DE LA POLICE ET DES AUTORITÉS PRÉPOSÉES A LA POLICE
Comme nous • rayons déjà dit dans nos préKminaires, tandis que Tadminislration dirige les senrices publies et procède par voie d*actîon positive et d*împulsien, la police empéehe le mal ou le réprime; h police préventive, qui doit seule trouver place dans
« Cm UArikiall««s ewMeriMiit VéUt oivU, le» élections et le im^vU iifte
nationale, rmslruciioD primaire, les cultes, le commerce, l'assistance publique, rimportanond^armes et les contribatiuDs (tirectes. En ces matière»* ils ont lea mêmes pouvoirs que les autee» malroa. C'est per la loi4ee t<lluU|« ;t novembre 1859 que les communes de la banlieue ontété annexées à la ville de Pttstow et e>el par décret des 31 octobre^SnevMatee I8&» que te tllie, i agriMidl^ aété^ta^ée eu vingt amodissemeoti. * Art. 14 de la loi du 6 mai 1855.
DE DROIT PCBLIG ET ia)MIMISTRATIP. Iti
cette introduction, est réduite à un rôle négatif, et, ftî elle fait le bien, c*est en s'opposant au mal. Déterminer. d*une manière comptëie, les attributions de la police, ce serait faire pne énuméralion qui toucherait à toutes les parties du droit public et à quelques-unes du droit privé; car, quelle est la matière régie par utte loi dans laquelle on ne retrouve pas quelque prohibition ou prescription, dont la violation intéresse la police? Chaque matière a, pour ainsi dire, sa police, et c'est ainsi que Ton dit : police des cultes, police delà voirie, police de l'industrie, police du commerce, police de la chasse, etc., etc., etc. — Si Ton voulait réduire ces nombreux détails à une notion générale, il faudrait dire que la police a pour mission de veiller à fexécutioH des Ms impératives, d'empêcher la violation des lois prohibitives et de procurer la répression des infractions qui seraient faites aux unes ou aux autres. Quant à la répression elle-même, elle est du ressort de la police judiciaire ; ce n'est que par exception qu'elle appartient aux autorités administratives; par exemple, la répression des contraventions de grande voirie est de la compétence du conseil de préfecture
Les lois administratives ayant été faites à des époques différentes , les attributions , en matière de police, ont été distribuées d'une façon qui présente plus d'une incohérence. De toutes les parties du droit administratif, c'est assurément celle qui offre le plus de difficultés à une tentative de coordination.
Peu à peu, la jurisprudence et la doctrine ont fait sortir la lumière du chaos administratif; elles ont mis en relief quelques principes qui éclairent les détails et
conduisent l'esprit dans Télude de ces nombreuses dispositions. Il n'en a pas été de même pour la police, et cette matière passe, avec raison, pour la plus embarrassée de notre législation.
Dans les efforts que nous avons faits pour dégager quelques idées générales, propres à faciliter l'exploration de cette partie, voici l'ordre auquel nous nous sommes arrêté :
La police est faite, ou sous l'autorité du préfet, ou sous l'autorité du maire ; elle est générale ou munid-pale. Mais à quoi reconnattrons-nous la ligne divisoire des deux polices ? — Si nous voulions la déterminer à priori, la difficulté serait a peu près insoluble; mais la loi des 16-24 août 1790, titre XI* ayant énuméré les objets qui ressortissent de la police municipale, et l'énumération que cette loi contient étant limitative, nous en pourrons conclure que tout ce qui n'y sera pas compris dépend de la police générale et du préfet y à moins que des dispositions expresses ne raient attribué à une autre autorité. Nous chercherons donc à savoir d'abord Tétendue et la portée de la police municipale , afin de fixer, par induction celle de la police générale, par application de la maxime : « Inctumne unitisfit exclusio alterius. »
Police municipale. — Art. 3 de la loi des IQ- 24 août 1790, lit. XI. a Les objets confiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux , sont : l*.tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'illumination.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. IfT
l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruine, Tinterdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles; 2" le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes accompagnées d^ameutement dans les rues^ le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ; 3* le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics; 4"* l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune 6u à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposes en vente publique; 5* le soin de prévenir, par les précautions convenables, et celui de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas, l'autorité des administrations de département et de district ; 6* le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. » A cette énumération, on doit joindre certaines autres matières qui ont été, par des lois spéciales, mises dans les attributions de Tautorité municipale.
Iti FBÉGIS DU COORS
La loi des 10-24 août 1790 donnait aux assemblées municipales le double pouvoir : l"" de réglemeoter les matières confiées à leur yi^ilance; V de statuer sur les infractions. Le jugement des contraventions a été transféré au jnge de paix, et le maire n'est juge de simple police que dans les villes oii il n'y a pas de juge de paix. Quant au pouvoir de réglementer les matières de police municipale, la loi du 28 pluviôse an YIII l'a confié au maire^ agissant seul et sans Tassislance du eanseil municipal. (Art. 13 de la loi du 28 pluviôse an YIII.)
Les matières énumérées dans la loi des 16-24 ao6t 1790 ne sont pas exclusivement du ressort delà police miJliioipale^ et il y en a quelques-unes qui apparlien-* lient, en même temps« à la police générale. Ce sont kiri cireonstûhces qni décident. Les spectacles publics, par eotemplO) rentrent dans la police générale en ce sens que c'est au ministre à Paris^ et au préfet dans les départements, qu'il appartient d*autoriser la représentation d'une piède^ Mais une pièce autorisée pourrait^ dans Une commune^ avoir des inconvénients par suite d'une émotion accideUtelle de la population; en ce cas» Tautorité préposée à la police municipale aurait le droit d'interdire la représentation de la pièce qui se joue partout^ Autre exemple : c'est Tautorité municipale qui assuré la libre circulation dans les rues) mais ai le ttouble et le rassemblement étaient une attaque contre le Gouvernement et, au lieu d'une ri^e, prenait le caractère d'une révolte, les autorités préposées à la police générale domineraient les pouvoirs du maire.
DE DROIT Frotte BT ADMmiSTaXTIF. IM
Le autireexei-eela^lfee municipale sous ié eootnUe de fautorilédupréfet. Los règlements de police municipale se dÎYÎsetit ea deux danses : 1* les arrêtés portant rèiglement permanent ; 2'' ceux qui ne pDrtent pas de règlement permanent, maisseulement des mesures trahsi* tiHres tendues néeesdaires par des circonMances accidenteUes^Ges derniers^ à cause de Turgenco; sont exécutoires itnmédiàtement, et le préfet a seulement le droit de les annuler pbur Tavenir» sous la réserve des droits des tiers^ dans le pa^sé; Quant ailx règlements permanents, leur exécution ne peut commencer qu'après Tapprebation préfectorale. Si à l'expiration du mois qui suit la retnise de Tampliation du i*èglement au soU^-ptéfet, chargé de la transmettre au préfet, l'arrêté n'a été ni approuvé ni annulét il devient etëctttôire de dt*oit, et, l'exécution une fois ét)mmea« eée^ le préfet ne peut plus annuler l'arrêté que peur l'avenir, sous la réserve des droits acquis antérieurement à rannulation. Le délai d'un môle a été donné au préfet pour examiner l'affaire, et, par conséquent^ il semble que si son parti était pris avant l'expiratidn du délai, il devrait pouvoir rendre lé règletnent immédiatement exécutoire. D'ailleurs la mise à exéeutioo d'iin règlement^ même permanent^ présente quelquefois un caractèi-e d'urgence tel^ qtie le retard d'un mois pourrait étrfe nuisible. Nous avons déjà dit que ces ralèons n'ont pas déterminé la jurisprudence qui décide que le délai est obli^toire, et qu'avant son expiration^ lejlréfet ne peut pas, par son approbation, rendre le règle- DMBt êxéeutoirei
LHÂitiatiIfé dé 1& pôlite àt^^&rtiènt âui tdâitéfi, «t lés
préfets n*ont « qu*un droit d'annulation ou d'approbalion. » Si donc le préfet refuse d'autoriser ou annule* il na pasde droit, sans Fassentiment du maire, de substituer pour la commune un règlement à celui qu'il refuse d'approuver, ni de le modifier par l'addition d'une disposition qui ne figurerait pas dans le projet primitif. Décider autrement serait faire passer la police municipale dans les mains du préfet, tandis que le législateur a voulu la confier au maire. Ce n'est que par des moyens indirects que l'autorité supérieure pourrait triompher de la résistance du maire, et, par exemple, en faisant un règlement départemental applicable à toutes les communes du département^ ou en suspendant le maire et chargeant de Tintérim un maire plus docile. Mais outre que ces moyens indirects ne constituent pas une solution de la question, ils pourraient présenter des inconvénients qui rendraient leur emploi impossible ^ • «
En raison de l'importance de la population, les eon- Hits entre la police municipale et la police générale sont bien plus fréquents dans les grandes villes. Cest pour cela que la loi du 5 mai 1855 a diminué les attributions du maire pour en transférer une partie au préfet, dans les villes chefs-lieux de département dont la population excède &0,000 âmes. L'art. 50 de cette loi dispose, en premier lieu, que dans les chefs-lieux de départements ayant plus de 40,000 habitants, le préfet aurait en général les mêmes attributions que le
< Noos reproduisons ici, à roccaslon de la police, des dé?eloppement& que nous avons déjà donnés^ d'une manière générale, pour le pouvoir réglementaire du maire appliqué à toutes les matières. (V.p. 176.)
0E DROIT PDBUG ET ADMINISTRATIF. tOl
préfet de police à Paris. Cependant une énumératian, qui termine cet article, indique les matières réservées aux maires. Il résulte de cet article que les attributions conservées au maire sont limitativement déterminées, et que toutes les autres sont généralement dévolues au préfet. Le caractère général de cette innovation, &est que le préfet a été investi des attributions relatives à la police de 9ûreté^ et qu'on a conservé aux maires la police administrative. Au reste^ ces expressions seront mieux comprises quand nous aurons analysé les attributions du préfet de police à Paris.
Préfet de police. — La loi du 28 pluviôse an YIII, art. 16, portait qu'à Paris un préfet de police serait chaîné de la police. Cest en exécution de cette disposition que fut rendu, sur les attributions du préfet de police, l'arrêté consulaire du 12 messidor an Yin qui est toujours en vigueur ; il a cependant, dans ces derniers temps, été modifié, d'une manière importante, par le décret des 10-24 octobre 1859. Les attributions du préfet de police, telles que le décret du 12 messidor an YIII les a établies, se divisent en deux catégories : r la police générale , 2"^ la police municipale. Dans la pratique, la police générale se subdivise en police po-^ lUigue et police de sûreté.
La police politique a pour mission de découvrir les complots, qui se forment dans le mystère, et de les déjduer, avant qu'ils n'éclatent. Elle est essentiellement 'préventive, et le plus grand nombre des agents qu'elle emploie sont secrets. L'indignité des auxiliaires dont elle est obligée de se servir a fait attaquer sa moralité
*n PBtots w ooms
d'abardi et Ton en est yeau, ensuite^ à ilier sbn lltilitéé L'utilité de cette police tient à ce qu^il vaut raieuE prétenir que réprimeri Une répre^sioUt itiême vigoureuse, a rinconvénient de démontrer aux populatieus que le Gouvernement est attaqué, et le peuple ne croit pas à la solidité d'une autorité dont Texislence est chaque jour menacée» Montrer datis des débats publics comment une conspiration s'est formée^ les causes de sou échec et ce qui a manqué pour la faire réussir^ c'est enseigner à d'autres conspirateurs la voie, les moyens, le but; Quant à la moralité^ nous nous bornerons à dire avec M. Vivien : « A toutes les époques, une police politique a tenu le Goutërnemeht àti eOurantdes menées dé ses adversaii*es. PeUt-étre dàitsles temps des passions violentes île trouvera4-oti di agents ni crédits financiers affectés à cet objet, mais la délation qui se donne par fanatisme fa'est paë plus sincère que celle qui se vetid par intéj*êt : souvent^ le dénonciateur qui se pique le plus de désintéressement recherche pour sttlaite les places, la faveur politique, la participation aut affaires publiques. Somme tdute, si une police secrète est nécessaire» la moins mauvaise est encore celle dont les agents, soumis à des devdirs clairement définis, peuvent être expulsés^ en cas d'infraction ; de tels instruments, plus docilëtif plus soilples, plus faciles à contenir, sont inoins dangereux pour la main qui s'en sert^ »
La police de sûreté s'étend à tout ce qui intéresse la défense des personnes et des propriétés. Elle prévient le crime et prépare la répression. Les passe-ports
^ fluM ùiifiinUWàHm, 2l*édltM t. If, i. iSl
DE DROIT PfiBLlC ST AmUilSTRATlF. SOS
pour Tintérieur et TétraDger, le irisa des passe-ports 4m yeyageurs étraogers, les permis de séjourner à Paris; la mendicité et le vagabondage^ les prisons, les attroupements, ks maisons publiques^ les théâtres, les eultes, les ports d'armes, tels sont les principales dépendances de la police de sûreté»
La police politique et la police de sûreté sont exer^ cées par le préfet de police, sous Vautarité du ministre de rintérieur; car^ à ce point de vue, le préfet n'est que le chef de lune des cinq directions générales du ministère de T intérieur : « direction de ta sûreté géné^ raie. » — Décr* des 30 noT.-l*' février 1860. En vertu de ce décret, les bureaux de la sûreté générale ont été transférés du ministère de Fintérieur à la pré* fêlure de police. Pour la police de sûreté à Paris, comme pour la police générale de TEmpire, le préfet n'est qu'un auxiliaire ou un délégué du ministre de rintérieur. Ainsi, on a tendu à introduire Funité dans le service qui en a le plus de besoin. En 1851 , on avait établi un ministère spécial de la police, avec des in* specteurs généraux et des inspecteurs dans les départe* ments. Mais les conflits qui s'élevèrent entre le ministrede l'intérieur elle ministre de la police à Paris, et, dû4M les déparlements, entre les préfets et les inspectèiirsi ne tardèrent pas à démontrer qu'on avait créé im rouage embarrassant; le Gouvernement comprit qu'en cette matière plus qu'en toute autre, il fallait tendre à unir plutôt qu'à diviser les attributions; cette pensée a récusa complète exécution dans le décret qui fait du préfet de police le directeur de la sûreté géné*rale, sous Tailtoiité du ministre de l'intérieur.
Ml PRÉCIS 0U GO0RS
Ëo ce qui concerne la police municipale, ou, suivant une autre expression en usage, la police administrative de ta ville de Paris, le préfet de police a uue autorité propre pour laquelle il ne relève pas de la surveillance du préfet de la Seine, comme les maires relèvent de la surveillance de leur préfet. Entre les deux préfets les lois et règlements ont divisé les attributions, et chacun exerce les siennes avec une indépendance réciproque. Le décret du 12 messidor an YIII confiait au préfet de police tout ce qui intéressait la liberté et la sûreté de la voie publique, la salubrité de la cité, les incendies, débordements et accidents sur la rivière, les taxes et mercuriales, la surveillance des lieux publics, la libre circulation des subsistances, la protection et préservation des monuments et édifices publics, enfin, la petite voirie.
A Paris, la distinction entre la grande et la petite voirie avait une signification particulièi*e. Tandis qu'en général, la grande voirie se distingue de la petite par la nature des yoies de communication, à Paris c'était d'après le caractère des permissions à demander. S'agissait-il d'un alignement et généralement d'une modification permanente aux murs joignant la voie pu^ blique, l'autorisation était accordée par le préfet de la Seine, et la matière était dite appartenir à la grande voirie. Au contraire, s'agissait-il d'établir un auvent mobile, et, en général, d'une modification non perma^ nentCj le préfet de police était compétent et la permission rentrait dans la petite voirie. Depuis le décret des 40-24 octobre 1859, la grande et la petite voirie ont été réunies sous la main du préfet de la Seine, avec
DE DROIT roBLIG ET AI»IINISTRATIF. tO&
quelques autres parties de la police municipale. Le décret du 24 octobre 1859 ayant procédé par voie d'énuméralion, le principe d'interprétation à suivre, c'est que toulce qui, en matière de police municipale, n'a pas été attribué au préfet de la Seine demeure au préfet de police, conformément à l'arrêté du 12 messidor an YlIP.
Les atttributions du préfet de police ne sont pas limitées à la ville de Paris; elles s'étendent aux communes de Meudon, Saint-^Cloud et Sèvres, situées dans le département de Seine-et-Oise, et principalement en ce qui concerne la police de sûreté, à toutes les communes du département de la Seine '. La potke
1 Art. 1** do décret des 10-34 octobre 1859. « A l'avenir, les attributions du préfet de la Seine comprendront, en outre de celles qui Ini sont cou* férées, dès à présent» par les lots et règlements et sous iês réscrTes eiprtmées par Ips art. 3, 3, 4 ci-après, !• la petite Tolrie, telle qu'elle est définie par l'art. 2i de l'arrêté du 12 messidor an VIII; 2« l'éclairage, le balayage, l'arrosage de la voie publique, l'enlèvement des boues, neiges et glaces ; a*" le curage des éxouts et fosses d'aisances ; A*> les permissions pour établissements sur la rivière, les canaux et les ports; hi^ les traités et tarifs concernant les voitures publiques et la concession des lieux de stationnement de ces voitures et de celles qui servent à l'approvisionnement des balles et marchés; 6* les tarifa> l'assiette et la perception des droits municipaux de toute sorte dans les halles et marchés; V la boulangerie et les approvisionnements; 8* l'entretien des édifices communaux de toute nature; 9* les baux, marchés et adjudications relatifs aux services administratifs de la ville de Paris.
