COMPÉTENCE

SÉPARATION DBS POUVOIRS JUDICIAIRES ET ADMIPflSIlUIlI^

Avant la révolution de 1789, les usurpations fe parlements avaient produit une double conlusioc d'un côté, entre le pouvoir politique et le pouvoir jut ciaire, et de l'autre, entre la justice et Tadministrato Le nouveau droit public consacra la séparation àeci^ trois espèces d'autorité, et assura robservationdecs principe par plusieurs institutions qui ont survécu am révolutions successives, sinon en totalité, au tuoii^ pour ce qu'elles avaient d'essentieL

La première garantie se trouve dans la peine de h forfaiture que le Code pénal prononce contre }es Auteurs de ces empiétements \ Mais le châtiment d^ peut atteindre que ceux qui auraient commis l'usurpation sciemment et avec intention ; il n'aurait doncfss été suffisant pour protéger le principe contre Terreur ou Tignorance; c'est pour combler celte lacune qo« les conflits ont été créés. A l'aide de cette arme, f^^ ministration peut revendiquer les affaires indùmen portées devant les tribunaux ordinaires et faire pK^ noncer, entre les tribunaux et elle, par le chef au p(^'

^ Code pénal, art, 127 ci suit*

\oir exécutif duquel procèdent les deux rivaux. Si le même droit n'a pas été accordé à l'autorité judiciaire contre les juridictions administratives, c'est que Tusur* pation n*était sérieusement à craindre que de la part de Tautorité judiciaire. Sur Tadministration, le Gouvernement di^ chef de l'État, régulateur suprême des compétences, a des moyens d'action qui n'auraient pas de priée sur les magistrats inamovibles.

G<MDiflito. — Les conflits sont une des attributions du Conseil d'État, délibérant au contentieux ; par censé* quent c'est l'Empereur qui statue sur le différend entre les deux pouvoirs, puisque le Conseil d'État n'a que des attributions consultatives en matière contentieuse , comme en toute autre. Pendant quelque temps, le ju« gement de ces affaires a été confié à un tribunal mixte composé de huit membres choisis, par moitié, dans le Conseil d'État et dans la Cour de cassation au suffrage de ces deux corps, ei présidé par le garde des sceaux ou> en son absence, par le ministre de l'instruction publique. Les fonctionsdu ministère public étaient rem* plies tour à tour, par un avocat général à la Cour de cas-* sation et par un maître des requêtes, commissaire du Gouvernement Ml y aurait injustice à nier les services importants rendus par cette institution ; à la suite de discusâons approfondies, les questions les plus difficiles et les (dus controversées ont été résolues, ettdie a été l'autorité de ces décisions que la Cour de cassation comume le Conseil d'État ont suivi la jurisprudaice adoptée par le tribunal des conflits ; ainsi une foule de

« Loi des 4-8 février 18&0.

débat$ ont été pacifiés ^ Mais roi^anisatîon de ce trib» nal mixte présentait les plus grades dangers, et c'6: atec raison qu'il a été sacrifié. Sur presque toutes les aCTaires, le tribunal était partagé en deux camps, et i était bien rare que les quatre voix de la Cour de cassatioB ne tinssent pas en échec les quatre suffrages du ùml d'Ëtat: c'était donc toujours le ministre de lajasiite ou de rinstruclion publique qui faisait Tarrèt, en dr partageant les autres membres. Mais étailnl raisMnable d'exposer la jurisprudence^ sur les questioDsik compétence, aux variations ministérielles si fréqueDle^ môme sous les gouvernements absolus, et si brusques, sous le régime parlementaire? Si, en fait, Tiiiconfé nient que je viens de signaler ne s'est pas produit J faut l'attribuer plutôt au bon sens et à la modéntioD des ministres, qui ont présidé le tribunal, qu^à labooi^ de Tinstitution.

Le conflit peut se produire de plusieurs manières: ou bien entre l'administration et les tribunaux ordinaires prétendant, chacun de son côté, être comp^ tents; c'est le conflit d^altribatians^ de tous le plus important Inversement, il pourrait ce faire que te parties se trouvassent entre deux juges de l'ordre ad* ministratif et de Tordre judiciaire, se déclarant tous les deux incompétents ; c'est le conflit négatif. Sofia 'i n'est pas sans exemple qu'on ait vu deux juridictions administratives s'attribuer la connaissance de la mêoe

> Cette Jarispriidence fat préparée par les dlseoBsions apprelMo 4" eareot Uea entre les membres du tribunal et par let remarquables eoscls' sloDs que donnèrent MM. Houland, Cornodct, Vuttry et Sétin, < do Gouvernement.

affaire ; c'est le conflit positif de juridietims admimi" troHves. Il pourrait arriver enfin que deux Juridictions admimstratiyes se déclarassent incompétentes; en ce cas, se produirait le conflit négatif de juridiction.

Nous n'avons que peu de choses à dire sur le conflit fié^oft/ d'attributions et le conflit positif ou négatif dQ juridictions administratives ; la loi n'a pas oi^anîsé de procédure spéciale en ce qui les concerne. Il y a lieu, dans ces trois cas, à règlement de juges, et c'est le Conseil d'Ëtat délibérant au contentieux qui fait le règlement^ en suivant la procédure ordinaire, sur la demande de Tune ou l'autre des parties intéressées.!^ conflit positif d^ attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire est, au contraire, soumis à des règles spéciales ; pour en avoir une idée complète, il faut examiner successivement : l"" en quels cas le con* Ait peut être élevé ; "t par qui il peut l'être; 3"» suivant quelle forme il faut procéder; 4'' quels sont les effets du conflit et du décret qui statue.

