préfet pourrait, mais avec l'approbation du ministre de Tintérieur, déléguer au secrétaire généralles attributions qui lui appartiennent comme sous-préfet de l'arrondissement du chef-lieu.

Enfin le secrétaire général est apte à remplacer le préfet par intérim , en cas de vacance ou d'empêchement quelconque. Je dis qu'il est apte^ parce que le secrétaire ne remplace pas, de plein droit, le préfet empêché ; c'est le plus ancien des conseillers de préfecture qui est appelé par la loi à faire l'intérim, et le secrétaire général n'en est chargé qu'autant qu'il reçoit une délégation spéciale à cet effet. La délégation peiit Nre faife par lo pif'fot, lorsqu'il ne sort pas du

DE DROIT PCBLÎC ET ADMINISTRATIF. HZ

département, et doit être faite par le ministre, lorsque le préfet franchît les limites de son ressort.

Conseil de préfecture. — Les conseils de préfecture sont composés de trois membres, au moins. Dans certains départements, au nombre de vingt-deux, il y en a quatre, et sept à Paris ^ Le préfet a droit de séance au conseil, avec voix délibérative; quand ii y assiste, il préside. En son absence, le conseil est présidé par le conseiller le plus ancien diaprés la date de sa nomination. Mais le décret du 31 décembre 1861 et le rapport qui le précède font un devoir au préfet de présider le conseil de préfecture, sauf les cas d'empêchement. Le conseil de préfecture de la Seine a un président spécial. Le président, quel qu'il soit, a toujours voix prépondérante, en cas de partage. Les conseillers de préfecture sont oÉ^és par TEmpereur, sur la proposition duminis^TOeTintérieur, et révocables^ ntOum. Quoique la loi n'exige, en ce qui les concerne, aucune condition d'aptitude, on admet généralement, dans l'usage, qu'ils doivent être âgés de vingt-cinq ans *. Nous disons généralement ^s.rce qu'on s'est quel-

*^ Décret du 28 mare 1S&2. Le nombre des conseillers de préfecture de Paris, qui était de cinq en 18&2. a étép^irté d'abord à six et puis à ^ept par lieux décrets postérieure. On distingue trois classes do conseillère, suivant le traitement qui eat de 4,000 fr. ponr ta première, de 3,000 fr. pour la deuxième, et de *i,000 pour la troisième. Le traitement de conseiller de TréfeeluTe est égal au dixième du traitement des préfets (décret des 35 décembre 1861-14 janvier I8r.3). — A Pari-s lo traitement des conselttere de préfecture est de lO^OOO fr. -^ Le conseiller qui folt les fonctions de seeré^ taire général re<}oit un quart do son traitement en sus.

* L'art. 175 de la Constitution du 5 fiitctidor an 111 exigeait cet âge de tous lesmemurt» des administrations départementales.— Mais on n'applique ptiB cet article aux préfets, parce que ce sont des afftnii poUWquês dont le

Ui PRÉCIS DV COURS

quefois écarté de celte régie. Il faut même faire remarquer qu'elle est, dans la pratique, de moins en moins observée. D'ailleurs il est incontestable que cette restriction n^est écrite dans aucun texte. Il faut, en outre, qu'ils ne soient dans aucun des cas d'incompatibilité prévus par les lois *.

Le conseil de préfecture n'est régulièrement constitué qu'autant qu'il y a trois membres présents. En cas d'absence ou d'empêchement des conseillers, la loi permet de les remplacer provisoirement par des membres du conseil général '• S'il reste des membres du conseil de préfecture, ils désignent, à la pluralité des voix, le conseiller général qui sera appelé à délibérer, et en cas de partage sur le choix, la voix du préfet ou du plus ancien des conseillers de préfectui'e est pré^ pondérante'. Si, au contraire, il y a lieu de composer un conseil provisoire en entiMMu presque en entier (par exemple dans les cas où Wl les conseillers sont empêchés et où il ne reste que le préfet), la désira-

dioix doit étro libre. Reconnaissons qu*en droit, si Variicle est inapplicable aux préfets. Il n'existe aucune raison Juridique pour l'appliquer aux conseillen.