* Pour les communes de Saint-Cioud. Sèvres et Meudon, l'exception s'explique par l'existence dans ces communes de résidences impériales. (V. arrêté du 3 brumaire an IX.) Pour les communes du déparlement de la Seine, le décret du 10 Juin 1863 énumère les attributions qui restent aux maires de ces communes. Il résulte de cette énum^ration que tout ce qui se rattsche à la sûreté a été attribué au préfet de police, et qu'on a conservé aux maires ce qui concerne la policé administrative proprement dite. D'ailleurs la loi a procédé par énumératlon, et nous ne donnons que les idées {générales; c'est en se reportant à l'énamération qu'on pourra fixer les notions générales par les applications.
«Oe MH9CIS DU COURS
oHmém^rtahe est, pour ces dernières, demenréf dtw
les attributions des maires.
Le préfet du Rhône est investi, pour la commune de Lyon et plusieurs autres dont Tensembie compose ce qu'on appelle Ta^lomération lyonnaise, des attributions que Tarrêté du 1 2 messidor an YIII confère mi préfet de police à Paris. Les pouvoirs qui appartiennent au préfet de police de Paris sur Saint-Ctoud, Meudon et Sèvres ont été données au préfet du Rhône sur les communes de Rillieux et Mirebel, situées dans le département de TAin. Il en était de même, d'après la ici du 19 juin 1851, des communes de Saint-ftambert, Vï!teurt>anne, Bron, Vaux et Venîssieux dans liséré; mais ces communes ont été réunies au département du Rhône par le décret du 24 mars 1852. Depuis la réunion, les communes de SaintRambert, Villeurbanne, Vaux, Bron et Vénissieux n'ont pas repris leur autonomie municipale et 'le préfet du Rhône y exere^, comme préfet de police, les pouvoirs dont il a été iovesti par la loi du 19 juin 1851 sur les communes ^ Tagglomération lyonnaise. Le système de la loi du 19 juin 1851 a été considérablement modifié par le ^décret — ^loi du 24 mars 1852. D'après la première, le préfet du Rhône était préfet de police; mais il par- 'tageait la police municipale avec le maire de la commune, suivant une répartition qui donnait au maire tout ce qui constitue la police administrative proprement dite, etau préfet tout ce qui, dans la police municipale, intéresse la sûreté. Mais le décret du 24 marsd852 a divisé Lyon en cinq arrondissements analogues aux arrondissements de Paris, nommé des maires d'arron-
t>& bROrr MBLIG ET AOMINISTRATIP. *&l
disseiDent, supprimé le maire eetitral et conféré au préfet du Rhône l'administration de la ville^ de telle sorte que le préfet est à la fois maire central de Lyon, préfet du Rhône, préfet de police. Pour les communes de Saint-Rarabert, Villeurbanne, Vaux, Bron, Venissieux, Sainte-'Foy, Calluire, Oullins, il est préfet de police; mais, comme dans ces communes il y a un maire, eelui-ôi a retenu la police administrative, conformément à Tari. 2 de la loi du 19 juin l85t ; cette limitation ne s'applique pas à la cmnmune de Lyon parce que là le préfet du Rhône réunit la qualité de maire à celle de préfet de police. Dans les communes deRîllieux et de Mirebel, le préfet du Rhône a les pouvoirs que Tarrêté du 9 brumaire an IX donne au préfet de police sur les communes de Sèvres, Meudon et Saint-Cloud.
de jjiolide* — Les commissaires de police sont les premiers auxiliaires de la police géoé^ raie et 4e la police municipale; ils concourent à la première sous Tautorité du préfet, et à la seconde sous l'autorité du Biaire. Ils sont nommés, en ^éral; par décret impérial; la nomination appartient au préfet dans les villes dont la population est inférieure à ft,000 habitants. Les commissaires de police ne sont pas simplement des auxiliaires ou employés, mais des dépositaires de Tantorilé publique et, par conséquent, la garantie de Tart. 75 de ta Constitution du 22 frinmire an VBi les protège contre les actions qui seraient intentées en niwn de Texereice de leurs fonctions. S'ils agissaient comme officia:^ de police judiciaire
SM PAÊaS DM GOURS
(art. 48 et sumnts du Code d'instar, criinin.), Tart. 75 ne les couvrirait pas; car, en celte qualité les commissaires de police n'appartiennent pas à Tordre des fonctionnaires administratifs.
D'après la loi du 28 pluviôse an VIII, il y a un commissaire de police dans toutes les villes de 5^000 à 10,000 habitants, et, dans celles qui ont une population supérieure, on ajoute un commissaire par 10,000 habitants. Toutes les fois qu'elle le juge utile, Tadministration peut établir, dans chaque cheMieu de canton, un commissaire de police. D'après un décret du 17 janvier 1853, la compétence du commissaire de police cantonal, quelle que soit la commune de sa résidence, s'étend à toutes les communes dn canton. De même, lorsque dans une ville il y a plusieurs commissaires dont le ressort est distinct, cette division n'est relative qu'à la facilité de la surveillance et non à la compétence; car chacun a le droit d'exercer ses fonctions dans toute l'étendue de la commune ^
Il existait, autrefois, des commissaires département taux dont les attributions s'étendaient à tout le département. Mais cette institution n'était pas applicable à tous les départements, et l'administration, suivant les besoins du service, pouvait en établir dans les uns, tandis qu'il n'y en avait pas dans les autres. Le décret qui en permettait l'établissement n'a reçu qu'une exécution transitoire, et aujourd'hui cette institution ne subsiste plus que dans quelques villes.
Dans les villes importantes, on trouve des commis^ saires centraux de police nommés par le chef de
1 Art. 10 4e la loi du 19 Tendémlalre an IV.
TËtat. Mais ces agents n'ont pas une compétence départementale comme Favaient les commissaires départementaux. Leur autorité, d'ailleurs, ne diffère pas sensiblement de celle qui appartient aux commissaires de police ordinaires; les ordres qu'ils donnent sont soumis à l'autorité du préfet, et ordinairement ils ne font que transmettre les "volontés du préfet, en matière de sûreté générale, aux commissaires de police placés sous leurs ordres ; ils dirigent l'exécution des ordres, et distribuent à chaque agent la part qui lui revient dans les mesures à prendre.
Le commissaire central n'est ordinairement chargé que de diriger la police de sûreté, sous l'autorité du préfet. Un accord entre le maire et le commissaire central pourrait lui donner les mêmes pouvoirs hiérarchiques, en matière de police municipale. Autrement, c'est le maire qui fait office de commissaire central, et qui est en rapport immédiat avec les commissaires de police.
Des commissaires spéciaux de police sont attachés aux chemins de fer, dont la surveillance leur appartient sous l'autorité du préfet. Le décret qui les nomme détermine ordinairement la section qui sera plus spécialement placée sous leur surveillance ; mais leur compétence s'étend à toute la ligne *. — A Paris, il 7 a un commissaire spécial de la Bourse. Depuis l'annexion de la banlieue, le nombre des commissaires de police a été porté à quatre-vingts. Cependant, si tel est le cadre normal^, un décret a pro-
* Ord. da 15 novembre 1S46 et décret do 22 février 186&.
Sf« PRÉaS Dt COCftS
visoiremeut fiié à soîxântenitx le iKmibre des commissaires*.
Nous comprenons sous cette déDomination tous les auxiliaires qui serrent à préparer les actes de Tadministration, sans avoir aucun pouvoir propre de décision* Quelque élevée qne soit la position qu'il oc^ cupe, est employé tout fonctionnaire qui n'a pas le pouvoir de décider. Le chef de division, dans un ministère, est un employé supérieur; il n*a que les attributions déléguées par le ministre, et sa signature, mise au bas d'un arrêté, sans mention expresse de déiégatîjn ministérielle, n'obligerait pas plus les admi** nisirés que la signature d'un simple expéditionnaire. Entre eux la différence d'autorité et de pouvoir est tout à fait intérieure.
Les bureaux des ministères ne sont pas tous organisés delà même manière, mais, sauf quelques diSërences de détail, les mêmes principes se retrouvent
* Le décret portant «Téatloti des conmissalres d« ^ee «MllofiMt ett da H oart 18&2. Us devaient éUa répartis en cinq classes, suivant leur traitement. Cette disposition a été réalisée par le décret du 21 février IS55, qui flte le traitcfiient de la presilère à 4,<N)0 fr.« «eini de la scMNide A S,OiO ir«, de la troisième à 2 000 fr., de la quatrième à I ,&00 fr., et de la cinquième à 1,300 fr. Ces décrets ne sont pas applicables au départoment delà Seine ni à ragStomévatioB lyonnaise. Voir noiamMent pour l^ris la déeral 4q 11 septembre I8S4, sur l'organisation de la police municipale à Paris, et celui du iZ novembre 1853, sur le traitement des commissaires el euties agents de police dans la département de la Seine. D'apièé le décret da 17 septembre 18M, la ville de Paris contribue pour les deux tiers et l'Ëtnt pour le tiers. Pour les commissaires cantonaoi, la répartition antieleseattimunes est faite par le préfet, en conseil de préfecture. — En <*e qui concerne la ville de Paris, voir décrets des 8 décembre ]8&9-l«' février 1800 et 17 décembre i8S»^1«ftni8r I860.
DE DKOIT FtJBUG ET ADMINISTRATIF. IH
dans tous les départements ministériels. Un chef de ca*binet, inTesti de la confiance personnelle du ministre, travaille directement avec lui pour les affaires confidentielles et réservées. Un secrétaire général distribue les affaires entre les divisions ou directions, présente les projets de décision à la signature du ministre, appelle son examen sur celles qui demandent une attention particulière. Les directions ou divisions sont sousdivisés en bureaux, entre lesquels la répartition des dossiers est faite par les directeurs et chefs de division. Les chefs de bureaux ont pour auxiliaires des sous-chefs, des commis et des expéditionnaires. La nomination des employés appartient, en principe, au ministre, sauf quelques exceptions réservées à l'Empereur. C'est ce qui a lieu pour les secrétaires généraux et directeurs, dont la nomination est faite par décret. D'un autre côté, la nomination de certains employés est déléguée aux directeurs généraux.
Toutes proportions gardées, les bureaux des préfec^ tures sont établis sur les mêmes bases que les bu«reaux des ministères. Un secrétaire particulier remplit, auprès du préfet, des fonctions analogues à celles des chefs de cabinet. Le secrétaire général de la préfecture surveille les bureaux et s'assure que les registres sont constamment tenus à jour. Les affaires sont distribuées entre les divisions; les chefs de division ont sous leurs ordres des chefs de bureau, commis et expéditionnaires.
Les employés des préfectures sont rétribués sur une partie du fonds d^abonnement, qui est alloué aux préfets pour les frais de personnel et de matériel. Le fonds
tli PMSCIS DU COURS
d'abonnement se divise en deux parties, Tune affectée au personnel et Tautre au matériel de la préfecture. L'art. 7 du décret du 27 mars 1852 attribue les quatre cinquièmes de Tabonnement au personnel et le cinquième restant au matériel. Sur la part du personnel il n*est pas permis au préfet de faire des économies et la loi veut qu'elle soit dépensée en totalité. Au contraire, il lui est permis de faire des économies sur la part du matériel, et généralement ces économies sont comptées comme un surcroît de traitement Si le préfet n'a pas le droit de réduire la portion affectée au personnel, il lui appartient d'en faire la distribution, à son gré, entre les employés. C'est cette faculté qui donne à la position de ces employés une instabilité propre à écarter de cette carrière les hommes capables. Si, nonobstant cette précarité, on a recruté convenablement les bureaux des préfectures, il est injuste de laisser sans garantie des hommes qui ont suivi cette voie malgré ses aspérités.
AGENTS d'exécution.
Armée. — L'armée se recrute, soit au moyen d'enraiements volontaires^ soit par voie de tirage au sort.
L'enrôlement volontaire n'est que l'exception tandis que le recrutement est la règle. Une loi de 1818 avait tenté* vainement de renverser cet ordre en qualifiant exception le recrutement forcé ; la loi du 21 mars 1832, réalisant une prédiction qu'avait faite en 1818 le maréchal Gouvion-Saint-Cyr, a rétabli un ordre plus conforme à la nature des choses.
L'enrôlement volontaire est valablement consenti par
tout Français âgé de dix-huit ans; après \ingt ans, l'engagement est régulièrement contracté sans le con-» sentement des père, mère ou tuteur, condition qui es( indispensable au-dessous de cet âge* L'enrôlé doit, en outre, avoir la taille r^lementaire, jouir de ses droits civils, n'être ni marié, ni veuf avec enfants, et enfin^ être porteur d'un certificat de bonnes vie et mœurs S L'engagement de l'enrôlé volontaire est de sept ans ; cependwt, en temps de guerre, tout Français qui a sa* tisfait à la loi du recrutement est admis à contracter un engagement de deux années^.
Chaque année, la loi qui appelle un certain nombre de soldats sous les drapeaux répartit le contingent entre les départements. Le préfet, en conseil de préfecture ^ répartit ensuite le contingent départemental, entre les cantons, et le contingent cantonal est rempli par un tirage au sort entre les jeunes gens qui ont accompli l'âge de vingt ans, dans le courant de l'année précédente, c'est-à-dire avant le l" janvier de l'année courante. Tous les jeunes gens sont portés sur une liste ou tableau de recensement que les maires dressent dans chaque commune, soit d'office, soit sur la déclaration des pères de famille. Les actes de l'état civil indiquent l'âge des conscrits qui sont nés dans la commune; à défaut d'actes (ce qui arrivera pour les conscrits qui ne sont pas nés dans la commune), les maires pourront les inscrire d'après la notoriété pu-
« Loi do 21 mars 1833, art. S3.
> IM., art. 32. ~ Les enrôlemeiits Tolontaires sont consentli devant les malfos des ebeCi-lieax de cantooi dans les formes prescrites par les art. 34* 44 da Gode Mapoléon.
114 niÉGIS DU COURS
blique. Le maire fait afficher le tableau de recensement dans la commune, avec indication du jour ot il sera procédé à F examen du taUeauet au tirage.
Au jour indiqué, le sous- préfet se rend au chef-lieu de canton et procède aux opérations annoncées, avec le concours des maires du canton réunis, sous sa pré* sidence, en conseil de recensement. On commence par lire, à haute voix, le tableau de recensement et, à mesure que les jeunes gens inscrits sur la liste sont appelés, on entend les observations que chacun des intéressés peut avoir à faire. Quel peut être Tobjet de ces réclamations? Elles seront fondées, par exemple, sur ce que le conscrit n avait pas vingt ans accomplis avant le l*' janvier, ou sur ce qu'il n'est pas domicilié dans le canton et qu'il a été porté sur la liste d'un autre canton. En un mot, la réclamation tendra à dé^ montrer que le conscrit a été indûment porté sur le tableau de recensement. Ces réclamations sont jugées par le sous-préfet qui statue, après avoir pris lavis des maires ; le tableau ainsi rectifié est signé par chacun des membres du conseil de recensement et définitivement arrêté ^ C'est ce qu'on appelle le tablean de tirage. Un premier tirage détermine l'ordre dans lequel les communes seront appelées* Si l'ordre alphabétique n'a pas été adopté, pour déterminer Tordre du tirage entre les communes, c'est que le législateur a tenu compte d'un préjugé fort répandu parmi les habitants des campagnes. Cette erreur. consistait à croire que les premiers qui étaient appelés k tirer
& Il bot rtmarqaar qae la déoUton n*appam«fit pas à la réonloB ém «.« mais aealement au sous-préfet^ qui le borne à prendra Tavli 4ee aialrM.
DE DROIT RUALIC |^T AÇAliNISTRATlK. t\i
IHreoaieQt tpus \m ^m numéro» > et n'en lawftient qm de mauvais pour les derniers* Eusuite \^ jeunes gdn$ ou leurs ayants cAuse , suivant le rang de leur commune, tirent un numéro qui est prpclam^ (t in6<u*it sur une liste appelée (iit0 4^ tirage. A côté de chaque nom, w mçntianne lea motifs dVo^^mp- (ûm ou de (tHuctiot^ que les conscrits se proposent de faire valoir devant le conseil de révision. Les opérations du tirage ne soqt pas recommencées, quelle» que soient les irrégularités commises par le sous-préfet ; le législateur ne veut pas tromper l'attente de çeuf qui ont obtenu de bons numéros.
Le conseil de révision est une commission spéciale qui est chargée de désigner définitivement les jeunes gens qui feront partie du contingent cantonal et, par conséquent, d'apprécier les motifs d*oxemption ou de déduction. Il est coq^posé de cinq membres :
1* Le préfet ou son délégué ;
2* Un membre du conseil de préfecture ;
S"" Un membre du conseil général ; *
4' Un membre du conseil d&rrondissement : ces deux derniers sont pommés par le préfet;
S* Un officier général ou supérieur design^ par T^m^ ppreur.