La matière est régie par l'ordonnance du 1<" juin 1828. Cette ordonnance a aujourd'hui la valeur d'une loi, parce qu'elle a été« à plusieurs reprises, visée et coDséquemment confirmée par le législateur. Il est d'ailleurs facile de comprendre pourquoi, en 1828, on procéda par ordonnance au lieu de faire une loi. Le Conseil d'Ëtat était lui-même placé sous le r^ime des ordonnances, et il n'était pas extraordinaire qu'une partie de ses attributions fût réglée de la même manière.

En quel cas te conflit d^ attributions peutM être élevé? D'après l'ordonnance du T' juin 1828, le conflit ne

IM PRtoS DU COURS

péui pas être élevé en matière criminelle; c*est q« garantie qne le législateur a Touln donner à la liberti individuelle et qui, sous un régime de légalité, a eu accordée en haine des souvenirs qu'avait laissés m époque où Tarme des conflits avait été employée pocr distraire les accusés de leurs juges naturels ^ Gênent pas cependant que, devant les tribunaux crimioeiN il ne puisse se produire des questions de Tordre adioinistratif ; on conçoit^ par exemple, qu'à roccasion<fiii détournement de deniers par un comptable publc soit posée la question préalable de la Térificatioade SOS comptes par Tautorité compétente. Mais le législateur n'a pas voulu accorder le droit de revendicatiaa à Tautorité administrative, aimant mienx s^exposeraui usurpations judiciaires que de permettre qu'un accusé fût enlevé à ses juges. De ce que Tadministration fl ' pas, en matière criminelle, le droit -de revendication, il ne faut pas conclure que l'autorité judiciaire n'aurait pas le droit de surseoir jusqu'à ce que la questioa fût vidée par Tadministration; on a même va plus d'une fois les tribunaux donner spontanément cette preuve de modération et de respect pour l'ordre (ie» compétences.

En matière correctionnelle, le droit d'élever le conflit a été admis par l'ordonnance dans deux cas seulement; mais, malgré les termes restrictifs

* SouB la Convention, rassemblée elle-même, sur la proposltioD 4e stf eoraltëfl, eonnatBsait des conflits; on devine, d'après le caraet Ara et fêtesdue des pouvoirs de ce gouvernement, à qnels abus il arriva en ccii< matière. On peut voir Thistolre des conflits dans deux exoellenti irti^ publiés, rnn dans le Dictionnaire de M. Blanche, par M. le oonieUkr dtut Boulatlgnler, et Tautre dans le Dictionnaire de M. Block, par M. Rererthos. ancien maître des requêtes, r* Confliu.

\ qu'elle emploie, on peut dire qu'il a été consacré eu I règle générale : « Il ne pourra, dit Vart. 2 de Tordour nanee, être élevé de conflit en loatière de police eor^ I rectionnelle que dans les deux cas suivants : l"" lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative; %* lorsque le ju^ gement à rendre par le tribunal dépendra d'une question préjudicielle attribuée a Tadministration par une disposition législative. — Dans ce dernier cas, le opnflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle^» Mais comme il est difficile d'imaginer d'autres cas ou le conflit puisse être élevé en matiôrQ correctionnelle, Tordonnance a donc posé un principe général, sous la forme d'une énumération limitative.

La loi ne veut pas non plus que l'administration puisse revendiquer la connaissance d'une afifaire, sur ce fondement que Tautorisation du Conseil d'Ëtat n'aurait pas précédé la poursuite dirigée contre un fonc^ tionnaire ou qu'un préalable administratif n'aurait pas été remplie Pourquoi cette disposition, lorsqu'il est certain .que Tautorisation du Conseil d'État a été ezi*^ gée, dans l'intérêt de l'administration et pour la protéger contre les tentatives des tribunaux qui voudraient attaquer les actes administratifs, en jugeadt les agents qui en sont les auteurs? Le législateur a pensé que les

1 Ordonnaoee dn 1» Joln 182St «t. S. Par appliottioti de eet article, noua avons décidé, dana notre opnscole aar Vapptl eomfie d^abus^ que la poursuite directe d'un ministre du culte devant les tribunaux criminels, sans le reeours préalable aa Conseil d'État, ne pourrait pu être réprimée par voie de conflit. M,Dufoor^ qui dans la première édition de pon oiiTraga avait admis la régularité dn conflit en cas pareil, s'est rendn à notre observation avae une bonne fol paHaite (2* édlt, t, V^ p. tl).

5Cft PRÉCIS DU GOURS

parties ne manqueraient pa^ d'opposer Tinaceomplissement des formalités préalables, et que les juges craindraient de leur enlever les garanties qui protégeoî la personne des fonctionnaires, en même temps qœ f administration. D'ailleurs l'administration ne pourrait pas revendiquer le fond de la cause, puisqu*elle rentré dans la compétence des tribunaux, et tout ce qu*eBe pourrait faire, ce serait de soutenir que le tribunal d^ pas été régulièrement saisi. Mais le conflit n'a pas été créé pour redresser les irrégularités de procédure cobmises devant les tribunaux.

Après avoir dit dans quels cas le conflit ne peut pv être élevé il faut déterminer ceux oi^ le recours est ouvert.

