CONCESSION
■ La concession est un acte purement discrétioiinaire, par lequel l'administration confère à une personne déterminée un droit qui est créé par la conAession même. EUç diffère, en plusieurs points, de la simple autorisation: celle-ci implique ordinairement, delà part de celui qui Tob tient, Texistence antérieure d'nn droit dont V exercice seulement était subordonné à une permission administrative, tandis que la concession donne naissance au droit dont auparavant celui qui en devient titulaire n'avait même pas le germe. Quand l'autorisation n'est pas la consécration d'un droit préalable, elle n'est qu'une simple tolérance et, par conséquent, révocable ad nutum^ tandis que la: concession confère des droits, et n'est révocable que dans certains cas et pour certaines causes. Quels sont les principaux exemples de concession?
Comme nous le verrons bientôt, les travaux publics
1 Loi du 18 Jaillet 1837> art. 30^ n« 8, et loi de finances du 21 avril 1833, art. 3, S l".
* Décret du 35 mart 1863, tableau A, n« 68<
DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. m
sont ordinairemeat exécutés par des individus ou des compagnies qui s'en rendent adjudicataires, avec concurrence et publicité. Mais il y a des entreprises qui, en raison de leur importance. ou de leur nature^ ne peuvent pas être abandonnées au hasard des enchères ou des soumissions cachetées, et pour lesquelles il importe que le Gouvernement fasse directement son choix. D'un autre côté, il pourrait se faire que les travaux fussent tellement urgents, qu'on ne pût pas remplir les formalités de Tadjudication et que l'administration fût obligée, sous la menace du danger, de faire choix d'un entrepreneur. C'est bien aussi de cette manière qu'il faudrait procéder si la mise aux enchères n'avait pas donné de résultat, et si pas un adjudicataire ne s'était présenté. Enfin, des dispositions spéciales permettent au Gouvernement de procéder ainsi pour les travaux dont la dépense n'excède pas 10,000 fr. une fois payés, ou 3,000 fr., s'il s'agit d'une dépense annuelle. Dans tous ces cas, les travaux publics sont adjugés par voie de concession^ et les individus ou les compagnies sont appelés concessionnaires.
Le mot concession est également pris dans un sens spécial pour désigner l'abandon fait par l'Ëtat de droits ou rétributions à percevoir à la charge de faire exécuter les travaux ; les constructions de chemins de fer, de canaux, de ponts à péage est faite ordinairement par voie de concession. La concession prise en ce sens peut être faite d'une manière directe ou indirecte. Elle est directe lorsqu'elle est faite par la désignation du soumissionnaire, sans concurrence ni publicité; elle est indirecte lorsqu'elle a heu par soumissions ea^
iM PRÉCIS DU COURS
chetées. Dans ces cas, la concession ne tient pas à la forme, à Fabsence des enchères; ce mot désigne alors la subrogation de la compagnie aux droits de TËtat.
De même si l'aliénation du domaine de TÉtat doit en général être faite aux enchères publiques, par Toie d'adjudication, il est des cas où le Gouvernement a reçu exceptionnellement de la loi le droit de procéder par concession* Ainsi, d'après Tart. ii de la loi du 16 septembre 1807, Tadministration peut concéder, aux conditions qu'elle aura réglées, les marais, lais et relais de la mer, le droit d'endiguage, les accrues, allumions, atterrissements des fleuves, rivières et torrents, quant à ceux de ces objets qui forment la propriété publique et domaniale.
Nous avons vu plus haut que c'est par décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique que sont concédés les mines et les dessèchements de marais.
Enfin le mot concession s'entend de raliénation faite dans les cimetières d'emplacements destinés aux sépultures privées. D'après le décret du 23 prairial an XII, lorsque l'étendue des lieux consacrés aux inhumations le permet, la commune peut concéder des terrains aux personnes qui désirent avoir une place distincte et séparée \
On distingue trois espèces de concessions : 1* les concessions perpétuelles; 2* les concessions trentenaires, qui sont renouvelables à la condition de payer une nouvelle redevance; 3*" les concessions tempo-
1 Art 10 da décret du 33 prairial an XII.
raires, qui durent quinze ans e\ ne peuvent pas être renouvelées. Aucune concession n'est faite qu'à la condition de verser un capital dont les deux tiers appartiennent à la commune et le tiers restant aux établissements de bienfaisance*
EXPROPRIATION POUR CAUSE d'uTIUTÉ PUBLIQUE.
L'expropriation pour cause d'utilité 'publique a dû être admise, sous une forme ou sous une autre, dans toute société organisée. Il y a doue lieu d'être surpris que des jurisconsultes accrédités aient affirmé que cette institution n'existait pas à Rome \
Dans notre ancien droit, l'expropriation d'utilité publique ne fut jamais réglée par une loi générale ; il y était pourvu par les dispositions spéciales de i'édit relatif à chaque entreprise de travaux publics. On trouve seulement dans une ordonnance rendue en 1303, sous Philippe le Bel, une disposition d'où l'on peut tirer le principe général que l'expropriation n'était admise qu'en cas de nécessité publique {non ad super-^ fluitatem sed ad convenientem necessiiatem) *.
L'expropriation consiste dans la prise de possession, moyennant indemnité préalable, d'une propriété im* mobilière et foncière qui est attribuée au domaine national^ départemental ou communal pour l'exécution
* Proudbon, Domaine publie, aDDOté imr VicU Damay, t. Il, p. 19S. -• Cette anertion a été réfutée par M. P. Garbouleaa, dans sa thèse poar le doctorat. Thèse sur le Domaine public, p. 18 et 124. Bf . de Fresqaet a dé- Teloppé la même théorie qne M. Garhouleaii dans la Revue historique, mars et avril 1860.
< V. édît d'octobre 1666 pour le canal de Languedoc et édlt de mars 1679 pour le canal d'Orléans.
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de travaux d'utilité publique. Les meubles ne peuvent pas être expropriés, qu'ils soient corporels ou incorporels *. D'un autre côté, ce qui constitue l'expropriation; c'est la dépossession matérielle avec transmission de propriété de l'exproprié à l'expropriant. Il en résulte que là où il n'y a que simple dommage îenph raire ou permanent *, les règles de rexpropriation sont inapplicables. Elles ne s'appliqueraient pas davanta^t s'il s'agissait de la constitution ou de raggravation d*une servitude active, même dans le cas où; par eiception, elles donneraient lieu à indemnité.
Mais faut-il que l'exproprié soit privé de sa prcpritàs ou suffit-il qu'on lui enlève là possession? Supposons, par exemple, que l'État, le département ou la commune aient besoin, pour l'exécution des travaux, d'un fonds dont la nue propriété a été cédée amiablemeDl par le propriétaire, mais qui est détenu par un fermier, un usufruitier ou en emphytéote; faudra-t-il te exproprier, ou seront-ils réduits à demander une indemnité, postérieurement à l'exécution des travaux qui les privent de leur possession?
La loi du 3 mai 1841 dispose que, lorsque le fonds
1 Arrêt de la Cour de cassation du 3 mars l82C. Dana respèce decettfié^ il a'agiaaait d'une propriété littéraire.
s Le dommage temporaire est celui qui ne ae reproduit paa, par aespic la perte d'une récolte. — Le dommage permanent provient d'one cause i^t persiste et altère la propriété; néanmoins il ne constitue pas une prise ^< posaeaaioD et demeure étranger à l'eipropriation pour cause d'utilité pt* blique. Les dommages permanents ou temporaires «ont dana la eonpétaMe du conaeil de préfecture. (Loi du 28 pluviôse an VIU, art. 4. —V. déoet dn l«' mars 1860 (affaire du canal St-Martin e. VÉiat et un grand nœbR de décisions antérieures). Tribunal des conflits, 18 novembre 1850; n^ cembre 48&0; 2 juillet 1861. — Cour de cassation, SO mars I8&1 al Cook^^ d'titat, arrêt du 14 décembre 18U«)
exproprié est occupé par des fermiers, locataires, usufruitiers ou autres ayant des droits analogues, il y a lieu de faire fixer par un jury une indemnité spéciale en ce qui concerne chaque ayant droit. De cette disposition il semble résulter que, d'après l'esprit de la loi, l'expropriation devrait avoir lieu toutes les fois qu'il s'agit de dépot^iller quelqu'un de la simple possession et qu'il n'est pas nécessaire que l'exproprié soit privé de la propriété. Il nous paraîtrait équitable, en effet, d'accorder aux locataires, usufruitriers et autres ayants droit autant de garanties lorsqu'ils sont expropriés séparément que lorsqu'ils le sont conjointement avec le propriétaire. Il est difficile d'admettre que le législateur ait voulu consacrer des dispositions diffé* rentes pour deux cas identiques. Mais la jurisprudence administrative décide que les locataires, fermiers et autres n'ont droit à une indemnité spéciale et préalable fixée par le jury que si, en même temps, l'expropriation de la propriété est poursuivie sur la tête du nu-propriétaire. Par conséquent, lorsque le propriétaire a consenti une cession à l'amiable, qui rende inutiles, quant à lui, les formalités de l'expropriation, les locataires, fermiers et autres ne pourront que réclamer une indemnité postérieure aux travaux, pour préjudice éprouvé par suite de leur exécution ^ Par la môme raison, la jurisprudence administrative déciderait probablement que s'il fallait déposséder le loca-
^ Deax décrets du H septembre 1853^ qui ont changé la Jurisprudence établie, en sens inverse, par décisions des 18 août 1849 et 19 janvier 1850* —Voir, en sens contraire^ Reverchon, Dictionnaire général de l'administra^ tionfranfoist, v* Eipropriation, p. 8l7i
taire ou Tusufruitier d'un immeuble appartenant en nue propriété à FËtat, au département ou à la commune expropriants, la loi du 3 mai 1841 ne serait pas applicable ^
La loi n'exige pas la nécessité publique pour (pi'il y ait lieu à expropriation ; il suffit qu'il y ait tUUiié publique; mais au moins faut-il qu<^ Futilité soit publjque, et Tadministration ne pourrait pas, sans excès de pouvoir, l'ordonner dans un intérêt privé, ce qui aurait lieu, par exemple, si elle expropriait un propriétaire pour creuser le canal d'une usine appartenant à un particulier '. L'utilité publique a cependant été déclarée pour des embranchements de chemin de fer destinés à desservir des établissements métallurgiques: il n'y a pas là d'exception à notre principe, parce que ces chemins prennent des voyageurs et servent de voie de communication à tout le monde. Ces déclarations n'étant que l'application des principes généraux ont pu être faites par décret impérial. Une autre exception à été faite pourles travaux des associations syndicales de drainage; mais cette exception n'a pu être faite qu'en vertu d'une loi et elle est écrite dans celle du 10 juin 1854.
Il n'est, du reste, pas nécessaire que le travail ^^^
* Voir Commeniaite théorique $t pratique des lois tVeaBpropriatiw V*^ cause d'utilité publique, p. 88 et suiv., par MM. Uelamarre et de PeyronnT. Ces auteurs décident que pour l'oBufrult, l'empbythéose, Tusage, les formes de TexproprlatiOD doivent être suivies. Quant à la cessation forcée d'une location, ils admettent (p. 65) qne la dépossession des locataires, en ^ d'exécution de travaux publics, n'est qu'un simple dommage qui donoe/'^^ à une indemnité llxée par le conseil de préfecture. Cf. DaCfry de la Mofino?6) Lois d'expropriation pour cause d*utilité publique, p. 4, n« 4.
* Ordonnance du 24 décembre 1818 et du 2 mars 1821. — Voir aussi arrêt de la Cour de cassation du 22 avril 1823.
entrepris par FÉtat, et Ton pourrait exproprier pour des travaux à' utilité départementale ou communale^. Là se borne l'extension de cette faculté ; on n*en pourrait même pas user pour des établissements publics autres que les départements ou les communes, et notamment pour les hospices ^.
Il faut distinguer plusieurs périodes dans l'expropriation d^utilité publique :
l"" La déclaration d'utilité ;
2* Le jugement d'expropriation ;
S'^Le règlement de l'indemnité;
4* Le payement et la prise de possession.
l"" La déclaration d'utilité publique est faite par Tadministration. Ce principe est écrit dans la loi du 16 septembre 1807, qui attribuait aussi à Tadministration le règlement de l'indemnité. Dans une note dictée à Schœnbrunn, le 29 septembre 1809, Napoléon I*' distingua entre la déclaration d'utilité publique et le règlement de l'indemnité. Il conserva la déclaration à l'autorité administrative. En général, un décret impérial est nécessaire; dans certains cas, un arrêté du préfet suffit, par exemple pour les travaux d'ouverture ou de redressement d'un chemin vicinal. D'un autre côté, le décret impérial n'est pas suffisant lorsqu'il s'agit de travaux pour lesquels un crédit spécial est nécessaire; le crédit ne pouvant être accordé que par les mandataires du pays, il faudrait que le projet fût approuvé, au moins implicitement, par une loi '•
1 Loi du 3 mai 1841, art. 3.
* 11 faudrait, en ce eas^ faire interyenir la commane (avis du GoDseil d'ËUtLsectioa de r Intérieur] du 10 septeml>re 1850).
* Voir BénatuB-consQlte du 3S décembre 1862, art. 4.
On comprend que Tutilité publique ne peut pas être déclarée de piano, et qu'il est indispensable que la déclaration soit précédée d'une instruction administntive. Cette instruction est faite au moyen d'enquelfi dont la forme a été déterminée par des ordonnaDces*.
L'acte qui déclare T utilité publique se borne ortiinairement à fixer les points extrêmes et ne désigner les communes par oh doit passer la voie publique, lu les parcelles dont la cession est nécessaire à râxécutiin des travaux. Cette double indication est faite par^rêtés du préfet rendus après laccomplissemeûl d^ formalités suivantes :
i*" Un ingénieur dresse le plan parcellaire deste^ dont il juge que la cession est indispensable à Teir cution des travaux publics projetés*
2' Ce plan est 'déposé pendant huit jours au secn^ tariat de la mairie, où les parties intéressées peu'^ présenter leurs observations qui sont consignées »ii^ un procès-verbal ouvert par le maire '•
3"" Â l'expiration du délai de huitaine, une csor mission composée du sous-préfet, président, de(f^^ membres choisis par arrêté du préfet dans le cod^^I^ général du département, du maire de la comnQune^i> sont situées les propriétés expropriées et d'un des wp*
1 Ordonnance des 18 février 1834 et 15 février 1835 pour IcatuTiuï^ l'Eut, et ordonnanee du 23 août 1835 pour les traraox (onuDOB*^;,^ Qaaod il s'agit de travaux à exécuter dans la lone frontièrei il ^*^^^!^u quête joindre l'avis de la commisnon mixte des travaua; pîblict' ^ ministre des Anances doit être consulté lorsque Ventreprise é9fii ^ ^^ entraînera la cession de biens appartenant à l'État (avis du 21 février i^
s Les parties intéressées sont averties du dépôt fait à lanuin^I''" publication à son de trompe on de tambour, par une affiche i 1< V^\l cipale de l'Église et de la maison commune» enpn par une iosertloo^''^ Journaux (art. 6 de la loi du 3 mai 1840.
DE DROIT PUBLIC ET ADIfINTSTRATIF. 495
1 nieurs chargés de lexécution des travaux^ se réunit au cheMîeu d'arrondissement pour entendre ]es pro* priétaires et donner son avis. Elle doit terminer ses opérations dans le délai de dix jours^ sur lesquels huit sont consacrés à entendre les propriétaires intéressés * .
4* Si la commission propose quelque changement au projet) le sous-préfet doit en donner avis aux propriétaires intéressés^, et le projet modifié par les propositions de la commission est déposé pendant une huitaine à la Bous-préfecture, où les parties peuvent en prendre connaissance et faire leurs observations écrites* — Le dossier est ensuite transmis au préfet qui^ après examen des documents fournis par cette instruction, peut rendre son arrêté en connaissance de cause. Si le préfet est en désaccord avec Tavis de la commission, c'est Fadministration supérieure qui est chargée de statuer (art. 11 de la même loi).
2* Jugement d'expropriation. Lorsque les parcelles à céder ont été désignées, le rôle de l'autorité judiciaire commence. Si les parties ne consentent pas amiablement à la cession, le préfet envoie les pièces au procureur impérial, qui requiert le tribunal de prononcer Fexpropriation. Le tribunal examine s'il y a un décret ou un acte qui déclare l'utilité publique, et si les terrains à céder ont été déterminés par un arrêté du préfet, après observation des formes prescrites par le titre II de la loi du 3 mai 1841. L'accomplissement des for-
^ Cette commtsiion ne se réunit pat lorsqaMl s'agit de traTaox comniu* nanx (art. 12 de la loi du Z mai 1841).
* Cette publlcatfon est faite collectiTement suWant les formes prescrites par Part. 6 de la loi du 3 mai 1841.
IW PBÉCTS DU COURS
malités administratives est-il justifié, le tribunal reiki un jugement d'expropriation dont l'effet est d'attribuer la propriété à Texpropriant.
De cette attribution de propriété il résulte que siii chose vient à périr après le jugement par cas fortuit la perte est à la charge de TËtat, du département ou de la commune. L'indemnité n*en serait pas moins due à l'exproprié. D'un autre côté, le propriétaire expnn prié ne peut plus consentir des droits réels, teb (\^ servitudes où hypothèques, sur un immeuble qui 6= lui appartient plus. L'exproprié pourrait seulemei! céder son droit à l'indemnité et Ton devrait mést interpréter la vente de la chose expropriée, postériea.^ au jugement, en ce sens que l'acquéreur serait ceos^ avoir voulu seulement transférer son droit àTindecH nité.