Ces cinq m^bres sont les ^uls qui aient voi« d^ libérative ; mais il y a, auprès du conseil, des anxiliaires avec voix consultative. Ce sont : l"" un intendant qu sous-intendant militaire qni est entendu toutes les fojs qu'il le demande, et dont les observations doivent, quand il l'exige, être consignées sur le registre des délibérations; 2"" le sous-préfet qui a préside^ 9^\ï^ opé-
tu PRÉCIS DU GOURS
rations du recensement et du tirage; 3* un officier de santé ou docteur en médecine, qui doit être entendu sur toutes les exemptions ayant pour cause une maladie ou une difformité*
Le conseil de révision juge en appel toutes les ré^ clamations qui avaient été jugées en première instance par le conseil de recensement; enfin, il prononce en premier et dernier ressort sur les causes d'exemption ou ^^^tMTfton admises par la loi. Entre Vexemptùm et la déductiany il y a cette différence que les jeunes gens exempts ne sont pas comptés dans le contingent, et que leur immunité retombe sur les numéros postérieurs. Au contraire, ceux qui invoquent la déduction sont considérés comme faisant partie du contingent et les numéros postérieurs n*ont pas à en souffrir. Les cas d'exemption sont énumérés dans Tart. 13 de la loi du 21 mars 1832 et comprennent : ceux qui n*ont pas la taille réglementaire; ceux que leurs infirmités rendent impropres aux service; ceux qui sont orphelins aines de père ou de mère; les fils uniques ou atnés de veuve ou d*un père aveugle ou entré dans sa soixantedixième année; le plus âgé de deux frères tous deux désignés parle sort dans le même tirage, lorsque le plus jeune a été reconnu propre au service ; celui qui a un frère sous les drapeaux à tout autre titre que celui de remplaçant * ; enfin celui qui aurait un frère mort en activité dé service ou réformé, ou mis à la retraite pour infirmités contractées dans les armées de terre
A Celui dont le frère se serait enrôlé Tolontâirement, en temps de guerre» pour deux ans ne serait pas exempté.
DE DROIT FOULIG ET ADMIMISTRATIF. tlT
OU de mer ou pour blessures reçues dans ud service commaDdé.
La déduction est accordée aux jeunes gens qui ont embrassé certaines professions que la loi a voulu encourager % telles que la carrière ecclésiastique, renseignement, etc. , etc.
Hb conseil de révision choisit, en remontant des numéros les plus faibles aux plus élevés, les jeunes gens qui n'ont aucune cause d'exemption à faire valoir et, lorsque le contingent est atteint, il clôt la liste et proclame lalibération de ceux qui n'y sont pas inscrits ; sa décision est souveraine et ne peut pas être attaquée au fond '. Le l^islateur n'a pas voulu que les opérations fussent recommencées pour ne pas tromper l'attente de ceux qui avaient obtenu leur libération ; or, en cas d'annulation, il aurait fallu tromper cette attente ou enlever à l'armée une partie du contingent qui avait été reconnu nécessaire. Cette règle a cependant fléchi dans les cas où il y a eu excès de pouvoir ou incompétence. C'est ce qui aurait lieu, par exemple, si le conseil de révision avait prononcé sur une réclamation de droit commun qui aurait dû être renvoyée aux tribunaux ordinaires, à titre de question préjudicielle. Lorsque le conseil de révision a fait une fausse application de la loi, le mal n'est ce* pendant pas sans remède ; le ministre de la guerre répare, autant que possible, celte erreur en renvoyant le conscrit, dont la réclamation a été injustement repoussée, en congé indéfini dans ses foyers.
« Art. H de la loi dn 21 mars 183^
* Ord. des IS mal 1837, 5 Join 183S, 26 soat 1842 et décrets des 13 août 1852, 26]oinetet 27 Dovemlire l8^.
Le copseil derévigion a le droit de proposer d'accorder aux jeunes gens dont la présence est nécessaire à leur famille (et que, pour cette raisou, ou appelle, dans Tusage, êoutiens de famille) de faire partie de la réserve et de rester dans leurs foyers; mais ces propositions ne peuvent être faites qu'à raison de t sur 200, calculés d'après la totalité du contingent, et pon point seulement d'après le nombre des jeunes gens appelés à l'activité,
L'exonération du service militaire s*obtient au moyen :
1' du remplacement;
2* de la substitution de numéros.
Le remplacement est accordé à ceux qui versent la somme que fixe annuellement un arrêté du ministre de la guerre ; cette somme doit être payée dans les dix jours, qui suivent la clôture des opérations du conseil de révision, et l'exonération est prononcée par ce même conseil réuni au chef-lieu de département, sur le vu des quittances de versement ; les sommes provenant de ces payements sont versées à la caisse de la dotation de l'armée^ et servent à payer les primes et hautes payes auxquelles ont droit les sojdals qui contractent des rengagements. Si le versement est fait dans les dix jours, qui suivent la clôture des opérations de la révision , le droit du conscrit à l'exonération est absolu. Lors au contraire qu'après ce délais il veut se faire remplacer au corps , le versement de la somme ne suffit pas pour lui donner droit à l'exonération; il faut en outre qu'il obtienne l'autorisation du conseil d'administration du corps, qui l'accorde ou la
DE DROIT PWUG ET ADMIMSTRATIF. glt
r^(us9 suivant las besoins du service. Le traité passé «.vec VËtat a été substitué, par le législateur, aux conventions de remplacement qui étaient antérieurement arrêtées entre les parties , et par cette mesure, a été ruinée Tindustrie des compagnies d'assurance pour le remplacement militaire* U y a encore des sociétés qui, moyennant une somme fixée d'avanee, s'engagent à verser la somme d'exonération à la caisse de la dotation de Tarmée ; mais cette opération est simplement un marché aléatoire, par lequel le conscrit cherche à limiter sa perte et à faire supporter une partie des chances du tirage par la compagnie avec laquelle il traite» Le remplacement direct par conventions entre les parties n'a cependant pas été entièrement supprimé; la loi Tautorise encore entre parents jusqu'au sixième degré. Entre parents jusqu'au sixième degré , le remplacement peut se faire aussi par substitution de numéros. Cette convention^ qui ne peut se faire qu'entre conscrits de la même classe ayant tiré au sort dans le même canton , consiste à faire prendre par un conscrit, dont le numéro n'aurait pas été appelé, le numéro de celui qui devait l'être. La substitution de numéros indéfinie, entre toutes personnes, avait été conservée par la loi du 26 avril 1855, qui avait supprimé le remplacement direct , sauf une exception pour les parents jusqu'au quatrième degré. La loi du 17 mars 1858 a supprimé la substitution entre toutes personnes, et étendu l'exception tant pour le remplacement direct que pour la substitution de numéros, aux parents jusqu'au sixième d^ré. La substitution de numéros ne peut avoir lieu qu'entre frères , beaux-
ttO PRÉCIS DU 00UR8
frères et parents jusqu*au sixième degré. Le remplacement direct est également admis pour les parents ou alliés aux mêmes degrés.
Etat det olBeien. — L'avancement des militaires se fait au choix ou à F ancienneté, dans des proportions déterminées par les lois ; celte proportion est changée^ en temps de guerre, de manière à restreindre les droits de l'ancienneté. Le tiers des places de sous-lieutenant est donné aux sous-ofBciers ; les deux tiers des places de lieutenants et de capitaine sont données à Tancienneté de grade. Pour les grades de chef de bataillon ou d'escadron , la proportion de l'ancienneté n'est plus que de moitié. Au-dessus du grade de chef de bataillon, Pavancement n'a jamais lieu qu'au choix. En fenips de guerre, les grades de chef de bataillon ou d'escadron ne sont eux«mêmes donnés qu'au choix et, pour les lieutenants et capitaines, la proportion de l'ancienneté n'efït plus que de moitié, au lieu des deux tiers. L'avancement au choix est purement discrétionnaire, tandis que l'ancienneté confère un droit à celui qui a servi dans son grade, pendant le temps voulu * .
Pour concilier les besoins du service avec le droit individuel des officiers, la loi a distingué le grade et V emploi. Le grade est une véritable propriété dont le militaire ne peut être dépouillé que dans certains cas déterminés par la loi ; l'emploi, au contraire, est à la disposition du Gouvernement qui peut le retirer au titulaire, par décret impérial rendu sur le rapport du
< Loi da H avril 183), art. 1» 2 et 3. — Art 15 et 16.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Ml
ministre de la guerre. Pour le» militaires sans emploi, on distingue plusieurs situations :
1* Là, non-activùé par suite de licenciement, sup-« pression d^emploi , rentrée de captivité ou infirmités temporaires ; les officiers reçoivent , en ce cas , la moitié de leur solde d'activité; mais, par exception, les lieutenants et sous-lieutenants ont droit aux trois cinquièmes * ;
T La non-activité , par retrait ou suspension d'emploi; la solde, en ce cas, est réduite aux deux cin* quièmes. Pour quelque motif que les officiers soient en non-activité 9 ils peuvent être rappelés à Tactivité. n en est autrement en cas de,
3* Réforme^. On appelle ainsi la position de Tofficier sans emploi , qui ^ ne pouvant pas être rappelé à l'activité, n'a pas droit à la retraite, Elle peut être prononcée contre un officier soit pour infirmités incurables, soit par mesures disciplinaires. Elle donne droit, non à une portion de la solde d'activité, mais à une part de la pension de retraite '• Après vingt ans de service effectif , l'officier en réformea droità une partie de la retraite de son grade, calculée à raison d'un trentième par année de service effectif. En ce cas, la pension de réforme est inscrite au grand livre; elle est viagère. Si l'officier mis en réforme a moins de vingt ans de service, on lui paye, pendant un temps égal à la moitié des années de service effectif, les deux tiers du minimum de la retraite de son grade ;
^ Loi da 19 mal IS84, art 4. S et art. 16 et 17. * Art. 11, 13, la delà même loi.
» Art. 18 et 1» de la même loi.
ut PRÉCIS DU COUKS
4* EnKo, la retraite': c'est la position de Toflicier qui a obtenu une pension et ne peut plus être appelé à l'activité*.
Tous les officiers sans emploi ne sont pas en non*** activité. Le premier cadre, en effet, comprend Vactivité et la disponitrilité : Factiviié est l'état des officiers qui ont à la fois le grade et l'emploi ; la disponibilité est la position de ceux qui sont momentanément sans emploi, mais qui font toujours partie du cadre constitutif. La disponibilité est, du reste, une position particulière aux officiers généraux et d'état-major ; ce n'est pas le seul privilège dont ils jouissent. On a créé, pour eux spécialement, un deuxième cadre appelé cadre deré-serve *.
Les généraux de division à soixante-cinq ans , et les généraux de brigade à soixante-deux, passent du cadre d'activité dans le cadre de réserve. Une fois qu'ils sont passés dans ce cadre , ils ne peuvent plus être rappelés à l'activité qu'en temps de guerre, et uniquement pour le commandement à Tinlérieur. Au contraire, les généraux en disponibilité peuvent être rappelés à l'activité tant pendant la guerre qu'en temps de paix, tant pour l'extérieur que pour l'intérieur. Les généraux qui ont commandé en chef sont toujours maintenus dans le cadre de disponibilité ou d'activité, quel que soit leur âge •^
^ Art. 8 delà même loi.
* Le cadre Ap réserve créé par la loi du 4 août 1839 avait été supprimé par décret du gouvernement provisoire du 11 avril 1848; il a été rétat»U ptr un décret du i'* décembre 1852.
* C'est ce qui résulte du renvoi fait par le décret du 1*' décembre 18&2 à l*art. 73 de Tord, du 16 mars 1838, sur Tavancement dans l'armée.
DE DROIT nJBUG ET ADMimSTRATlF. M^
Let règles sar le recrutement sont applicables à rarmée de tuer comme à Tarmée de terre, et c'est même en Tue de la marine que la durée du service a été fixée à sept ans. L'enrôlement pour la marîae est reçu à sei^ ans^ et les enrôlés volontaires ne sont même pas tenus d^avoirla taille réglementairevau mo* m^t de rengagement; seulement, ils ne sont pas reçus si, à dix^huit ans, cette condition n'est pas remplie.
L'âtancement des officiers, au dioixet à l'ancien^* neté, est r^lé par la loi du 20 avril 1832 ; la loi du 10 mai 1834, sur Tétat des officiers, est applicable aux officiers de l'armée de mer.
L*armée de mer est fournie par le recrutement ; mais les marins pour lé service des navires ainsi que les ouvriers, employés à leur gréement, sont pris parmi les personnes soumises à Vinscr^'on wiartiùm^ La loi du 3 brumaire an lY soumet à Tinscriptioa maritime tons les individus, Agés de dix<-huit à cin«quante ans, qui se livrent à la navigation ou à la pèche de mer sur les côtes ou dans les rivières jusqu'où re*monte ia marée et , s*il n'y a pas de marée, jusqu^oii peuvent remonter les bâtiments de mer« -^ On les divise eh quatre classes doiit la première comprend les célibataires; la seconde, les veufs sans enfants; la troisième, les hommes mariés sans enfants, et ia qua* trième les pères de famille. Tous les individus inscrits peuvent être requis pour le service de la flotte, en suivant l'ordre précédent ; la seconde classe n'est appelée qu'à défaut de la première et ainsi de suite. C'est une dure servitude, mais à laquelle on peut se sous*
%U PHBGIS DU COURS
traire, en renonçant à la navigation ou à la pèche, et qui , d'un autre côté, confère des ayantages en compensation ; car, 1* ceux qui sont inscrits se trouvent dispensés du service militaire; 2* quand ils ne sont pas employés pour le service de la flotte, ils peuvent s'embarquer à bord des bâtiments de commerce et ce temps leur compte pour la retraite, à raison de six mois pour un an ; 3* ils ont droit aux prises maritimes ; 4* les enfants des marins en activité de service, sur les bfttiments et dans les ports de TËtat , reçoivent un secours jusqu'à l'âge de dix ans * .
Garde nationale. — D'après le décret — loi du ii janvier i852, la garde nationale n'est organisée que dans les communes où le Gouvernement juge à propos de l'appeler; l'autorité peut même fixer le nombre des gardes nationaux. Après avoir organisé la garde nationale dans une commune, le Gouvernement a le droit de la dissoudre, à son gré. Ainsi l'institution de la garde nationale n'est ni générale ni permanente, ni soumise à des r^les uniformes; son organisation dépend des besoins du service; aussi le Gouvernement peut-il, suivant son apprécîaticm, créer dans une commune un bataillon, une l^on ou une corn-
* Lee grades dans l'armée de mer sont les siiivants : l* amiral; 2* Ticeamfral, a* contre- amiral, 4* capitaloe de vaisseau. S* capitaine de frésatay 6* lieutenant de vaisseau^ 7* enseigne de vaisseau, 8* aspirant de première classe^ 9" aspirant de deuxième classe. Les terriees administratifs de la marine sont dans la compétence des préfets maritimes et do wmmissaHai de la marine, qui se distinguent du commandement des forces oavaiea à peu près comme l'intendance militaire se distingue de l'armée. Pour l'inscription maritime, les quartiers se divisent en un certain nombre detyntftcoa,les syndics sont chargés de rtnscriptlon, sous l'autorité des commissaires de la marine.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. àS5
pagnie. Le service est tantôt un service d'ardre et de sûreté^ dans Tintérieur de la commune, tantôt un ser^ vice de détachement, hors du territoire de la commune. Il est obligatoire pour tous les Français âgés de vingtcinq à cinquante ans, jouissant de leurs droits civils et pour les étrangers admis à fixer leur domicile en France; le conseil de recensement* prononce sur les admissions, sauf appel devant \ejury de révision ^. La garde nationale est sous les ordres des maires, des préfets et du ministre de Tintérjeur; les grades sont conférés par décret impérial, sur la proposition du mi-^ nistre de l'intérieur ^ Il est défendu aux gardes nationaux de se réunir en armes sans Tordre de leurs chefs, et ceux-ci ne peuvent les convoquer que sur la décision de Tautorité civile*.
> L'art. 9 de la loi do 11 janyler 18&2 indiqad la composition du conseil de recensement.
* Art. 10 de la loi dn 11 Janyier 1852.
* Art. 11. Les adjudants sous-offlclprs sont nommés par le chef de bataillon, qui nomme également les sons-officiers et caporaux.
* Art. 6.
DfiUXIÈME PARTIE.
SECTION ir.
DES PBRSOmCES MORALES.