Aucune difficulté ne peut se présenter dans les m où la compétence administrative est établie sur vb texte positif; mais il est rare de trouver des dlqiosh tions qui séparent nettement les attributions de rastonte administrative d^avec celles des tribunaux ordinaires, et souvent la jurisprudence a ^té obligée de baser ses solutions sur le principe général de la séparation des pouvoirs. L*art. 9 de Tordonnanoe du i" juin 1828 exige que dans Tarrété du conflit «la disposition législative qui attribue à Tadministration la connaissance du point litigieux soit textuellement tasérée;» mais, dans Tétat actuel de notre législation, il était difficile de se conformer à cette disposition, et souvent la jurisprudence s'est contentée de citer la loi deâ 16*24 août 1790, tit. 2, art. 13; la constitution du 3 septembre 1791, tit. 3, chap. 5, art. 3, ou rarrèlé du 2 germinal an V. C'est de ces dispositions géné-

DE DROIT PIIBUC ET ADMINISTRATIF. 56t

raies que la section du contentieux^ en suivant résolument le principe dans ses applications, a fait sortir une doctrine dont voici les principaux linéaments.

En général, les questions de propriété régies par les principes du droit commun rentrent dans la compé^ tence des tribunaux ; il en est de même des démembrements de la propriété, des droits réels et aussi des ' rapports d'obligation entre créanciers et débiteurs. Mais il arrive quelquefois que les questions de propriété prennent leur source dans des actes administratifs, ou que les créances sont réclamées contre TËtat, puissance publique. De là naît une catégorie de droits mixtes judiciaires par leur nature, administratifs par l'acte qui les fait naître et, en ce point, la question de séparation entre les deux pouvoirs commence à devenir délicate.

Mais d*abord, qu'entend-on par acte administratif? Nous avons vu que certains fonctionnaires, comme les préfets et les maires, procédaient quelquefois par voie de disposition générale et réglementaire. Rendus dans la limite des pouvoirs compétents, les règlements font, pour ainsi dire, partie de la loi, et les tribunaux peuvent les appliquer et les interpréter comme les dispositions législatives elles-mêmes. Le principe de la séparation des pouvoirs n'y fait pas obstacle; car, le pouvoir judiciaire est séparé du pouvoir législatif aussi profondément qu'il Test de l'autorité administrative, et cependant tous les jours les tribunaux appliquent et interpi*ètent les lois. À plus forte raison ont-*ils le droit d'appliquer et d'interpréter les règlements qui en sont le complément. Le règlement est un acte qui émane de

ladministration; mais au fond et par sa nature, ce a'ol pas un acte adminùtratif. Le r^Iement ne peut ^ être attaqué parla voie contentieuse, devant le Grasefl d'État ; car, de deux choses Tune : s'il 9 été compéteinment rendu, c'est un acte d'administration pure; sincm les parties poursuivies pour infraction ont le droit de soulever la question de légalité, devant les tribunauxor dinaires. L'arrêté d un maire qui fixe la taxe du pain est un règlement municipal^ et le règlement serait inattaquable au contentieux, quand même il fixerait un ps de vente inférieur au prix de revient. Les boulaiigen pourraient seulement se pourvoir, par la voie hiâ^rchique, devant le préfet ^ Dans quelques cas cepaidant, le Conseil d'Ëtat a admis le recours eontre des arrêtés réglementaires lorsqu'il était fondé sur Vemà de pouvoir, c'est-à*dire lorsque l'autorité dont ils émanaient avait dépassé la limite de sa compétence* Si cette jurisprudence prévaut, les parties intéressées auront i l'avenir deux moyens de se défendre contre rarrêté illégal : l"" elles pourront le faire tomber^ d'une mmi^ générale et à l'égard de tous, en faisant prononce soi annulation par le Conseil d'Ëtat; 2* les contrevenants

1 Ordonnance dû 14 août 1822 (a/f. de$ boulangers de MontpeUier}, QxMtque depuis le décret do 22 juin 1863, cette difflcalté ne poisse ploe se présenter nooB maintenons l'exemple comme étant très^propre à faire asisir le principe. Voir, dans le Journal de droit administratif (t 1*, p. 1 IT et soi?.), nne lettre qoe noos avons adressée ao syndic des boulangers de Toalooae.— L'arrêté par leqnel on préfet^ par application de Tart 23 du décret d« 17 février 18&2 SOT la presse, désigne on Joomal poor recevoir les annonces judîdaires est on acte réglementaire et général. D'après les prlndpefl cl-tessos, 11 appatiendrait aox trlbqnaox ordinaires de décider si l'arrêté est ou bob légalement tendo. Le contraire a été cependant jogé par décret sur eoBffii do 30jninl8CO.

1 poursuivis pourront faire juger à leur égard que Tar- ^ rêté étant illégal ne leur est jpas applicable.

2 L*acte administratif est essetuieltetnent individuel; ^ c*est, par exemple, une concession émanée du pouvoir

souverain actuel ou antérieur. Aussi reconnaît-on sans difficulté que lorsqu'il s'agit d'un droit concédé par une ordonnance des anciens rois de France, Tinterprétation appartient à la juridiction administrative * .

Mais on a discuté longtemps la question de sayoir si les actes de yente passés entre TÊtat propriétaire et les particuliers, en la forme administrative, étaient des actes dont Tinterj^rétation appartenait aux juridictions administratives. Quoique faits en la forme administrative, ces actes sont en réalité des contrats de droit commun dont Tai^plication et l'interprétation devraient appartenir aux tribunaux ordinaires. Mais nous nous trouvons ici en présence de Tart* 4 de la loi du 28 plu^ viôse ail YIH, qui attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines nationaux. Pour répartir la compétence sur ce point entre la juridiction ordinaire et la juridiction administrative, le Conseil d'Etat a réservé aux tribunaux Vapplicatian des actes de vente, et à Tautorité administrative leur interprétation^ en cas de .doute. Pour se conformer aux termes généraux de la loi du 28 pluviôse an Vm, il faudrait, ce semble, adopter la même solution pour les baux et généralement pour tous les contrats de droit commun, constatés en la forme administrative. Mais la jurisprudence ne