* Ces fonctions sont incompatibles avec ceiies de greffier (loi du 34 vendémiaire an Ili, art. l*'), de notaire (môme loi), d'avoué (avis du Conseil d'£tat du 3 août i809), de conseiller général (loi du 22 Juin i833» art. &), de conieilicr d'arrondissement (décret du 3 juillet 1848) et de conseiller manicipai (lui du 6 mai 1855 et art. 18 de la loi du 21 mars 1S31). Les conseillers de préfecture peuvent être avocats, car l'ordonnance du 20 novembre 1822, art. 40, n'établit Tincompatibilité que pour les iecréiairet généraux, Évidemment cependant l'incompatibilité s'étendrait anx conseillers faisant fonctions de sécrétai res généra u x .

> La loi du 22 juin 1833 déclare incompatibles les fonctions de conseiller général avec celtes de conseiller de préfecture; mais elle n'a statué qu'en vue d'un exercice permanent, et n'est point applicable à une suppléance purement accidentelle.

' Arrêté du 19 fructidor an IX.. art. 3 et 4.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. fia

tioQ des conseillers généraux est faite par le ministre de Imtérieur, sur la présentation du préfet ^

De même que TEmpereur et les ministres peuvent consulter le Conseil d*Ëtat sur toutes les questions administratives qu'ils jugent à propos de lui soumettre, le préfet peut demander au conseil de préfecture son avis sur toutes les questions concernant Tadministration départementale; dans certains cas, Tavis du conseil de préfecture est indispensable, et le préfet ne .pourrait pas négliger de le demander, sans commettre un excès de pouvoir^ qui rendrait son arrêté annulable. L'avis du conseil doit alors être demandé^ mais le préfet n'est pas tenu de Tadopter. Uavis est seulement une forme qui est prescrite dans l'intérêt des parties. En général , lorsque la loi dit que le préfet statuera en conseil de préfecture^ elle signifie que le préfet doit demander l'avis di^^nseil de préfecture, sans être tenu de s'y conformr II est cependant reconnu que, dans certaines dispositions , ces expressions ont été employées par erreur, et qu'il était dans l'intention du législateur d'attribuer compétence au conseil de préfecture présidé par le préfet ^; néanmoins, même dans ces cas, la jurisprudence s'est crue liée par les textes et, quoique la matière fût évidemment contentieuse, elle n'a reconnu aux conseils de préfecture qu'un droit d'avis ', la décision appartenant aux préfets.

« Décret du 16 Jain 1808, art. 3.

* Voir notamment art. l& de l'arrêté du 8 prairial an XI, qui donne au préfet en conseil de préfecture le Jugement de questions relattyes au droit de navigation, tandis que la loi du 30 floréal an X attribue, dans le même cas, compétence au conseil de préfecture. — Voir le rapport de M. Boulatignler sur les cfmuiU de préfecture,

* Voir rapport de M. Boulatignier.

liO PilÉClS DU COUKS

Il est d*autres caa où la loi veut que le préfet iigme en conseil de préfecture; il doit faire en cette forme^ par exemple, le tirage au sort pour fixer Tordre suivant lequel aura lieu le renouvellement triennal des membres du conseil général. Le conseil n a pas d'avis à donner, mais sa présence est une garantie de publi* cité, dont le défaut entraînerait Tirrégularité et Tannulabilité des opérations.