^*éti^. — L'Ëtat acquiert )e$ hiem de $pi^ 4ttr nq^aiçe privé par les moyens de droit coiq^uq tels qu^ acl^^t, donation, legs, échange , et par des ipoye^ qui lui sont propres, tels que J^^cquisit^.Q^ .d^$ f>^f^ sans maître \ des épaves*, des amendes^ des objets cofffî^Mé» k ititre 4e peina \
Les achats sont valablement consentis par Jies préfète lOiTique le pirix n'excède {uis 25,000 fr. Au-dessus de celte somme, c'est aux ministres qu'il apparijei)} de traiter au nom de TËtat. Que Tachât soit consenti par le préfet ou par le ministre, il faut que la convention soit faite dans la limite des crédits ouverts par la loi de finances ou par une loi spéciale. L'échange constituant une aliénation en même temps qu'une acquisition, le ministre ne peut le consentir qu'en vertu d'une loi
1 Art. 539 et 713 C. Nap. — Art. 768 G. Nap. sar les succesBioDS en desliérence.
* Ordonnance de 1681 Ut. V^ sor les épayes de mer. — Pour les épayes des fleuves et certaines épayes de terre, V. décret du 13 août ISlO et ord. des tf Juin 1831 et 30 janTierl838.
*Art. 11 du C. pénal.
d'intérêt privé. Quaqt aux donations et legs, leur aeceptation ne peut être faite qu'en vertu d'un décret impérial rendu en Conseil d'État.
La gestion des biens domaniaux est, en principe, GonSée à Vadministratitm de Cenreçisirement et des d(h mmnem il n'y a d'exception que pour les biens affectés à un service public, lesquels sont placés sous la sur* veillance du ministre dans le département duquel rentre le service. Les préposés de cette administration ne gèrent d'ailleurs pas directement les immeubles domaniaux. Pour éviter les fraudes, et par défiance d'une administration que ne stimulerait pas l'intérêt pers<»H nel, la loi des 23-28 octobre et 5 novembre 1790 et celle des 19 août-12 septembre 1791 , qui sont toujoufs en vigueur, prescrivent le bail à ferme. Ce mode de gestion a aussi l'avantage de donner aux recettes un caractère fixe et de faciliter le calcul de» dépenses ^ En ce qui concerne les biens incorporels, la loi est moîni absolue; car, elle permet de les gérer directement ou, suivant les cas, de les affermer. Le bail est poursuivi et préparé par les receveurs de l'enregistrement et des domaines ; il est annoncé par publications et affiches, et consenti devant le sous-préfet de l'arrondissemajit où les biens sont situés, au plus offrant et dernier en-^ chérisseur. Le sous-préfet remplit ici l'office dé no^ taire et le procès-verbal d'enchères signé par lui a tous les caractères d'un acte authentique ; il a date certaine et emporte exécution parée, et la loi de 1 790
• L'art If 46 la loi ta 28-28 octobre tT90 porte, en effet, qa'aoeme diminution du prix du bail ne peut être demandée par le fermier, « mdme pour •térilité, inondation, grêle, gelée ou tous autres cas fortuits. *
Si8 PRÉCIS DD COURS
lui attribue môme le pouvoir de produire hypothèque, sur les biens du fermier ^ Dans certains cas prévus par la loi, le bail, au lieu d'être fait aux enchères, peut être consenti à Tamiable. Le bail amiable doit être approuvé par le ministre des finances lorsque le prix du fermage dépasse 500 fr.; au-dessous, Tapprobation peut être donnée par le préfet', en conseit de préfecture. L'Ëtat joue quelquefois dans le bail le rôle de preneur, par exemple lorsqu'il loue des terrains, des magasins, etc., etc. Le tableau D, n* 10, annexé au décret du 25 mars 1852, accorde aux préfets le pouvoir d'approuver les dépenses pour loyers, quel que soit le prix de bail, à la charge seulement de ne pas dépasser les crédits ouverts.
Plusieurs lois ont successivement ordonné la vente des biens nationaux et d'autres ont déterminé les for* mes suivant lesquelles cette aliénation serait faite. Une jurisprudence désormais bien établie a décidé, en se fondant sur ces lois, que Taliénation des biens domaniaux pouvait être ordonnée par un décret impérial, et qu'une loi spéciale n'était pas nécessaire pour mettre en vente un bien déterminé. La jurisprudence n'admet qu'une seule exception relativement aux forêts, en se fondant aussi pour cette exception, comme pour le principe, sur le texte de la loi des 28 octobre-5 novembre 1790; car, après avoir dit dans Tart. 2 que tous les biens nationaux seraient vendus, Taft* 5
^ C'est une question controverBée. La Cour de cassation (air. des S mal 1843 et 9 juin 1847) décide que cette disposition spéciale aux biens dcmianiaux n*a pas été abrogée par la loi générale qui a retiré aux actes notariés i^effet d'emporter hypothèque.
s Tableau G 2% annexé au décret du 25 mars 16S2.
ajoute que les bois et forêts sont exceptés delà mesure. Les formes de la vente des biens domaniaux sont fixées par les lois des 15 et 16 floréal ai^ X et par celle du 5 ventôse an XII, titre VII. Il résulte de la combinaison de ces lois que la vente doit être faite publiquement et aux enchères, devant le préfet assisté du directeur des domaines du département ou devant le sous-préfet assisté d'un préposé de Tadministration des domaines désigné par le directeur. Ces enchères sont publiées d'avance et affichées pour provoquer la concurrence des enchérisseurs. Le procès-verbal dressé par le préfet ou le sous-préfet est un acte notarié, qui a date certaine et force exécutoire. En général, l'acte n*est pas subordonné à l'approbation du ministre et l'adjudicataire a immédiatement un droit acquis en vertu de son enchère ; il en serait autrement si l'approbation ministérielle avait été réservée par une clause du cahier des charges. Les lois dont nous venons de présenter Tanalyse ne s'appliquent qu'aux biens immobiliers du domaine; quant aux meubles, les formes de leur vente sont tracées par l'ordonnance du 15 sep-* tembre 1822. La vente aux enchères serait, dans cer* tains cas, impossible ou accompagnée d^inconvénients. Elle est remplacée par la vente de gré à gré ; mais cette vente amiable ne peut être consentie qu^en vertu d une loi spéciale d'intérêt privé ou d*une loi relative à une catégorie de biens ^
> La loi da 24 mai 1842 autorise la cession amiable des routes ou portions de routes délaif^sées aux propriétaires riyerains. On ne doit les vendre aux enchères qu'après avoir mis les propriétaires rlTeralns en demeure de les acquérir.
fN PflEGIS DU GOORS
Nous aTDiiB déjà dit que rechange des biens doma* ttiaux ne pouvait 6tre consenti qu*en Vertu d*une loi ipédtàë (loi d6s 22 noveitibre-l'' décembre iT90» aH* 18, et c^rd. du 12 décemb^e 1827). Cela tient à ce que l'échange est uhe aliénation sut generi$ qui ne peut pas être faite aui enchères^ on a remplacé la garantie résultant de Tadjudication publique par Tintertëntion législative.
L'État ne peut emprunter qu'en vertu d'une Id spéciale qui autorise Tormellement le ministre des finances à contracter l'emprunt et qui détermine les conditions auiquelles l'emprunt pourra être souscrit.
Les actions en justice intéressant l'Ëtat sont intentées par et côntt*e les préfets devant les tribfinftux et les conseils de préfecture. Devant le conseil d'Ëtat^ le domaine est représenté pdr le ministre des finances tandis qu'à la€our de cassatidn c'estie préfet qui con<tinue à suivre l'instance. L'administration des domaines préparé tous les éléments du procès. et int^ veille tous les actes; mais il ne lui appartient pak de représenter l'État dans les actions domaniales. Par exception/ lorsqu'il s'agit uni^iiement de poursuivre le recouvrement If un revêHu^ les agents des domaines ont le pouvoir de procéder par voie de contrainte contre lès débiteurs, et de suivre en justice le jugement des oppositions qui pourraient être élevées par Ita parties contre- la contrainte ^ — L'Ëtat ayant pour défenseurs naturels de ses droits les magistrats du miuis-
I Cette 6teeption résatte de l'ilrt: 4 de la loi d^s 19 aoilMs leptémbré
Dfi DROIT PlSÈlïC BT ^biimiSTUATlF. Af
tère pobliCf il est dispensé do tninistëre des hsôtAià et des av^éSi*G0ttè dispènsd est d'ailletfrS pdl*étDeiit facttltatiTë et le préfet petite 6*il le jllj^ë utile, dfisi^tièi^ mi avocat el nu avoué sur la ptëééntatitlll dtt BitéièllUit de Fenregistrement et des doindities
Dépai^temeiit. — Les bietis qtti ctimposeiit 16 domaine départemental se divisent en deux catégories: Lte tfns sont affectés à des services ^étiératix obligtttèirès, 1m autres à des services qui n'otit qu'Uil iiltérêt d'ilfilité départementale. Dans la premiëi^è catégorie, lîbiis trouvons les biens appartenant autréfbi&» à FÊtat et dont Tabandon gratuit aux dépaHements à ét4 ebnâadré par le décret du 9 avril 1811 : ce soni les Ûôtél^ des préfectures, des sous-préfectures et deâ éMts iTttëiiSéê ou tribunaux. Les bâtiments oti siégetitlès Cbtii'è Im-^ périales sdnt demeufés la propriété dé l'Ëtat, dé sof le que dans les villes ofa tous les Services Mût tMHiÉ Ôàtii le même édifice, une vmtilatlon établit la pt'bpôrtitfîf suivant laquelle l'entretien est à la (ibarge dé TËtat, pour la cour impériale^ et du départettient poiul" la èUérr d'assises. Les biens de la secohde (catégorie Mât les terraibs plantés en pépinières^ les tUttiièê ^ écOléi} quelques établissements d*ëaux Ibermâles^ et etlflti lés édifices qui ont feessé d'être affectés â un isèi'ticë public obligatoire. — Le dépdHetnebl A aiJssi dë^ biens ttiobiliers: ce sotit les meubles dei préfettutes et Sbds-préfectures et les biens incdrporeis, tfel« que certains drcrits de péage. —D est rài*e que les détfattetiDetits aieiit des
1 Arrêté du diliikMre M flauim du S lûom iSÎk.
âSi PHÈCIS W COURS
biens d'un caractère exclusivement privé; le Code forestier ne parle même pas des bois départementaux^ parce qu'il est peut-être sans exemple que des départements soient propriétaires de bois. Cependant si, par exception, il y en avait, le régime forestier leur serait applicable comme il l'est à tous ceux que possèdent des établissements publics (art. 90 et suiv. du Code forestier).
Lorsque le département a des biens non affectés à un service public et productifs de revenu, leur gestion est réglée par une délibération du conseil général sous l'approbation du préfet.
Les acquisitions à titre onéreux peuvent être faites en vertu d une délibération du conseil général approuvée par le préfet. Quant aux dons et legs, la loi fait la distinction suivante : si la libéralité n'est affectée d'au* cune charge immobilière et si, d'un autre côté, elle ne donne lieu à aucune rjéclamation de la famille du do* uateur, le préfet est compétent pour prononcer sur l'acceptation ou le refus. Que si, au contraire, la libéralité était grevée d'une charge immobilière ou s*ii y avait réclamation des héritiers, l'approbation ou le refus ne pourraient être faits qu'en vertu d*un décret impérial rendu en conseil d*Ëtat (art. 31 de la loi du 1 0 mai 1 838 et décret du 25 mars 1852, tableau À, n' 7). Le préfet et le chef de l'État, chacun dans le cas où il est compétent, peuvent autoriser quand le conseil général a voté le refus, ou refuser quand le conseil f^énéral a voté l'approbation; car l'art. 31 de la loi du 10 mai 1838 et le n* 7 du tableau  annexé au décret du 25 mars 1852 portent que « l'acceptation ou te
refus ne peuvent être autorisés que, etc. , etc. » Or le pouvoir de ne pas autoriser le refus emporte nécessaiirement le pouvoir d'approuver. — Avant la réunion du conseil général et même pour les dons et legs dont lautorisation est réservée au chef de TËtat, le préfet peut accepter provisoirement à titre conservatoire. Quant au , refus , comme il ne suppose pas Turgence^ Part. 31 de la loi du 10 mai 1838 n'autorise pas à le faire provisoirement.
L'aliénation des biens départementaux peut être faite, en vertu d'une délibération du conseil général approuvée par le préfet; s'il s'agissait d'aliéner une forêt« nous pensons qu'il y aurait lieu de recourir au chef de TËlat, comme pour les bois communaux ^ L'échange qui, pour les biens de l'Ëtat, est soumis à des conditions particulières d'autorisation, est traité en ce qui concerne les biens du département comme une aliénation ordinaire, et c'est le préfet qui donne ou refuse l'homologation. Il en est jde même des baux et des transactions. Quant aux emprunts départementaux, ils doivent être autorisés par une loi, et le préfet n'a de pouvoir que pour l'adjudication de ces emprunts ^.
Le département est représenté en justice, tant en demandant qu'en défendant , par le préfet agissant en vertu d'une délibération du conseil général. La loi du 10 mai 1838, art. 36, exigeait de plus l'autorisation du chef de l'Ëtat, en son conseil, lorsque le département
* Le Conseil d'État a décidé par un aris qoe, les forêts communales ne pouvant être aUénées qu'en vertu d'un décret impérial. Celte décision serait, par idenUté de motifs, applicable aux forêts départementales.
< Tableau A, n- 11.
iôl PRÉCIS DU GOÙAS
était demandeur, mais cette distinction a été abrogée parle décret du 25 ma^s <852 (§ 65 du tableau A).— Le préfet peut d'ailleurs^ à titre cottsefyatoire et en cas d'urgence, agir ou défendre en justice, saàs délibération du conseil général. Ndtis atons déjà dit ^'ën cas de litige entre le département et l'État, le dbdiàiîie est représenté par le préfet et le département par lé conseiller de préfecture le plus anciëu m fonctions (art. 36 de la loi du 10 mai 1838).
Le budget départemental est proposé par le préftt, Toté par le conseil général, et approuvé par décret iobpériaL II sé divise en sections corresponddtites ftux diverses catégories de dépenses :
l"" La première section comprend les dépenies ùtdi-noires. Elles sont énuméréës t)ar l'art; 12 de la Idl du 10 mai 1838. Si le conseil général ne les instcrit pas an budget, le chef de TÉtat petit les ^ porter d'bffice, mais seulement jusqu'à conburrence deé recetteÉ; qui sont destinées à y faire face. Elles ne sont donc pas absolument obligatoires puisqu'elles ne le sont qiie dans la mesure des ressources qui leur correspondent au buget des recettes.
2* La deuxième section se bompoSe des dépenies facultatives d'ntWilé départementale; tomme l'indique leur nom, ces dépenses ne peuvent pas ètl-e inscrites d'office, si le conseil général refuse de les voter (art 18 de la loi du 10 mai 1838).
3* Une troisième section comprend les ^^;t^^5^^dates auxquelles il est pourvu au moyen de ressources particulières créées ad hoc par des lois générales, ietlës que les centimes spéciaux de l'instruction primaire (loi
du 28 juin 1833 et arf. 19 de la loi du 10 mai 1838) et des chemins vicinaux (loi du 21 lûai 1830).
4* Enfin , la quatrième section est relative auit dépenses esrtraordinaites^ c'e^t-à-dire à celles qui sont autorisées par des actes spéciaut^ et couvertes au Inoyén des res^ sources créées par des lois d'intérêt départemental.
Ce qui distingue le budget dë{)àrtemenlàl, c*ëstqué aux dépenses de chaque section correspondent des ressources déterminées, et qu'en principe, chaque espèce de recettes doit demeurer affectée à la câtégdHe de dépenses à laquelle elle est destinée. Âinéi, la loi (art. 15 de la loi du 10 mai 1838) ne permet pas de payëf une dépense facultative avec les fonds destitiës à couvrir les dépenses ordinaires.
Les recettes se divisent donc, comme les dépenses» en quatre sections. La source principale du budget dépàrtetnental consiste dans les centiiîies additionnels, qui se divisent en centimes additionnels ordinaires ôû législatifs» centimes additionnels facultatifs, centimes additionnels spéciaux et centimes additionnels extraordinaires.
1* Les centimes additionnels législatifs sont levés chaque année en vertu de la loi, sans que le conseil général ait à délibérer.
2* Les centimes facultatifs ne peuvent être perçus, au contraire, qu'en vertu d'une délibération du conseil général^ et le conseil général ne doit pas dépasser le maximum de centimes fixé annuellement par la loi de finances. Si elle ne dépasse pas cette mesure, sa délibération, ayant été d'avance approuvée par la loi, est
356 PHÉCIS DC COURS
exécutoire sans autre condition que l'approbation générale du budget départemental.
3"* Les centimes spéciaux ne peuvent également être perçus qu'en vertu d'une délibération du conseil général, prise dans la limite du maximum fixé par les lois qui ont réglé les matières ou services auxquels le produit des centimes est destiné. La différence avec les centimes facultatifs tient à ce que ces derniers n'ont pas reçu d'affectation spéciale, comme les centimes spéciaux et que, d'un autre côté, le maximum, au lieu d'être fixé par la loi générale de finances, l'est par une loi relative à un service déterminé.
4* Enfin les centimes extraordinaires n'étant prévus par aucune loi générale, ne peuvent être levés qu'en vertu d'une délibération du conseil général approuvée par une loi d'intérêt local.