^ Ordonnanoe da 12 tout 1845; décreto des 2& novembre 1852 et 12 jan- Tier 1853. -* Ordonnances des 9 mars 1836, 8 mai 1836, 6 féTrier 1839, 20 juin 1844, 7 lévrier 1848. — Décret du f dérombre 185?«

iTt nias DU oomn

met pas sur la mdme ligne les baux et les ^eotes, et, tandis qu*elle attribue à Tautorité adiniaistratî^e Finterprétation de ces dernières, elle renToie aux trifaonaux l'interprétation des premiers. la raison de la différence se trouve dans Fart. 4 de la loi du 28 pIuTÎôse, qui met dans la compétence des conseils de préfecture le contentieux des domaines nationaux j ce qui ii*a j^ mais été entendu que des ventes, et non des baux*. En effet, les motifs politiques qui avaient fait attribuer aux conseils de préfecture le contentieux des domaines nationaux ne s'appliquent qu'aux ventes et sont entièrement étrangers aux locations. ^

L'autorité judiciaire ne doit pas se dessaisir toutes les fois qu'il platt à une partie de demander Tinta^pi^ tation d'un acte administratif : si l'acte était dair et qu'il parût évident que la partie cherche un prétexte pour traîner le procès en longueur, le tribunal pourrait passer outre au jugement du fond. Vainement dirait-on que rien n'est plus relatif que la clarté des termes d'un acte, et que la même rédaction, claire pour celui-ci, est obscure pour celui-là ', que cette doctrine contient en germe la justi&calion de toutes les usurpations de la justice ordinaire sur Tadminis* tration ; ce danger est chimérique, puisqu'avec Parme des conflits on peut combattre la tendance qui porterait les tribunaux à en abuser et que, d'un autre côté, il y a plutôt lieu de se détier de la mauvaise foi des plaideurs que de soupçonner la mauvaise volonté des tri-

* V. Ordonuanoê do 20 noTembre 1840 et décret du 12 mai IS&S.

* C*e«t l'opialon de M. CbâUToan, PrtMîpM d« eomp/icnce, U U, p. 26S.

bunaux^ surtout quand il est si facile à radministration de déjouer l'usurpation judiciaire.

Enfin, il y a des actes, même individuels, qui, émanant du chef de l'Ëtat, ne peuvent, quoiqu'ils portent atteinte aux droits individuels, à la propriété ou à la liberté personnelle, être déférés ni aux tribunaux ni au Conseil d'Ëtat, en raison du caractère politique qui les distingue; tels sont les décrets diplomatiques, et tous ceux qui ont été dictés par une pensée politique. Mais si la juridiction contentieuse n*est pas compéteotte pour en connaître au fond, le conseil d'État délibérant au contentieux a le pouvoir, comme juge des conflits, de dessaisir les tribunaux qui voudraient connaître de Tapplication ou de l'interprétation de pareils acte»*. Qui donc connaîtra des réclamations à ce sujet? — Ceux qui sont investis du droit de délibérer sur de semblables matières, c'est-à-dire le Sénat, qui peutannulerftMi^aé:^^ contraires à la Constitution, ou l'Empereur délibérant, non avec les conseillers d'Ëtat, qui ne forment que son conseil administratif, mais avec les ministres qui composent son conseil politique.

Jusqu'à quel moment le conflit peut-il être élevé? Tant que le procès est pendant devant un tribunal de première instance ou devant la Cour impériale. S'il avait été rendu un jugement définitif en première instance, le conflit ne serait plus recevable puisque le tribunal se trouverait dessaisi ; il faudrait attendre que

> Tels sont les principes qui ont été mis en avtnt et ocmtaerés dans le décret, sur conflit, du 18 Juin 1862 {aff, des biens de la famille d^Orlêans. — Décrets da 22 Janvier 1852).

574 PRECIS DU œURS

l*uDe des partie$ eût interjeté appel pour élever k conflit devant la Cour. La Cour de cassation n'est ^ un degré de juridiction, et le pourvoi ii*empÊche pas! jugement en dernier ressort ouTarrêt de produire ta son effet jusqu*à la cassation ; non<^eulement la dt^ sion attaquée continue à exister, mais TexécutioD D*e^ pas même suspendue par le dépôt de la requête. Aia ' le conflit ne peut-il pas être formé devant la Cour ^ t cassation. Mais si l'arrêt ou le jugement attaqués soi j cassés» le procès renaîtra devant le tribunal ou la ov de renvoi , et Tadministration reprendra le droJI ^ revendiquer la connaissances de l'affaire.

Le conflit ne peut pas être élevé devant les tribuDSBi de commerce, les justices de paix et les conseils «^ pnid^hommes; quoique Tordonnance du 1* juin 18$ ne le dise pas formellement, cette solution résulte 1^ ce que la procédure de conflit implique le concoen d'un procureur impérial qui n'existe pas devant ce juridictions. Quant aux matières commerciales, cil» ne sont pas par elles-mêmes en dehors du conflit- S donc, après avoir franchi le premier ressort, ^^ étaient portées devant la Cour impériale oii il y ^ ^^ ministère public, le conflit pourrait être élevé. 1^ quoi le conflit n'a-t-il pas été étendu à ces juridictions- Il était bien simple, en effet, d'établir des i^lespar* ticulières pour élever le conflit devant ces jun^^ tiens sans le concours d'un procureur impérial. Voîû les motifs qui ont fait introduire ces distinctioDS' 1** les affaires qui sont attribuées à ces juridicfioiî> sont le plus souvent de médiocre importance; 2''^ juges de paix étant amovibles et les juges consulaii^