Enfin, le conseil de préfecture a deux autses attributions auxquelles nous consacrerons plus tard des chapitres spéciaux : 1* il est compétent pour accorder les autorisations de plaider aux personnes morales qui sont assujetties par les lois ou règlements à cette formalité * c est ce qu'on appelle le pouvoir du conseil de préfecture, en matière de uueUe administrative; 2*" il est juge, en première instance, des matières con^ tentieuses qui lui ont été attr^i^s par des textes formels. La loi du 28 pluviôseWf VIII, art. 4, ayant énuméré les cas où le conseil serait compétent, la jurisprudence en a conclu, avec raison, que cette éoumération était limitative et que le conseil de préfecture n'était qu'un tribunal d'exception; ainsi que douq le verrons dans la suite, c*est le ministre qui est le juge ordinaire en matière contentieuse V

De ce qui précède il résulte qu'on peut grouper les

> En IB^O^ le projet de loi préparé par le Conseil d'État sur les conseils (le préfecture proposait de laisser aax ministres la juridiction ordinaire en matière contentieuse. Mais le projet de TAsseinblée nationale la conférait auK conseils de préfecture. C'est une chose digne de remarque qu'en Espagne le conseil de la province, qui correspond à notre conseil de préfèe^ ture, est le juge ordinaire du contentieux administratif, d'après l'art 9 de la loi du 3 avril 1845. (V. Intîitueionet del derecho odminittraHvo^ par D. Pedro Gomex de la Serna, t. 11. Af>pmdk$, p. Si^3t.)

attributions du conseil de préfecture sous les quatre catégories suivantes :

1* il est le conseil administratif du préfet;

2" il assiste à certaines opérations pour en assurer la sincérité;

3* il autorise les communes et autres personnes morales à plaider ;

4*" il est juge en matière contentieuse, dans les cas déterminés par la loi.

Les conseillers de préfecture ont aussi des attributions qui leur appartiennent individuellement. Quelques-unes leur viennent de la délégation du préfet, par exemple lorsquMIs sont chargés de remplacer les sous-préfets empêchés. Nous avons déjà dit que le préfet empêché était remplacé de droit par le plus ancien des conseillers de préfecture, si le secrétaire général n'était pas^^^iégué à cet effet. Plus tard, nous verrons que le conseil de révision pour le recrutement militaire compte parmi ses membres un conseiller de préfecture. Autre exemple, le plus ancien conseiller représente en justice le département, lorsqu'il est en litige avec le domaine de TËtat.

Ck>iisell générât — La composition du conseil général est réglée par la loi du 22 juin 1833 combinée avec celle du 7 juillet 1852. Ses aiiributions sont déterminées par la loi du 10 mai 1838 combinée avec le décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation.

Le conseil général est une assemblée élective, composée d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département; elle est placée auprès du préfet.

lia PRÉCIS ou GOUHS

pour éclairer et contrôler surtout les actes quUI fait comme représentant le département. Le conseil de préfecture, au contraire, a pour mission principale d'assister le préfet comme agent politique et administratif du Gouvernement. Aussi le conseil de préfecture est-il composé de membres nommés par le chef de l'Ëtat, tandis que le conseil général est choisi par les électeurs, c'est-à-dire par les habitants français âgés de vingt et un ans, résidant dans la commune depuis six mois, inscrits sur la liste électorale^i et jouissant des droits civils et politiques.

Pour être éligible, le candidat doit :

1* Avoir vingt-cinq ans accomplis;

2"* Jouir de ses droits civils et politiques;

3* Être domicilié ou payer une contribution directe dans le département.

Le nombre des membres non domiciliés ne doit pas dépasser le quart. En cas d'excédant, on tire au sort les membres non domiciliés qui seront soumis à réélection;V

4'' Enfin, il faut que l'éligible ne se trouve dans aucun des cas d'incompatibilité prévus par Tart. 5 de la loi du 22 juin 1833.

Les causes d'incompatibilité sont absolues ou reta^ tives, suivant qu'elles entraînent l'exclusion de tous les conseils généraux ou seulement d'un conseil général. Les premières atteignent les préfets, sous-préfets^ secrétaires généraux et conseillers de préfecture , les agents et comptables employés à la recette , à la per-