Ce jugement doit être, l'' publié, affiché et insère dans l'un des journaux de l'arrondissement ou, sUd) en a pas, dans un des journaux du département; f^ gnifié administrativement au propriétaire intéressé'; 3* transcrit au bureau des hypothèques ; cette tr«»cription est le point de départ d'un délai de quinzaitf pendant lequel les créanciers ayant une hypothèque antérieure à l'expropriation peuvent se faire inscrire. faute de quoi l'immeuble est considéré comme pui? des hypothèques non inscrites '. Le droit depreodre
* La BlgQifleaUon est faite aa domicile éla^ par dëclaiatloii à te ivii^ dans rarrondlasement où les biens sont situés; s'il n'a pu éln de à^^ la notification est faite en deux copies, dont Tune est remise an niirt ^ l'antre au fermier, locataire» régisseur ou gardien de la propriélé.
* L'hypothèque légale du mineur et celle de la femme mariée, qeoi^iD^^ pensées d'inscription^ sont purgées, quant au droit de mite, par ie ^^
m DROIT PUBUC ET ADMINISTRATIF. 497
inscription dans la quinzaine à partir de la transcrip* tion est consacré par une disposition expresse de la loi du 3 mai 1841 (art. 17) qui n'a pas, selon nous, été abrogée par Fart. 6 de la loi du 23 mars 185^ sur la transcription. A la vérité, cette loi abroge Tart. 834 du Code de procédure dont notre loi avait appliqué le principe général ; mais la loi du 23 mars 1855 est tout entière étrangère à la matière de l'expropriation, et nous pouvons conclure de là que Tart. 17 de la loi du 3 mai 1841 n'a été abrogée ni expressément ni tacitement. En effet, la loi sur la transcription ne s'occupe que des jugements rendus en vertu de conventions translatives de propriété et des jugements d'adjudication; or aucune de ces qualifications ne s'applique au jugement d'expropriation qui a ses règles à part. Pour qu'une loi soit abrogée implicitement, il faut au moins que la volonté du législateur se soit manifestée d'une
d'tnflcrlptloa dans la qoinsalne de la transcription. Mala les femmes et lea mineurs conserveront lenr droit de préférence sur le prix. En qnoi consiste le droit de suite en cas d'expropriation pour cause d'utilité publique? Éyldemment ce ne peut être qu'un droit de suite sui gmerUt et la loi dispose formellement que les créanciers Inscrits ne peuvent pas surenehérir; eeulenient ils ont le droit d'exiger que l'indemnité soit fixée par le jury» faculté importante dans le cas où l'exproprié aurait accepté les offlres de Tadmlnistratlon. Ce droit de suite spécial à notre matière n'appartient qu'aux eréaneiws inseriU; la femme et le mineur en sont priTép> comme tout créancier, par le défaut d'inscription (art. 17 de la loi du 3 mai 1841 )• La disposition spéciale» qui fait survivre le droit de préférence au droit de suite» était invoquée comme argument à pari par les uns et à eonUrario par les autres, dans la discussion de la question générale de savoir si, en cas de purge ordinaire^ le droit de préférence survivait i la perte du droit de suite pour les hypothèques légales dispensées d'inscription. Aujourd'hui cette induction est devenue inutile^ la question ayant été tranchée formellement dans le sens de l'art. 17 de notre loi, par la loi sur la preeédure d'ordre du 21 mal 1858 (art 717 (modifié) du Code de procédure civile^ dernier alinéa. — V. Commentaire de cette loi, par M. ColmetpDaage^ p. 7 et suiv. et Leçons de procédwrey B* édition, sur l'art. 717).
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m PBÉCTS DU Qcm&
tfkmv^w quelconque et que isa pensée se soit arnica »«r V(A^çX 4e la disposition, Cependant, rieo dast la loi WT la trapsçriptiqn n'iqdiqu^ que la matiè.i 4e r^pppriatiop d'utilité publique îiit été préfiente i Vq^W d^ ses rédacteurs. Une 4î^po*^tiQn peut ^^ buns survivre au roptif qui Ta fait établir. Or ij pt^< sa faire que le législateur, en abrogeant Part. 834 A Code de procédure civile ait roaintgun Fart. \^^^ Jiûi du 3 ^a,i 1841 par respect pour le^ droits à»^' ticuliere eu présence de Fintérét général.
3* fiàgtment d^ Cindeff^ité. Malgré la trapdaticfi de propriété, ^expropriant na peut pa^ se m^^ ppssessioit, et il faut préalabl^tnpnt que Xvkàsism^ fût été fixée et payée. Ce n'est pas le tribunal qui'^ termine Tindeumité, ipais un jury de dpu» peKoofiff choisie? sur un© liste arrêtée par le ao»seil ^ pOHP cljAque arrpndû»sement, et composée d'ua oûpbie de membres qui varie entre un minimum de trenle-«fl et UB maximum de soixante^ouze ; à PaHs, 1^ ^^^ en comprend sixcents^ Cette juridiction spéciale a ete organisée par la loi du 7 juillet 1833; antérieure- Qîent» leconseil de préfecture et le tribunal civilavai^''^ été successivement chargés de fixer Tindemnité; laloi^l^ 28 pluviôse an VIII l'attribuait au conseil de préfecture et celle du 8 mars 1810 au tribunal civil de premi^ instanee. Cette double expérience ne donna pas sati^* faction à Féquité ; car, les conseils de préfecture sacrifièrent trop souvent la propriété privée à Tin'^^' administratif et, après 1810, les tribunaux ordiu^ se laissèrent aller à une réaction exagérée en fa^^^^ des propriétaires. C'est dans Tespérance de trouv^^
DE DROIT PUffMG BT ADMIKISTRATIF. m
pne juridiction plus impartialô que le législateur d§ 1833 0op% le r^Ie^oieut da ^indemnité ^ 4^s jur^ qifi^ ^ |a fois propriétaires et cootribuablps, seraient retenus, p^r leur dou})le qu^lj^, fj^tn^ la ligpg 4e }9 justice. Le jury étant reuo)iYjBlépour chaque #airA, et con^posé d'hommes qui q'opt la qualité déjuges qn'qocr c^ntellement, qe saurajt être animé uf de T^^pH^ jij^i/eiaire ni d^ Tesprit d'administration^ Cogirne pron pr^é^aireSy l^s ji^rés seroptJMstes envers l»prQpFi4té| ^t coçiip^ contribuables ils ne tendront pf^ à f^jf^agérm les charges publiq^Bs qp'ils supportent pqiir le^if* p^t,
L'^drpipistratiop compi^nce par ppti|ieF ^es affres aux parties intéressées, et celles-ci doiY^|)t, daps la quip^ne qpi i^uit la potifîcatiop, décjarer $i ejles acceptent ojij, ep ç^ de pop-accept^itiop, |i)#iH0r queU0s sop^ leurs prétentions. Fapte dVc^p1#^io9, ci^ tation ^st donnép aux parties de?apt le jpry (d'i^xpro*? priatiop*.
l^ preip^ère chaxnbre ^q la (Cour^ 4 IVp fiB trouve d^s pp 4épartement où siège une Cour ^qopériaje, ^t, daps tous les isuitres, h prepaière pb^ml^re dp trjbupii) 4p chef-lieu judicii^ire .choisit, ep la chap)^r$ dp pppmil, sei^ jurés, plus qu^re juri^s ^upplép^pntaires, sur la liste arrêtée par le cppjseil gépéra} popr Far-? rondissemept où sont situés les biens. Ge« jurés se réunissent sous la présidence d*un nWQift^ffHir^Pl^
1 Lorsque les offjres sont faites à des mineurs, à des femmes mariées, à l*Ëtat, à des communes et autres incapables, le délai pour se prononcer sur les Dilire» esi d'un mois. ^ U l^i pour favorise): soif les ce^i^f a^ioiftes, ioïiV acceptation des offres, a'simpiiûé les formalités exigées par le droit oommon pour raliénation des Mens des incapables. (V. art. là, 36 et 20 dé lfi)oidJ9 3pail841)
qui est désigné par le jugement d'expropriation^ e< choisi parmi les membres du tribunal civil de première instance. Nous ferons remarquer ici que k jurés d'expropriation sont choisis, et non tirés au son comme les jurés des cours d'assises. Un premier choiï est fait par le conseil général et sur la liste des juré choisis, c'est le tribunal ou la Cour qui font un deuiièoie choix. Ces dispositions s'expliquent, parce qu'il ^^. important d'approprier les jurés à la nature des affaires, de manière que, par les connaissances spéciale des juges, l'équité des décisions soit assurée. Quant au jour de la réunion, il est fixé par le sous-préfe qui s'entend avec le magistrat directeur. Mais, préaiblement, les noms des jurés doivent être notifiés au expropriés, pour les mettre à même de faire leuR ^ cusations en connaissance de cause. L'exproprié^ ^ effet, a le droit d'exercer deux récusations péremptoires et l'expropriant un nombre égal, de telle s«3Tte que si le droit de récusation est épuisé de chaque #! il ne restera que les douze jurés dont le nombre est exigé pour constituer le jury d'expropriation. Si te récusations ne sont pas exercées ou ne le sout (p^ partie, on prend les jurés qui sont les premiers inscrits sur la liste et on retranche les derniers.
Les jurés, réunis sous la présidence du magisWi directeur, entendent les observations de l'expropriaD' et de l'exproprié ou de leurs fondés de pouvoirs, ^ prononcent souverainement, comme le jury en ^ tière criminelle, c'est-à-dire sans appel. Le pourroicD cassation lui-même n'est recevable que pour certaifl^ violations de formes énumérées limitativemenlparb
loi. Les art. 42 et 43 de la loi du 3 mai 1841 énumèrent les cas où la violation donne lieu au recours en cassation. Quand on dit que cet article est limitatif, la proposition a besoin d'être expliquée. Cela ne doit s* entendre : 1* que des dispositions de la loi du 3 mai 1841, et 2** même pour la loi du 3 mai 1841, la proposition n'est vraie que relativement aux formalités prescrites par le chapitre II du titre IV. Ainsi les excès de pouvoir que commettrait le magistrat directeur donneraient lieu à cassation par application des principes généraux. On casserait aussi et Ton casse tous les jours pour viplation des art. 48-52 qui se trouvent dans le chapitre 111 du même titre. Ces articles, en effet, sont des dispositions qui touchent au fond du droit et qui ont autrement d'importance que de simples formalités. La loi n'a fait de disposition limitative que pour les dispositions de forme ; les autres sont demeurées soumises au droit commun ^ Enfin les articles énumérés dans Tart. 42 renvoient à d'autres dispositions qui elles-mêmes pourraient servir de fondement à un recours en cassation (art. 37-23 et 24).
Le recours est dirigé contre l'ordonnance du magistrat directeur, rendue conformément à la décision du jury, de même qu'en matière criminelle le pourvoi en cassation est formé contre l'arrêt rendu par la cour et non contre la déclaration du jury. Le recours, lorsqu'il est admis par la loi, ne passe pas successivement à la chambre des requêtes et à la chambre civile; il
1 Delamane et de Peyronny, p. 485.
iH PRÉtlIS DU COURS
esl piôrlé difëctëttlent â la thàmbre ciTile, qui statue éeulë sur le poUrvdi. Eti das de cafesatloil, Mm est renirdyée datant un ndûvedU jury du ittéme armndissenietit, à moitis (Jue la GoUf^ de cassatîoa n'eût là Uôàgé de la faculté que la loi Itii dôtine de rentoft? déliant lé jUry d'Un des arrondissements toisins*.
La souvetainetê du jury d'ex|)roj)rlation n'est e*- (ifendant {ias absolue, et flous tl^dtivons dans laloiqac^ i|ues dispositions qui là festt-eigtteht. Ainsi il ne pe^ pas aciîdMer Une indemnité supérieure à la sonffi' deraâhdôfe par Tdxprdprié, lii iriférleUré àuioflte* ràdrUiilîstration (art. 39, dertl; pttragr,). Là \é^^ également q\ib si les trataui qui doUnent lieuJ Texpropriatidn dditebt procUrèr utie pIus-Talue à fl? pfropriôtés restant à reJtpropriê, il en soit tenu œmp'^ par le jury, aU moyen d'urid dirtlinutioû de YîAi^ nité (art. 51). La plUs-vâlue ne doit cependant cnte' étt ligne de dompte qu'autant qu'elle est Mméii^ Enfin, lorsqu'il est établi par l'ensettible d« éi^^ staîlbes que les constructions ou plailtâtlons ont â^ faites en tué d'obtenir Une indemnité plus consiilêrable, la loi veut que l'indemnité soit fixée, cominey elles ti'èxistaîenl pas (art. 52). Sur le premier p* si le jury dépassait là demande des parties oU té^^ au-^dessbus des offres dé l'adittinislratidn, il j aurais décision Mtrd petitd, et, par suite, recours en ca?* tion. Dans les deux autres cas, comtnc rapprêciatioD appartient au jury et tju'il est ilnpossible, dans ««« décision non motivée,, de distinguer les éléiiieflfcf'
' Art. \z, % 2, de la loi du 3 mai 1841.
DB DROIT PUBLIC tT ADBÉmiSTRATIF. «AS
en font pQftié, Id tiolatioii de la loi n'a réçti âtlctitië Mnctîott ; mais un Juiré q\ïi voudra remplir ëou devoir ne manqué!^ pas de conformer sa décision au Vœtl du législateur ^
La compansàtioll d6 rîndemtiité âteé là pluê-taîue immédiate a fait naître une question fort cdUttdVei'séet il s'agit de savoir si la compensation peut être totale ou seulement partielle. En d'auti'es termes, faui-il qu'il y ait une indemnité, si minime fût«elle? II résulté des travaux préparatoires de la loi du 3 tuai 1841 que ses rédacteurs n'ont entendu compense^ la plus-value qu'aveo les moins^ values qui, d'un autre côté, poUH raient être causées au restant de la propriétéi La com^ pensation ne doit donc pdA diminuer l'indemnité due pour la valeur intrinsèque de la portion eipfôpriée; elle doit seulement être prise en eonsidéràtidn poui* l'indemnité relative à la valeur d'afiéctton et de conye^ nance* Si donc la décision du jury allait jugqu^à ^up^ primer l'indemnité, sous prétexte de plus^valUë^ il y aurait violation de la loi donnant lieu au recoui^ efi cassation ^
La jurisprudence s'étant prononcée en ce sens, Tad* ministration a oâeft des indemnités de 1 fr«^ pour donner une satisfaction illusoire à cette jurisprudence^
1 An* 51 M 52.
* La rédaction primitive du projet du Gouvernement portait que le montant dé la plilB -Value se compenserait avec V indemnité jusqu'à due concurrence. La commission de la chambte dés députés ayant demandé la auprès* sion de Tarticle, on substitua le mot pourra au mot sera pour Indiquer qu'il s'agissait d'nne simple faculté et non d'un devoir rigoureux. Dans la di8Ciission,M. Legrand, commissaire du Gouvernement, expliqua que la plusvalue sertit senlement compensée avec les moins-valucs. — V. Conr de cass., an. des 26 janvier U57 et 15 novembre 1858.
9U PRÉCIS DU OOnRS
Mais la Cour de cassation a cassé toutes les fois qu'il apparaissait, d'après les conclusions des parties, qi^ le principe du droit à indemnité avait été conteste devant le jury. Il était manifeste, dans ce cas, quc Toffre était dérisoire et qu elle avait été iaite noique^ ment en vue de tourner la doctrine de la Cour de cassation ^
Le jury fixe une indemnité spéciale pour les hxt taires et autres ayants droit sur Fimmeuble expn^ prié, lorsque le propriétaire a dénoncé à Texpropriaci Texistence de ces intéressés dans le délai de haitm & partir de la notification du jugement qui prononce Texpropriation '• Si le propriétaire ne les fait pas c# naitre dans le délai, ils ont le droit de se présenter spontanément. S'ils ne se présentent pas, les ayante droit n'ont de recours que contre l'exproprié. Qû»^ à l'usufruitier, il n'y a pas lieu de fixer une mèe^ nité distincte, parce que son droit est tranqK)rté stu la somme due par l'expropriant. S'il est appelé spécialement en cause, c'est qu'il est intéressé à ce qo^ l'indemnité soit aussi élevée que possible, l'étend* de l'usufruit dépendant de celle du capital. Od n^^^ paiement qu'une indemnité lorsqu'il y a des tiers P" prétendent avoir des actions réelles, telles qu'adioos en résolution, rescision ou revendication; ces dro* sont transportés sur le prix fixé par le jury'- ^^' lorsque l'immeuble à exproprier est litigieux, l'a*^' nistration n'est pas tenue de s'arrêter ; le jury fiï^^
^ Coar cass.» arr. des 23 ayril 185& et 12 mars 1856.
« Art. 21 . — Notification à l'exproprié preacritA par TarU li ^ **'*'
' Art. 18 et 39 de la même loi.