électifs et renouvelables, il n'était pas à craindre que Fesprit de corps portât des magistrats aussi fragiles à commettre desenTahissements. Mais le conflit pourrait être élevé devant le président jugeant en matière de référés; car le président n'exerce pas en ce cas une juridiction propre ; il remplace seulement le tribunal tout entier^ auquel Turgence ne permet pas de soumettre la contestation. Le président étant mis à la place du tri« bunal^ on peut employer l'intermédiaire du procureur impérial pour lui faire parvenir Tarrété de conflit ^

Par qwi te conflit peut-il être élevé? Par le préfet du département dans lequel est situé le tribunal saisi ', par le préfet de police à Paris ', et par les préfets maritimes^, pour les questions qui rentrent dans Tordre de leur compétence. Lorsque, après cassation, TafiTaire est renvoyée devant un autre tribunal, on peut se demander qui est compétent du préfet du département où était situé le tribunal qui le premier a statué ou du préfet dans le ressort duquel est situé le tribunal de renvoi. Le Conseil d'État juge que le préfet du département où siège une Cour impériale est compétent pour . revendiquer les affaires renvoyées à la Cour, après cassation. Mais il admet concurremment le préfet du département où est situé le tribunal de pre-

« AtIs da Conseil d'État (comité de légUlation) du 3 mal 1844 et décret du 12 août 1854.

* Ce droit attribué aux préféu n'a pas cessé d'être consacré depuis l'arrêté du 18 brumaire an X.

I Ordonnance du 18 décembre 1822.

* Pour les préfêU tnaritmes, la question a été tranchée en ce sens par la Jurisprudence (ord. des 23 avril 1840, 12 février 1841 et 30 mars 1842). V. dans l'article de M. Boulatiguier, Dict. d^adm,, p. 483, les conclusions du commissaire du Gouvernement qui précédèrent Pordonnance du 23 avril

57$ PRÉCIS DU GODRS

mière instance, à élever le conflit, dans le cas où l'autre préfet négligerait de le faire *• Au contraire, lorsque k Cour est saisie par l'appel des parties, au lieu de rétre par un arrêt de renvoi, la jurisprudence ne reconnaît que la compétence du préfet du département où se trouve le tribunal de première instance '. Ces distinctions ne sont justifiées par rien, ni par le texte de Tordonnance du i** juin 1828, ni par celui de rarrété du 13 brumaire an X« ni par des raisons docLrinalfé, et nous estimons qu*il aurait été plus simple de reconnaître simultanément la compétence des^deux préfets, en accordant la poursuite par préférence à celui qui se serait montré le plus diligent.

Procédure à $uivre. Avant d'envoyer au! tribunaux un ordre qui les dessaisisse, le législateur a pensé qu'il était plus convenable de les inviter à reconnaître eaimêmes leur incompétence, en leur soumettant un declinaUrire^ adressé au ministère public.

Le procureur impérial est tenu de communiquer le déclinatoire au tribunal; mais là finit son devoir, et il n*est pas obligé de soutenir les conclusions de Fadministration. Aucun délai n'est fixé au tribunal pour statuer sur la question de compétence; l'affaire suit la marche ordinaire et prend le tour qui lui appartient naturellement. Mais, le jugement une fois rendu, le procureur impérial doit, dans les cinq jours, envoyer au préfet copie de ses conclusions ou réquisitions et du jugement où de Tarrêt rendu sur la question de compétence. L'envoi de ces pièces est le point de départ

< Ordonnaneet des 31 août 1845 et 34 décembre 164S.

* Ordonnaoces des (4 avril 1S30« 20 août 1840 et arrêt da 27 mai iSiS.

DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF. STt

' d^un douveau délai; dans la quinzaine suivante, le ^ préfet peut élever le conflit, en faisant déposer au greffe du tribunal un arrêté devant lequel la justice est obligée de surseoir. L'arrêté de conflit est remis par le * greffier au procureur impérial et celui-ci en donne connaissance au tribunal, dans la chambre du conseil. Toutes ces formalités ont été dictées par des motifs de ^ haute convenance envers les tribunaux. Le déclina- < toire étant une simple invitation au tribunal de se desi saisir, la communication en a pu être faite en audience i publique. Au contraire, Tarrété de conflit étant ua ï ordre de surseoir, le législateur a voulu que le dépôt se fit au greffe et que la communication eût lieu en la ; chambre du conseil. Le délai de quinzaine est prescrit, I à peine de nullité de tout arrêté tardif; aussi le gref- ; fier doit-il donner, sans retard et sans frais, récépissé i du dépôt, à raison de Tintérêt qu'il y a de savoir s'il a

été fait dans les délais voulus.

I Supposons au contraire que le tribunal ait admis le

1 déclinatoire; il est inutile d*élever le conflit puisque le , tribunal s'est lui-même dessaisi. Mais si le jugement relatif à la compétence était frappé d'appel, le préfet pourrait immédiatement élever le conflit devant la Cour : > « Si le déclinatoire est admis, dit Tart. 8 de Tordon- I nance du 1" juin 1828, le préfet pourra également élever le conflit dans la quinzaine qui suivra la signification de Tacte d'appel, si la partie interjette appel du jugement. »

L'arrêté de conflit reste déposé pendant quinze jours au greffe du tribunal ou de la cour, afin que le procureur impérial ou le procureur général aient le temps

^n pftids m GOURS

d'avertir les parties ou leurs avoués. Lies parfis n leurs avoués ont le droit de prendre connaissaDoea. greffe^ et sans déplacement^ de Tarrêté et des pîec^ à l'appui, et de remettre au parquet leurs obser^sËtf» sur la question de compétence. Vaveriis^mentfSf ^nistère public, la prise en communicatùm^h parties et la remise de leurs observations^ tout eeUiW être fait dans le délai de quinzaine pendant Idftà dure le dépôt; le procureur impérial manqueraitàss devoir s'il n'avertissait pas immédiatemait I^ pa kitéressées, de manière qu'elles aient un temps ^^ fisant pour exercer le droit de remettre leurs oW étions.