1 Loi du 3 juillet 1S48, art. 14, ç 2.

DE DROIT PUBLIC ET ADMlNISTUATiF. I i9

ception et au recouvrement des contributions ou au payement des dépenses publiques de toute nature. Pour les préfets, secrétaires généraux, conseillers de préfecture et sous-préfets, Tincompatibilité s'explique, parce que la session ordinaire des conseils généraux se tient en même temps dans tous les départements, et que les devoirs du conseil général, qui les appelleraient loin de leur département, seraient inconciliables avec leurs fonctions qui les obligent à y demeurer. Quant aux comptables et employés à la recette des contributions publiques, Tincompatibilité a pour cause l'assiduité exigée de fonctionnaires qui sont, à chaque instant, exposés à la visite des inspecteurs des finances, on n'a pas voulu multiplier les causes d'absence où ils pourraient trouver une cause légale d'excuse. L'incompatibilité relative au département, où ils exercent leurs fonctions, frappe les ingénieurs des ponts et chaussées et les architectes employés par l'administration départementale, les agents forestiers et les employés des préfectures et sous-préfectures \ Ajoutons à cela que la même personne ne peut pas être à la fois membre de deux conseils généraux , ni membre d'un conseil général et d'un conseil d'arrondissement. La raison en est que les conseils généraux ont le droit d'émettre des vœux sur tout ce qui concerne l'intérêt général du département , et que les vues des deux conseils pourraient être opposées. Quant aux^ conseils d'arrondissement,

^ Art. 6 de la loi do 22 Juin 1833. Nons donnons, en ce qui oonceroe Tinoompattbllité des employés des préfectures et sons-préfectures, l'opinion consacrée par la Jurisprudence du Goûseil d'État (arr. du 24 août 1840, afT. lépine). Mais nous avons combatto cette jurisprudence dans notre t. IV, p. 179 et 180.

tâO PKÉGU» DU COUHS

leurs décisions sont, sur quelques points, subordonnées à celles du conseil général, et il aurait été contraire aux règles de la hiérarchie de confier aux mêmes personnes le pouvoir subordonné et le pouvoir supérieur»

Les élections pour le conseil général (nous pouvons ajouter d'avance pour le conseil d'arrondissement) se font à peu près suivant les mêmes règles que les élections législatives. Les différences consistent en ce que : 1* le recensement des votes, au lieu de se faire au chef-lieu de département^ se fait au cheMieu de canton ; i" la nullité des élections législatives est prononcée par le Corps législatif, lors delà vérification dm pouvoirs. Pour les élections départementales (et d arrondissement) il faut distinguer : si la nullité est fondée sur r irrégularité des opérations électorales^ c'est le conseil de préfecture qui est compétent. Si elle a pour cause Vincapacité personnelle du candidat, c'est le tribunal civil qui la prononce (art. 50, 51 et 52 de la loi du 22 juin 1833),

Lorsque la nullité est fondée sur l'irrégularité des opérations, tout membre de l'assemblée électorale ^ peut se pourvoir par mention insérée au procès-verbal de l'élection ou, dans les cinq jours qui suivent, par une déclaration au secrétariat de la sous-préfecture. De son côté, le préfet peut se pourvoir dans les quinze jours pour faire annuler l'élection. La loi ne fixe aucun délai pour Faction en nullité de l'élection fondée sur Yincapacité légale du candidat. Comme les déchéances sont

^ I^Jurispradence décide que les moto : membre de Vauemblée éUctorale lont synoBymes de tout électeur.

de droit étitHt^ il en faut conclure que la nullité pourrait ekicore être demandée après l'expiration des délais de cinq et de quinze jours.

Quant au sens des mots incapacité légale , il y si divergence entre la jurisprudence du Conseil d'État et celle de la Cour de cassation. La première décide que Taction en nullité ne doit être portée, par action principale^ detant les tribunaux ordinaires que dans les cas eh elle est fondée sur l'absence des conditions relatives à la jouissance des droits civils etpolitiques; quant aut questions d'âge, de domicile et autres questions d'aptitude personnelle, l'action doit être portée devant le conseil de préfecture, sauf le renvoi aux tribunaux ordinaires pour les questions préjudicielles. Un exem* pie fera comprendre la portée de cette jurisprudence : Un électeur prétend que l'élection est nulle parce que le candidat nommé n'avait pas la jouissance de ses droits civils et politiques ; c'est devant le tribunal civil qu'il doit porter l'action ennullité de l'élection. Que si, ^ par exemple, l'action est fondée sur ce que le candidat n'avait pas Tftge de vingt-cinq ans accomplis, il saisira le conseil de préfecture dans les cinq jours. Le candidat, sans contester son âge, soutient qu'il suffit d'avoir vingtcinq ans commencés; en ce cas, le conseil de préfecture peut juger le mérite de son objection, et statuer sur le fond delà demande. Que si, au contraire, il prétendait avoir eu vingt-cinq ans accomplis au moment de l'élec* tion, le conseil devrait surseoir et renvoyer aux tribunaux ordinaires le jugement deh question préjudicielle, sauf àrevenir devant le conseil pourfaire prononcer sur la question de nullité ou de validité. — La Cour de cas-