DE DROIT PUBUG ET ADBflNISTRATIF. 5d5
indemnitédont Tattributiou sera subordonnée à l'issue du procès \ hd jury^n'est, eu effet, compétent que pour les questions relatiTes au quantum de Tindem-oité. Mais comme il est juge unique et souverain pour en fixer le montant, et que, d'un autre côté, la loi Teut qu'il soit déterminé préalablement^ il faut que dans les cas où il y a contestation, le jury fixe des indemnités éventuelles, de manière à prévoir toutes les hypothèses. Exemple : des tiers prétendent avoir sur le fonds exproprié des servitudes réelles dont la charge serait de nature à diminuer considérablement la valeur de la propriété. L'exproprié conteste. Le jury fixe : i*" une indemnité représentant la valeur du fonds sans charge de servitudes ; 2* une indemnité représentant la valeur du fonds diminué par la chaîne des servitudes ; S"" une indemnité spéciale pour les prétendants droit à servitude. L'attribution de l'une ou l'autre de ces indemnités sera subordonnée à la solution du procès devant les tribunaux ordinaires. Le jury n'est du reste obligé de fixer des indemnités éventuelles qu'autant que les parties prennent devant lui des conclusions formelles à cet effet.
Les frais sont supportés par la partie qui succombe. L'exproprié est censé succomber lorsque l'indemnité ne dépasse pas l'offre de l'administration. C'est l'administration qui succombe si Tindemité est égale à la demande de l'exproprié. Si l'indemnité se tient entre l'offre de l'administration et la demande de l'exproprié,
^ Art. 49 ibid.
Mt niÉQis 00 Goirni
Jm âêpm% sont coâipensés àin% les proportkms da effres et de la demande avec la décision du jury (art. K^ de Idloidu 3 mai 184i)«
é"" Payement de findeninùé. Quoique devenu propri^aire par lé jugement d'expropriation, quoigw envoyé en possession par le magistrat directeur di jury, qboiqùe Tindemnité soit fixée, rexpropriant m peut occuper le terrain qu'après avoir payé ^ ; sans d& Tinddmnité ne serait pas préalable j comme Texige li loi. Quand Teipropriant est tine commune» le pay^ ment doit être fbit en numéraire ; si c'est l'État on fc départemédt, l'exproprié est tenu d'accepter en paiement un matidat délivré sur la caisse publique dé^ signée à oet effet A défaut d'acceptation^ Xexppriant te met eti possession moyennant les effns réelles^ suivies de consignation en numéraire oti es matidatk
La pire des situatioils pour un propriétaire août assiirémetit l'incertitude où le jetterait l'éveotuilK'i d'uile ^propriation annoncée et non poursuivie ]V Tadministration. Cette inaction administrative {Nsut se produire 0»ant ou aprèe le jugement d'expropriation, et, à ces deux époques, le législateur a fourni auipa^' ties le moyeb de la combattre. Si, après que le pr^^' a tendii Tarrêié qui fixe les parcelles à exproprier» radministtation tarde une àtmée à poursuivre W0^ ment d'expropriation ^ la partie a le droit de présenter requête au tribunal j cette tequête est conunilniq«* par le procureur impérial au préfet qui est tenu tfcfl-
1 Art&3etauiv.
DE DROIT PUBUG ET AlTMIfllSTRATIF. 9^1
voyer les pièces dant; le plus bref délai, et lé (ribiltial statue dans les trois jours * <
Après le jugement d*exproptîatidii« il potlriftit dt^ river que Tadmidistl^ation négligeât de fdire fixer l'indemnité. Lorsque le retard d duré siiE mois, lèd {)àHie8 ont le droit d'axiget* qu'il soit prdoédé par le jriry ^ Ettfid$ il pourrait se faire que, l'iddëinnité fixée^ rttdmini»^ tration tardât à se mettre en possessioti et à payer ; le législateur a touIu que^ dans fce cas, après six mois de retard I l'iildemnité dettiit productive d'intéi*et§ de plein droit, au profit du propriétaire ffiènie dfeitlëUtê en possession '.
La loi n'a prévu le retard de Tàdmitiistratiotl <iue dans les trois cas qui viennent d'être ébtinléréSa II pourrait arriver cependant que l'inaction administrative Se produisit après le décret déclaratif de l'utilité publique et avant que Talrrété de cessibilité n'6ût été rendu ptf le préfet I Cette hypothèse n'efit pas {irévue pdi* le lé^ gislateur; il en résulte que dés propriétaires peutëut indéfiniment être menacés d'expropriation safis t(tt'il leur soit possible de faire cesser cette inc^ërtittide» A la vérité^ tant que l'arrêté du préfet n'est pas rendu ) le^ propriétaires ne peuvent pas prouver qu'Us seront compris dans l'expropriation, mais comme la proba-
^ Art. 14 d6 It loi da 8 mal 1841 . Eft ott tâi\ la Cour de éaftsailon à 6k\ii 4«6 81 lé Botia-préfet ne v«ut l)à« flier le Jotlt de la téiinloti du Jury le dtf^eldlf du jury a le droit de fliire ce qoe le 80u8-t)réft!t a tefusé de lait-e (krtét do tl fétriet 1860; àff. Vvtldâyftm. Lé ]oOrnât le ihdit dti io Mts 1880).
• AH. 86 ihîd. SI radaioiithitioii 8'était iUlse en pOssesDlon attelé conseatementdu inroprlitalre, Mb lotértto cbditaiebt métne avatit Itt ftix moi» dani les 1»b préroft pa^ l'art 1662 do Godé Nèpbléoti. Efa dehorB de tel lias, les intérêts ne commenceraient à coarir qu'après t'eipiratton du délai de six mois.
9fS PREaS DU COURS
bilité suffit pour suspendre les affaires et, en particulier, la location des maisons, cette incertitude sera souvent préjudiciable aux parties.
La loi s'est occupée du cas où radministration, renonçant à ses projets, n'emploie pas les immeubles expropriés à la destination qu'elle s'était d*abord proposée. D'après l'art. 60 de la loi du 3 mai 1841, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit peuvent en demander la remise \ Le prix est fixé à Tamiable et par le jury, en cas de désaccord. L'indenmité accordée par le jury ne doit pas excéder la somme moyennant laquelle les terrains ont été acquis.
U est rare que Talignement des voies publiques à créer corresponde exactement avec les limites des propriétés à céder; souvent les travaux pubUcs laissent aux propriétaires expropriés des parcelles d'une petite étendue et dont l'exploitation est d'autant plus difficile qu'elles sont séparées, par un chemin, du reste de la propriété. Cette situation est onéreuse, quelle que soit l'espèce de propriété dont il s'agisse; mais elle l'est bien plus qusùiid l'expropriation d'une propriété bâtie ne comprend qu'une partie des constructions. Pour éviter ces inconvénients, la loi accorde
* Nous ne pensons pas que par ayoïii droit le léglslatear ait Toaln pirte dès héritiers à la personne, mais du successeur à Utre parUcuUer, losBqall s'agit d'une portion d'immeuble dont le reste a été vendu postérieurement à raliénation. Le successeur à titre paiticuller, en ce cas, est seul inléresié à faire le rachat de cette parcelle. En se servant du mot générique ay«u dr(ntt le législateur a vouiu embrasser les successeurs à titre particulier. Quelques écrivains ont soutenu que Tacquéreur n'a de droits que sur l'objet qui lui a été vendu et que tous les autres droits passent aux héritiers oo successeurs à la personne. (En ce sens, Gand, p. 385 et Dalioi; v* &propriation, — Contra, Cotelle, t. 1*', p. 327. — Delamarre et de Peynnmj, p. 606, n** 606.
DK DROIT PUBLIC ET ADIONISTRÀTIP. 909
à Texproprié le droit de requérir l'expropriation intégrale, dans les cas suivants : l"" pour les bâtiments expropriés en partie^ l'exproprié peut requérir qu'ils seront achetés en entier ^ ; 2'' il en est de même de toute parcelle réduite au quart de sa contenance, si le propriétaire ne possède aucune propriété contigûe et si d'ailleurs la parcelle ainsi réduite n'a pas plus de 10 ares*.
Un décret du 26 mars 1852, spécial à la riile de Paris, sans abroger la disposition précédente qui est toujours en rigueur au profit des parties, a donné à la rille de Paris un droit réciproque. En vertu de ces dispositions, la ville a la faculté de comprendre dans l'expropriation la totalité des terrains touchés par les travaux publics lorsque, sur le reste de l'emplacement, on ne peut pas élever de constructions salubrcs. Elle a aussi le droit d'étendre Texpropriation, de la même manière, lorsque les restes des emplacements seraient utiles pour la suppression d'anciennes voies publiques jugées inutiles '.
Les formalités que nous venons d'exposer seraient inconciliables avec des circonstances urgentes. Sans se départir du système de garanties dont elle a entouré la propriété privée, la loi la simplifié les formes, pour ces cas exceptionnels. Le décret qui déclare l'utilité publique doit, en même temps, reconnaître l'urgence.
* Art. 50. 1" alinéa.
< Art. 50, 2« alinéa.
s Art. 2 du décret du 26 mars 1852. — L'art 9 permet d'étendre sesditpoBltions à d'antres TilleB pai des mesures spéciales. En 1855, il y en a^alt soixante-dix, dont on tronrera les noms à la fin de Farticle Voirie, par M. Ch. Robert, dans le Dictionnaire de Vadministration /Vanfoifs, de M. Block.
M# WKÈOB pXI 09im8 I
ApF^s le jugpmApt d*(»xpropmtioa, les parties soni 0}t^ k troî^ jours dBY^nt }e tribimal qiii fixe la somne ^ eonsiguer p^r {'a^l^M^istratipa, a¥ftiit qu'elle puis» 4^ metpFG m po^seasioa, Après la cooeigiiatioii, lapropriapt peut se faire envoyer en possefisidnparor- 4on|ia^e du prési4#9t du tribunal. On pfocàde emà ^ }a liKatiop 4iégmtiYe lie rin4emnité, conforméfl]^' à la loi du 3 mai 1841 ^
T^l)es .sopt l^ règles ordiuaires, en matière d'à prppriiltion i il faudrait, ppur compléter ïesfosè A «ptte pij8itiè)rey ajouter à pe qui constitue la dr«ii ^mmuft, des Ipis ou ordpunanees spéciales sur \» trft¥aux ffîiljitjiir^ et de }a marine impériale, ^ gpe Is. lai d« 30 ffliai 1831 s«r rwpTOpriatiim ellV çupaftoi» teg^poraire, eu cap d ^Fg^uce, des propriefe privées ^éf^sj5aîrfis aux travaux des fortifications. ^ pareils détwls dépasseraient les bornes d*un précis.
Npus po{iYOUS maintenant déterminer le ssas ^ prwisipe posé parlaloidtt 3mai 1841, qwfeaiprdf^ tian ne peut être ordonnée que par autorité 4^judic$' - Cette propppition signifie que le jugement d'eip prijk^n doit être rendu P&r le tribune, quB^B^ bpn;») A le 4roit d'examiner si les formalités sdmiw^' tr^ives, qni doivent précéder rpxprpprîatinn, oot à remplies et que, s'il n*est pas juge au fond de la fo^' tiiOU 4e l'utilité publique, il es^ compétent pour ^ à l'observation des formes. Qu'arriverait-il donc si» propriété privée était occupée pour travaux puW^^ avant l'accomplissement de ces formalités? Il feudnu^
« Art. 65 à 74 de la loi du 3 mai 1841.
DE DROIT PUBLIC ET AMIIMISTRATIF. Ml
à ce sujet ^ faire plusieurs distinctions. Un eatrepre*mw mm autorisé par un arrMé spécial du préfet s'anu pare^t'il d^une propriété privée, il peut être actionné par action ciirilo au pétitoire ou au possapsoire et par ¥oip d'action mmineUe*. Il en parait ainnl quand roème le décret décjarant Tiitilité publique aifrait été fmdu^ si les autres formalités n'avaient pas été fems^ plies. Que si, au contraire^ le préfet avait pris un ar^ rèté pour autoriser des travaux publics, Pautorité judiciaire devrait s'arrêter devant cet acte adrainistratif, même ineompétemmait randii, par respect pour la séparation des pouvoirs. La partie aurait seuler ment le droit d'attaquer devant la juridiction aifniinisr trative eempétentOi l'acte du préfet, eomme entaché d'excès de pouvoir, s'il Pavait pris en dehors de sei attributions. Nous supposons ^pendant que Farrèté du préfet n'implique pas nécessairement et ouvertement Texpropriation des terrains; sinon, l'autorité jiidi* eiaire qui p^est pas obligée de s'arrêter devant une expropriation irrégulière pourrait, à plus forte raison, ne tenir aucun compte d'un arrêté préfectoral qui \iole manifestement la loi du 3 mai 1841, en ordonnant la cession d'une propriété privée, sans qu'il y eût eu préalablemeoit déplaratiou d'utilité publique par décret impérial ^p
Un jugement d'e;(proprialiop n'estçepçQ^AQt pas UWr jours nécessaire. Noys avpns;$ignal^ plus haut (p. 302)
1 Art 434 et snlT. da Code pëoal. Commentaite, etc.» etc.^ par UU. Delamam el de Pe^rreaByi p« S7«
> Vofar, 9èa l> fiawpéifiiw dtt juge dee téUiéi, ChenyaM, iaumml éê êroU administratify année ISiT, p* 145; Berliii, loomal U Dnii, SS \ 12 Jnln 1857.
511 PHSCIS BU COURS
Teiception faite par la loi du 21 mai 1836 pour la rconnaissance et P élargissement des chemins vicinaoi En matière d'alignement, nous avons vu aussi qoe te parties comprises en deçà de l'alignement étaient, et cas de démolition, jointes à la propriété de la voie publique par l'effet de la loi. La loi remplace le juganeo d'expropriation et en produit toutes les conséquen» quant au transport de la propriété ^ Mais rindemnil^ est fixée par le jury d'expropriation *.
Au lieu d'élargir la voie publique, il pourrait se fairr qu'en certains points l'alignement donnât aux riveniB^ la faculté d'avancer. Si le propriétaire use du droite préemption que la loi lui accorde, il doit payer la Taia? du terrain, et la valeur en est fixée par le jury d'eç^ priation. Qu'arriverait-il si le propriétaire ne voolaitp» avancer sur la voie publique? L'administration poim^^ alors, d'après l'art. 53 de la loi du 16 septembre lâOÎ. l'exproprier de la totalité de sa propriété. Aussi la faculté créée par cet article équivaut-elle, dans la plupart ^^ cas, à une obligalii^n qui serait imposée au ri^^ d'acquérir les portions distraites de la voie publique
TRAVAUX PUBUCS ET MABGHÉS DE FOCENITO&ES.
On entend par travaux publics ceux qui sontenWpris en vue de l'utilité générale et pour assurer ou faciliter les services publics. Gomme les contestation qui se rattachent à cette matière sont, en vertu de ^
^ La Cour casa., arr. da 19 mars 1838, a décidé qae le (Nropriftti'* i^ pu» avantle règlement de rindemnité, conférer anr lea terraiot'^ hypoUièqae dont l'effet a été transporté «ur rindemnlté.
* ATisdn 1- avril 1841 et da 13 Jain 1850.
DE DROIT PUBLIC rr ADlflNlSTRATIF. 518
positions spéciales, soumises à la compétence administrative, il importe de bien déterminer les travaux qui ont ce caractère pour être à même, plus tard, de fixer quelle est la portée des attributions des conseils de préfecture sur ce point.
Doit-on appeler travaux publics seulement ceux qui sont faits par TËtat, ou faut^il encore comprendre sous ce nom ceux que les départements et les communes font exécuter? — Il est maintenant admis que les travaux communaux et départementaux sont publics quand ils sont relatifs à un service communal ou départemental d'utilité générale ; cette solution, adoptée par le tribunal des conflits et depuis lors par le Conseil d'État et la Cour de cassation, est d'ailleurs fondée sur le texte de Tart. 30 de la loi du 16 septembre 1807 qui parle de travaux publics généraux, dé^ partementaux et communaux. Mais ce n'est pas à dire pour cela que la plus complète assimilation doive être établie entre ces trois espèces de travaux, et voici, au contraire, les différences qui les distinguent : l"" Les formes d'adjudication ne sont pas les mêmes pour les travaux publics communaux que pour les travaux publics nationaux^ ou départementaux. 2" Dans les adjudications de travaux faits au nom de TËtat, quoique le contrat soit constaté en la forme administrative, on peut stipuler une hypothèque sur les biens des adjudicataires*; mais la loi spéciale qui autorise cette déro^
> Poor les IraTanx nationaux et départementaux on sait les ordonnances des 29 nuU 1829 et 4 décembre 1836. Pour les traTsax conunananx, c'est I'otdonnance da 14 novembre 1887 qui est applicable.
> U>i dn 4 mars 1798, art. 8.
$%l PRfiClS DU COWS
gation au droit commun ne parle que des travaux fait: par la nation^ ce qui empêche rapplication de ak disposition exceptiomielle aux travaux faite parb communes* S"" Enfin, la disposition qui défend de sus* arrêter les sommes déposées chez les payeurs poorèbe payées aux entrepreneurs ne s'applique égalent qu'aux travaux faiu pour le compte de ta nation^ rt os à ceux qui sont faits pour le compte des commum^» 4*" Les travaux publics de l'Etat sont régis^ à défautà clauses spéciales du devis et du cahier deis charges, (K les clauses et conditions générales, tandis que les t^ vaux communaux sont soumis aux règles du dé commun toutes les fois qu'il n'y est pas expresséDWl dérogé par les conditions formelles du marché.