Quoiqu'ils soient la ressource principale du budget départemental, les centimes additionnels ne sont cependant pas la seule. Le produit des biens non affectés à un service public doit également être compté; dans cette catégorie se trouvent les pépinières. Il y a même des immeubles affectés à un service public qui donnent quelque produit. Ainsi les routes départementales sont ordinairement plantées d'arbres dont l'émondage est im petit revenu ; le prix des arbres morts ou arrachés est aussi, sinon un revenu périodique^ au moins un produit accidentel. Enfin l'art. 10 de la loi du 10 mai 1838 compte, parmi les ressources départementales, le prix des expéditions d'anciennes pièces ou d'actes déposés aux archives et le revenu des péages.
Voici maintenant la correspondance que la loi établit
entre les recettes et les dépenses. Il est pourvu aux dépenses ordinaires avec le produit des centimes législatifs. Cest ici le moment de faire observer qu'une partie des centimes législatifs est consacrée à former un fonds commun^ qui est réparti entre les départements pour aider les moins riches à supporter leurs dépenses ordinaires. La section des recettes affectées aux dépenses ordinaires comprend donc la part du département dans le fonds commun. La loi du 10 mai 1838, art. 17, per^ mettait de consacrer une partie du fonds commun aux dépenses facultatives des départements; mais cette répartition, qui était connue sous le nom de deuxième fonds commun, a depuis 1852 cessé de 6gurer dans nos lois de finances.
Aux dépenses ordinaires sont également consacrés le produit des propriétés départementales, tant mobilières qu'immobilières affectées à un service public, tels que les arbres des routes et le revenu des prisons, le prix des expéditions et les péages. — Aux dépenses facultatives correspondent le produit des centimes facultatifs et celui des immeubles du département non affectés à un service public, tels que ks pépinières. Enfin les centimes spéciaux et extraordinaires correspondent rigoureusement aux dépenses spéciales et extraordinaires.
Les fonds destinés aux dépenses facultatives peuvent être consacrés au payement des dépenses ordinaires. Art. 16 de la loi du 10 mai 1838. « La seconde sectian comprend les dépenses facultatives. — Le conseil général peut aussi y porter les autres dépenses énumérées en l'art. 12, » c'est*à-direles dépenses ordinaires. Mais la réciprocité est formellement interdite par la loi
as» PRÉCIS Dtî COURS
(art. 15 de la même loi). Le conseil général ne pouTait donc pas payer une dépense facultatif e avec les ressources destinées aux dépenses ordinaires.
CkimmiiDe. — La commune est représentée par le maire et le conseil municipal. Le maire agit au nom de la commune dans tous les actes qui concernent son patrimoine; mais il ne peut faire de son propre mourement que des actes conservatoires, tels qu'interruption de prescription et acceptatioii provisoire d'une libéra* Itté, en attendant l'acceptation définitive. Tous les actes qui dépassent les limites d'un fait conservatoire ne peu* vent être faits par le maire qu'en vertu d'une délibération du conseil municipal, approuvée par Tautorité supérieure ou, au moins, nm annulée. En général, les délibérations du conseil municipal ne sont exécutoire! qu'en vertu de l'approbation préalable de l'administra* tion supérieure; mais par exception il peut, dans quatre cas dont il a été parlé plus haut, prendre des délibérations réglementaires exécutoires par elles-mêmes, lorsque le préfet ne les a pas annulées dans le délai de trente jours. D'après l'art, i 7 de la loi du i 8 juillet i 837, les matières qui sont Tobjet de ces délibérations réglementaires comprennent :
1* Le mode d'administration des biens communaux;
i* Les conditioDs des baux à loyer ou à ferme dont la durée n'excède pas dix-huit ans, pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens;
3* Le mode de répartition et de jouissance des pfttu-rages et fruits communaux, autres que les bois, ainsi que les conditions à imposer aux parties prenantes;
DE DROIT NJBLÎG ET ADWHISTRATlP. tS9
éf Lé^s âffi9uag^$^ en se confomiaiit aux lois forestières. Cette dispoi»itiQn ne parle que du partage des fruiu et et fion du partage des biens communaux en prapri^. Cei partages ne sont plus permis par la loi. Une loi du 14 août 17Qt a^ait ordonné le partage des biens eommnnaux; mais les inconvénients du partage obligatoire furent reconnus par la Convention, et une loi du IX) juin 1793 substitua le partage facultatif au partage obligatoire. La loi 4a 1793 a été abrogée par celle du 9 yentôse an XII, après avoir été suspendue par une diqM>sition transitdre du 21 prairial an IV.
Gomme les prohibitions doivent être rigoureusement renfermées dans les termes de la loi, il faut déterxfiiaer retendue du mot partage. Or le partage a pour ^bjet de rendre chaque copartageant propriétaire injGommutable de la part ^tombée dans son lot, et de lui conférer le droit d'en disposer avec un droit absolu. Toute divisi<»i qui ti'aurait pas pour effet de rendre le £Opartagean( propriétaire absolu de son lot ne tomberai! donc pas sous le coup d« la prohibition. Ainsi l'on neeonaidèrepas comme défendus : iMes allotissements iu profit des ohefe de ménage les plus anciens, avec faeulté de transmetire par testament à un de leurs enfiu»ts; ce n'est là qu'une division de la jouissance puis- «pie les £liefs de ménage lotis n'ont pas le droit d'alié* ner {juê abuUndi)^ c*est*à-dire Tattribul principal de la propriété ^; i"" les attributions de parcelles, en propriété, moyennant un somme d'argent payée par diaque copartageant ; en ce cas, il y a plutôt plusieurs
< Céh €«t pratiqué en Lorraine, Aleaca et dans les trois érdchés.
8iO PRECIS DU COUHS
irentes simultanées qu'un véritable partage* La ressemblance avec le partage tient à ce que Taliénation est limitée aux habitants de la commune; mais la différence résuItiB de ce que chaque copartageant paye un prix. Comme toutes les aliénations, un semblable partage ne serait régulier qu'en vertu de Tapprobatioa du préfet.
Lorsque la délibération, en vertu de laquelle le maire agit y doit être approuvée, l'approbation est donnée tantôt par le préfet et tantôt par le chef de l'État ; il ne faut recourir à ce dernier que dans certains cas exceptionnels , et la compétence du préfet est le droit commun en cette matière. Cette règle était déjà consacrée par l'art. 20 de la loi du 18 juillet 1837; mais elle est encore plus exacte depuis que les décrets sur la décentralisation ont diminué le nombre des exceptions.
L'origine des biens communaux a donné naissance, pendant le dix-huitième siècle, à un système historique dont la fausseté n'est plus douteuse aujourd'hui. D'après cette opinion , les communes avaient primitivement des biens sur lesquels la féodalité commit des empiétements ; il résultait de là que le droit des seigneurs à la propriété des biens réclamés par les communes devait être considéré comme une usurpation commise au détriment des communes. Il est démontré aujourd'hui que les communes du Nord naquirent presque toutes d'un mouvement insurrectionnel contre les seigneurs, et , par conséquent, que les droits des seigneurs étant antérieurs ne pouvaient pas être considérés comme une usurpation sur les biens commu-
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. fU
naux. Quant aux communes dont l'origine remontait aux anciens municipes romains, la doctrine historique n'était pas plus exacte. En effet, les municipes romains étant propriétaires au moment de l'invasion , les conquérants barbares confisquèrent sur eux la part de propriété qu'ils avaient prise à tous les propriétaires, et les municipes conservèrent la propriété entière du reste. Quelque inexact qu'il soit, le système des historiens du xvm* siècle a produit sur la législation une influence qui dure encore malgré la démonstration de Terreur. La loi du 28 août 1792 disposa : f *que la possession des communes prévaudrait contre tous actes ou possession contraire des seigneurs, à moins que ceux-ci ne prouvassent leur acquisition par un titre authentique ; 2'' que les terres vaines et vagues appartiendraient aux communes, à moins que les seigneurs ne prouvassent leur acquisition par titre ou par la possession quarantenaire. La loi du 10 juin 1793 décida même qu'à l'avenir la possession de quarante ans ne suffirait pas pour établir le droit des seigneurs à la propriété des terres vaines et vagues, et qu'un titre serait indispensable. Quoique fondées sur une erreur historique, ces dispositions n'ayant pas été abro* gées sont encore applicables.
L'aliénation par vente, échange ou transaction des biens communaux est approuvée par le préfet ; il n'y a d'exception que pour les bois, en vertu , non du texte de la loiV, mais d'une jurisprudence fondée sur un
* Le ttbleaa A» n* 41^ ne fait aacune distinction entre les forélB et les antres biens commnnaax. Au reste, ravis da Conseil d'Ëtat trace une forme obligatoire seulement pour radministmtion ; mais les nullités ne pou- I. 16
U% PHtiCIS DU COURS
Mi9. jlii Conçfsil 4'Êtat. l.'»Uéii»ttfttt d« bm flpmQiii? n^HX SYftn* PPui^ ^^t d^ Iw cppyçrti?: en gEOpriélés prii;éQ8 , I^ ^r^aphir^ît ^^ régime fprestier. Poijv celtfj rwpp, le CpRwil a (iéci(|é que raliéWfttJQ» 4«l 1)0K poïnmiinfiiix ne pe^t étrp autpç^ée gpf) pwp déerpf. |.>eU 91 d» (îqjJe fpr^stier défci»4 «n effi^t^u:« ûQmiqun))& 4e ^\y^ §upup d^friçjiemeot ^iiq^ upe aur toritialipn cIm gouvernement. ^'^li^nation s^^ceit pour résqltat de sou^tpairp le$ })piç cpm^iupaKi à TappliP^T
tion de cet srtiple-
^j'acquiçition ^ tjtre Pft^rew p-eit fPMmise^ fi» mcun CI19 , q)i/4 Kapprobatifll) préfpctofale ; il en p^t aM^peinent de l'acquisition p?ir ^op m leg», pour le^j:quels }'{(utpris^tioii fj'epçepter per d^ret jmpérial est e:^igé6 tputes les foi$ que Ipç femillp» r^lamenf contre mibéraiité'.
{.es b^uî ^ fl{(m<w OH à /^rfni^r^ «ont appf û^v^ p^ip le préfet (a* 44 d\» <4l>leav A aufleié aw dépret du 25 msrfi 1 882). Lpr«qH$ 1» cawmHW dflPfle k bail, let WBi}it}pîjs de l* Iflpation Jffipt fti^é^s pfir uqe déUbérfc tion réglementaire d^ çpnj^eil municipal si Ip li^ail n'exT cède p«s difrbuit aas, pour les }tien$ rur^uf, et ne«f ans ppur les propriété; b4tie$. Au-de$siu$ de cptte 411-
rée, le bail n^est plus un acte d'administration et» comme s'il s'e^gissait d'une aliénation, la )pi e^jge l'approbation préalable du préfet (firt. 17 de le k du 18 juillet 1837).
Les emprunts sont autorisés par Ip préfet daqs lei
Tant pas être prononcées par rin(ei;prétatioii doctrinale^ le décret ^Ilpérial ne me paraît pas étreexigé, à pelnedenullitédelaTenteci'nnloIqcoipi^aiiaL Tableau A» n* 42.
eommunes ayant moins de 100,000 fr. de refeno, et par une loi , dans celles dont le revenu est supérieur à cette somme ^
N^niqoias, dans l'intenalle des sessions, un décret peut autwiser une commune ayant 100,000 fr. d^ revenu à emprunter jusqu'à concurrence du quart de
^m rewenust
hM dépenses des (communes sont obOgaurires mt facuttatîim; les premières sont énumérées par la loi, et les secondes comprennent toutes celles qui ne font pas partie de cette énumération ^. Si le conseil municipal ne vote pas les dépenses obligatoires , le préfet les inscrit d'office au budget; au contraire, les dé-r pensés facultatives doivent être votées par le conseil , et, s'il refqse, nulle autorité ne peut légalement le contraindre à le faire. Les recettes se divisent en ordinaire et caOraerditMirês suivant qu'elles sont de nature à se produire périodiquement ou seulemwt d'une maniène accidentelle. Indépendamment du revenu des biens communaux, les ressources des communes se composent du produit des centimes additionnels. Les centimes additionnels communaux sont de trois espèces :
1* Les cetitimâs tégi$tatif$, qui sont levés annuellement en yertu de la loi de finances, sans délibératif^a du conseil municipal ;
2* Les centimes spéciaux dont Timposition est autorisée par certaines lois, telles que la loi sur Tin-
^ Art. 41 de la loi du 18 juillet 1837. Cet article, qui avait été remplacé par lea n* 36 et 27 du tableau A, a été remis en vigueur en vertu de la loi du 10 juin 1853, qui porte abrogatiomdee n~ 36 et 37. Dérr.da 13 avril 1861» art. 1, S 1".
> Ait. 30 de la loi do 18 Juillet 1837.
Si4 PRÉCIS DU COURS
struction primaire (loi du 28 juin 1833), sur les chemins vicinaux (loi du 21 mai 1836). Ils son^ exigibles en vertu d'une délibération du conseil municipal, sans approbation de l'administration supérieure, pourvu que le conseil soit resté dans les limites du maximum fixé par ces lois;
3* Les centimes extraordinaires qui ne peuvent être perçus qu'en vertu d'une délibération du conseil municipal , approuvée par l'administration supérieure (art. 40 de la loi du 18 juillet 1837). Que les recettes soient ordinaires ou extraordinaires, elles peuvent être consacrées aux dépenses obligatoires et aux dépenses facultatives, sans distinction. Dans le budget communal, les recettes ne sont pas, comme dans le budget du département, affectées à une espèce parti* eulière de dépenses, et il n'y a d'exception que pour les centimes spéciaux de Tinstruction primaire et des chemins vicinaux, ou pour le produit des impositions extraordinaires destinées soit à l'exécution d'un travail \ sôit à une acquisition déterminée.
Le budget de la commune est proposé par le maire, voté par le conseil municipal et approuvé par le préfet, lorsqu'il n'y apas d'imposition extraordinaire*. Pour les impositions extraordinaires, on distingue d'abord si elles doivent couvrir une dépense obligatoire ou une dépense facultative. Dans le premier cas, l'autorisation est accordée par arrêté du préfet, pour les communes ayant moins de 100,000 fr. de revenu , et par décrel impérial dans celles qui ont un revenu supérieur.
1 Art. 30, 31, 32. 83 et 34 de U loi da 18 Jaillet 1837. > Tahleaa A, n* 35.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. SiS
S'agit-il de pourvoir à des dépenses facultatives, l'autorisation est donnée par un décret dans les villes ayant un revenu au-dessous de 100,000 fr. \ et par une loi dans les villes dont le revenu est supérieur ^
SMtioiis de commiuie. — La section est une partie de la circonscription communale qui , bien que régie par les magistrats de la commune^ possède cependant des biens propres et des droits appartenant exclusivement à ses • habitants. Cette situation , qui se rencontre assez fréquemment,- provient de causes diverses dont quelques-unes remontent à des époques fort anciennes'. La législation antérieure à 1789 reconnut fréquenunent à des fractions du territoire des
^ On entend par commanes ayant 100^000 fr. de rerena, celles dont lee recettes ordinaires^ constatées par les comptes^ ont atteint 100,000 flr. dans les trois dernières années.
* Art. 40 de la loi dn 18 Juillet 1837, remis en vigueur par la loi du 10 juin 1853^ abolitive des nr 36 et 37 dn tableau A, annexé au décret du 35 mars 1852. Sur le maximum des impositions extraordinaires voir nn article de M. Léon Ancoc dans VÉeole dês eommuneê de mars 1860. La loi n*a pas fixé de limite an nombre des centimes extraordinaires et c*est seulement l'administration qui a établi en fait quelques restrictions. Ces restrictions de fait n'ont même pas été observées lorsque des circonstances exceptionnelles ont forcé à s'en écarter. « En résumé, dit M. Aucoc, c'est « seulement dans le cas où une commune serait grevée de 20 centimes ad- « ditionneis pour une dépense facultative et éventuelle qu'elle ne de? rait « pas eepérer d'être autorisée à s'imposer de nouveaux centimes addltion- « nels pour une autre dépense de même nature, à moins toutefois qu'elle « n'eût à faire valoir des circonstances exceptionnelles. Voilà le seul maxi- « mnm que la force des choses ait permis à l'administration supérieure de « laisser subsister pour les centimes votés spontanément par les conseils « municipaux. Quant aux centimes additionnels imposés d'office pour dé- « penses obligatoires, la loi de finances du 14 Juillet 1838 ne permet pas que « leur nombre excède dix, à moins qu'il ne s'agisse de dettes résultant de « condamnations Judiciaires, auquel cas le nombre peut s'élever jusqu'à 20. »
* Sur l'origine des biens des sections» V. VÉcole des communes, mars, avril et mal 1860. ^ Art. de M. Léon Aueoe. — Sections de communes, par le même, V édition, p. •'63.
communauté^, à des tillages dépendant 'd*une paroisse, des droits d'usage et même des droits à la propriété des pâturages doht lès habitants de ces tillâges jobissaieflt à Texclusidn des autres habitants de la paroisse. Geft droits provenaient soit des concessions des seigneurs, sdit db fait des habitants qui mettaient dans Tindinsion deâ pâturages destinés à Id nourriture de leurs bestiaux. La cati^e aétuelle qui produit encore lei sections se trouve dans la rélinion de plusiëtirs communes sous une même admitiistration^ ou dans la dis-^ traction qui détache une partie d'une commune pour la réunir à une autre. Âucuii acte officiel fi^ëst nécessaire pour constituer la section qui est formée, en quelque §orte, (iar la force même des choses.