Immédiatement après l'expiration du d^ai, le^ nistère public adresse les pièces au garde des sceassquii dans les vingt-quatre heures, les transmet au 0^ seil d'État et donne avis de leur réception au procun^' général ou au procureur impérial. — L'ordonnaflttii 12 mars 1831, art; 6, énumère les pièces qui doiiesi être jointes à l'arrêté de conflit ; ce sont : i"" la cilaboa S^" les conclusions des parties; S"" le déclinatoire]^ posé pat le préfet; 4** le Jugement ou l'arrêt surk compétence. L'avis que le garde des sceaux donne» magistrat du ministère public, pour lui annoncer b réc^tion du dossier, doit être accompagné d'un ^ pissé où sont énoncées en détail les diverses pièces» et qui reste déposé au greffe du tribunal ou de la Cour.

Une fois parvenue au Conseil d'État, Taffaiw j^ inslrtûte et jugée comme les autres procès en malièrf contentieuse. U faut cependant que le Conseil dtb' ait statué dans les deux mois à partir de la réo^''^

des pièces au ministère de la justice et que le décret

soit notifié dans le mois suivant au tribunal saisi de

rafifaire. Faute de ce faire le tribunal peut passer outre

au jugement (art. 7 de l'ordonnance du 12 mars 1831)«

Effets de F arrêté de conflit et du décret qui êiatue sur

sa validité. L'arrêté de conflit ne dessaisit pas le tri"**

bunal, mais la procédure est arrêtée et il ne peut pat

être passé outre au jugement du fond» Si le tribunali

en rejetant le déclinatoire^ avait immédiatement jugé

le fond, le conflit ne serait pas moins valablement élevé

dans les quinze jours, quoiqu'en général il ne puisse

pas Têtre après un jugement définitif. Mais cette es*

ception était indispensable; car, si elle n'avait pas été

faite, il aurait été trop facile aux tribunaux de déjouer

le conflit, en se hâtant de juger à la fois la compétence

et le fond. ^

Après le décret rendu au cont^tieux^ si le conflit est annulé, la procédure reprend son cours interrompu devant le tribunal. Ëst-il confirmé» le tribunal est dessaisi et les parties se pourvoient) si elles le jugent à propos, devant l'autorité compétente. Le conflit d'at^ tributions, en effet, dessaisit seulement le tribunal sans indiquer l'autorité compétente ; c'est aux parties à se pourvoir devant qui de droit ^ En matière de conflit négatif entre l'autorité judi-

^ On peut tirer du là une objection contre le décret sur conflit du 30 Juin 1860. Il s'agissait, dans l'espèce, de ia validité d'une procédure sur saisie immobilière. Comme il est impossible d'attirer à Tautorité adminis^ trati?e la connaissance au fond d'un pareil litige, le décret validant le conflit ne pouvait pas produire son elTet ordinaire qui est de dessaisir le tribonal civil» Aussi est<4i arrivé que le tribunal a de nouveau jugé l'aflkire et nalsr tenu ba première décision sans invoquer le motif tiré de riUégalité de l'ar-

fttd PRÉCIS DU COURS

ciaire et l'autorité administrative, le décret est un véritable règlement déjuges ; il annule Tune des décisioDs par lesquelles rincompétence a été déclarée, et , par conséquent, devant le tribunal dont la décision n'e^ pas annulée la procédure peut reprendre son cours. Mais le Conseil d'Ëtat ne décide pas si tel tribunal de Tordre judiciaire est compétent ou non^ soit raiim^ versanœ^ soit ratione materim. On ne lui avait soumis qu'une question entre Tautorité judiciaire et Tautorité administrative, en général; c'est dans ces termes qull a statué, sans s'occuper de savoir quel est le tribunal de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif qoi devait être saisi. Par conséquent, nonobstant le décret qui annule l'un des jugements d'incompétence, les pai^ ties peuvent encore proposer tous les déclinatoires autres que celui qui a été vidé par le décVet sur conflit. La matière des conflits pour l'Algérie a été r^lée par un arrêté du président de la République en dat£ du 30 décembre 1848; ses dispositions sont à peu près les mêmes que celles de l'ordonnance du i** juin 1828, et nous nous bornerons à renvoyer au texte de l'arrêté, soit parce que les explications qui précèdent en rendront l'intelligence facile, soit parce que, resserré maintenant dans les limites d'un préciSy nous»sommes obligé de nous interdire les détails spéciaux.

CONTENTIEUX ADMINISTKATIF.

Nature du contentieux. --Il y a des cas où l'actioa administrative n'est limitée ni par des formes exigées

à peine d'excès de pouvoir, ni par la loi reconnaissant certains droits, ni par un contrat passé entre l'admi* nistration et des particuliers ; elle est alors purement discrétionnaire, et aucun recours juridique n'est accordé aux personnes dont les intérêts seraient blessés par cette rencontre. Tout ce que les parties peuvent faire c'est, lorsque Tacte dont elles souffrent est émané d'un agent inférieur, de s'adresser à son supérieur hiérarchique par voie de supplique, et de lui en demander la réformation comme une faveur. Mais l'administration ne se meut pas toujours avec autant de liberté, et il y a des circonstances, au contraire, où la loi l'oblige à s'éclairer au moyen de certaines formalités, et à respecter des droits consacrés par des dispositions législatives ou écrits dans des contrats régulièrement formés. Aussi la violation des formes, de la loi ou des conventions donne-t-elle lieu à recours par les parties intéressées, et c'est là ce qui constitue le contentieux administratif, ce Le contentieux administratif, dit M. Vivien * , se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent ou par lès contrats qu'elle souscrit; ainsi toute loi qui pose une règle de décision peut donner ouverture à un débat contentieux, s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par Tadministration a le même effet, si le sens ou l'exé^ cution en sont contestés. L'ensemble de ces débats,

> Études a^inisiratwet^ 2' édition, 1. 1, p. 125.