Quelques auteurs signalent une cinquième diSéreoc^ Selon eux^ les travaux de l'Ëtat seraient toujoois i» travaux publics, qu'ils se rapportassent aux san^ publics ou au domaine privé de l'État, tandis quelis travaux communaux n'auraient le caractère det»^ publics que s'ils avaient pour objet les services gêoérui et le doipaine public de la commune ^ Mais contraii«ment à cette opinion, nous pensons que pour te ti** vaux de l'État, comme pour ceux des conuniuïeSf 3 faut distinguer entre ceux qui sont relatifs aux serwc» publics et ceux qui concernent le domaine privé, ûs derniers rentrent dans le droit commun et toute 1* contestations qui s'élèvent à leur sujet doivent èW portées devant les tribunaux ordinaires. Cette (fisfiflc-
^ Loi do 26 plavi(yfie an U, art. t", ^
« V. Dufour, t. vu, n» 265. — Nous avioiiB éuonoé oeile o^lnioD/ «•* discuter dans n6tre premièce éditioD, p. d60 et aSi.
DE DROIT i»OBLIG ET ADlOmSTRATIF. SIS
tion, fondée sur la nature des choses, est aussi vraie pour l*Ëtat que pour lescommunes, et il faudrait des rai«- 8on8 tirées de textes formels, qui n'existent pas, pour distinguer entre TËtat et les communes. La jurisprudence s*qst conformée àia nature des choses en assimilant, 90U6ce rapport^ les travaux de TËtat à ceux des com^ munes^* Cette argumentation se fortifie de Part. 4 do la loi du %S pluviôse an VIII, qui dans une énumération de travaux publics ne comprend que des travaux relatifs à des services publics : « chemins^ canauâû et autre$ ou^ vrageê publies. » Un argument plus décisif se tire dd cette considération que Texpropriation d'utilité pu-^ blique est admise pour les travaux publics et que, de Pavra de tous, on ne pourrait pas exproprier pour aug^ monter le domaine privé de l'État.
Ces différences ne sont pas applicables aux travaux départementaux qui doivent, au contraire, être assi» miles à ceux que TËtat fait exécuter. La raison en est que le département n*a été d'abord qu'une simple clr^ conscription administrative, et qu'il n'a été constitué, comme personne morale, d'une manière bien régulière, que par la Id du 10 juin 1838 sur les eonselk généraux. Or les lois qui ont établi les formes de Tad* judicotion pour les biens nationaux, l'hypothèque sur les biens des adjudicataires et rinsaisissabilité des sommes dues aux entrepreneurs, sont de beaucoup antérieures aux dispositions qui ont constitué la per-* sonnolité des départements. Par conséquent, elles s'é^
1 V. Serrigny, dmpéteneey d** 563 et Albert Christophle, Traité des Prth wuxfuhlies, 1. 1, p. 4. — V. en ce sens^ an. da Cooseil d'Ëtat du 31 août 1845, Lagrange et Vinet. -^ (Lebon, 1845, p. 427.)
Slft PRÉCIS DU COURS
tendaient, dans la pensée du législateur, aux travaux qui ont été depuis mis à la charge des départenifflits,
D reste à faire une autre distinction d'une impor^ tance très-grande et souvent difficile à bien établir. En quoi les travaux publics diflèrent-ils des marchés de fournitures? C'est encore au point de vue de la compétence qu'il y a principalement intérêt à distinguer ces deux matières administratives; car tandis que^ pour les travaux publics, le conseil de préfecture est le juge du premier degré et le Conseil d'Ëtat du second, pour les fournitures, les réclamations doiTent d'abord être portées devant le ministre compétent et, -eu appela devant la section du contentieux ^ En second lieu , pour les travaux publics départementaux ^ communaux, la juridiction administrative doit être saisie comme pour les travaux publics nationaux; Ifê tribunaux ordinaires, au contraire, redeviennent compétents, en ce qui concerne les fournitures faites aux départements et aux communes; car, le décret du 11 juin 1806 ne déroge au droit commun que relativement aux marchés faits avec les ministres ou les agents qui ont reçu, pour traiter, une délégation ministérielle.
L'intérêt de la question étant défini, voici commait se distinguent les travaux publics des marchés de fournitures. Les premiers constituent une œuvre qui doit être exécutée d'après un devis, et qui est destinée à durer; les marchés de fournitures consistent dans l'obligation de livrer une certaine quantité de denrées qui
^ Décret du il Juin 1806.
ordinairement doiyent être consommées. Très-sdu^ent aussi le marché de fournitures a pour objet la livraison de matériaux destinés à être absorbés dans une entreprise ; le marché de fournitures est, danâ ces cas^ un moyen pour arriver à la confection d'un travail public qui est le 611/ ^
Les règlements veulent que les marchés de fournitures et les entreprises de travaux publics soient, en général, mis aux enchères, sauf les exceptions qu'il y a lieu de âdre dans certains cas déterminés par ces mêmes règlements. Ordinairement^ les adjudications sont faites par soumissions cachetées entre les concurrents reconnus solvables et admis à concourir, avant l'ouverture de leurs plis. Ces formalités une fois remplies, le concurrent en feveur duquel l'adjudication est prononcée est lié envers l'administration; mais celle-ci n'est engagée qu'autant que l'adjudication est approuvée par le ministre compétent. C'est ici le lieu de faire remarquer que ces règles et formalités ne sont obligatoires que pour ladministration, et que les tiers n'ont point à se préoccuper de leur exécution. Si donc il plaisait à un ministre de traiter de gré à gré lorsqu'il devrait mettre l'adjudication aux enchères, les fournisseurs ou les entrepreneurs n'auraient pas à soufTrir de cette irrégularité, et ce serait simplement un cas de responsabilité ministérielle. La solution contraire
* La compétenoe n'est pas le seal intérêt de la question ; ainsi^ d'après la Joriiprudenee do Conseil d'État^ la servitude en vertu de laquelle les particaliers sont obligés de laisser prendre les sables et cailloux sur leurs propriétés, ne peut être intoquée que par les tnVrepreneurtt non par les simples ]oMimt$9wrt. Car l'anét du conseil du 7 septembre 1755 ne parle textuelleméat que des entrepreneurs. (V. ord. du 16 août 1843.)
»|f PRRGIS DU COURS
pbligerait les adjudicatairei à faire des ^éiifioatioi» impossibles. En effet l'ordonnance du 4 décembre 1836, après avoir posé en principe que tous les trairam pu* blics seraient faits aux enchères et avec publicité, énumère neuf exceptions dont quelques*unes sont for* mulées assez vaguement. Le neuvième paragraphe porte en effet que le ministre peut traiter de gré à gré lQrsqu*il s'agit de fournitures ou travaux imprévus qui ne peuvent pas attendre les délais de TadjudioatiaD. Faudra-t-il donc que Tentrepreneur^ en traitant de gré à gré, demande au ministre de justifier Turgenee? Une semblable exigence serait contraire à la nature des rapports entre un ministre et un entrepreneur^.
L'exécution des travaux publics peut être envisagée h un double point de vue :
1* Entre Tadministrution et les adjudicataires;
f Entre les adjudicataires et les tiers ou pro{Hnétaires,
Mntre f administration et les a^fuéicaiakres^ la ma* tière est régie par la loi du contrat telle qu'elle résulte des conventions particulières iuséréeadans le cahier des charges, Mai^ indépendamment des atipulattona spé* ciales, l'administration a réuni les dausea ek conditions qui sont applicables à toùtea les affaite» de mèaie nature; ces clauses et conditions forment, pour ainsi dire, le droit commun des travaux publics. Pour ceux qui sont exécutés sous les ordres des ingénieurs des ponts et chaussées, les clauses et conditions générales ont été revisées en 1833 et publiées le 25 août. Il y a
< y. en s€M contraire, Alb. CbrUtophk, t. I, p« U€ et Pafoiin t. \ïl
des cahiers analogues pour les travaux du génie militaire, de la marine, des bâtiments civils. Dans certains départements, il existe aussi des clauses et conditions applicables aux travaux publics départementaux, et ces travaux sont alors régis : l"" par les clauses et conditions spéciales à chaque affaire ; 2"" par les clauses et conditions usitées dans les départements ; 3* par les clauses et conditions générales. En cas de contradic^ tion, la question est résolue d'après le règlement que sa spécialité rapproche le plus de l'affaire, c*est-à-dire par Tapplication de la maxime gênerait per speciem derogatur^. Nous avons déjà dît que pour les travaux communaux c^est le droit commun qui est applicable, à défaut de conventions expresses écrites dans le cahier des charges ou dans tout autre titre.
Entre Tadministration et l'adjudicataire, le marché peut être fait suivant trois coibbinaisons :
!• A forfait;
2' Par séries de prix ;
3\A Tufit^^ de mesure.
Le marché à forfait est celui qui a pour objet la confectiôn d*un travail moyennant un prix fixe et invariable. L^entrepreneur ne peut pas demander d'augmentation sous pi^texte de hausse dans la main-d'œuvre ou dans la valeur des matériaux ; les plans du travail sont fixés d'à* vance, et l'administration n'a pas, en principe, le droit
1 11 n'Mt ]Mf nre de tronTer^ dans les clvieee et cenditioiis généralee des travaux poblics départementaux» des articles qui dérogent aux lois sor la compétence^ en cette matière. Ces stipulations, contraires à l'ordre des Jarldtotions et, par conséquent, à l'ordre public sont nulles, aussi bien qn^ celles qu'on introduit quelquefois dans le cabier de charges spécial à ans a^JadiaUoni
ftiO PRÉCIS DQ COURS
de les modifier. Dans le marché par séries de prix^ringénieur dresse d'avance un tableau très-détaillé du pm de toutes les natures d'ouvrages qu'il sera nécessaire d'exécuter pour conduire à fin Tentreprise. On fait avant et après l'exécution le métré des ouvrages, et on leur applique les prix avec la réduction produite par le rabais. Cette combinaison se prête, mieux que le marché à forfait, à la modification des premiers projets, et elle est moins aléatoire, puisque l'on ne paye que les travaux faits et au prix convenu. Ce qui est fixé dans cette espèce de marché, ce sont les prix pour chaque série d'ouvrages* Ce qui est indéterminé, c'est la quantité des travaux que rendra nécessaires l'achèvement de l'entreprise. Dans le marché à l'unité de mesure, on détermine d'avance la quantité des travaux^ mais on ne les paye qu'à tant la mesure, suivant des prix fixés préalablement. Les clauses et conditions générales (art. 40) réservent à l'administration le droit de faire des changements en cours d'exécution.
L'adjudication est prononcée au profit de celai qui consent le rabais le plus considérable.
Pour qu'elle devienne définitive, deux conditions sont encore exigées : 1"* que l'adjudicataire fournisse un cautionnement, et V que le marché soit approuvé par le ministre compétent. Le cautioimement doit être égal au trentième de la valeur des travaux/ à moins qu'il ne soit porté plus haut par une clause du devis; il peut être mobilier ou immobilier, à la volonté des soumissionnaires. S'il est mobilier, le cautionnemenf peut consister en argent ou en e£fets publics ayant cours sur la place; le numéraire ou les effets sont dé-
DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. Mi
posés à la caisse des dépôts et consignations. Lorsque le cautionnement mobilier est fait en rentes sur TËtat insaisissables, on en fait un transport pour forme au nom du directeur de la caisse des dépôts et consigna-tions. Le. transport a pour but de permettre la vente du titre' dans le cas où cela serait nécessaire pour couvrir les obligations de Tentrepreneun L'État, en effet, a sur ce cautionnement un droit de privilège comme créancier gagiste pour Texécution de toutes les obligations dérivant du contrat d^adjudication. Si le cautionnement a été fourni par un tiers, TËtat a également un privil^e de premier ordre, conformément aux art 2073>t 2077 du Gode Nap., dispositions auxquelles il n'a pas été dérogé. Le cautionnement immobilier résulte d'un acte passé entre le préfet et le soumissionnaire; l'acte est quelquefois passé devant notaire. U est pris inscription au nom de TËtat, du département ou d6 la commune ^ La restitution du cautionnement est faite lorsque le préfet en a donné l'autorisation par un arrêté qui constate que le soumissionnaire a rempli toutes ses obligations. En requé-
^ Indépendamment da droit de gage 8ur le eantionnement mobilier et dn droit d'hypothéqué spéciale sur le cautionnement immobilier, l'Ëtat^ le département on la commune ont une hypothèque générale sur tous les immeubles de Fentrepreneur (loi des 38 octobrfr-5 noTembre 1790, tit. U, art, 14, et loi du 4 mars 179d, art 3). La Cour de Paris (arr^ du 29 mars 1830) a décidé que ces lois étalent toujours en Tigueur et que les adjudications, même par actes sons seing priYé, emportent hypothèque sans stipulation spéciale. Là Jurisprudence de la Cour de cassation (arr. des 12 Jaurier 1835, 3 mai 1848 et 9 Juin 1847) a décidé, à plusieurs reprises, que la forme des actes notariés n'était pohit nécessaire, le Gode Napoléon n'ayant pas pn, par des dispositions de droit commun, déroger à des règles spéciales. V. Contrat Troplong, Privilèges et hypothèques^ n* 50S et suly. — Cette hypothèque générale doit-elle être inscrite? — Mous le pensons parce que la loi des 28 octobre-5 novembre 1790 ne contient aucune disposition spéciale à ce sujet (Alb. Ghristophle, 1. 1, p. 162).
5n ralGIS DU G0UB8
imot la restitution, Tentr^reneur doit produira h jnècea suiyantds : l"" le récépissé de son caatioimeiiiefit; ir un oortifiGEt du greffier du tribunal €x>nitataBt qu'il n*y a pas d'opposition, et si le Tersement a été fait à Paris, un certificat négatif du bureau des (^positians; 3* Farrèté du préfet portant autorisation du rembou^ sèment. Si le cautionnement est immobilier^ la restitution oonsiflte dans la radiation de rinscrif^on hypothécaire. Le conservateur des hypothèque» radia m le vu d'un arrêté du préfet constatant que rdntmp»* neur a rempli toutes ses obligations ^ .
L'adjudication des travaux publics oat vn loaap d'ouvrage qui est régi par le droit commun (art 1711^ et suiv.) pour tout ce qui n'a pas été l'objet d*ane dérogation particulière» soit dans les dauaes et eoiut tkms générales, soit dans le cahier des duigeB. U louage d^ouvrage étant personnel^ Tentreprenear aa pas le droit de transmettre son entreprise à ub cesM^ naire; car, le cessionnaire pourrait né pasoffiîriei mêmes garanties que le cédant. L'impossibilité de céder n'empêche cqiendant pas que TentreprenearB^ fasse exécuter les travaux par des sous-traitants, s'il reste responsable envers Tadministration. Mtaie dans le cas de cession complète, Tadministration est k seule des parties qui puisse se prévaloir de rinterdiction qui n'a été introduite qu'en sa faveur» Si elle gardait k silence, les sous-traitants ne pourraient donc pas àemander la nullité du contrat de cession ^.
^ Tableau D, u" 12^ annexé au décret du 2& mara 18&2. * Eu GO aeuft G. de Lyon, arr. du 10 aoÂl ISM* Contrd» Rouief» iff< ^ 19féTrierl849«
DE DROIT PtJfiUG ET ADMINISTRATIF. MS
Lorsqu'elle eêt devenue déflnitWe par la constltu*» tion du oautionuement et par rapprobation du mi** niatre, radjudication forme un contrat entre TËtat, le département ou la commune, d'un côté^ et l'entrepre-* Bdur de l'autre. En principe, chacune des deux par^ ties est tenue de remplir jusqu'à la fin les engagements résultant du contrat. Si les prix de la main-d'œuvre ou des matériaux augmentent, Tentrepreneur sera obligé de supporter la perte qui en résultera. Réci^^ proqnement^ si les prix baissent^ l'entrepreneur fera des bénéfices considérables et radministration ne pourra pas lui demander de rabais sur les prix. Telle est la règle^ et nous verrons plus tard qu'elle ne comporte que quelques restrictions résultant du droit de prononcer la résiliation du marché, tantôt dans l'intérêt de l'administration, tantôt dans celui de l'entrepre^ nfur« Le contrat est tellement obligatoire que l'entrepreneur ne peut pas revenir sur les chiffres portés au devis même pour erreurs matérielles. L'art« ii des clauses et conditions générales n'admet que les recti^ fications pour erreurs de métré ou de dimension d'eu-' vrages.
L'entrepreneur aurait également le droit de deman*' der un supplément de prix s'il exécutait dés travaux imprévus. C'est ce qui arriverait, par exemple, si d'après les prévisions énoncées au devis l'entrepreneur avait cru qu'il n'y aurait à déblayer que du sable et des vases, et que l'on rencontre ensuite du tuf et du roc. L'insuffisance des sondages ayant trompé ringénieur d'abord et ensuite l'entrepreneur, îl y a lieu d'accorder à ce dernier un supplément de
$%^ PRÉCIS DD œURS
prix^ Les prix des ouvrages impréTus sont r^és par assimilation aux ouvrages prévus, et, en cas d'impossibilité, sur estimation contradictoire, en prenant pour règle les prix courants du pays'. Le rabais de l'adjudication n'est pas applicable au prix des ouvrages imprévus. Au nombre des ouvrages imprévus se trouvent les travaux d'épuisement qui, à cause de leur fréquence, ont été l'objet d'une disposition spéciale des clauses et conditions générales. L'art. 23 porte que ces travaux seront exécutés par attachement sous le contrôle de l'ingénieur. L'entrepreneur n'aurait donc pas de bénéfice; mais les clauses et conditions lui allouent 1/40 pour l'indemniser de l'obligation qui lui est imposée de faire des avances '.