Les édifices ou biens quelconques affectés à un service public situés sur lé territoire de la section appar^ tiennent à la commune; mais, en cas de distraction, Itt section emporte la propriété de ces édifices, et la loi l'attribue à la commune à laquelle la réunion est fidtes Quant aux biens dont les habitants jouissent en nature^ ils appartiennent, même après la réunion, exclusitement à la section, dont les habitants ont seuls droit à la jouissance commune. La loi ne s'explique pés siir les biens qui ne sont pas affectés à un senrice public et dont les habitants ne jouissent point en nature, en d*autres termes sur les biens affermés dont le retenu en argent tombe dans la caisse municipale (art. 5 et 6 de la loi du 18 juillet 1837). On s'est demandé dès lors si la partie détachée d'une commune et réunie à une autre commune pouvait demander sa part dans la propriété des biens appartenant à la commune dont elle
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est distraite. Réciproquement la portion distraite acilùiert-elle des dt*oits à la propriété des bieds t^ommuiiaux appàrtetiâtlt à la commUnë à Idqtieiie la réunion est faite? Il résulte d'explifeatibiis qui fuient dénuées Ibrs de la discussion de la Ibf de 1837 que là réuuidti dta distraction neproduiraiëtit d^^fot qu'au poiut de yue de radiUinistirationetdela police. Quant à la propriété des biens communaux, la partie diistratte deyeuàiit section, ne perd pas ses droits dans la cbmtnune d'où elle est séparée et n'acquiërt pas dë^ droits de copropriétaire dans la commune à laquelle elle est réunie ^ Si à la jouissance eu nature Tadininistration jugeait à ph)pos de substituer le fermage^ le di-uit des habitante de la section serait transporté sur Targent provenant du bail. La justice veut que lA situatidll et les dhbîts des hàbitatlts ne soient pas atteidts par l'adoption d'un tneilleur mode d'administMtioti; hi solution contraire cotiduirait à rendre impossible la transformation, jugée plus commode, du revenu en nature en revenu pécuniaire; car s'ils devaient perdre sans compensation la jouissance, il est évident qiie les habitants de la tectiou aimeraient mietlx cotiserver la jouissâhce ^n nature avec ses inconvénients^.
< Honiteur da 2S février 1834.— Rapport de M. Persil à la Chambre des députés. — C. cass., àrrét da 30 Jan^let 1^31. -^ Avië dit Cotmell d'État (oduiUé de rintérieut) da 13 févher lS3d.
* « En résumé, dit M. Aococ, les se<:tioti8 bonservcnt la propriété des biens meubles ou Immetibles qui liroduisbtlt des tevetius.
« Quant aut reyenus, il ftitit diaitlgter. S'il s'agit de biens qui produisaient déjà de4 revends en argent av&nt \A réunion de ia section à !a cdmmnne dont elle dépend, la Jouissance n'en appartient pas ëicldsivèmetit à la section. La commune t>6nt en employer les tevetius à III satisfabtibn de ses bcsoitis générant, Mt 1 aècbrder la prëfétebce ft là section, si cëllë-cl a des besoins particuliers. Hais l'eibplbi des sëmnles, dttbil çè cas, ht sou-
Ordinairement la section est représentée par le maire et le conseil municipal de la commune ; die n'a une représentation spéciale que lorsque ses intérêts sont en opposition avec ceux de la commune ou d'une autre section. Quoique la loi du 18 juillet 1837 n'oi^nise cette représentation particulière qu'en cas de procèsy nous pensons qu'il faut étendre sa disposition à tous les actes judiciaires ou extrajudiciaires dans lesquels le conflit dlntéréts se produira. La commune est représentée par le maire et le conseil municipal. Seulement les membres qui sont domiciliés dans la section ne prennent pas part aux délibérations, et sont remplacés par un nombre égal d'électeurs étrangers à la section.
Le préfet nomme une commission syndicale composée de trois ou cinq membres pris parmi les électeurs municipaux. La commissiQn choisit un de ses mem-
lève qne des questions de couyenance et d'équité et non une question de droit.
% S'il s'agit, an contraire, des biens dont les habitants Jouissaient en nature et que le conseil municipal juge couTenable d'amodier, ou dont il croit devoir tirer un produit sons quelque forme qne ce soit, par exemple an moyen de rétablissement d'une taxe de pâturage, la section a droit à ce que les revenus résultant de ee changement, dans le mode de Jouissanee tournent excluslTement à son profit.
« Seulement^ elle ne serait pas fondée à exiger que les revenus soient dépensés exclusivement en travaux sur son territoire on d'une manière quelconque à la satisfadlon de ses besoins propres. Ses droits peuvent être respectés par l'aOTectation de tout ou partie des revenus au payement des dépenses générales de ia commune, pourvu que ses habitants ne payent qne leur part de ces dépenses, et qu'ils soient déchargés Jusqu'à une concurrence des contributions extraordinaires imposées, en vue d'y faire face, aux habitants de la commune.
• Enfin, le produit de la vente des biens des sections doit toujours être employé exelasivement an profit des aecUons propriétaires. » (SedUmi des commmêt, V édition, p. S74-27^ n* 117.)
DE DROIT PUBUC ET ADMINISTRATIF. S4f
bres pour agir et contracter au nom de la section. La commission syndicale remplace le conseil municipal et ses délibérations doivent être approuvées par les mêmes autorités et dans les mêmes cas que les délibérations des conseils municipaux. En cas d'opposition entre deux sections, il y aurait lieu de constituer deux commissions syndicales ; car l'impartialité veut qu'aucune d'elles ne soit représentée par le maire et le conseil municipal (art. 56 et 57 de la loi du 18 juillet 1837).
FabriquM. — La fabrique est une personne morale qui représente la paroisse pour tout ce qui est relatif aux intérêts pécuniaires. Suivant l'importance des paroisses, elle est composée de neuf membres dans celles qui ont 5,000 habitants, et de cinq dans toutes les autres ^ Lors de la première organisation, Tévêque nomme cinq membres pour les fabriques de neuf membres, ou trois membres pour celles qui n'en ont que cinq, et le préfet quatre ou deux; une fois composé, le conseil de fabrique se renouvelle par élection, diaprés un ordre que le sort détermine. Le renouvellement a lieu au bout de trois ans ; à la première période triennale, cinq ou trois membres sor^ tent, et les quatre ou deux qui restent nomment aux places vacantes par suite du renouvellement partiel; à la période triennale suivante, le renouvellement porte sur ceux qui étaient restés et ainsi de suite. Les membres sortants sont rééligibles. Aux neuf ou cinq
> Décret du 30 décembre 1809.
iSO PRECIS DU œUR
membres élus, il faut ajouter deux membres«nés, qui sont le maire et le euré ou le desservaaU Le eons^l nomme, au scrutin, son président et son secrétaire; chaque année, le premier dimanche d'avril, le président et le secrétaire sont soumis à réélection } mais la loi permet de les réélire^
Le conseil dû fabrique tient des sessions erdinmreê et des sessions extraordinaires i les premières sont au nombre de quatre, et doivent être tenues les premiers dimanches de janvier, avril, juillet et octobre) on y peut traiter de toutes matières intéressant la fabrique. Les secondes, au contraire^ ne portent que sur des affaires déterminées, et ne sont ténues qu'avec l'autorisation de révoque ou du préfet; en cas d'urgence.
Le conseil de fabrique nomme également trois de ses membres qui, réunis au curé ou desservant, membre de droit, forment le bureau des nmrguiUiers. A leur tour, ces derniers élisent un président, un secrâtaire et un trésorier. Ge bureau est le pouvoir exécutif de la fabrique ; c'est lui qui prépare le budget^ fait les propositions sur lesquelles le conseil de fabrique doit délibérer j surveille les éflifîces consacrés au sendee divin, fait les fournitures nécessaire au culte. Tous les marchés sont arrêtés par le bureau { mais c'est le président qui signe les traités et les mandats (al*t. 28 du décret du 30 décembre 1809). En ce qui concerne les actions en justice, la fabrique est représentée par le trésorier qui est chaîné do faire rentrer tous * les biens appartenant à la fabrique; c'est aussi le trésorier qui
< Art. 77 et 78. Le trésorier agit en vertu de la délibéraUon des margail* lien. — Il peut faire seul les actes coDserrMtoIres.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. SSl
âëcepte ^our elle 1&& dons et legs qu'elle est autoHséë à recevoir par décret impérial *. L*âpprdbalion dii chet de TËtat est nécessaire ^o\iT le6 Ventée, échangea et même pdur les bàul de biens iihitièiiblës^ ltirsqiiMl§ eicëdéhi héuf aniiées^. Leâ inatiëtes dé l^àdmiiiistratien des cultes n'ayant pas été décentralisées, il faut encore rebourir à Tatitorité ceiiUàle dans lëâ ëas bÛ cela était nécessaire dVant le débret du 25 itiars 1832. Le budget présenté par le kureàii des màrguilliërs est Toté par le conseil de fabrique et approuvé par Tévèqùe^. Cette d|)probation est sufBsatite lotè(|tië les dépenses sont cotiTerles par les revenue de la IkbHquë } mais il ^ aurait des formalités particulières à remplie si, eu raiton de rinstifËsahcë dëâ revëtius de la fàbfU que, il était iiécessaire de demander Une sùbi^entidtt à la commune^.
BtiiHMiiii de hiénMÉMabé^ hdqtiéék 6t àtttrei^ étâlilisàeiileiits Aé bièiifiliiuliicë. — Les hbèpttèli sont dei^tifiés k recevoir lëS pàiitreè malades et lés aliënés indigents ou non iiidigeiits; sëulemeiit, ëës derniers lie sent àdttlis qtië ttioyéniiant le (layemefat d'titië rètHbution antiuëUe. Les burtûtut dé biénftil' sàHce diMribuent des secoure à dëmicilë dut pàuvrëà qili n'ont pas dé moyens d'existence. Oiloiqilë, en général, les hospices ne distribuent pas des ^cdurs à domicile, il leur est permis d*affecter nri cinquième
* Art 59 da décret.
* Art. 62 du déeret.
* Art. 4S et suivants.
* Art. 92 etsuly. du déeret organique.
35i PRËGiS DU COURS
de leurs ressources à Tassistanoe de vieillards laissés dans leurs familles (art. 17 de la loi du 7 août 1851). Ofl distingue les hospices communaux, les hospices départementaux et les hospices appartenant à TËtat; les bureaux de bienfaisance sont toujours, au contraire, des établissements communaux. Un décret impérial est nécessaire pour autoriser la création d'un hospice, d'un hôpital ou d*un bureau de bi^aîsance^
En général, les hospices et bureaux de bienfaisance sont administrés par des commissions composées d'un certain nombre de membres; c'est un des rares exemples, qu'offre notre administration, d'autorités agissant collectivement. Les membres de la commission administrative sont nonunés par arrêté du préfet K Cette commission se compose ordinairement de cinq membres. Exceptionnellement cependant, et en raison de l'importance de ces établissements ou de circonstances locales, le nombre des membrçs peut être porté à plus de cinq, par décret rendu en Conseil d'Ëtat Chaque année, un membre sort et le préfet nomme un membre nouveau ou maintient le membre sortant. L'ordre du renouvellement est, pour la première fois^ déterminé par un tirage au sort et, après les quatre premières années, c'est le plus ancien qui, de droit, est membre sortant. Le préfet qui nomme les commissions administratives n'a pas le droit de les révoquer; la dissolution est prononcée par le ministre de l'intérieur, sur la proposition ou Tavis du préfet. Aux cinq membres choisis par le préfet il faut ajou-
f Décret da 25 taiars 18&2, tablean A, lettre Y. ' Même décret, arU &, n* 9.
ter le maire, qui est membre de droit de la commission administrative et qui la préside avec voix prépondérante ^ Le préfet nomme les administrateurs, directeurs et receveurs des hospices, sur la présentation de la commission. Il n'y a lieu de nommer un receveur spécial qu'autant que le revenu de rhospice excède 30,000 fr.; au-dessous de ce chiffre, c'est le percepteur ou le receveur municipal qui fait les fonctions de receveur.
A Paris, les hospices et hôpitaux sont administrés par un directeur responsable, sous le contrôle d'un conseil de surveillance'. Entre le conseil de surveillance et la commission administrative, il y a cette différence fondamentale que la commission administre et agit tandis que le conseil de surveillance ne fait que contrôler radministration du directeur. LMmportancç des hospices de la ville de Paris a déterminé le l^islateur à rentrer dans le système général de l'autorité confiée à une seule personne. Tous les hospices et établissements de bienfaisance de la ville de Paris sont soumis à l'autorité d'un directeur général de fassistance publique sous la surveillance d^une commission unique, dont la composition est réglée par la loi du iO janvier 1849. Le directeur général représente tous les hospices soit en contractant, soit en plaidant. Le conseil de surveillance donne son avis sur les affaires énumérées dans Part. 5 de la loi du 10 janvier 1849, et ses membres visitent individuellement ou en corps les établissements de bienfaisance toutes les fois qu'ils
> Déeret da 33 mars 1852, art. 1.
* Loi du 10 Janvier 1849, art. 1.
m P3p:GlS DU COURS
\^ JHgcRt cfipifeofi|l)lej Le directeur général e$\ nqmin^ pfir le q^f ini^tjre ()p l'infépe^r» ^ur |a proppsi^oi) ^u Pfréfet 4a |f( Séipe; les me^br^ dii conseil de ^^rr^l^çe soqt nomnié^ par décrpt impériaP,
Les hospices cppimunaux estent en justice pf(r leurs ç^mimofis (tdmintstrd^pe^ ; exceptionnellemepf, cet: taii^f^s pqiirs^ite^ sqnt intentées p^r les receveurs; m^is ces derniers n'agissept pas çn leur prepre nom, et les assignations qu'ils donnent so^t faites à l^ re-? qu^te de h commission admiiiistn^tive, Â Pi^ris, les ))pspices sont représentée^ par leurs directeuips; Ifis c^mofiissions de surveîllappo n'ont qu'un simple çqutr0|e sai^s participation h l'apfiqp Adipi|^i^trs(tive.
)jes aliéné^ sont à 1^ charge des (^épartetpepts, et \^ ]m veut qu'il y fût un ét^Wissement ^estiué à leç re^ ceyoir dans chaque départepient ou qqe çlu mQÎn^ \\ soit pouryu à ce service pi^hliç par un tr^^i^é ayec u^ dépftrtement voisiq. L'admju^stratiop des hospices dé* pfirte!;neii^ux n'appartient p(^ cpmme celle (les )iQ9r pjees communaux à npe cofumission admmistrfit|ye. Le préfet upmmç m 4i?ecteuif responsable et une commission de surveillance qui contrôle, ss^ts agir*.
C'est fiussi par un directeur^ avec une çommisf^P^. consultative I qnesont administrés les hospices {|e
* La dépense des aliénés indigents est principalement à la charge da département; la eommuM dn domicile de Taliéné peut senlement é^e ap« pelée k cQnçoqrir à la dépense « d'après les bases proposées par le eonaajil général, sur l'avis du préfet^ et approuvées par le Gouvernement. » La dépactWent qui donne le seconra a un recours contre le département d« domicile. Le domicile de secours est au lieu de la naissance Jusqu'à vingt et un ans, et après cet &ge, dans la commune où Vindlgent réside depuis une année (ttt. 4 dn décret da 24 vendémiaire an 11.)
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. SSft
TÊtat, d€8 Quinze-Vingts^ de Gharenton, des Jeunes- Aveugles, des Sourds-Muets de Paris et des Spurds* Muets 46 Bordeaux. Pour chacun de ces hospices, il y a une eommi^ion consultative composée de quatre membres nommés par le ministre de ^intérieur; le directeur en fait pfirtie e\ assiste à ses délibérations, avec voix délibérative. Au-dessus de ces comn)issîons consultatives, il existe à Paris un catufeit supérieur des bospicea, composé de vingt-quatre membres, nommés par décret impérial, et d'un secrétaire que désigne le ministre de rintérieur. Ce conseil se réunit sous la présidence du ministre; il donne son avis sur les bud* gets d^ hospic^, sur l'acceptation des dons et legs, sur lee rapports généraux des directeurs, sur les prxH jets de constructions et de grosses réparations, et sur toutes les questions qui lui sont soumises par le ministre. Les attributions du cqnseil supérieur sont étrangères aux hospices communaux de la ville de Paris et np concernent que les hospices de PÉtat ^
Les règles sur Toi^nisation administrative des hos« pices cpfnmunaux sont applicables à la composition des bureaux de bienfaisance \
La commission administrative prend deux espèces de délibérations : 1^ les délibérations qui règlent ceiv. taines matières et dopt Texécution a lieu, à moins qu'elles ne soient annulées dans les trente jours par le préfe|; 2^ les délibérations qui ne sont exécutoire^ qu- en vertu de Tapprobation préalable du préfet ou de
« qrdomiançe da 2\ tfn[^ i^u
* Voir décret du 17* juin 1862, qui rend applicable aox bureaux do blenle décret du 33 mars 1863.
radmiaistration centrale, suivant les distinctions admises pour Tapprobation des délibérations du conseil municipal (art. 9 et (0 de la loi du 7 août 1851). Pour les délibérations de la deuxième catégorie, la loi veut que le conseil municipal soit consulté et, s*il s'agit de Taliénation des biens des hospices, que Tavis du conseil municipal soit favorable à l'aliénation.