satioii juge, au contraire, que les moi& iticapacité légale ont un sens général et que pour les questions d'âge ou de domicile, comme pour celles qui touchent à la jouissance des droits civils et politiques, Faction doit être portée principaliter devant les tribunaux ordinaires ^

Les questions de nullité d'élections sont jugées en premier ressort par le conseil de préfecture, en appel par le Conseil d'Ëtat. — Quoique, en matière administrative, rappel ne soit pas suspensif, la loi a voulu qu'il le fût, par exception, lorsqu'il est formé par l'électeur dont l'élection a été annulée. Il pourra donc si^r au conseil général en produisant un certificat de pourvoi^ délivré par le secrétaire de la section du contentieux. Réciproquement, quoique devant les tribunaux l'appel ait un effet suspensif, la loi a disposé, par exception, que l'appel du préfet contre un juge* ment du tribunal validant l'élection n'aurait pasd'^et suspensif (art. 53 et 54 de la loi du 22 juin 1833). — Le recours au Conseil d'État a lieu sans frais (art% 53), c'est-à-dire sans l'intermédiaire des avocats au Conseil d'État» La même gratuité n'est pas établie pour les demandes en nullité portées devant les tribunaux ordinaires.

Les sessions du conseil général sont ordinaires ou extraordinaires. Dans les premières, il peut s'occuper de toutes les affaires qui rentrent dans ses attribu-

1 Cour deeass., arrêt da 10 mars 1845. — Conseil d'Ëtat, ord. des SJoin 183S,31 août 1847 et décret da 31 Janvier 1856. Dans notre t. IV, p. 186, nous aTona enseigné nn autre système d'après lequel les tribunaux ordinaires ne seraient Jamais compétents que pour statuer sur des questions pojudidcllee.

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tions, tandis que, dans les secondes, les délibérations ne doivent pas dépasser Tobjet qui leur a été assigné par le aécret autorisant la session extraordinaire. Pour la session ordinaire, le conseil général est convoqué purement et simplement; aucune disposition ne limite les matières de ses délibérations. Ordinaires ou extraordinaires, les sessions ne peuvent être tenues qu'en vertu d*un décret impérial qui autorise la con*^ vocation par le préfet.

Les délibérations des conseils généraux sont annulables pour deux causes : l"" pour réunion illégale non précédée de convocation; 2"* pour incompétence. L'au-* torité chargée de prononcer l'annulation n'est pas la même dans les deux cas. Dans le premier, c'est le préfet, en canseii de préfecture, qui déclare la réunion illégale, prononce la nullité de ses délibérations, et prend les mesures nécessaires pour que le conseil se sépare immédiatement. Dans le second cas, c'est par un décret impérial que sont annulées les délibérations prises incompétemment ^ Lorsque la réunion est illé* gale, le danger de désordre est plus grand, et c'est pour cela que le législateur a chargé Fautorité la plus rapprochée d'agir immédiatement afin d'éloigner le. péril. Au contraire^ dans le cas de simple incompétence, le redressement n'avait pas le même caractère d'urgence, et pouvait attendre l'intervention de l'autorité cen* traie.

Les séances du conseil général ne sont pas publiques, et, sous ce rapport, la loi nouvelle' a rétabli ce qui

« Art. 14 et 16 delà loi da 22 Juin 1833. • Loi du 7 Juillet 1852.