Les obligations contractées par l'entrepreneur ea vertu du contrat d'adjudication sont les suivantes :
1 <" U doit fournir les matériaux indiqués au devis-Lorsque ces matériaux ne remplissent pas les conditions pré* vues ou qu'ils n'ont pas la dimension indiquée, Us peuvent être rebutés par les ingénieurs, auquel cas ils sont remplacés aux frais de l'entrepreneur. Si les ingéni^us reçoivent les matériaux, quoiqu'ils ne remplissent pas les conditions du devis, l'administration n'a pas droit à une réduction des prix. Les matériaux doivent être extraits des carrières indiquées au devis. L'art. 9 des clauses et conditions générales donne à l'administration le droit de changer les lieux d'extraction pendant
^ An. du Conseil d'État des 24 Janvier 1856 et 10 mars 1859.
* Art. 22 des danses et conditions générales.
* L'art. 24 lai alloue en outre 2/40 pour celles de ces avances qui exigeât de sa part des outils, soins, frais de conduite des travaux, fournitures et entretien des madiines.
DE DROIT PUBLIC ET ADMimSTRÀTIF. SIS
que les travaux sont en cours d'exécution. L'adjudicataire n'est cependant pas tenu d'accepter les conditions nouvelles et d'extraire les matériaux des carrières nouvellement désignées. S'il refuse et que l'administration ne veuille pas. modifier les nouveaux prix, l'extraction des matériaux cessera de faire partie de l'entreprise et deviendra l'objet d'un marché de fournitures. De son côté l'entrepreneur qui trouve une carrière plus rapprochée et fournissant des matériaux de même qualité ne pourrait pas exiger que l'administration acceptât les nouvelles carrières ^ . Si elle refusait de les agréer, l'entrepreneur ne serait pas recevable à se pourvoir par la voie contentieuse.
2* La deuxième obligation de l'entrepreneur est de se conformer aux prescriptions du devis et aux ordres des ingénieurs. Sous ce rapport cependant, le marché de travaux public^ diffère du droit commun en matière de louage d'ouvrage. D'après le Code Napoléon, ni le maître ni l'entrepreneur ne peuvent s'écarter des conditions du devis. Ici, au contraire, l'administration peut dans une certaine mesure modifier les clauses primitives. Je dis dans une certaine mesure parce que le droit de l'administration est loin d'être absolu. S'il s'agit uniquement de changer le mode d'exécution des travaux, sans augmentation de la quantité des ouvrages ni du prix de revient, l'entrepreneur est absolument obligé de se conformer aux ordres de l'ingénieur. Lorsque ces ordres ont, au contraire, pour conséquence d'augmenter ou de diminuer la masse des travaux, l'entrepreneur n'est
i Anr. da GoDieU d'État des 8 mat et 10 août 1860. Contra, Alb. Christophle,t.I, p.328.
5M raSCIS DU GOUBS
obligé de les exécuter qu'autant que l'augmentation oo la diminution ne dépaase pas le siiième* Cependant au-dessous du sixième, la modification ne serait pv obligatoire si Tentrepreueur avait fait^ avae i'agrémart des ingénieurs^ des approvisionnemeiits qui demeura raient sans emploi par suite du changement *. Même pour les traviiui nouveaux et non prévus an devs, Tadijudicataire est tenu de les exécuter au prix contradictoiremept fixé ^« Il faut seulement, au moine à notre avis, appliquer aux ouvrages non prévus la liraitodo sijpèpie qui a été établie pour Taugraentation de la masse des travaux'»
3* L'entrepreneur doit supporter tous las fiinx frais de Tentreprise et payer les dommages qui résultent de l'exécution des travaux. Les dommages qui résultait de l'entreprise elle-môme sont à la charge de Tadministration« Ainsi le préjudice causé par TéteUisasmeat des chantiers, les dégâts commis par les ouvriers^ rébranlement d'un mur de soutènement qu'on a mal étayé sont à la charge de l'entreppencair. Le rétablisse* ment des accès, en cas de déblai ou de remblai d'une route, devrait être demandé contre ladministratic».
4"" L'adjudicataire doit exécuter les travaux dans le délai fixé au cahier des charges. En cas de retard ^ Tadministration a le droit de mettre les travaux m
*■ Art. 39 des clauses et coDditions générales.
* Art 22, ibid.
* Cette obligation De pourrait imui être imposée à l'aâjndlMtiim de tniTm communanx (arr. da 3 mai 1837). La différence tient à ce qpe ces trma sa sott pasvrtgls p|r les elauses et eesdltiofis générales, mats pat le dntt commnn pour tout ce qui n'a pas été l'objet de' stlpnlations expresses dans les devis et cahier des charges. (En ce sens, Alb. Clirtatophle, I* I, p. m.- Contrà, Cotelle, 1. 111, n« I2â et Dnfour» t. Vil, n* i81.)
DE DROIT PUBLIC KT ADlflMISTRATIF. Wt
ré§iê^ c*est*à*dire de faire continuer les travaux par dee agents qu'elle choisit et qui travaillent aux frais de l'entrepreneur. La mise en régie n'est autre chose que Tapplication aux travaux publics du principe de droit commun consacré par l'art. 1 1 44 du C. Nap. La mise en régie laissa subsister le contrat^ et si, par exemple, les travaux exécutés par l'administration coûtaient moins que le prix primitif, l'entrepreneur aurait droit à profiter du bénéfice, puisqu'il est obligé de supporter l'excès dant de dépense qui en sera la conséquence ordinaire.
Le m«rché de travaux publics est un ccmtrat synal^» lagmatique qui impose à l'administration des obligar* tioM correspondantes à celles de l'entrepreneur :
l*" L'administration ne peut pas charger un autre que Fentrepreneur de l'exécution des travaux. Par une d6t>gation considérable au droit commun, les clauses et conditions générales, art« 36, permettent à l'admi* nifltration de prononcer la suspension indéfinie des travaux sans que l'entrepreneur ait, dans ce cas, d'autre droit que celui de demander la résiUation. Si au lieu d'une suspension indéfinie, l'administration avait pro^ nonoé seulement une suspension provisoire, nous pensons que d'après le droit commun, il y aurait lieu à payer une indemnité pour le préjudice causé par cette mesure. Cette solution nous paratt résulter de ce que la dérogation au droit commun consacrée par l'art 36 des clauses et conditions générales, ne s'applique textuellement qu'à la suspension indéfinie et laisse la suspension provisoire sous l'empire du droit commun \
^ Le GoDMll d'État a qoéLqualots accordé du iadeomités en cas de Baspension provisoire (arr. des 24 inUlet IS48 et 27 ianvier 1851). 11 l'a retasé
ftSS PRÉCIS DU tiOURS
2* En cas de perte provenant de force majeoffi Tadministration doit payer une indemnité à rentrep:e neur^ à la condition seulement que cette perte aiR été signalée par Tentrepreneur dans le délai de k jours. L'art, 26 des clauses et conditions générales < dans ce cas pris une mesure de faveur qui est \st dérogation au droit commun ; car, tant que les mali^ riaux ne sont pas incorporés, la perte devrait être ib charge de l'entrepreneur, par sq)plication de larè^- Res périt domino. Il faut seulement que le cas de to majeure soit signalé dans les dix jours» à peine i( déchéance du droit à indemnité.
Le contrat d'adjudication prend fin par la mort on b faillite de Tentrepreneur, par l'exécution de 1'»^^ prise avec réception des travaux, et enfin pariaréa^ tion. La résiliation est prononcée tantôt dans Fiafâ^'^ l'administration et tantôt dans celui de rentrepreoeur
L'administration comme le propriétaire d'uneœu^e. en général» a le droit de prononcer la résiliation''" marché^ alors même qu'elle n'aurait pas de p^ contre l'entrepreneur (art. 1794 Cod. Nap.). Toubl* difficulté consistera dans le règlement de l'iodeinD^'^ qui pourra être due à l'entrepreneur par suite d«'^ résiliation*. L'administration aie droit de résout sans indemnité toutes les fois que l'entrepreneur â$^ en retard, qu'il manque aux prescriptions du detis^^ qu'il refuse d'obéir aux ordres des ingénieurs. i>^"
depuis à plnsieun reprises (arr. du 28 janyier 1858. — Dans te '^ '\7^ au texte, Cl^Istophle, 1. 1, p. 260. V. arr. du 11 décembre i856etUB»(
Lebon, 18S6» p. 711).
^ Décret du 16 décembre 1811. La résiliation estprononoée ptf préfet soumis à l'approbation du ministre.
art*»*»
DE DBCHT VmUC ET AÛIUNISTRATIF. Qf».
ces cas, radministration a le droit de choisir entre la mise ea régie et U résolution, de même que dans le droit commun, le créancier a le choix entre l'art, i 144 et Fart. 1184 du Code Napoléon. — Même quand Tenr trepreneur n'est pas en faute, Tadministration peut résoudre le marché parce que le prix des Qiatériauza éprouvé une baisse notable ^ ou parce qu^elle a renoncé aux travaux et qu'elle en a prononcé la cessation. L^entrepreneur n'étant pas en faute, il serait juste de lui accorder une indemnité complète comprenant ie damtmm emergens et le iucrum cessans. Mais l'art. 40 des clauses et conditions générales donne seulement à Tentrepreneur le droit d'exiger de TËtat le rachat des outils et des matériaux approvisionnés avec un cinquantième en sus du prix des dépenses restant à faire^ à titre d'indemnité pour le/tKTum cessansK C'est là une dérogation au droit commun; car, Tart. 1794 du Code Napoléon oblige, en pareil cas, le maître à indemniser Tentrepreneur de tout ce qu'il aurait pu gagner sur P entreprise.
De son côté Tentrepreneur a le droit de demander la résiliation dans son intérêt : 1"* pour augmentation notable du prix des matériaux', et 2^ dans le cas d'augmentation ou de diminution de la masse des travaux au-dessus du sixième. La hausse du prix des matériaux ne donne d'ailleurs lieu à la résiliation qu'au-
< Art. 33 d€8 claiiMs et condiUoBS générales. ^ Il faut, pour qa'il y ait baisse notable, qn'll en résulte une diminution d'un sixième sur le prix total de Teotreprise.
* Art. 89 et 40.
* Dans nne espèce, une augmentation de2S p. 100 a été considérée comme notable dans le sens de cet article (arr. do !16 novembre 1857).
SM PRlCIS DU ooniKB
tant qu'elle prOTÎent de causes imprévues. D exk autrement si la hausse était le résultat de causes que l'entrepreneur avait pu prévoir^. Lorsque la résilîar tien est prononcée sur la demande de rentrepreneiir, celui-ci n'a le droit d'exiger ni le rachat , par TÊtat, des matériaux approvisionnés ou des outils , ni Tiftdemnité du cinquantième des travaux restant à faire.
Conformément à Tart. 1792 du Code Napoléon, Tentrepreneur est responsable pendant dix ans des matfaçons ou vices d'exécution. Les plans étant soumis à l'approbation de Tadministration supérieure» et V0è* trepreneur étant d'ailleurs tenu de s'y conformer, h responsabilité résultant des vices du plan n^est pal à la charge de radjudicataire* La garantie décennale n*est pas un obstacle à la restitution du cautionnement qui est restituable, après l'exécution des travaux et leur ré* ception^ sur l'ordre du préfet constatant que l'entrepreneur a rempli les obligations résultant du marché'.
Le payement des travaux n'est exigible qu'après l'exécution des ouvrages et leur réception. Cependant, comme un retard aussi long exigerait des avances trèsconsidérables, on a craint que cette condition n*éloignât de l'adjudication un grand nombre de concurrents^ et, en conséquence, les règlements ont disposé que le payement pourrait être avancé, pendant le cours de l'exécution des travaux, jusqu'à concurrence des neuf dixièmes; mais le solde définitif n'a lieu qu'après l'ex-
« Arr. da 8 fé\Tler 1855. — Cotelle/t. III, p. 78; Dufour, t IV, p. 960. Cbatignler, Clauses et conditions générales, p. I8i et Alb. Chri8to]dile» 1. 1. p. 490.
* Arr. du ConMil d'État du 10 décembre 1868.
DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. 5Sl
piration du délai de garantie, c'est-à-dîre après ^îx mois pour les chaussées et terrassements, et après un an ou deux pour les ouvrages d'art, suivant les conditions du devis. — Dans les neuf dixièmes d'à-compte avancés h Tentrepreneur, il faut compter les avances faites sur les matériaux approvisionnés et qui peuvent s'élever jusqu'aux quatre cinquièmes de leur prix. On entend : par matériaux approvisionnés ceux qui ont été amenés I sur Tatelier, et qu'à partir de Tintroduetion, Tadjudii cataire ne peut pas détourner de leur destination, sans I une autorisation par écrit. Car, quoique ces matériaux lui appartiennent, ils sont affectés à rentreprisè, et Fadjudicataire ne peut pas en disposer.
Ordinairement le marché de fournitures est com- , biné avec Tentreprise des travaux publics; cette opération mixte doit être considérée comme indivisible, et il n*y aurait pas lieu d'appliquer, par exemple, alix parties de ce tout les distinctions que nous avons faites entre les travaux publics et les marchés de fournitareé. La partie principale, c'est-à-dire l'adjudication de tra«* vaux publics, absorbe le marché de fournitures qui est la partie accessoire.
Mais s'il était impossible de dire quelle était la partie principale et la partie accessoire, si aucune n'était absorbée par l'autre^ il faudrait appliquer à chacun des éléments les règles de compétence qui le concernent. Ainsi un marché fait avec une ville pour l'éclai** rage au gaz contient un marché de travaux publics, pour tout ce qui constitue la pose des tuyaux, et un marché de fournitures pour la production du gaz nécessaire à l'éclairage de la ville. Le premier devrait
SSt PRÉCTS DU GOroS
ai^artenir à la compétence du conseil de préfecture et le second à la juridiction ordinaire \
Entre radministration ou les enlreprenetirs et Us tiers^ les effets produits par rezécution des tramiix publics sont de plusieurs sortes ^. Nous avons déjà vu que lorsque Futilité publique avait été déclarée et qae les formalités voulues par la loi avaient été remplies, les tiers pouvaient être forcés de céder leur propriété à TÊtatt au département ou à la commune. D*un autre cdté, radministration ou Tentrq^reneur subrogé à ses droits ont la faculté de pr^dre des matériaux sur les propriétés voisines des travaux. L'exercice de ce droit est subordonné aux conditions suivantes : 1** il faut que les propriétés soient désignées par arrêté du préfet;
1 La Jarisprudence da GonseU d*Ëtat est contraire à cette distindiaB (arr. du 15 février 1848).
* C'est surtout dans les rapporu avec les tiers qu'existe ridoitité te tratanx publics généraux, départementaux ou communaux. Car, ai on les envisage entre l'administration et les adjudicataires^ il y a des dUrénoca soit au point de vue de l'autorité qui est chargée de les approuver, soit ao point de vue des fonctionnaires qui reçoivent l'adjudication et des agents qui sont chargés de faire exécuter. Ainsi, sous le rapport de l'approbation, 11 faut un décret impérial pour approuver les travaux publics généraux. Mais, par exception, les préfets peuvent, sur la proposition de l'ingénieur, approuver toutes les adjudications lorsqu'elles ne donnent lien k aucune récïamatioD on protestation et qu'elles ne sont accompagnées d'ancnne clause extraconditionnelle (tableau D, n* 13^ du décret du 13 avril 1861). Hs peuvent aussi approuver les travaux dont la dépense n'excède pas 5,000 fir., d d'aOleurs 11 y a un crédit ouvert pour cette entreprise. Pour les travaux des routes départementales, les préfets peuvent les approuver aux conditions suivantes : l"" il faut que la dépense allouée au budget ne d^asae pas 20,000 fr. ; S** que le travail n'entraîne ni une expropriation ni un cfaan^ment d'alignement. Quand une de ces conditions fait défaut, l'approbation est demandée au ministre des travaux publics (cire, du JO avril 1852). — Pour les travaux communaux, l'approbation des marchés est donnée par le préfet, à moins que l'entreprise n'Intéressât deux communes situées dans des départements différents: en ce cas, il faudrait provoquer un déoret impérial. Un décret serait également nécessaire si le travail oonmiunal donnait lieu à expropriation.
2* le préfet ne doit désigner, sous peine de commettre un excès de pouvoir^ ni les vergers, ni les jardins, ni les \ignes, lorsque ces terrains sont clos et attenants aux habitations*. Les propriétaires doi- Tent être ensuite indemnisés du dégât qui leur a été occasionné par l'extraction des matériaux. Mais quelle sera retendue de cette réparation? Àura-t-elle pour objet seulement le dégât causé à la superficie par Touverture de la tranchée ou aussi la valeur des matériaux? Incontestablement le dommage causé à la superficie doit être réparé; quant à la valeur des substances extraites, la question se résout par une distinction. L'indemnité est due de ce chef, lorsque les matériaux sont pris dans une carrière en exploitation ; sinon, il n*est dû d'indemnité que pour le dégât superficiel ^.