Les dons et legs faits aux hospices sont acceptés, dans les départements, par la commission administrative et, à Paris, par le directeur général de l'assistance; l'acceptation est faite en vertu d'une délibération prise par la commission et, à Paris, par le conseil de surveillance. Cette délibération est approuvée par le préfet, lorsqu'il n'y a ni charge ou a£Eectation immobilière, ni réclamation de la famille; sinon, un décret impérial est nécessaire. Pour les bureaux de bienfaisance^ c'est le bureau qui délibère et accepte sous l'autorisation du préfet ou de l'Empereur, d'après les distinctions que nous venons d'établir. Les acquisitions, aliénations et échanges sont autorisés par le préfet, sans distinction ; par identité déraison, nous appliquerons aux hospices l'exception qui a été faite par la jurisprudence du conseil d'Ëtat relativement aux forêts et bois communaux. Leur aliénation ne pourrait être autorisée que par un décret impérial (art. 91 du Code forestier. C'est aussi le préfet qui autorise les emprunts, mais seulement dans les limites où il pourrait le faire pour les communes. Le décret du 13 avril 1861 donne aux sous-préfets compétence pour approuver les budgets et recevoir les comptes des bureaux de bienfaisance (art. 6, § 14).
Pour les hospices ainsi que pour les établissements publics, en général, la loi recommande le bail à ferme comme le meilleur mode d'administration, et ce bail doit être fait aux enchères publiques ; i\ n*y a d'exception à cette r^le que pour les biens attenants aux hospices et pour les vignes et vergers qui ne seraient pas trop éloignés de l'établissement, de telle sorte que la jouissance e'n nature offrit des facilités. En général, les bois sont également dispensés de la ferme. L'exploitation directe, même dans ces cas exceptionnels, ne peut, d'ailleurs, être faite qu'avec l'autorisation du préfet*.
Les marchés de fournitures, dont la durée n'excède pas une année, et les travaux de toute nature, dont la dépense ne dépasse pas 3,000 fr., sont réglés par la commission administrative au moyen d'une délibération réglementaire* qui est exécutoire par elle-même si elle n'est pas annulée par le préfet dans les trente jours ; au-dessus de ces chiffres, l'autorisation de l'ad* ministration supérieure est indispensable^.
Sociétés de secours nratoels. — On peut ranger, parmi les établissements de bienfaisance, les Sociétés de secours mutuels^ qui ont pour objet de donner des secours aux sociétaires pauvres^ malades ou infirmes et de fournir à leurs frais funéraires^. En général, il y a dans les sociétés de secours deux espèces d'associés, i*" les membres honoraires qui payent la cotisation sans
* Ordonnance du 31 octobre 1821 qui modifie l'avis du 7 décembre 1809.
* Loi du 7 août 1851, arL 9, et décret du 25 mare 1852, art. 1*'.
* Art. 6 du décret du 26 mars 1852.
is« mèni6 DIT Gotms
paHieiper aoi seiteutu; 2* les membrei fmrtieipaMê qui payent la C(Hisatton mf les écotiotnies faites en eantft et qili ont droit à dire sedourus, en caft de maladie. La loi Yétil qu'il soit établi une sodété, par le6 soins du maire, dans tonte commune où Tutilité aura été f^ éonnue par le préfbti
On distingue trois espèces de sociétés dé seeoum Btntuels : V \e^êOû(éîës iibreê ; ir les êocùftés fiÊcmnmèé comme établissements d'utilité publique (loi du 1 7 juih lat 18K1) et 3* les sociétés ûppfm»ées. — Les sddétés libres snnt ré^es par les clauses de leurs statuts et par le droit commun en matière de société. Elles ne peU^ tent se former qu'en tertn de l'autorisation du préfet, lorsqu'elles comptent pluis de ?ingt membres, eonfor^ mémœt aux dispositions du déeret du 2S mars 165t sur les réunions et associations» Une fois aeôoirdéé, rautorisatioii peut être retirée par le préfot. La pè^ mission du préfet ne leur donne que la ftiéulté de s» réunir, sans leur conférer les avantages que la loi ré* serve pour les sociétés teconnues ou approuvées. Lea sociétés de secours mutuels sont reconnues par un décret reudu dah^ la fbrme des r^ements d'ttdminist)%tion publique. Cette reconnaissance attribue à la société le caractère d'établissement d'utilité publique et, par conséquent, la capacité d'acquérir un pétri» moine propre par donation, legs ou autrement Les acquisitions sont, en principe,. subordonnées à Pautorisation du Gouvernement; mais, par exception, un arrêté du préfet suffit lorsque la valeur du don ou legs n'excède pas 1,000 fr.^
i Art. 8 du décret du 26 mare 1852. La loi du 17 Juillet IS61 pnrineltÉit
DE DROIT PUBUC ET ADUtKlSTRATIF. tS»
La loi du 17 juillet 18S1 n'admettait ^ue ces deux isptees da sociétés, les sociétés libres et \m sodétés m^ eonnues. Une espèce iatermédiaire a été créée par le décret du 26 mars 1 852 : ee sont les sociétés ùppnmpési% Dans le département de la Seind, Ta^robation est donnée par le ministre de Tintérieur et dans les autres départements par les préfets. La nomination des pré^ sidents est faite par rErapereur, sur la présentatira du ministre de Tintérieur auquel les préfets doiyeat envoyer leurs propositions. Les sociétés approuvées ont la faculté de prendre des immeubles à bail, de posséder des oligets mobiliers etda reoetoir, a?ee Tiautorisation du préfet, des dons et legs mobiliers dont la valeur n'excède pas 5^000 fr. La société ap{Nroavée est donc une personne morale^ mais d'une oapacité res^ treinte; car elle ne peut pas acquérir des immeublee en propriété, et quant aux objets mobiliers^ le droit êe les acquérir à titre gratuit est limité en ee que chaque don ne peut pas excéder la somme de 5^000 fr» (art^ 8 du décret du 26 mars 1852). La commune doit un local gratuit aux sociétés de secours mutuels approuvées et, par conséquent, aux sociétés reconnueev puisque le décret du 26 mars 1852 dispose que teu9 les avantages qu'il crée au profit des sociétés approu^ vées sont communs aux sociétés reconnues (art. 9 et 17 du décret dn 26 mars 1852).
Les sociétés approuvées peuvent être suspendues ou dissoutes par le préfet pour mauvaise gestion» inexé*
■ai leeiéiAs d« ncerair tons dont et lass» ^^ bernait la compéteDoe du préfet aux dous et legs d*obJets mobiliers d'one valeur ne dépassant pas 1,000 1^. Le pttfet peut attjourdliiil autorisa Jusqa'à 5,000 fr.
t66 PRÉCIS DU COURS
cutioD de leurs statuts ou violation du décret du 26 mars 1852 (art 16). En dehors de ces cas, nous pensons que si le nombre des membres dépassait Tingt^ le préfet pourrait leur retirer Tautorisation de se réunir, comme s'il s'agissait d'une société libre, en vertu de ses pouvoirs généraux sur les réunions et associations. Au-dessous de vingt membres, au con-* traire, la dissolution ou suspension ne pourrait être prononcée que dans les cas formellement prévus par la loi.
Menaes éplscopalesf chapitres, cures et soc-* cnrsales. — Si un donateur voulait faire une libéralité avec affectation perpétuelle à une cure, à une suc* cursale, à un chapitre ou réunion de chanoines, à un archevêché ou évêché, son intention ne serait pas remplie par une donation faite aux titulaires actuels; car, le titulaire disparaissant, les effets de la libéralité le suivraient ou, en cas de mort, passeraient à ses héritiers. Pour échapper à ces inconvénients, la loi a donné le caractère de personnes morales aux titres eux-mêmes. Une cure, une succursale sont des personnes morales capables d'acquérir que représentent leurs titulaires ; il en est de même des chapitres formés par la réunion des chanoines. On distingue les chapi^ ires cathédraux^ qui sont attachés aux églises cathédrales ou métropolitaines, et les chapitres collégiaux^ qui siègent dans les villes oii il n'y a ni évêché ni archevêché. Les évêques ou archevêques sont aussi capables d'acquérir, comme évêques ou archevêques, et la personne morale qu'ils représentent s'appelle mense
épiseapate. L'évoque est aussi le représentant des séminaires diocésains; mais quoique représentés par l'évêque, le séminaire et la tnense sont deux personnes distinctes ^
CSongr^afions religieosM. — Le principe général posé par la loi du 2 janvier 1817 est qu*aucun établissement religieux, d'hommes ou de femmes, n'a la capacité d'acquérir qu'autant qu'il a été reconnu par la loi. La loi du 24 mai 1825 a spécialement exigé l'autorisation législative pour toutes les congre'^ gâtions de femmes. Mais un décret du 31 janvier 1852 a disposé que, par exception, l'autorisation du chef de TÊtat suffirait, dans quatre cas seulement, de telle sorte que le principe est toujours resté le même^ malgré les restrictions qu'il a éprouvées. Il n'est pas nécessaire que la consécration par la loi ait été faite œpressément ; une reconnaissance implicite produirait mitant d'effet qu'une autorisation expresse. Ainsi les frères de la doctrine chrétienne, quoique supprimés en 1792, ont été tacitement reconnus par la loi qui les place sous la surveillance du grand maître de l'Université.
Les matières de l'administration des cultes n'ayant pas été décentralisées par le décret du 25 mars 1852, les biens des congrégations continuent à être régis par les règles qui étaient suivies antérieurement. La loi du 2 janvier 1817 et celle du 2/i mai 1825 reconnaissent aux congrégations religieuses légalement établies la
< Décret du GnoYembre 1813, sur VadminûPration d4sbient ecdésiasi fifiiéff.
Mft PRtaS DD OOORS
capacité d'acquérir dee meubles et des iitimeublesy à titre gratuit et ooéreux, avec l'autorisation du chef de VtUt La loi de 18i5 est cependant plus restnctive que celle de 1817, en ce qui concerne Facquisition à titre gratuit. D'après la dernière, les établissements religieux peuvent recevoir tous dons et 1«^ avec l'approbation du chef de TËtat, tandis que celle de 1825 n'autorise les communautés religieuses de femmes qu'à recevoir des dons et legs à titre particulier^ à Pexolusion des legs universels ou à titre universel. Une ordonnance du 14 janvier 1831» art. 4, porte que les donations ftdtes avec réserve d^ueufhtii à des établissements eeelésiastiques ne seront pas autorisées. Cette prohibition, ayant été établie par une simple ordonnance, ne peut être qu'une règle intéiieure pour les autorités chaînées de préparer les autorisations. Elle ne serait pas obligatoire pour les tribunaux^ puisque une simple ordonnapoe ne peut pas modifier la capacité des établissements soumis au régime de la loi. Sidono^ malgré les dispositions de Tordonnanoe du 1 4 janvier 1 831 , Tautorisation avait été donnée par le chef de TËtat^ Tacceptation serait régulière, et les parties intéressées ne pourraient pas soutenir, devant les tribunaux, la nullité de la donation en se fondant sur la transgression de Tordonnance de 1831.
L'art. 5 de la loi du 34 mai 1835 limite la faoulté de donner et recevoir par dons et legs entre la communauté religieuse de femmes et les membres dont elle se compose. Nul membre ne peut disposer^ par donation entr^vifs ou par testament, au profit d'une communauté religieuse de femmes ou d'un autre membre de
DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. 9tf
1a eoi»]guiiai|té, au delà dv quart de aa$ bîeus, à moins que lequart ne fût inférieup à 10,000 fr. Au-desious d9 celte somme, la quotité dont le propriétaire pourrait dis^ po^r Qe aurait plus renfermé^ dftns la limite du quart. La fiupprefiston des ciommunautés religieuses de femmes ne peut être ordonnée que par une loi. En cas de suppression, les biens donnés ou légués font retour aux donateurs ou à leurs héritiers; ceux qui avaient été acquis k titre onéreux sont partagés entre Us hospices et les établissements ecelésis^sliques. Les membres de la communauté supprimée ont droit à une pension prélevée : l*" sur les biens acquis k titre onéreux, %^ et subsidiairement sur les biens acquis à titre gratuit. Ces derniers no font donc retour aux donateurs ou testateurs que sons la oh^rge dç eette obligation subsidiaire (art, 7 de la loi du 34 mai 192$). Les mâpaes règles seraient applicables aux cas d'citinction de la communauté pour une eause quelconque.
Ipirwif'^ Dans les communions protestantes reformée et luthérienne, partout oii il y 9 un pasteur ^ e^istOi en même temps, une paroisse, personne morale, capable d'ficquérir et d'aliéner. À côté du pasteur, se trouve un conseil pr9^bytéral compote de qu^tro membres au moins et de sept an pluç, pommé p^r le suffrage des eoreligionnaires paroissiaux et renouvelable, tous les trois ans, par moitié* Il est présidé par le pasteur ou lun des pasteurs. Les conseils presbytéraux sont chargés d'administrer les paroisses, sous Tautorité du consistoire. Chaque circonscription contenant six mille
ftmes de population protestante est le siège d'une assemblé^ appelée consistoire, et qui compr^id : i"" le conseil presbytéral du chef-lieu, lequel a un nombre de membres double du nombre ordinaire ; 2* de tous les pasteurs du ressort ; 3* d*un membre délégué par chaque conseil presbytéral. Le consistoire est, comme le conseil presbytéral, soumis au renouvellement triennal et, après chaque renouvellement, il nomme son président parmi les pasteurs qui en font partie; cette élection n*est définitive qu'après avoir été agréée par le Gouvernement.
Le consistoire représente les paroisses , accepte les dons et legs avec Vautorisation du chef de TËtat, achète, aliène ou transige sous la même autorisation et enfin agit en justice' au nom des paroisses.
Pour le culte Israélite, il y a un consistoire départemental toutes les fois que la population juive atteint le chiffre de 2,000 habitants; cependant, le même département n'a jamais plusieurs consistoires, quelque élevé que soit le nombre de ses habitants israélités. S'il y a moins de 2,000 habitants, on les rattache au consistoire le plus voisin. Le consistoire départemental se compose : l"" du grand rabbin de la circonscription consistoriale ; 2'* de quatre membres laïques nommés, pour huit ans, par les notables^ de la
< C'est ce qui résulte de la loi du 2 Janvier 1817 et de TordonnaDce du 2 avril 1817, portant que les dons et legs seront acceptés « par les consistoires, lorsqu'il s'agira de legs faits pour la dotation des pasteurs et l'entra tien dn culte. » Une ordonnance du 23 mai 1834, qui oblige les consistoires à ae plaider qu'avec Tautorisalion du conseil de préfecture, implique qne c'est le consistoire qui représente les paroisses en Justice.
* Art. 26 à 30 de l'ordonnance du 25 mai 1844. -^ On y trouve énumérées les catégories qui composent la liste de notables. Le décret des 29 aoûtt4 décembre 1862 détermine les catégories des électeurs, dans son art S.
circonscription soumis^ par moitié, tous les quatre ans à réélection, mais rééligibles (art. 4 du décret des 29 août-14 décembre 1862). Des quatre membres laïques, le règlement exige que deux au moins résident au cheMieu de la circonscription.
Le consistoire départemental représente en justice et dans les actes juridiques toutes les synagogues du ressort*. Quant aux dons, legs, acquisitions et aliénations, il ne peut les accepter ou les contracter qu'avec Tautorisation du Gouvernement \
Établissements scientifiques et d'instruction publique. — L'Institut impérial de France est une personne morale reconnue et capable d'acquérir. Ses recettes se composent des subventions qui Ijui sont allouées sur les fonds du trésor, et du revenu des fondations qu'il a été autorisé à accepter. Les subventions dé l'Ëtat servent au payement des indemnités dues aux membres des Académies et à celui des prix annuels ; le revenu des fondations est affecté à la destination déterminée par le fondateur, c'est-à-dire à l'accomplissement des charges de la donation. L'acceptation des dons et legs est faite en vertu d'une délibération de TÂcadémie approuvée par décret impérial. L'Institut est partagé en cinq académies , dont chacune a ses ressources propres, et pour ainsi dire, son budget. On
1 Ordonnance du 25 mal 1844, art 10, § 3.
* Même ordonnance, art. 64. — Cet article ne dit pas par qui sera donnée rautorlsatîon. Il faut conclure du silence de la loi que l'autorisation sera donnée par l'autorité compétente, d'après le droit commun, c'est-à-dire par le conseil de préfecture, pour Tautorlsation de plaider et par le chef de l'État, pour les antres actes, conformément à la loi dn 2 janvier ]8i7 et a l'ordonnance du 2 avril de la même année.