Ui PBÈGIS DU œUHS

existait avant la révolution de 1848. Elle a consacré un retour semblable, en ce qui concerne le droit de disso*» iDtion conféré au chef de TËtat par la loi de 1833. Tandis que^ d*après la législation de 1848, le chef de rÊtat ne pouvait prononcer la dissolution d*un conseil général que sur Vavis conforme du Conseil d'Ëtat^ il a maintenant à cet égard un droit absolu ^ Ce changement est la conséquence des modifications faites au droit public ; il est évident, en effet, que la loi, qui accor* dait au chef de FËtat le pouvoir de dissoudre le Corps législatif, ne pouvait pas lui refuser celui de dissoudre un conseil général^. Le préfet n'a pas le droit dédis solution ; quant au pouvoir de suspendre le conseil, il est limité aux cas suivants : l"" si un conseil général adresse des proclamations aux habitants ; 2"* s'il se met en correspondance avec d'autres conseils généraux. Dans ces deux cas, le préfet suspend le conseil général et en réfère au chef de TËtat, qui statue définitivement par un décret impérial (art. 16 et 17 de la loi du 22 juin 1833). C'est dans ces deux cas seulement que le préfet peut suspendre le conseil général, tandis qu'il a un droit de suspension indéfini à Tégard du conseil municipal. Cette différence s'explique parce que le conseil général étant appelé à contrôler l'administration du préfet) on ne pouvait pas, sans intervertir les rôles, donner au préfet le droit de suspendre une assemblée dont il relève (art. 16 et 17 de la loi du 22 juin 1833). En cas de dissolution, la loi veut que les collèges

*• Art. 6 de la même loi.

* La GoDstitaUon da 4 novembre 1848 ne donnait pas au préaideni de la République le droit de dissoudre rAssemblée nationale.

DE DROIT PUBUG ET ADMiNlSTHATiF. 1S5

électoraux soient convoqués dans le délai de trois mois pour l'élection d'un nouveau conseil général. En cas de yacance partielle, le délai n'est plus que de deux mois, quel que soit la motif de la vacance. Les causes qui donnent lieu à la vacance partielle sont :

Le décès,

La perte des droits civils ou politiques,

L'option,

Et la démission.

L*option est exigée de la part du membre qui a été élu dans plusieurs cantons ou dans plusieurs départements, ou à la fois membre du conseil général et d'un conseil d'arrondissement. L'élu doit déclarer son choix dans le mois qui suit l'élection, et, s'il néglige de le faire, le préfet tire au sort * , en conseil de pré-fecture et en séance publique, le canton que Télu représentera.

La démission est expresse ou tacite. La démission expresse doit être adressée au préfet ou, pends^nt la session^ au président du conseil général; mais, en ce dernier cas» elle ne devient d^nitive qu'autant qu'elle a été transmise par le président au préfet. La démission tacite résulte du refus ou défaut de prestation de ser*

< La loi ne pré volt que deux cas : 1» celui où la même perctonne a élé élue dans deux cantons; 2* celai où elle a été nommée à la fois menibre d'an conseil général et d'an conseil d*arrondi88ement. Si elle avait été nommée dans deux départements^ il faudrait décider de même par analogie. Quel est, en ce cas» le préfet qui tirera au sort? Le plus diligent.^ Lee préfets devront indiquer l'heure où ils auront fait le tirage pour qu'on paisse juger l'antériorité. — Entre l'élection au conseil générai et l'élection au conseil d'arrondissement, iL»aurait été plus naturel de présumer que relu préférerait les fonctions les plus élevées; cette présomption aurait rendu inotile le tirage au sort.

t:»f. PRECIS Dl GOUlUS

ment; à la séance d'ouverture^ le serment est reçu par le préfet et, après cette séance, par le président du conseil général. On admet, dans Tusage, que pendant l'intervalle des sessions, les conseillers nouvellement élus peuvent prêter serment entre les mains du préfet, lorsqu'il y a lieu de les employer dans les cas déterminés par la loi, par exemple, pour concourir aux opérations du conseil de révision. La démission tacite résulte aussi de l'absence, pendant deux sessions consécutives, sans cause légitime ou empêchement admis par le conseil. Gomme la loi ne fait, sous ce rapport, aucune distinction entre les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires, l'absence à deux sessions extraordinaires entraînerait la démission tacite aussi bien que l'absence, non motivée, à deux sessions ordinaires.