L'exécution des travaux publics peut causer aux propriétaires dés dommages de plusieurs espèces. Si . Ton voulait accorder une indemnité pour tout dommage prochain ou éloigné, il n'est pas d'entreprise qui ne fût étouffée sous les réclamations des intéressés. Aussi la jurisprudence a-t-elle établi en principe que l'indemnité ne serait due qu'aux propriétaires atteints d'un manière directe et matérielle. Qu'un mur soit ébranlé, que le rez-de-chaussée soit, pai* des travaux de remblai, réduit à n'être qu'un sous-
1 An^U da Conseil d'État des 7 septembre 1755 et 20 mari 1780. Les Jardins, ylgnes ou yergers clos, mais non attenant aux habitations, peuvent eue désignéa par le préfet (ord, du Conseil d'État des 5 juin 1846 et 22 mars 1851). Un fossé n'est pas considéré comme une clôture suffisante même quand ses berges sont surmontées de haies ou de palissades (décret du 6 JanTier 1853).
< Ordonnance des 24 octobre 1834, 3 janvier 1839^ 15 juUlet 1841, et décision dn 21 décembre 1849.
Mi paSgis dd cours
sol, que par un déblai profond l'issue d*ime mais^s soit séparée de la voie publique et qu'il devîoime nécessaire de rétablir la communication par des tra^aox de raccordement, dans tous ces cas, une indemnité sera due au propriétaire atteint par 1 exécution i& travaux publics. Qu'au contraire, un hôtelier se plaigne du préjudice qu'il a souffert par suite de TinterraptioG de la circulation dans sa rue, qu'un propriétaire ré* clame parce que la location de sa maison est deveane plus difficile à la suite de la création d'un quartier voisin qui attire toute l'activité industrielle, aucnoë indemnité ne leur sera due\ Dans ces cas, en effet, k dommage n*e$t pas direct.
Si les travaux publics causent quelquefois des dommages, ils peuvent aussi faire la fortune des propriétaires voisins. Que, par exemple, une maison située dans une rue humide, étroite, tortueuse, se trouve tout à coup $ur une place saine, large et fréquentée,
« DéereU des 19 tvril 1854 et 26 ayril 1855. Ce prioelFe a Ieuj«in9 ttrrl de rèsle au Conseil d'État, quoiqu'il soit difScile, dans certaioee espèces qu'il a Jugées, de TOir comment le préjudice pour lequel llndeomlté a élé aooordée, était direct et mntéfi$l. Mais U ne faut pas se plaindre do eea décisioDs équitables ; le Conseil d'État s'est quelquefois laissé toucher par li situation des réclamants ou Ténormlté du préjudice quils aTaient souffert, ei il a accordé une indemnité comme si le préjudice avait iié direct as matériel, quoique en fait ce caractère pût être contesté. La plupart du temps le Conseil d'ÉUt se décide d'après les dieanstaBoes. U auppiesslon de l'issue à une extrémité de la rue n'a pas été considérée comme un pr^odice direct et matériel dans l'espèce de l'arrêt du tl Juin 1855 et dans celle du 4 avril 18M> ; elle a été au contraire considérée comme un dommage direct et matériel dans l'espèce de Tarrét du 13 jauTier 1859. Un arrêté da conseil de préfecture de la Seine du 25 août }B6a a décidé qu'il n'y araît pas dommage direct et matériel dans une espèce où une rue étroite arait été transformée en impasse par la clôture à Tune des extrémités. Il serait f<irt difllviie d'extraire do ces décisions une doctrine sur la nature du dommas^ direct et matériel.
sa valeur s^ra peut-être décuplée. Il serait juste de faire contribuer spécialement à la dépende de ces tra^ vaux les propriétaires qui doivent en retirer une plus-* value« D'un autre côté^ ils méritent d'être traités avec ménagement, parce que ce changement s'est produit sans leur fait, et qu'il est contraire aux principes de la liberté individuelle et de la propriété de forcer qud* qu'un à payer un avantage qu'il n'a pas cherché. Entre ces deux considérations, la loi du 16 septembre 1807, art. 30, a pris le parti suivant. Les propriétaires peu* vent être chargés de payer une somme tout au plus égale ou inférieure à la moitié de la plns*«value et payable soit par le délaissement d'une partie de la pro« priété, soit par une rente constituée à 4 p. 100, soit en argent. Cette disposition n'est, du reste, pas applicable de plein droit, et, pour qu'elle le soit, il faut : i* qu'un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique et sur le rapport du ministre de l'intérieur, ait décidé que la loi du 16 sep* tambre 1807, art. 30 et 31, serait spécialement appliquée aux travaux dont il s'agit; 2*' qu'une commission composée de sept membres et nommée par le chef de l'État ait* fixé la valeur antérieure aux travaux pu* Uics et celle qui résulte de leur exécution. Cette at tribution ne lui appartient pas seulement, en cas de contestation; la commission est toujours appelée à statuer sur l'expertise qu'elle peut homologuer ou modifier'.
t GetU oomiaiflsioQ est une juridicilon spéciale à laquelle ont été attribuées presque toutes les questions coDtentieuses que soulève l'applioatiMi de la loi du 16 septembre 1807 (art 42 k 47).
* La jurisprudence du Conseil d'État a décidé : l* que Tart. 30 de la loi
M« PRÉCIS DD GOtJRS
La jurispradence du conseil a décidé, à plusieurs re* prises, que lorsque les propriétaires demandent une indemnité pour dommage direct et matériel, Tadministration a le droit de leur opposer la compensation pour plus-value. Cette compensation, qui s^opère en dehors des prescriptions de Tart. 30 de la loi du 1 6 s^ tembre 1807, n^est justifiée par aucun texte, et c'est à tort qu^on Tappuie sur Téquité, puisque la matière de la plus-value a été réglementée par la loi et n'est ad* mise qu'à certaines conditions, II est injuste d'opposer aux uns la compensation pour toute la plus-value, tandis que les autres ne la doivent que pour moitié. En tout cas, nous pensons que la plus-value, pour être opposable, doit être directe comme le dommage avec lequel on la compense\ Nous avons déjà vu que cette plus-value pouvait être réclamée par voie d'exception devant le jury d'expropriation comme compensation de Tindemnité due à l'exproprié. Le jury lui-même ne peut pas l'admettre sans' condition , puisqu'il faut que la plus-value soit immédiate, et, d'un autre côté, la compensation ne peut pas être totale, n serait extraordinaire que le conseil de préfecture eût, pour prononcer cette compensation» des pouvoirs plus étendus que le jury ; c'est ce qui a lieu cependant
du 16 septembre 180T était toajoura en vigoeur. (ÂYis da ConseU d'État da 23 aTTil 1843.~0rd. an contentieux des 5 août 1831, 1*' Jaln 1836 et 23 nfr- ▼embre 1847.) De 1823 à 1847, rappUcatlon des arL 30 et soIt. aété fiile qoinie fols. —Voir Jousselln, Servitudes (TutiUtépubUque^ 1. 11^ p. 598. — 2* Que la commission ne peat fixer la valeur des propriétés qu'après une expertise. (Décret du 13 août 18S2.) Mais 3"* la loi n*exige pas qu'il y ait une estimation antérieure aux travaux^ et la commission peut fixer la valear primitiTe, même après leur exécution. (Décr. du 30 avril 18&4.) < Arr. des 10 mal et 12 décembre 1860.
DE DROIT PUBUC ET ja>MINISTRATlF. m
d*i^rès la jurisprudeace du Gonseilîd'Ëtat^ puisque la compensation peut être intégrale et couvrir entièrement le dommage.
DETTES DE l'ÉTAT.
Les dettes de particulier à particulier sont de trois sortes. Tantôt, en effets le débiteur est obligé de payer le capital à une certaine époque et les intérêts jusqu'à Téchéance; tantôt, au contraire, il ne doit que des arrérages, et ne peut être forcé au remboursement du principal. Quant à la dette d'intérêts, elle se présente sous deux combinaisons différentes, suivant qu'elle survit à la personne du créancier ou qu'elle s'éteint avec lui» Dans le premier cas, elle prend le nom de rente perpétuelle ou constituée^ et, dans le second, de rente viagère. Le crédit public a employé les mêmes procédés que le crédit privé, et, quelles que soient les différences résultant de la proportion des opérations, nous retrouvons au passif de l'Ëtat les mêmes espèces d'obligations que les particuliers ont pratiquées.
Le trésor a des dettes dont le capital est exigible au terme fixé, et c'est l'ensemble de ces obligations qu'on appelle dette flottante^ par opposition avec la dette çan-eoUdée^ qui comprend les rentes. La source la plus abondante de la dette flottante se trouve dans l'insti-* tution des bons du trésor; on appelle ainsi des titres donnés aux prêteui*s qui livrent leurs fonds à TËtat, sous la double condition : !• du payement de l'intérêt au taux du jour où ils livrent l'argent ; i"" du rembour-
•U PMGIS DO GOOaS
sèment i Téchéanoe. D'un autre côté, nous avons n que l'État est nne personne morale, et qu'à ee titn 9 peut être condamné à- payer certaines sommes, soit par les tribunaux ordinaires, soit par les tribunaox ^ Tordre administratif \ Les cautionnements des comptables et des officiers ministériels font paiement partie de la dette flouante ; mais comme les agents qui casent leurs fonctions sont remplacés par des sucoessoBis
A C'est une question trèa-controyersëe que celle de savoir s'il appaitieotau trtbuDMi on à l'aatorité âdmloisIntlYe de dédtrer l'État débit^nr. I^ J«r^ prudence du Cooseli d'État décide qu'il (aut distloguer entre l'Eut ytwMi publique et l'Etat personne privée; dans le premier cas, c'est l'aotoctté ad- ■JnlalnUTe qui est compétentes dans le second, o^est l'anlorité Jodida^ Cette distinction résulte du principe de la-séparatlen des poaToim confina par le droit public moderne, et c'est en ce sens qu'il faut interpréter FariMé directorial du a germinal an V. Aana plnaleuts aflhirea, la CaiHeU ûtm a consacré la compétence administratiYe, même quand il s'agiaaait de dédarcr débiteur l^Êtat personne privée (1* mai 1822, 4 février 1824, S mai 1840; BMds, dans d'autres affaires plus nwibfeiiata,UaKenvo3réiiixtrltapaç(4n demandes qui n'intéressaient pas l'État puiesomce publique (23 Janvier 1814, 16 mars 1826, 2S pian 1838, 10 mal 1839, 7 décembre 1844, 19 décembre 1845, 36 mai 18^. — Jiwye 8 mai 1822 et 13 septembre 1833). •*> ▲ pU* sieurs reprises, la Cour de cassation a décidé que les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer anr dea demandée formées eovlM rtet, eomme responsabla du fait de sas aganu (30 lanvicr 1833, 22 janvier 1S3^ 29 février 1836, 30 Janvier 1843, 1*' avril 1845); cependant la Cour de cassation n'admet pas eette compétenee lenuiae, pour Juger la question, lea iiftnnaux auraient à s'occuper d'un préjudice causé par l'exécution de meaares administratives ou par Vabsence de mesures que l'administration aurait dû prendre (arr. du 3 Juin 1840), Le trlbonal des caaflits n'a paa statné es principe (tiu aeti) ; il a Jugé seulement que dans les espècea qui lui étaient soumises (in hypothesi), la solution dépendait de règlements à interprétor et rappliquer (20 mai 1880, 28 novembre 1850 et 1 avril 18S1); la 4iaU»a« lion entre l'État puissance publique et l'Ëtat personne privée a été sontenue par M. Vultry, séance publique du Conseil d'État du 22 mars 1850; elle est euseignée par M. Jousselin, JfUvua critique^ 18^, p, 428, fl| par H. Chauveau, Principes de compétence, t. III, p. 525. » On peut aussi considérer M. Dufour comme partisan de cette opinion (t. I?, p. 619). — M. Leviez (Dictionnaire de V administration française de 11. ^o(A, v* UeUcs de l'État) a traité la question de compétence, d'une manièiis générale, sans sa pconwper, an m(Ani in lermiRtf , inr la distlDcUon.
DE DROIT PUBUG ET ABMINISTRATIF. n$
astreints k la même obligation, les remboursements sont plutôt des changements de créanciers S
]L'administration est--elle tenue envers les tiers 16*
8é6^ de réparer le préjudice qui leur a été causé par
les délits ou quasi-délits des agents administratifs? -^
L'art. 1384 du Coda Napoléon déclare les commatants
responsables du dommage causé par leurs préposée,
dans les fonctions auxquelles ils les ont employés, et
il s'agit de savoir si le droit commun est applicable à
l'État; il devrait Tôtre, à plus forte raison, puisque les
services administratifs sont monopolisés et que les par^
ticuliers ne sont pas libres de choisir d'autres agents»
Mais la jurisprudence administrative tend à ne recon^
naître cette responsabilité que dans les cas oii l'agent
a causé le préjudice en agissant dans les limites de ses
attributions; s'il en est sorti, les tiers n'ont de recours
que contre l'auteur du fait dommageable. Ainsi il a été
jugé que r£tat, puissance publique^ n'était pas respon*
sable des suites pécuniaires d'un crime de faux commis
par un employé de l'administration des postes ^» Encore
> Le titulaire qiii cesse ses fonctions doit faire aa greffe une déclaration de oassation de fonctioM . Trois mois après, le proprlétaiio du eauiionii»ment peut se faire reoiibourser moyennant qu'il produise un certificat du greffier^ Tlsë par le président et constatant que la cessaUon des fonctions ayant été affichée pendant trois mois, il n'a été formé aucune opposition à la délivrance du certificat ou que les oppositions sont levées. (Loi du Ih nivôse an XIII, art. 5 et 7.) Gomment établit-on qu'on est propriétaire du cautionnementP par un certificat du notaire, s'il existe un sets de transmliH sien notarié; sinon, par un acte de notoriété du juge de paU, dressé sur Vattestation de deux témoins. (Décret du 18 septembre 180e«)
> Décret du 29 mars 1863. « Décision rendue, il est vr«i, k l'oesasion d'un service pour lequel le législateur a clairement manifesté l'intention de restreindre, dans les plus étroites limites, la responsabilité de r&tat » (LaIs des 6 messidor an IV et 5 nivôse an V.) M. Leviez, art. Délits ds VÉua^ dans le Dictionnaire de M, Maurice Block. Voir plus haut, p. 4iS et 44S. Nous avons déjà fait observer k cette dernière page que cette iorisprudenee
ftM PfUSaS DU OOURS
faut-il ajouter cette restriction que si le préjudice avait été causé par un s^ent du Gouvernement de ceux auxquels s'applique l'art. 75 de la constitution du 22 &imaire an Yin, l'autorisation du Conseil d*État serak nécessaire. ^
Les rentes sur TËtat proviennrat des emprunts suc- | cessife qui ont été autorisés par des lois, pour faire fioe | aux besoins extraordinaires ou pour couvrir les défidts des budgets antérieurs. Jusqu'à ces derniers temps, TËtat négociait Temprunt pour un taux déterminé à des banquiers qui gagnaient la différence de <:e chiffie avec celui auquel ils obtenaient l'argent des capitalistes. Aujourd'hui, le Gouvernement s'adresse directement aux capitaux, sans employer l'intermédiaire des banquiers, et l'esprit public est tellement habitué aux institutions de notre crédit, que les sommes demandées par l'Ëtat, sous cette forme, ont toujours été dépassées dans une proportion considérable. L'Ëtat a même imité le système des obligations adopté pour les emprunts des grandes compagnies. La loi du 23 juin 1857 a autorisé l'émission d'obligations du trésor^ remboursables par voie de tirage au sort, en trente années et qui, pour ce motif, ont été appelées obligations trentenaires.
ne 8'appUquait pas aai envols de billets et coupons d'intérêts^ antorisés pa la loi da 4 Juin i85S. * La Cour de cassation admet, au contraire, que l'art 1384 du Code Tfapoléon est applicable à VÉtat; c'est ce qn'eUe a décidé: l*le 30 Janvier 1838, dans une espèce où il s'agissait d'nnempio}é des contributions indirectes qui avait tué iln thiudeur d'un coup de j^stolet ; 2« le 22 Janvier 183S, contre l'administration des douanes^ dont un agent avait mal à propos saisi des marchandisesf 3'* le 29 février 1836, contre le trésor^ dont un agent avait soustrait une inscription de rente et l'avait fait négocier par un agent de change ; 4* le 1" avril 184S, contre r^dminlstratlon des postes, pour réparation d'un préjudice causé par la chote d'une malle-poste.
Bemboursables à échéance, comme les bons du trésor, ces obligations en diffèrent en ce que 1"* l'échéimce est plus éloignée; 2"" en ce que le remboursement se fait par tirage au sort.
La rente perpétuelle se divise en rente à 4 1/2 p. 100 et rente à 3 p. 100. A l'effet de réduire à Tunité ces diverses espèces de titres, une loi du 12 février 1862 a offçrt aux porteurs une conversion facultative, c'està-dire Toption entre la conservation du titre primitif et son changement contre un titre 3 p. 100, à la condition de payer une soulte qui représentât la différence entre les taux des deux valeurs. Cette loi n'a encore produit son effet que pour la plus grande somme des rentes; mais il reste encore des titres 4 1/2 p. 100 et des obligations trentenaires qui probablement disparaîtront dans un avenir prochain.