«•e PBÉGis pu Qouas
ae peut pourtant pas considérer chaque ac^émie comme une perso^ne morale distincte; seulement ^ rinstitut reçoit les subventions du trésor et les fon^ dations à ctiarge de les aSTecter à telle ou telle de ses académies. De même, dans chaque acadéotie l'afiéctap tion peut ayoir été circonscrite par le fondateur à une section d'une manière exclusive \
Jusqu'à 18)9, les établissements d'instruction pu<^ blique avaient une existence et des ressources propres. A cette époque, ils perdirent leur individualité en s'absorbant dans l'Université de Fraûce. Six ans après, rUniversité elle-même fut rattachée au budget fénéral de l'Etat, La loi du U juin 1854 a changé cet état de choses en séparant la comptabilité des facultés de celle du ministère de rinstruction publique. Le budget des facultés ne se rattache plus que pour ordre au budget général , et toutes les ressources de chaque établissement d'enseignement supérieur sont ver«ées à la recette générale à son comptOt Le budget des faculté» n'en est pas moins soumip au contrôle du Corps Législatif, qui vote les dépenses et reootteii.
Les lycées ( anciens coUéfff^ r^yaua^ } ont toujours conservé leur personnalité, même au temps oii l'Université de France avait, en principe, absorbé tous les établissements d'instruction publique. Le lycée est re-
^ La fondation de TlDstltut remonte à la loi du 3 bramaire an IV. L' Académie dessciencee morales et politiques, qni formait ane des olasses d'après la loi de fondation^ fut supprimée par arrêté du 8 pluviôse an XU elle n'a été réublie qu'après la réTolution de igSO par ordomianee du S6 oeUtbre 1882. — Lln&tltut» qui avait été distrait du ministèro de i'instriiotien publique, pour être placé dans les attributions du mlBistère d'Ktat, a de nouveau été rattaobé au ministère de l'instruction publique pai le déeret du 23 juin 1863.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. Ut
présenté par le proviseur, à la requête duquel doivent être &its tous les aotes judiciaires et extrajudiciaires qui l'intéressent. Ces actes sont faits à la diligence de réeonome qui est le receveur du lycée, chargé de tout ce qui eoncerne la gestion matérielle de rétablisse* ment, et justiciable de la Cour des comptes, soit en deniers^ soit en matières ^ Les acquisitions de rentes at dimmeubles sont faites par le proviseur avec autorisation de TErapereur par décret; celles qui n^opt que des meubles pour objet peuvent être autorisées par le ministre de l'instruction publique. La même distinction s'applique aux aliénations. Les batix des portions d'immeubles qui peuvent être mises en location sont faits par le proviseur avec Tapprobatioti du conseil académique^
Aaaooiatiolia syiidiealea. -^ On entend par astociations syndicales des réunions de propriétaires qui contribuent à des travaux, feils dans leur intérêt commun, proportionnellement à la part d*utilité que chacun d'eux en retire^ Les associations sont oàlign- Uir$ê ou vùlantairis. Les cas où les propriétaires peuvent ètre^ contre leur gré, réunis en syndicat sont déterminés limitativementpar la loi. Ainsi, aux ternies de l'art 33 de la loi du 16 septembre 1807» « lorsqu'il s*agit de construire des digues à la merj ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables , la nécessité en sera constatée par le Gouverment et la dépense supportée par les propriétaires
> Règlement da 16 décembre iMI eur la eoiripUblUté deft lyeéee.
i68 PRÉCIS DU GOUAS
protégés, dans la proportion de leur intérêt aux travaux. )) La loi du 14 floréal an XI permet aussi de réunir en syndicat les riverains des cours d'eau non navigables ni flottables pour le curage auquel ils sont obligés. Quant au syndicat volontaire, comme il suppose le consentement de tous les intéressés, il peut être constitué dans tous les cas et pour un objet quelconque. La constitution des associations syndicales ne peut être faite qu'avec Tautorisation de l'administration supérieure. S'agit-il de syndicat forcé, le préfet peut donner l'autorisation , seulement lorsqu'il s'agit d'exécuter des travaux de curage et d'assurer le bon entretien des cours d*eau non navigables ni flottables. En ce cas , le préfet doit se conformer aux anciens règlements, ou, à défaut, aux usages locaux. Pour les syndicats volontaires , les préfets ont une compétence plus étendue ; ils autorisent la constitution des associations des propriétaires intéressés à l'exécution et à l'entretien des travaux d'endiguement contre la mer, les fleuves, rivières et torrents navigables ou non navigables, de canaux d'arrosage ou de canaux de dessèchement, lorsque les propriétaires sont d'accord pour l'exécution desdits travaux et la répartition des dépenses (décret du 13 avril 1861 , tableau D, n- 6 et 8). Dans tous autres cas , la constitution des associations syndicales ne peut être autorisée que par décret impérial.
Autorisation de plaider. — La plupart des personnes morales, dont nous venons de parler, ne peuvent ester en justice , sans ayoir obtenu l'autorisa-
tion du conseil de préfecture. Cette matière n'étant pas régie par des dispositions uniformes, nous commencerons par les communes, parce que la législation qui les concerne peut servir de type de comparaison avec celle qui régit les autres établissements publics.
Nous supposerons d'abord que la commune est demanderesse et ensuite qu'elle est défenderesse.
1"* La commune qui veut intenter une demande tn^ troductive <t instance est tenue, pour procéder régulier rement, de demander l'autorisation au conseil de préfecture. Cette formalité doit être renouvelée devant chaque degré de juridiction et, au point de vue de là tutelle administrative, la jurisprudence considère, avec raison^ que la Cour de cassation est un nouveau degré de juridiction, quoique, sous tous autres rapports, elle n'ait point ce caractère ^ Un pourvoi en cassation peut, en effet, entraîner de si graves conséquences pécuniaires, qu*il était bon de prémunir la commune contre les effets d'une action témérairement intentée. En cas de refus par le conseil de préfecture, la commune a le droit de se pourvoir devant le Conseil d'État, dans les trois mois, à partir de la notification de Tar-» rêté attaqué ; la loi ne fixe aucun délai dans lequel le Conseil d'État doive statuer, et la commune demanderesse est obligée d'attendre, pour agir, que le Conseil d'Étal ait réformé l'arrêté du conseil de préfecture et
« CêlarésQlte de la diBcassion à la chambre des dépotés (Reyerchon, Aufonfaiton de ^Udder^ 2* édit, p. 38)^ et de la Jurisprudence du Conseil d'État, qui statue sur les demandes en autorisation de se pourvoir en cassation, sans les rejeter comme inutiles et par conséquent irrecevables (4 sept. 1840, 28 Janvier 1841, 26 novembre 184l,30déG. 1846, 19 Juillet 1846, décret du 31 déc. 18&]).
170 PRAGIS du C0UII6
accordé rautorisation \ Nous verrons piot bato que lorsque la commuDe est défenderesse le Consail de préfecture et le Conseil d'Ëtat sont tenus de prononcer dans le délai de deux mois ] il n'en est paq de nléme dans le cas où la commune est demanderesse, fille ne peut agir qu'après avoir obtenu Tautorisation*
Lorsque les autorités municipales ont refusé d*in-» tenter Faction , tout contribuable aie droit d'agir^ à ses risques et périls. Mais comme le jugement à intervenir doit avoir Tautorité de la chose jugée à l'égard de la commune qui , pour cette raison, est mise en cause , le législateur a voulu que le contribuable ne pût agir, comme lé maire lui^-méme, qu*avec rautorisation du conseil de préfecture. Pour que le contribuable puisse agir, il ne suffit pas que le maire et le conseil ihunici-* pal demeurent dans Tinaction ; il faut, en outre^ qû'a?^ près avoir été appelés à s'eipliquer sur la question, ils aient formellement refusé d'intenter Faction;
Sont exceptés de rautorisation i premièrement, les
1 La demande Mt fonnée {wr le matre. Que faudrait-il décider si la délibération du conseil municipal était contraire à l'autorisation de plaider ? ^ Le eonsell de préTbcture pèurtait auterlser le maite et» à l'égard des tierl» la commune serait tenue d'eiécuter le Jogement ou l'arrêt ; mais le maire serait responsable pour avoir agi satis l'assentimeiit dû eonsell municipal qui représente aTec lui la commune, il pourrait arrlyer, d'un antre e6té» que, dans ce cas, le maire, après avoir ebtenu rautorisation de plaider, n'en toulût pas faire nsagc, reconnaissant que le conseil municipal atalt rallMMi. Nous Dépensons pas que le préfet pût s'armer de l'art. 15 de la loi du 18 Juillet 1837, et agir ou faire agir d'office pour la commune. L'art. 15 ne parle que des actes que le maire est tenu de faire ^ en vertu d^une loi, et un procès à intenter ne rentre pas dans cette catégorie (Reverèben, 2* édit.p p. 88 et suiv. ; ièze. Dictionnaire d'admmûlrafton, p. 432, et Dftllof, t. X, n- 1652 et ltt6d,' Contrày Serrlgny, Traité (U compétente^ t \*'f n* 394). — Ordonnance approuvant un avis du Conseil d'État, en date du ao Juillel 1840. Cette ordonnance fut précédée d'une diseusaion approfondie qui est résumée dans Reverchon, loc, cit.
aetitmà pmstss&ires. Le maire peut, saiis doute^ inténtek* conservatoiremelit, lnèmë les actions pëtitoirës; itiâis il doit représenter l'autorisation avant le jugfrment, tandis que pour le^ ftétions pos^è^sDireâ, le thafre peut agit*, sans autorisation, jusqu'au jugement inclUsivemetit* ; deuxièmemeiit, les adwn^ Intentées devant \m jiuHâicîims ûdministratiDes.
8* Quoique la défense soit de droit commun, le législateur a voulu que la commune Uë pût défendi'ë k une action qu'avec rautorisation du conseil de préfeétui-e ou, en appel, du Conseil d'État. Èti conséquence, tout demandeur qui se propose d'itatentet Une action êontre une commune doit adresser au préfet un mé^ moire dans lequel il expose sa prétention et les moyens à Tappui; communication en est donnée slu Inaire qui convoque le iionseil municipal autorisé à se i^unir, éti session extraordinaire, pour délibérer à éet effet. Dans les deux mois après que la délibération aura été traiismise par le maire au préfet, le conseil de préfecture doit statuer sur la demande en autorisatioti ; s'il ne se ptx)nonçait pas, sdn silence équivaudrait à une autorisation tacite, et là commune pourrait ester en justice. En cas de refus, la commune a le droit de se pourvoir au Conseil d'État^ en la forme administrative, dans le^ trois mois à dater du jour où l'arrêté négatif a été notifié, et le conseil doit protioticer dans les deux mois qui suivent l'enregistrement au secrétariat général du Conseil d'État. A défaut de décision dans ce délai, la commune ne pourrait cependant pas défendre comme
*■ Mais rastorlsatlon terali nécessaire pour le poanoi en cassation contre itti Jageinentau possessbirë (atU du Conseil d'ÉUt, du 16 âèc. i844).
St2 PR&CIS DU COURS
tacitement autorisée; le demandeur aurait seulement la faculté de faire rendre contre elle un jugement qui serait exécutoire et que la commune ne pourrait pas frapper d'opposition puisqu'elle n'est pas autorisée à plaider. Lorsque la commune est défenderesse^ la loi n exige pas que l'autorisation soit renouvelée pour défendre devant les autres degrés de juridiction. Gomme la commune a déjà été autorisée, il est inadmissible que l'autorisation de plaider lui puisse être retirée lorsqu'elle a de plus en sa faveur la présomption créée pai* le succès en première instance. Quelle sera la conséquence du refus d'autorisation prononcé par le conseil de préfecture et confirmé par le Conseil d'État? — La commune n'étant pas autorisée à défendre sera condamnée par défaut et ne pourra pas former opposition, tant qu'elle ne sera pas autorisée. S'agit-il d'une action pétitoire en revendication, l'adversaire aura un titre exécutoire pour se faire mettre en possession même manu militari. Si, au contraire, l'action est simplement personnelle, il aura une créance consacrée par jugement , et , la dette étant exigible, le préfet pourra Tinscrire d'office au budget de la commune comme dépense obligatoire, dans le cas où le conseil municipal refuserait de la voter ^ Le créancier
^ Si la commQne avait constitué avoué, le Jugemant par défaut, huit Jours après la notification, ne pourrait plus être attaqué par opposition. Mais quidê*[\ était par défaut contre partie? L'opposition étant reeevable jusqu'à l'exécution (art. 158 et 159 c. pr. civ.}» comment procéder contre une commune dont les biens, par suite de raisons administratives, échappent aux voies d'exécution ordinaires? ^ En droit commun, cette difficulté est Insoluble; mais la solution administrative supplée à cette lacune. Quoique le jugement soit par défaut^ le préfet pourrait, sur la fol de ce Jugement, inscrire d'ofllce la dépense au budget municipal. D'un autre côté, en vertu do
DE DROIT PUBLIO £T ADMINISTRATIF. i7S
pourrait aiitsi faire vendre, avec rautorisatiou de Tad^ ministration supérieure^ les biens de la commune mm affectés à un service public et se payer sur le prix. D'après l'art. 46 de la loi du 18 juillet 1937, Tauto* risation de faire vendre devait être accordée par décret impérial; mais nous pensons que cette dernière attribution est passée au préfet en vertu des décrets de décentralisation (n*" 55 du tableau  et 67 du mèms tableau annexés aux décrets du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861), qui donnent au préfet la décision de toutes les affaires communales non formellement réser^ vées au ministre ou au chef de TÊtat*
Les communes ne sont pas les seules personnes mo* raies qui soient soumises à Tautorisation préalable; né peuvent ester en justice, sans Tavoir obtenue : 1* les hospices. Deux difiTérences séparent l'autorisation des hospices de celle des communes : d'abord, les demandeurs ne sont pas obligés de remettre un mémoire au préfet; d'un autre côté, le conseil de préfecture ne peut statuer qu'autant que Taffaire a été soumise à Texamen d'un comité consultatifs qui est formé, dans chaque arrondissement, de trois membres choisis par le sous-préfet parmi les jurisconsultes les plus éclairés du ressort. Cet avis, obligatoire pour les hospices, est purement facultatif pour les communes* ;
jogement par défaut, le cr^ncier pourrait se pourvoir» eonfonnémeiit à l'art. 46 de la loi du 18 Juillet 1837, en antorlaatioD de Tendre les biens communaux; alors commencerait l'exécution qui rendrait l'opposition non reccTable.
^ Arrêté du 7 messidor an IV, arl. il, 12 et 13. La loi du 17 août l8&f , art 10. L'anété précité, spécial aux hofpiccf eommuMOux, a été étendu par la jurisprudence aux hospices départetnentaux.
«74 NltClS DU G60RS
1» les hmêttut éê UenfmMnce assimilés par la juris* prudenee aux hospices' ; 3"* les fabriqufii^ \ le demandeur n'est pas tenu de remettre un mémoire et Tavis d*un comité consultatif n^est pas exigé; 4* les congre- §atiani rêligieu$e» '; 5* les einmstoires ^; et enfin» 6* les #iifw» ekapitres e^akééraux et eoltégiaux^ les tnânses éffiseapaieê et les séminaires^. Faisons remarquer, en terminant, que la remise du mémoire parle demandeur au préfet est spéciale aux communes; que le droit d'intenter les actions possessoires, sans autorisation, n'appartient qu'aux maires, dans l'intérêt de la commune; que l'avis obligatoire d'un comité consultatif n'est exigé que pour les hospices et autres établissements de bienfaisance. Chacune de ces particularités doit être maintenune dans les termes du texte qui la crée, et il serait contraire aux règles d'une bonne interprétation de retendre à d'autres cas *.
Les incapacités étant de droit étroit, il est évident que les personnes morales n'ont pas besoin d'être pourvues de l'autorisation de plaider si un texte n'a pas exigé cette formalité. Ainsi les associations syndicales peuvent ester en justice soit en demandant, soit en défendani, sans autorisation du conseil de préfecture.
^ Ânéi de U Cour 4e ousation du 10 ]aiU«t t828, et art. 21, n* â, de la loi du 18 iuillet 1837.
* Art. 77 du décret du 30 décembre 1809.
* Déeret du 18 février 1809, art. 14, et décret du 2Ç décembre 1810. — AtIs du comité de législation du 21 mai 1841.
* Ordonnance du 23 mat 1834.
■ Art. 51, n« 2, art. 14> 29 et 70 du déeret du 6 novembre 1813, sur Vadminiitration des biens eulésiattiques. '
* Il en résulte notamment que pour tons les établissements autres que les eommanes, les aetions possessolres ne peuvent être intentées qu'avec autorlutiondn conseil de préfecture.
DE DROIT HFBUG BT ABIflNISTRATIF. t7l
Celle ]pr(^osi(idB s'applique à tous l69 eas oii un testé n'a pas fomellement déeidé que ce préalable serait Béeessaire^'