Les conseils généraux sont nommés pour neuf ans et renouvenables par tiers, tous les trois ans. Après les élections générales de 1852, les conseillers généraux furent, dans chaque département, divisés en trois séries, et Ton tira au sort Tordre suivant lequel les trois séries seraient sujettes à réélection. Depuis lors, les tours reviennent conformément à l'ordre qui fut fixé à cette époque.

Ne pouvant entrer ici dans l'énumération détaillée des attributions du conseil général, nous nous bornerons à établir les divisions principales.

La première catégorie comprend les délibérations du conseil général qui règlent certaines matières d une façon souveraine, et qui sont exécutoires par leur propre vertu, sans approbation de l'autorité supérieure. De ce nombre est, par exemple, la répartition des con-

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tributions directes entre lesarrondisseaieuts * . Quelques écrivains appellent votes les décisions du conseil gêné* rai qui sont exécutoires par elles-mêmes. Les délibérations de cette espèce sont peu nombreuses, et il faut d'ailleurs une disposition formelle pour qu'une délibération du conseil général soit exécutoire par ellemême. En l'absence d'un pareil texte, Thomologation du préfet ou du chef de TÉtat est nécessaire.

Les délibérations qui ont besoin de 1 approbation préalable de l'administration supérieure, pour être exécutoires, forment la seconde catégorie. Elles ont presque toutes rapport aux intérêts du département considéré comme personne morale, aux ventes, baux, emprunts, transactions et donations. L'approbation de l'autorité supérieure est donnée tantôt par le préfet, tantôt par le chef de l'État *. Lorsque c'est le préfet qui statue, la décision peut être déférée au ministre par la voie hiérarchique. Le ministre de l'intérieur est même quelquefois compétent pour donner l'approbation; mais cela n'est vrai que dans des cas très*rares '. En règle générale, l'approbation du préfet est suffisante, et l'on n'est obligé de recourir au ministre ou au chef de l'Etat qu'autant qu'une disposition formelle l'exige. Avant le décret du 25 mars 1852, les choses se passaient inver-

^ NoQs ret lendroDs sur ce point en traitant des contrihuiiùni dvrecles,

* Nous reyiendrons sur cette espèce de délibération en parlant du département personne morale. (V. décret du 25 mars 1852, et loi du 10 juin 1853, qui abroge les n** 36 et 37 da tableaa A annexé au décret de décentralisation.)

* Le ministre est compétent pour appronver les plans etde^is de travaux à faire anx prisons départementales, lorsque ces trayanx sont de nature à influer sur le régime Intérieur de ces prisons ; si le régime intérieur des prisons est désintéressé, c'est le préfet qui prononce.

sèment et rautorisation du préfet n'était suffisante que si une disposition formelle le déclarait * .

La troisième catégorie de délibérations se compose des avù ; Tadministration a toujours le droit de consulter le conseil général sur les questions qui intéressent le département. Quelquefois le préfet est obligé de lui demander son avis, sous peine, en cas d'omission, de commettre un excès de pouvoir ; les cas où la demande d'avis est obligatoire sont déterminés expressément par la loi. Soit d*ailleurs qu'il le consulte spontanément, soit qu'il le consulte pour obéir à une disposition formelle, le préfet n'est pas obligé de se conformer à la délibération du conseil général*

Enfin le conseil général peut émettre des vœux sur tout ce qui concerne r intérêt du département^, et son opinion sur l'état des services publics, en ce qui concerne le département. G est une quatrième espèce de délibération qui ressemble aux avis en ce que. l'administration n'est pas tenue de s'y conformer, mais qui en diffère en ce que les avis sont provoqués par le préfet, tandis que les vwux sont émis par le conseil général sur la proposition de ses membres, eU en quelque sorte, motu proprio. D'un autre côté, tandis que les avis et délibérations de la première ou de la seconde catégorie sont transmis au préfet et, s'il y a lieu, par le préfet au ministre, les vœux sont envoyés directement par le président du conseil général au ministre de l'intérieur. Le législateur a voulu, par l'envoi direct.