Non-seulement les rentiers ne peuvent pas exiger le remboursement du capital ; on s'est même demandé si FÉtat a le droit d'offrir le payement. Cette question, après avoir été longtemps agitée dans les chambres de la Restauration et de Juillet, a été tranchée par un décret du 14 mars 1852 ou décret de conversion; on a offert aux créanciers le choix entre le remboursement de leur capital, suivant le principe de droit commun, qui permet au débiteur de se libérer, ou la réduction delà rente 5 p. 100 à 4 1/2. Une disposition expresse porte cependant que pendant dix ans l'État s'interdit le droit d'offrir le remboursement; mais cette disposition, inspirée par la pensée d'adoucir ce que la mesure pouvait avoir de rigoureux, loin d'être une négation du principe, en était plutôt une confirmation : exceplio
H% PRÉCIS m COURS
firmat reguiam. Cette conversion était obligatoire, tandis que celle de 1862 avait un caractère facultatif.
Avant 1780, TÊtat se procurait des ressources nonseulement par des rentes perpétuelles^ mais aussi par des rentes viagères; ce moyen aléatoire a étéabacdonné dans le système de nos finances, et^ en fait dp rentes viagères, on ne compte plus guère que les pensions.
Penaioiut. -~ Les pensions de retraite accordées aux fonctionnaires vieux ou infirmes doivent être corsidérées, non comme une grâce ou faveur, mais comme une véritable dette contractée par l'État envers ccai qui le servent ; elles remplacent les économies que peuvent faire, pour leurs vieux jours, ceux qui surrail les carrières libres ordinairement plus lucratives qce les fonctions publiques, et elles ont pour effet d'attiré: au service de l'État, par la sécurité delà vie, des hommes distingués et dignes de la confiance publiqoe; c*est ainsi, du reste, que les pensions furent considérées par la loi qui les institua au commencement de h Révolution. Du principe que nous venons de poser découle cette conséquence qu'une liquidation ineiade ou le refus de pension à un ayant droit qui remplit \& conditions exigées par les lois et règlements, constituent la violation d'un droit*. "
A Cette docitrine n't pat prftvala «aas dtfflcolté, et pendant longfiiyi ii Conseil d'Ëtat a r^eté comme irrctoeTables des pourroia tendant à «ki«* ti&cation de la liquidation. (Ord. des 17 Juin 1830^ 20 juin 1831, 7 non 1821, ai juillet 1822, 26 mars 1828, 6 décmnbre 1826.) AuJoQrd*hQi leQoaseil d*État statue sur ces demandes au fond et reconnaît qu'ellea ontaac»ractère contentieux.
DE DROIT PUBLIC ET AmmSTRATIF. US
Airant la loi du 9 juin 1853, on distinguait deux es^ pèces de pensions : 1" celles qui étaient payables sur fonds généraux^ et qui elles^^mêmes se subditisaîent en deux variétéSé La première comprenait les pensiam civiles à la charge du Trésor public, liquidées par application de la loi du 3 août 1700 et du décret du 1 3 septembre 1806 ; la seconde, leêpenmns milUairei réglées par la loi du 11 a^ril 1831 pour Tarmée de terre^ et par la loi du 18 a^ril 1831 pour Tannée de mer ; 2"* les pensions payables sur fonds de retenue par la caisse de Tadministration h laquelle appartenait l'employé dont il s'agissait. Chaque caisse avait son règlement particulier et les conditions d'admission à la pension Tariaient, ainsi que le chiffre des retenues à faire, non-«eulement de ministère à ministère, mais, dans plus d'un ministère, d'une catégorie d'employés à l'autre. Les retenues faites sur le traitement des fonctionnaires étaient loin de suffire au service des pensions, et l'Ëtat était obligé d'intervenir par voie de subvention aux caisses de retraite; les choses en étaient même venues au point que la subvention était le principal et que, dans certaines administrations, elle concourait pour les deux tiers au payement des pensions.
Du moment que l'institution des caisses ne déchar^ geait pas le Trésor du service des retraites, il était impossible de conserver cette foule de règlements qui, outre la difficulté de la liquidation, offraient l'inconvénient de distribuer les fonds du Trésor suivant des conditions inégales, sans qu'il y eût d'autres raisons que l'existence de ces règlements spéciaux. Aussi à%^
5U PBÉCIS DU COURS
manda-t-on dç bonne heure la substituticu d'une loi unique, pour toutes les pensions civiles, à la Tariéfeê des règlements, et ce problème, après avoir été agité à plusieurs reprises et plusieurs fois renvoyé, n'a été résolu que par la loi du 9 juin 1853. Aujourd'hui toutes les pensions civiles sont payables sur les fonds du Trésor; néanmoins, si Tancienne distinction nt subsiste plus au point de vue du payement, elfe n'a pas été abrogée, en ce qui touche la liquidation. La loi de 1853 n'est pas applicable aux pensions qui autrefois étaient régies par la loi du 3 août 1790 et le décret du 13 septembre 1806; elle se concerne que les fonctionnaires qui étaient sounm t retenue d'après la législation antérieure ou qui y ont été soumis par la loi nouvelle. Nous avons donc toujours à distinguer les catégories principales de posions que Ton distinguait antérieuremeâ^^t^ et no^ allons reprendre successivement : l' les retraites naj»blés sur fonds généraux liquidées en vertu de la loi do 3 août 1790 et le décret du 13 septembre 1806 ; 2* les pensions civiles régies parla loi du 9 juin 1 853 ; 3* les pensions militaires.
Fonctionnaires non soumis à la retenue. À quels fonctionnaires s'applique la liquidation de la pension de retraite, conformément à la loi de 1 790 ? — Il était impossible, avant 1853, de répondre à cette question d^une manière précise, la loi n'ayant pas statué formeliemesi et la pratique administrative ne s'étant jamais conduite d'après des principes certains. Il semble qu'on aurait dû appliquer cette législation à tous ceux qui n'avaient pas droit à pension sur les fonds de retenue : car toas
les fonctionnaires devraient avoir droit à pension par les mêmes raisons. Cependant, jusipi'à la loi de 18S3, beaucoupr d'agents qui n'avaient pas de caisse propre n'ont pas été admis à profiter du bénéfice des retraites payables sur fonds généraux, et de ce nombre étaient les percepteurs et receveurs des finances. La véritable doctrine, selon nous, consistait à reconnaître qu*il fallait faire profiter des lois de 1 790 et 1806 tous les fonctionnaires de TÊtat qui ne pourraient réclamer ni une pension conformément à la loi du 9 juin 1853, ni une pension militaire. L'art. 32 de la loi du 9 juin 1853 a tranché cette question en déterminant les fonctionnaires auxquels continueraient de s'appliquer les lois de 1790 et 1806. Ce sont : les ministres, les soussecrétaires d'Ëtat, les membres du Conseil d'Ëtat, les préfets et les sous-préfets. Tous ceux qui ne sont pas compris dans cette énumération sont régis par la loi de 1853.
Pour quelle raison a-t-on dispensé certaines personnes du régime de la retenue pour leur accorder gratuitement des pensions que d'autres acquièrent par des sacrifices pécuniaires prolongés? — D'abord, il n'était pas possible de faire des retenues sur la solde des sousofficiers et soldats; même pour les officiers, l'exiguïté des traitements qu'ils touchent était un obstacle à Tapplication du régime des retenues, et l'on comprend qu'ils aient obtenu une dispense équivalente à une augmentation de traitement. Quant aux officiers supérieurs, comme ils doivent franchir les grades inférieurs, on ne pouvait pas songer à les soumettre à la retenue pendant le temps qu'ils passent dans les
5i« PRÉCIS DU GOVRS
grades supérieurs , ce temps étant trop court posr leur faire acquérir le droit à pension. Voilà par quelles raisons s'expliquent les lois des 11 et 1$ avril 183!- D*autres motifs peuvent rendre comjk de ce que certains services civils n'ont pas été comp» dans la loi du 9 juin 1853. 11 est, par exemple, (ie$ fonctions dont le caractère est politique et qui, poar cette raison, sont tellement fragiles que la plupart «ta temps la retenue, si elle leur était appliquée, équrnodrait à un sacrifice sans compensation, c'esl-è-^i'^^ une véritable diminution de traitement. De ce nombre sont les fonctions de conseillers d'État, maîtres fc requêtes, préfets et sous -préfets. D est doue bsturel que la loi n'ait pas exigé de retenue de fondicnnaires qui arrivent rarement au temps de service toaId pour leur retraite, et que cependant elle accorde pension à ceux d'entre eux qui exceptionnellement gardent assez longtemps leurs fonctions.
Le droit à pension n*est ouvert qu'après trente^ de service effectif et à soixante ans d'âge ; elle ti liquidée au sixième du traiteinent moyen des qua^^ dernières années, et chaque année de service aud^^*^ de trente ans donne droit à l'augmentation d'un trentième des cinq sixièmes restants jusqu'à concurreflw du maximum fixé par le décret de 1806 *. Quesigfi' fient les mots service effectif? D'après une disposition de la loi du 3 août 1790 ', les années de service pas-
* Les maxima sont de 1^200 fr. pour les traitements qui n'excèdent ^ t,800 fr.ydeft deux tiers du traitemeni, au-dessus de ],SOa elds^^'' quelque somme que le trattemeot s'élève.
> Loi du 3 août 1790, tit. 2, art. 5.
DE DROIT PUBUG ET ADMINISTRATIF. Si7
sées hors d'Europe comptent double; c'est là une fie* lion favorable qui peut sans doute donner lieu à Taugmentation de la pension, mais qui ne fait pas acquérir le droit; il faut trente ans de service effectif et les années passées hors d'Europe ne comptent double, que pour Taddition des trentièmes. Elles comptent pour leur durée réelle seulement en ce qui touche Touverture du droit à pension.
Une disposition expresse de la loi du 3 août 1790 dispense des conditions d'âge et de service les fonctionnaires qui,, par suite de blessures ou d'infirmités provenant de l'exercice de leurs fonctions, sont mis hors d'état de continuer à servir. Il faut à la fois que les blessures proviennent des fonctions et s'opposent à leur continuation ; Tune de ces conditions ne serait pas suffisante.
Fonctionnaires soumis à ta retenue. La loi du 9 juin 1853 soumet les fonctionnaires dont les caisses ont été supprimées, et ceux qui sont expressément régis par elle, quoiqu'ils n'eussent pas de caisse avant cette époque, à une retenue, 1* de 5 p. 100, chaque année, sur le montant du traitement; 2"" du premier douzième de toute augmentation provenant, soit d'une élévation du traitement, soit d'une promotion à un grade supérieur ; S"" les retenues pour congés ou absences pro« fitent égal^nent au service des pensions. À ce produit TÊtat ajoute une somme, à titre de subvention, et c'est par la réunion de ces deux espèces de ressources qu'est formé le crédit sur lequel les pensions sont payables. Les ministres ne peuvent liquider de pensions que dans la limite des extinctions réalisées sur les pensions in-
5iS PRÉCIS DU COURS
sentes; pour dépasser tette mesure, ils devraieiilot tenir un crédit nouveau ^
Le droit à pension est acquis après trente ans ^^ complis de service et soixante ans d'ftge ; pour cem qui ont passé quinze ans dans la partie active it leur administration, les conditions sont réduites à cinquante^dnq ans d*àge et à vingt-cinq ans de service. Gomment la partie active se distingue-kil^ de la partie sédentaire? La loi a procédé partie d'énumération , et le tableau n* 2, annexé à b loi du 9 juin 1853, a fixé la différence entre o^ deux espèces de services. Les trente ans ne courequ'à partir du moment où le fonctionnaire a io^ son premier traitement d'activité et attdnt Tâge à vingt-rcinq ans. Le temps de services même rétribués ne compte qu'autant que le fonctionnaire se trouva dans les cadres réguliers de Tadministration ; il M^ exclure les services des surnuméraires, même (fnd ils sont rémunérés, par exemple pendant qu'ils sont chargés de faire Vintérim des agents suspendus oo empêchés. J'en dirai autant des attachés au mûûstère de l'intérieur qui reçoivent des allocations, a^ d'être pourvus d'un titre régulier. Le temps passé das^
> Art. 20 de It loi du 9 juin 1853; il n'est que la reprodaction de rut K de la loi du 16 mai 1850. ^ Les retenues portent non-aeoieinait f^ tnitement fixe, mais eoeore sur tons les éwiolnjnenti pertonMtit V^ ^^ çoivent les fonctionnaires sous le nom de primes, remises ou érestiBîlals on ne doit pas conâidérer comme émoluments penonneta les Inis * bureau et antres dépenses de ce genre; ce sont des indemnités, et la M v .peut pas tenir compte des économies que certains employés psrriemio^^ flaire sur le matériel. Les receveurs génértux, les recoreacs partieoBc^^ les percepteurs ne subissent la retenue que sur les trois quarts ttoséiv^ ments de toute nature; le dernier quart est considéré comme iDdOBù^* logement et de frais de bureau. — Art. 3 de ia loi du 0 Juin ISSI*
DE DROIT PUBUG ET ADIOmSTRATIF. ftit
le9 bureaux des préfectures et sous-préfectures, quoique les employés soient rétribués sur le fonds d'abon** nement accordé aux préfets et sous-préfets, compte à ceux qui passent plus tard dans un des services rémunérés conformément à la loi du 9 juin 1853; il faut cependant que la durée du service dans ces derniers emplois soit de douze ans pour la partie sédentaire et de dix ans pour la partie active. S'ils sont encore employés dans les bureaux de la préfecture ou de la souspréfecture lorsque le droit à pension s'ouvre pour eux, eUe est payable sur la caisse spéciale de ces employés qui n'a pas été supprimée * .
Pour fixer le chiffre auquel la pension doit être liquidée, on commence, s'il s'agit d'un service sédentaire, par établir le traitement moyen des six dernières années pendant lesquelles l'ayant droit est resté on fonctions, et pour chaque année de services civils, on compte un soixantième de ce traitement moyen. Pour le service actif, après vingt^cinq ans, on lui accorde la moitié du traitement avec une augmentation d'un cinquante-cinquième par année. La pension ne doit d'ailleurs pas dépasser le maximum fixé par le tableau n* 3; annexé à la loi du 9 juin 1853. — La condition d'âge est exigée moins rigoureusement que le temps de service ; car, le titulaire qui a trente ans de services peut obtenir la retraite avant soixante ans, s'il est reconnu par le ministre qu'il est hors d'état de continuer se$ fonctions (art. 5 de la loi du 9 juin 1853). Les infirmités et blessures ouvrent exceptionnelle-
» ktU 9 de la loi du 9 juin 1863. -* CeUe question avtlt été décidée dane le même aene par un avie du ConaeU d*fiut du 7 Juin 1849.
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ment le droit à peMion de deux manières : i* lonqui par suite d'un acte de dévouement ou d'une lutletmt gée^ dans l'exercice de ses fonctions, l'agent a été mb hors d'état de continuer ses fonctions, il a droit à une pension fixée à la moitié du traitement, quel q« soit le temps du sen^ice. H en est de même si, par suite d*un aecideta grave résultant notoirement de l'exercice de ses fonctions, il a été mis hors d'étal k les continuer; 2* lorsque le fonctionnaire peut seule ment se prévaloir d'infirmités graves contractées êm l'exercice des fonctions et qui le mettent horsd^état^ les continuer, il n'a pas droit à pension s'il ne compte pas vingt ans de services et n'a pas cinquante ansd'â^; il suffit qu'il ait quarante^inq ans d'âge et quinze a» de services, dans la partie active. Ces dispositions soot applicables aux employés dont l'emploi est supprimé'.
^ U loi da 9 Jahi 1853 contient plusieon dUpositiona traositoins dat noQS nous bornerons à donner nn résumé, l*" Les fonctionnaires qui, p^ la premidre fols, ont été soumis à retenue par la loi du 1^ )nin ISSS, et 4^ subissent les retenues sans pouyoir atteindre le temps de serties ^ nécessaire pour la pension normale, en reçoivent une qui est liquidée in^ son de, 1* un 120* du traitement moyen par chaque année de «nitti ^ un 30* de la pension ainsi liquidée aussi par chaque année de Berntfi exemple : un traitement moyen de 6,000 fr. et cinq années de serrioM. tn 120* multiplié par dnq années donne 350 fr., et le 80* de oetti sobudc M de 8 fr. 33 c produit pour cinq années 41 fr., en tout 29t fr. 65 ceot 2* Gefi qui avant la loi nouvelle avaient un temps de services aaseï long p(wr i^ mander la Uquidation.de leur pension, en peuvent exiger le calcul ct"^ mément aux anciens règlements. Il en est résulté des avanta^ éBX0S pour les fonctionnaires qui ne snbissèkit de retenue que sur leur tialtepetf fixe et dont le traitement éventuel y a été soumis par la loi nonvelle. Ceoi qui avaient déjà le temps de service voulu ont eu la double faveor de d^ mander Tapplieation des anciens règlements, en écartant le mofisiMa'^'' loi nouvelle, et de faire compteur pour la fixation du traitement voya^ dernières années tant le fixe que l'éventuel. D'un autre cAté cepeadirt ^ maximum des anciens règlements leur est applicable, alors même qu'ils^ moins avantageux que le maximum de la loi nonv^e; car, Part ti,i^^ fait pas de distinction. 8** Pour ceux qni^ avant la loi nouvelle» auraient pv
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Pensions militaires. Pour les pensions de rarmée de terre; le temps requis par la loi est de trente ans de service effectif. Ce délai a été réduit à Tingt-dnq pour les sous^fficiers, brigadiers, caporaux et soldats ^ de sorte que les trente années ne sont applicables qu'aux officiers. Les années de campagne ne comptent double que pour la liquidation et ne font pas, en principe, acquérir le droit à penûon. Le temps ne commence^ du reste, à courir qu'à partir de l'âge où les militaires ont pu contracter un engagement volontaire^. Quant aux blessures ou infirmités, elles donnent droit à pen«sion, sous les distinctions suivantes. Ont-elles occasionné la cécité, l'amputation ou la perte absolue de l'usage d'un membre, elles ouvrent nn droit immédiat h pension, et la pension est liquidée comme si elle était acquise par trente ans de services. Dans les autres cas, il faut que la blessure oju infirmité ait eu pour résultat, en ce qui concerne les officiers, de les mettre hors d'état de continuer leurs fonctions, et à Tégard des sous-officiers, caporaux et soldats, de les rendre en outre incapables de pourvoir à leur subsistance. La liquidation est fixée au minimum d'ancienneté, et il n'y a lieu à augmentation que pour les services au delà
acqoiB le droit à pension, et qni Font aoqaia postérienrement, on fait une double liquidation. Lee Berrlces antérienrB à 1854 sont liquidés d'après Tan* elenne législation, et ceux qui sont postérieurs d'aprta la loi nonvelle. 4* Les msgistrats qui sont mis à la retraite en Tertn du décret du 1"' mars 1852 peuvent obtenir une pension, sMls ont quinze ans de services, lorsque d'ailleurs ils ont été nommés avant le !•' Janvier 1864.