8«t PRÉCIS DU Gonas

considérés en masse, constitue le contentieux de Tadministration ; il se compose donc d'une nature <k contestations, bien distinctes, coinme on le voit, h contentieux judiciaire et de Tadministration pure. »

Nous ayons, en exposant les matières administratives, posé des prémisses qui nous permettront ici de bien mettre en relief la distinction entre radministratlon pure et le contentieux. La loi exige, en cerlaio» cas, des avis, des formalités qui servent de garantie aux particuliers. Précisément parce que, dans ces circonstances, l'administration est investie d'un pouvcdr discrétionnaire, le législateur a voulu donner aux intérêts privés une sûreté qui prévienne l'arbitraire en éclairant l'administrateur. L'inobservation de ces fo^ mes produit f excès de pouvoir^ et du moment qu'il y a excès de pouvoir la matière devient contentieuse quoiqu'elle fût en soi purement administrative. Si un préfet néglige, malgré les prescriptions de la loi, de consulter le conseil de préfecture, le conseil général, le conseil d'arrondissement ou le conseil municipal, l'arrêté qu'il rend est irrégulier et peut être attaqué par la voie contentieuse ^

D ne suffit pas pour qu'un acte administratif soit attaquable au contentieux qu'il froisse l'intérêt d'un particulier. On peut avoir grand intérêt à obtenir une place, ou la concession d'une mine, ou l'autorisation de construire une usine sur un cours d'eau, etc., etc. Mais lorsque la demande est reponssëe, le pétitionnaire peut-il se pourvoir contre ce refus? Il est évident

< V. plus haut, p. 145, ISS, 1«6, 190, 217.

que si les intérêts du demandeur ont souffert, nulle atteinte n'a cependant été portée à son droit; car, si tout le monde a la faculté de demander y personne n*a le droit d'obtenir. D'un autre côté, si la juridiction contentieuse avait le pouvoir de vaincre les refus de l'administrateur, elle pourrait donc accorder l'autorisation demandée ; mais a-t-elle les éléments de décision et d'appréciation pour juger de l'opportunité d'une semblable mesure? Une juridiction statuant suivant certaines formes n'a pas, comme l'administrateur, le moyen de savoir si l'acte dont il s^agit ne présentera pas des inconvénients; en supposant qu'elle n'y dé^ couvre aucun périls à Texaminer dans {'isolement où les parties Font présentée, rien ne garantit que par rapport & l'ensemble de l'administration il aura la même innocuité. L'administrateur, par la nature o^Ôme de son office, a l'œil ouvert sur toutes les parties de l'administration ; la juridiction contentieuse ne connaît que Taffaire qui lui est soumise, et c'est pour cela qu'elle ne doit pas se substituer à l'adipinistrateur.

Lorsj m contraire, que Yacte administratif individuel blesse un droit acquis, alors le recours contentieux est, en général, admis pour faire cesser cette violation. Le décret qui accorde une concession est un acte d'administration pure et, par conséquent, inattaquable au contentieux; mais celui qui en prononcerait le retrait donnerait lieu au recours, si la révocation était faite en dehors des cas o^ elle est admise par la loi. — L'autorisation d'établir un atelier insalubre est, par sa nature, un acte d'administration pure puisqu'il se rattache à l'exercice du pouvoir de police en matière de salubrité. Ge-

M4 PBËaS DU COURS

pendant comme le reftis est une atteinte grave àla liberté de rindustrie, le législatenr a exceptionnellement per mis au demandeur de faire opposition contre le refus (art. 7 du décret du 15 octobre 1810). La loi penKt aussi à Tadministration de prononcer la suppres^on de rétablissement lorsqu'il est dommageable pour la salubrité publique (art. 12 du même décret). Si la suppression était ordonnée pour d'autres causes et, par conséquent^ d'une façon arbitraire, le recours par la Toie contentieuse serait admissible. — Le décret qui concède une mine est un acte d'administration pure, mais la réTOcation de la concession peut être prononcée dam certains cas prévus par la loi et, par exemple, pour défaut de payement des dépenses contributives d^asséchement. Si le retrait était prononcé en dehors des cas prévus par la loi, le concessionnaire pourrait fidie prononcer l'annulation de l'arrêté de révocation par m arrêt contentieux. — Quand le Gouvernement accord6 un secours à la veuve d'un fonctionnaire mort avant d'avoir le temps de service requis pous avoir droit à pension, il fait une faveur qu'il aurait pu refuser. Lorsqu'il refuse, la veuve ne peut pas agir au contentieux. Si nous supposons que le fonctionnaire soit mort ayant fait ses trente ans de service et que le ministre n'accorde à sa veuve qu'une pension inférieure au taux fixé par la loi, elle pourra réclamer contre la liquidation par la voie contentieuse.