> S 56 du tableau A annexé au décret du 26 mars 1852 et $ 67 du annexé au décret du 13 avril 1861.

« Art. 7 delà loi du 10 mai 1838.

assurer que les vœux du conseil général seront entendus par le ministre ; car, le préfet aurait pu avoir intérêt à arrêter au passage l'opinion du conseil sur la situation des services publics dans le département. Chaque année, le Moniteur publie une analyse des vœux exprimés par les conseils généraux.

Pour résumer ce qui précède, on peut dire que lé conseil général vote, déiibèrej donne des avù et émet des vœua:.

Après avoir exposé Torganisation actuelle de Tadministration départementale, nous allons faire connaître les variations qu'a éprouvées notre législation depuis 1789. D'après la loi du 22 décembre 1789, les électeurs primaires étaient appelés à nommer trente-six personnes, parmi les citoyens payant une contribution foncière égale à la valeur de dix journées de travail. Les trente-six membres formaient le conseil général du dépariemeniy et nommaient entre eux un directoire exé^ ctilt/ composé de huit membres. Le directoire était en permanence toute Tannée pour Texpédition des affai<res, tandis que le conseil général ne se réunissait qu'une fois par an, pour recevoir les comptes du directoire, fixer les règles de chaque partie de l'administration, ordonner les travaux et les dépenses générales du département. Les électeurs primaires nommaient en outre un procureur général syndic^ qui avait pour mission de réquérir l'application des lois. En conséquence, les procureurs généraux syndics avaient entrée au conseil général, mais n'y siégeaient pas avec voix délibérative, leurs attributions étant bornées au droit de

réquisition. Les procureurs-syndics étaient soumis à réélection tous les quatre ans.

La loi du 1& frimaire an II supprima le conseil général et le procureur général syndic; elle ne laissa sub* sister que les directoires qui étaient en exercice au moment où la loi fut mise en vigueur. La constitution directoriale (du 5 fructidor an m) simplifia Torganisation départementale en la modelant sur le pouvoir central. Les électeurs nommèrent cinq membres qui formèrent le directoire de département ; ces directeurs étaient élus pour cinq ans et renouvelables, tous les ans, par cinquième. Le Directoire central pouvait les suspendre et les remplacer par une commission; il avait aussi la faculté de nommer, parmi les citoyens domiciliés dans le département, un commissaire qui était chargé dé « requérir l'application des lois, • C'est le système que remplaça l'organisation établie par la loi du 28 pluviôse an YIII. Depuis cette époque, les institutions sont restées les mêmes, et les seules modifications que nous ayons à constater sont relatives à Télection des conseillers généraux. Sous le consulat, les conseillers généraux furent choisis par le chef de TËtat sur les listes de notabilité départementales dressées par les électeurs. Plus tard^, les électeurs furent appelés à désigner, pour chaque place vacante, deux candidats entre lesquels le chef de TËtat choisissait par décrets Cette candidature élective disparut sous la Restauration, et Ion vit l'exemple d'un gouvernement libéral au sommet qui, dans les départements, confiait les intérêts provinciaux à des commissions, sous le nom de

< Sénatus-eonsalte organique du 16 thermidor an X.

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conseils généraux. Les élections ne furent pas rétablies avant la loi du 22 juin 1833, dont le suffrage restreint a été remplacé, en 1 848, par le suffrage universel. A part celte substitution, le plus grand nombre des disposi* tions de la loi du 22 juin 1833 sont encore en vigueur, ainsi que la plupart de celles que la loi du 10 mai 1838 a consacrées aux attributions du conseil général.