1 Loi du 26 avril 1855.
* Des dispositions exceptionnelles permettent de compter lesserriceB dans a marine à partir de Tftge de seise ans, et quant anx élèves de l'Éeole polytechnique, il leur est compté quatre an^poor le temps d'études avant levr entrée dans fun des services spéciaux.
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de (rente années, campagnes comprises; le n^est atteint qu*à cinquante années. Les militaires qoî ont occupé le même grade pendant douze ans ont droit à l*augmentation d*un cinquième de leur pension ^
Dans la marine, le droit à pension est acquis pour les ofiiders et marins de tout grade à lingt-einq ans de service effectif • Les agentsdes autres corps de la marine ne Tacquièrent qu'après trente ans, à moins qa'ik ne soient assimilés aux marins, ce qui arriye lorsque ont navigué six ans sur les vaisseaux de TËtat ou qu'ils ont neuf ans, soit de navigation, soit de service dass les colonies. -^Pour la pension exceptionnelle, en cas de blessures ou infirmités^ la loi àu^iH avril 1831 a reproduit les mêmes distinctions que la loi sur Taroiée de terre ; il faut donc que les blessures proviennent d'événements de guerre ou d'accidents éprouvés dans un serwce commandé, et, s*il s'agit d'infirmités, qu'elles soient le résultat d'accidents ou de fatigues éprouvés dans le service. Cela établi, si les blessures ou infirmités ont occasionné la cécité, Vafnputatian ou la perte absolue d'un membre , le droit est immédiat, qudles que soient les con^quences ultérieures de la blessure ou de Tinfirmité. Dans tout autre cas, ja pension n*est acquise qu'autant, pour les officiers^ qu'ils sont mis hors d'état de servir, et, pour les sous-officiers et marins, qu'autant qu'ils ont été mis hors d'état de servir et en outre de pourvoir à leur subsistance ^.
^ Art. 11 de lalolda 11 avril t88f.
* Let lois det U et 18 «Tril 1881 ont été modifiées par les loU des 2Set 26 Joio 1861; mais la modiflcaUon n'a porté que sur le taux de la pensi«a et a laissé sulisister les bases du droit et de la liquidaUon. L'aagnentatNo du chiflnre des retraites, établie par ees lois, n'empécbe pas qoe les loia dei8)i
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Les services civils doivent-ils être comptés poorles pensions militaires? On les fait entrer en ligne de compte dans une certaine mesure* Les deux lois veulent que, soit dans l'armée de terre, soit dans Tarmée de mer, celui qui réclame une pension pour ancien-^ neté ait aii moins vingt-cinq ans de s^vice militaire ou, pour la marine, dix ans de service dans les colo-* nies*
Réveriiùn sur tes veuttes et les enfants. Lorsque le titulaire d'une pension ou même celui qui seulement réunissait toutes les conditions exigées par les lois et règlements pour avoir droit à pension, vient à décéder, la réversion a lieu pour partie sur la veuve, non séparée de corps \ Si la veuve est morte ou vient à mourir postérieurement, la part dont elle aurait profité est distribuée aux enfants, à titre de secours, jusqu'à ce que le plus jeune ait atteint sa majorité, avec réversion des plus âgés sur les plus jeunes, au fur et à mesure que les premiers arrivent à vingt et un ans accomplis. Quelle est la portion qui est accordée à la veuv0 et aux enfants? Pour répondre à cette question, il faut reprendre les diverses espèces de pensions que nous avons distinguées.
D'abord les veuves des pensionnaires sur fonds gè-
ne continuent à'étre la règle on le prlndpe. Signalone iefune dispoeltten importante et qui est reproduite dan» les lois de 1861^ d*après laquelle le maximum de la pension des officiers généraux ne doit pas dépasser la part de traitement accordée aux oiBclers généraux qui sont placés dans le cadre de réserve;
^ Le convoi à un iecond mariagn ne fait pas perdre le droit à pension^ à moins que la Teuve n'épousât un étranger. Alors elle deviendrait elle-même étrangère par suite de son mariage^ et cette qualité est incompatible avec le droit à pension.
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oévaux, eu vertu de la loi du 3 août 1 790 et du décret du 13 septembre 1806, n*oiit pas droit à pension; car le texte de la loi se borne à dire que le (îouYernemefit peut leur accorder uue pension alimentaire, et que leurs enfants pourront être élevés aux frais de la nalîoc, ce qui constitue une simple faculté. Il faut condori de là, comme Ta fait la jurisprudence du Conseil d'État, que la décision portant refus de liquider une pession aux veuves de ces pensionnaires n'est pas attaquable par la voie contentieuse.
D'après la loi du 9 juin 1853, au contraire, ainsi que d'après les lois sur les pensions militaires, les veuies peuvent réclamer, non une faveur simple, mais un rentable droit. Aux termes de la première, la pension de b veuve et des enfants est du tiers de celle que le mari avait ou aurait obtenue pour ancienneté ou pour infirmités graves survenues dan$ Texercicede sesfoncti<Mis. Elle s'élève aux deux tiers, lorsque les fonctionnaira ont été mis hors d'état de continuer leur service, soit par suite d'un acte de dévouement dans un intérêt public, ou ^n exposant leurs jours pour sauver un de leurs concitoyens, soit par suite de lutte ou de combat soutenu dans l'exercice de leurs fonctions \ Le mùi^ mum de la pension de la veuve est de 100 fr., sans que pourtant elle puisse excéder celle à laquelle le mari aurait eu droit.
La quotité des veuves de militaires ou marins est fixée au quart du maximum d'ancienneté. Excep* tionnellement elle est de 6,000 fr. pour les veuves de
1 Art. 11, $ !•% de la loi da 9 Juin 1853.
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maréchaux et amiraux, et de 100 fir. pour les veuves de soldats et marins. Sur ce point, les dispositions de deux des lois des il et 18 avril 1831 sont identiques. La pension de la veuve a été élevée à la moitié par la loi du 26 avril 1856 en cas l"" de mort sur le champ de bataille; 2* de mort à Tannée par suite d'événements de guerre; et S"» de mort dans le délai d'une année par suite de blessures reçues dans les mêmes circonstances. La loi, pour prévenir les unions intéressées qui seraient formées, au dernier moment, en vue de la réversion, a voulu que le mariage fût contracté quelque temps avant la cessation des fonctions. D'après la loi du 0 juin 1853, ce délai est de six ans ; pour les militaires ou marins, il est de deux ans^ Quand lé mari est mort à la suite d'un accident ou d'une blessure, il n'est pas nécessaire que le mariage ait été contracté un certain nombre d'années auparavant ; il suffit que l'u* nion soit antérieure à l'événement.
Liquidation et payement des dettes de l'État.
— Il ne suffit pas d'être créancier de l'État, et il ne servirait de rien d'avoir contre lui un titre exécutoire, si Ton n'obtenait pas la liquidation et V ordonnancement. Les voies d'exécution que la loi a organisées entre par-^ ticuliers ne sont pas praticables à l'égard de l'Ëtat, sous peine de déranger toutes les prévisions et de troubler Téconomie des services publics. C'est pour cela que le créancier doit s'adresser au ministre compétent pour faire reconnaître et fixer son droit, e'est-^-
1 Lois dei $5 et 2S Juin 1661 > art 6 et )•
i Loi du 24 avril 1833. — Déeret da 4 Janvier 1808> el 18 novembre .18 17 et décret sur la comptabilité du 31 mai 1862.
* Règlement da 9 novembre 1853, qni complète la loi da 9 Jotn précéM — et poor les pensions militaires^ ordonnance àa 2 Juillet 1881.
dire ppur arriver à la liquidation de sa CFâance. La I créances sur TËtat, lorsqu'elles résultent d*un verse- ' ment en numéraire ou valeurs, doivent en outie ète ' soumises au contrôle administratif. Dan^ les vingl- '. quatre heures qui suivent le versement des deniers, b partie versaiite présente le récépissé à talon qu'elle a reçu, au contrôleur central a Paris et aux préfets on sous-préfets, dans les départements» Le contrôle coih siste à viser le récépissé et à le séparer du talon V
En matière de pensions, la liquidation est un préalable d'autant plus nécessaire qu'elles ne sont accordées qu'au fur et à mesure des extinctions. En conséquence, rayant droit est tenu d'adresser sa demande de hqé dation, dans un certain délai, avec l'appui des pist^ exigées par ]es règlements ^. La liquidation préparée par le ministre compétent doit être soumise à la se^ tion des finances du Conseil d'Ëtat, avec l'avis duér nistre des finances. Cette révision est du reste purement consultative et elle ne fait nullement obstacle, même quand elle est suivie par le ministre, à ce que la décision ministérielle portant liquidation soit attaquée par la voie contentieuse, suivant les règles ordinaires du pourvoi au contentieux.
La pension, une fois liquidée et inscrite, constitue un titre irrévocable; cette règle ne souffre exception que dans le cas oii il s'agit de fonctionnaires en déficit^ pour cause de détournement de deniers ou de matières, <>u convaincus de malversations ; il en est de même de
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ceux qui seraient convaincus de s'être démis d'un em^ ploi à prix d'ai^ent ou qui auraient été condamnés à une peine afflîctive et infamante* En ces cas, la perte de la pension est encourue alors même qu'elle serait liquidée et inscrite * .
Gomme les pensions ont un caractère alimentaire, elles ont été déclarées par la loi incessibles et insassis-sables. L'insaisissabilité n'est cependant pas absolue; ainsi le cinquième de la retraite peut être retenu pour débet envers l'Ëtat, ou pour une des créances privilé^ giées, aux termes de Fart. 2101 du Gode Napoléon. Cette proportion est portée jusqu'au tiers au profit des créanciers d'aliments en vertu des art 203, 205, 206 et 207 du même Code'. Pour les pensions militaires, l'exception est moins étendue; car la retenue n'est jamais que dû cinquième, et elle ne peut être faite que dans deux cas : l"" pour débet envers l'Ëtat ; 2'' pour cause d'aliments, fondée seulement sur les art. 203 et 205 du Gode Napoléon ^
De ce que la pension est une sorte de dette alimentaire, payable à celui qui ne peut pas continuer à rester en activité de service, il résulte qu'elle ne peut pas être cumulée avec un traitement d'activité. D'un autre côté, comme les pensions sont présumées suffisantes et justement fixées par la loi, une double retraite dépasserait le but qu*on s'est proposé en assurant une dette alimentaire aux employés vieux ou infirmes. D'où
< Art 37, S 2. de la loi da 9 Juin 1853.
< An. 30 de la loi du 9 jatn 1858.
* Od décide eependant que cette exception doit être étendue aux cas pFérns par les art. 206 et 207, quolqae la loi de IMl ne renTOle qa'aax art. 208 et 20$«
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la conséquence qu'en principe, la pension ne peotpt plus être cumulée avec une autre penâon qu*aTec u traitement d'activité. Cette double règle n'est cepodant pas absolue, et elle admet quelques tempéiameDi& Ainsi une pension militaire peut être cumulée a^ec m traitement civil * • De même on peut cumuler une pe&sion et un traitement quelconque jusqu'à concorneoc; de 1 ,500 fr« , pourvu que le service dans lequel os tt Qoit le traitement soit différent de celui ot la penà: a été acquise^. Enfin, le cumul de deux pensioflstf autorisé jusqu'à concurrence de 6,000 fr., pourvu fn^ n'y ait pas double emploi dans les services qui fonocQ^ la base de la liquidation ; cette limite est telietoeBi large, que Texc^tion absorbe presque le fvmâ^ Toutes les allocations qui ne constituent pas, àpi^ prement parler^ des traitements, mais des iodeipni'i^ ne sont pas soumises à la prohibition du cumul* Àii^r un ancien secrétaire général qui avait obtenu lali<pôdation de sa pension de retraite, ayant été n(0^ conseiller d^Êtat, le payement des arrérages a été si»' pendu à son égard ; le jour où il a été nommé sénatenr* il a repris la jouissance de sa pension, quoique ^ sénateurs reçoivent une somme plus forte que les cooseiUers d'Ëtai Mais ceux-ci ont untraùemnU, tanfis que les autres touchent une indemnité, ou plutôt^ i^aterî9i> attachée à leur dignité. U en serait deiDèioe de rindemnité allouée auk députés.
< Loi da 25 mare 1817, art. 27.
> Ui da 9 Juin 1853» art. 28 et 31.
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pbesgriphons et déchéances.
Les créances contre TÉtat ont été soumises à des déchéances spéciales; c'est avec raison que le législateur n'a pas voulu laisser sommeiller des créances dont la réclamation inattendue pourrait troubler le service des finances. Je ne dirai rien des lois relatives à l'arriéré antérieur à 1816; Teffet de ces dispositions est aujourd'hui consommé, et leur étude ne pourrait, à peu près, offrir qu'un intérêt de curiosité historique. Mais il existe une déchéance dont l'effet est permanent et qui se trouve inscrite dans une loi du 29 janvier 1831 , art. 9, Cet article déclare prescrites et définitivement éteintes les créances qui n'auraient pu, « à défaut de « justifications suffisantes, être tiquidées^ ordonnancées « et payées dans un délai de cinq années^ à partir de «l'ouverture de l'exercice pour les créanciers do- (( miciliés en Europe, et de six années pour les créance ciers résidant hors du territoire européen»» Cette déchéance n'est applicable, d'après les termes mêmes de la loi de 1831^ qu*à la liquidation, à Tordonnancement et au remboursement des créances; mais elle réagit sur la reconnaissance juridique du droit ellemême, parce qu'une créance sur l'Ëtat appartient à l'exercice pendant lequel elle est née, et non à celui pendant lequel elle a été reconnue par la justice ordinaire ou administrative; en principe, les jugements sont déclaratifs et non constitutifs^, U pourrait donc arriver que la déchéance fût encourue avant que le
1 DécraU des 19 mai 1853 et S féTrier 1855.
créancier n'eût agi en justice. Mais le délai de cina ans ne commence pas à courir avant que le droit ne soit devenu exigible, soit par Tarrivéc du terme, soii par la réalisation de la condition *; car, si l'on peut reprocher au créancier d'avoir négligé d'agir qnaoi Faction était ouverte, on ne saurait lui imputer se: inaction lorsqu'il était retenu par Timpo^sibilité d'agi'; on sait que c'est en cas d'impossibilité de droit f. s'applique la maxime : Centra non valentem agtrt^ currit prmcriptio. Reconnaissons cependant que louiez les causes qui suspendent la prescription ne s*appl> quent pas à la déchéance. Ainsi le délai de cinqii^ serait opposable aux mineurs et autres incapable nonobstant l'art. 2252 du Code Napoléon. Il n'yaps^ là de contradiction; car, d'autres courtes preçcriplioci de droit commun , que la minorité ne suspend p^ cessent cependant de courir lorsqu'il y a impossibilité légale d'agir ^
Les lois de déchéance ne s'appliquent ni au remboursement des cautionnements ni à celui des dépol^^ parce que ces créances sont payables sur des foad$ spéciaux que le Gouvernement est censé garder toujours disponibles. Elles régissent, au contraire. 1^ payement des arrérages de cautionnements, parce q»^ c'est une dette ordinaire du trésor public, sans imputation sur un fonds particulier.
En matière de pensions, il y a déchéance après cui?
^ Deux décrets da 12 JanTier 1854.
« Art. 2217 et 2278 du Code Napoléon. L'art 2278 dit •eolemenH*'' preacriptloD de Tart. 2277 court contre les mineurs « mais il le ^^ faire cette dérogation, et Je crois .que l'ImpossibUlté d'agir, c& M^^' pendrait la prescription de l'art. 2277 comme les autres.
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ans contre celui qui n'a pas réclamé la liquidation dans ce délai, à partir du moment où il a été admis à faire yaloir ses droits à la retraite \ L'expiration de ce délai n'est pas la seule cause qui rende Tayant droit irrecevable. Ainsi tout fonctionnaire démissionnaire, révoqué ou destitué, perd ses droits; il en est de même de celui qui a perdu la qualité de Français.
• AiU 22 de la loi du 9 juin 1853.
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