Parmi les actes d'administration pure, les uns se distinguent facilement des matières contentieuses, et de ce nombre sont toutes les mesures qui constituent une concession, grâce ou faveur. D'autres peuvent

être aisément confondus avec elles : par exemple les mesures de police. Sauf les exceptions qui pourraient résulter de dispositions spéciales, il est de principe que les mesures de police prises par Tautorité compétente ne donnent pas lieu à recours contentieux, même à la réclamation devant la juridiction contentieuse administrative d une indemnité pour le préjudice souffert par les parties. Est-ce à dire' que les parties n'aient aucun moyen d'atteindre les agents qui se rendent coupables d*abus d'autorité et qui, par des vexations inutiles, leur causeraient des dommages ou des atteintes à la liberté individuelle? Si les parties ne peuvent pas attaquer Facte lui-même, il leur est permis de poursuivre les agents devant les tribunaux ordinaires, à la charge cependant d'obtenir du Conseil d'Ëtat l'autorisation de poursuivre. Ainsi le Conseil d'Ëtat en connaîtra administrativement, à l'occasion de lautorisation de poursuivre; mais il n'en connaîtra pas pat* la voie contentieuse.

On trouve une application importante de cette doctrine dans la matière des Règlements d'eau. L'administration a reçu de la loi des 1 2^-20 août 1 790 ,chap. 6, le droit de prendre toutes les mesures qu'elle jugerait utiles pour assurer le libre écoulement des eaux, et même pour les diriger vers un but d'utilité générale^ d'après les principes d'irrigation. Que ces règlements soient généraux et applicables à tout le cours du fleuve, ou qu'ils soient spéciaux à quelques usines, ce sont des actes de pure administration, inattaquables au contentieux, à la seule condition qu'ils aient été pris dans un intérêt public ou au moins dans Tintérêt col-

ê$% PRÉCIS W ÇWW

iBciiS ie plusieurs usiniers. S*il avait tranehé d»4 tastj^Uon^ privées, par application de titres du drok cpminuny i} y aurait escèf de pouvoir^.

Telles sont les distioptions prinisipalea que M- àt Prqglie refusait 4'admettre dans nu Article publié pai la Revw française en 1829 ; il y soutenait que le co&r ^ntieux administratif ne devrait compreiidie que «le» ]C)6cIamations jélevées sur le mérite, 1« jusjtioe, Tiqipûrjtiinité d'une mesure pris^ par le G.o^ver^^Blent, éUffétionnairement^ et dans la limite de ses pouvoirs ;• en second lieu, qu'il faudrait attribuer aux tribanau ordinaires « toute plainte qui se fonde sur las teniifi ^fprès dune loi, d'un décret, d une prdonnaujœ, d'uc çrrêtjô. ^ Ce système consistait donc à ouvrir un racoun contre les actes discrétionnaires ou de pure admiDbjtratM^p, c'est-à-dire précisément epatre ç%wsi qui ne ^i^t pa$ attaquables par la voie cantentieuse. Quant ï lapri^^position de confondre le conte f^ieuxoftmiuistntif avec le contentieux judiciaire^ on pouvait ^t J'on pour* ryit encore ^pvoquer T.exemple de plusieurs i^ys m les tr^buna^x 4^ droit cpjEomup sppt iuyeçtjs de ji^qi douUé Gompétence. Quels sont donc Les motifs qui out détei^ jgainé le législateur français à sépai^r ce que la plus grande partie des législations étrangères ont réuni'?

> V. far cette' question un exposé analytique de la doctrine et de la jolisprudepce dans les Principes de compétence et de juridiction^ par H. Cfaatveau (t. i*% n* 154^ p. 44» et 1. 11/ p. 82 et suIt.)- M. ChauTcau oombatli jurisprudence en œ qui concerne les règlements d'eau spéciaux à un m quelques usiniers.

* Les législations étrangères, les plus radicales sur ce point, n'ont cependafit ^as établi une assimUation absolue des deux compétences. Ainsi en Bà- ^igue le contentieux administratif est presque entièrement jugé par les tnbunaux ordinaires. Cependant les réclamations en matière de contribotiocs directes et de aerrlce militaire sont portées devant la députation provindêk-

' !• Les questions administratives exigent des con-

> naissances spéciales très-diYerses, et, pour assurer une bonne administration de la justice, il était presque in- ^ dispensable de constituer des juges spéciaux ; 2'' quoii que les juridictions contentieuses aient été établies {MHir garantir les droits individuels atteints par l'action ( administrative^ il faut cependant que les débats soient i jugés au point de vue de Tintérét général et par des I tribunaux pénétrés de cette pensée que^ dans le doute^ i c^est l'intérêt général qui doit prédominer ; il était à i craindre que des tribunaux constamment occupés à [ r^Ier les intérêts ou droits privés ne fussent trop dis« { posés à leur sacrifier TËtat; 3*" les débats administratifs sont presque tous urgents, iet la célérité de ieur I expédition est mieux assurée avec de& tribupaux spé- ) eiaux ; il feudrait faire statuer les tribunaux avec des j iformes brèves auxquelles ils ne sont pas habitués; , 4"" du mâange des deux juridictions il pourrait résuir ter que, dans les procès ordinaires, les tribunaux , obéissent aux habitudes administratives ; ainsi se peiv vertirait 1- esprit des juges de droit commun ; 5* on ne ^ peut pas nier que la la loi moderne n'ait obéi à la tradition de Tancienne monarchie* Avant 1789, il y avait jise foule de juridictions spéciales qui étaient chargées du contentieux administratif* Les bureaux d'élections statuaient sur le contentieux en matière de taillas > les intendants sur le contentieux en matière d^impûts nouveaux. La Cour des aides était le tribunal d'appel où ressort issaient les jugements des élections, et le conseil du roi connaissait des appels formés contre les décisions des intendants. — La Table de marbre était

bS% PRÉCIS DU COURS

compétente en matière forestière, et la Cour des monnaies sur les questions qui lui avaient valu son nom*